Tài liệu ương quan của chất lượng quản trị và hành chính công papi đối với tăng trưởng kinh tế các tỉnh thành

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP. HỒ CHÍ MINH CHƯƠNG TRÌNH GIẢNG DẠY KINH TẾ FULBRIGHT ------------- PHẠM CHÍ HIẾU TƯƠNG QUAN CỦA CHẤT LƯỢNG QUẢN TRỊ VÀ HÀNH CHÍNH CÔNG PAPI ĐỐI VỚI TĂNG TRƯỞNG KINH TẾ CÁC TỈNH THÀNH LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH – 2017 BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP. HỒ CHÍ MINH CHƯƠNG TRÌNH GIẢNG DẠY KINH TẾ FULBRIGHT ------------- PHẠM CHÍ HIẾU TƯƠNG QUAN CỦA CHẤT LƯỢNG QUẢN TRỊ VÀ HÀNH CHÍNH CÔNG PAPI ĐỐI VỚI TĂNG TRƯỞNG KINH TẾ CÁC TỈNH THÀNH LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG Chuyên ngành: Chính sách công Mã số: 60340402 Hướng dẫn khoa học: TS. LÊ VIỆT PHÚ TP. Hồ Chí Minh – Năm 2017 -i- LỜI CAM ĐOAN Tôi cam đoan luận văn này hoàn toàn do tôi thực hiện. Các đoạn trích dẫn và số liệu sử dụng trong luận văn đều được dẫn nguồn và có độ chính xác cao nhất trong phạm vi hiểu biết của tôi. Luận văn này không nhất thiết phản ánh quan điểm của Trường Đại học Kinh tế TP. Hồ Chí Minh hay Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright. TP. Hồ Chí Minh, tháng 7 năm 2017 Tác giả Phạm Chí Hiếu -ii- LỜI CẢM ƠN Tập luận văn này là sản phẩm của sự kết hợp hài hòa giữa kiến thức lý thuyết và thực tế mà tôi tích lũy được trong quá trình học tập tại Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright. Để hoàn thành, ngoài nỗ lực của bản thân, tôi đã nhận được sự giúp đỡ quý báu của nhiều cá nhân và tổ chức. Đầu tiên, xin dành lời cảm ơn sâu sắc nhất tới thầy Lê Việt Phú, người đã dành nhiều thời gian và công sức trực tiếp hướng dẫn tôi suốt quá trình thực hiện luận văn, bắt đầu từ việc lựa chọn vấn đề nghiên cứu, thiết lập mô hình và các giả thuyết nghiên cứu cho tới những công việc cuối cùng để hoàn thành luận văn. Bên cạnh đó, tôi xin chân thành cảm ơn thầy Vũ Thành Tự Anh và thầy Phạm Duy Nghĩa đã có những nhận xét quý báu giúp định hướng nghiên cứu định tính cho bài luận văn thêm tính thuyết phục. Ngoài ra, tôi xin cảm ơn chị Đỗ Thị Thanh Huyền, cán bộ UNDP phụ trách PAPI và anh Lê Đặng Trung từ công ty RTAnalysis đã hỗ trợ để cung cấp bộ dữ liệu PAPI cấp cơ sở làm tiền đề để phân tích kết quả đánh giá. Tôi xin cảm ơn thầy Đinh Công Khải, thầy Cao Hào Thi, và thầy Lê Việt Phú và anh Hoàng Văn Thắng đã cung cấp những kiến thức phục vụ nghiên cứu trong môn phương pháp định lượng. Cảm ơn anh Trương Minh Hòa và thư viện của Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright đã giúp tôi có được bộ dữ liệu quý giá. Tôi cũng dành lời cảm ơn tới tập thể cán bộ, giảng viên, nhân viên tại Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbight cùng với các thành viên trong khóa MPP8 đã song hành cùng tôi trong suốt gần 2 năm vừa qua. Phạm Chí Hiếu Học viên lớp MPP8, Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright -iii- TÓM TẮT Trong định hướng phát triển của Việt Nam nhằm hướng đến thịnh vượng, sáng tạo, công bằng và dân chủ, việc nâng cao và cải thiện chất lượng thể chế, hay quản trị và hành chính công hiện nay là tất yếu. Trong quá trình đó, một hệ thống đánh giá trung thực, khách quan để làm thước đo chất lượng thể chế vô cùng quan trọng. Hiện nay, với sự hợp tác của Chương trình Phát triển Liên Hiệp Quốc (UNDP) cùng Trung tâm Nghiên cứu phát triển hỗ trợ cộng đồng (CECODES) và Mặt trận tổ quốc Việt Nam, Chỉ số Hiệu quả Quản trị và Hành chính công cấp tỉnh (PAPI) đã được triển khai rộng khắp 63 tỉnh thành, là đại diện cho phản ánh của người dân đối với dịch vụ hành chính công cấp cơ sở tại địa phương từ 2011 đến nay. Kết quả tổng hợp sau năm năm đã có những phản ánh khá bất ngờ khi những địa phương có kinh tế phát triển mạnh như Thành phố Hồ Chí Minh, Hà Nội, Bà Rịa Vũng Tàu hay Bình Dương lại rơi vào nhóm có chỉ số thấp và giảm điểm. Ở góc khác, nhóm địa phương ít nổi bật về kinh tế hơn vẫn giữ vững điểm cao về quản trị hành chính công là Đà Nẵng, Hà Tĩnh, Quảng Trị, Nam Định và Long An. Nghiên cứu này được thực hiện để đánh giá liệu thang đo của bộ chỉ số PAPI có thật sự phản ánh chất lượng quản trị và hành chính công ở các địa phương từ phía người dân hiện nay không. Kết quả cho thấy những phát hiện chính như sau: (i) Chỉ số PAPI đại diện cho chất lượng thể chế, đã không phản ánh tương quan đồng nhất với tăng trưởng kinh tế của các tỉnh trong thời gian qua (ii) Kết quả phân tích mẫu khảo sát cho thấy sự khác biệt về nhân khẩu học và đặc điểm của người khảo sát giữa nhóm tỉnh thành có điểm PAPI cao và nhóm tỉnh thành có điểm PAPI thấp. Cụ thể những người được khảo sát là chủ hộ/nam/học vấn cao/dân tộc Kinh/thành thị/có trực thuộc đoàn thể hay là Đảng viên, hoặc đang công tác tại chính quyền địa phương/đảng bộ địa phương/ mặt trận tổ quốc địa phương sẽ có điểm trả lời cao hơn nhóm còn lại. Cơ cấu mẫu khảo sát cho thấy tỉnh thành nào có tỷ lệ cá nhân thuộc các đối tượng trên càng nhiều thì điểm đánh giá PAPI càng cao. Ngoài ra, nhóm tỉnh thành có điểm PAPI cao có tỷ lệ người khảo sát cảm nhận tình trạng kinh tế khả quan cao hơn hai nhóm tỉnh thành còn lại. Như vậy các tổ chức thực hiện PAPI cần cải thiện vai trò đánh giá của Chỉ số PAPI với sứ mệnh chỉ số này đại diện tiếng nói người dân. Đầu tiên, cần được phổ biến hơn để nhiều -iv- người được biết và tiếp cận rộng rãi. Quan trọng hơn, cơ cấu mẫu khảo sát cần được thực hiện cân bằng và tương đồng ở các địa phương để kết quả thu được phản ánh thật sự đúng đắn và khách quan nhất. -v- MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN ................................................................................................................... i LỜI CẢM ƠN ........................................................................................................................ ii TÓM TẮT .............................................................................................................................iii MỤC LỤC ............................................................................................................................. v CHƯƠNG 1: MỞ ĐẦU ...................................................................................................... 1 1.1. Bối cảnh nghiên cứu ................................................................................................ 1 1.2. Mục tiêu nghiên cứu ................................................................................................ 5 1.3. Câu hỏi nghiên cứu ................................................................................................. 5 1.4. Đối tượng nghiên cứu và phạm vi nghiên cứu ........................................................ 6 1.5. Phương pháp nghiên cứu ......................................................................................... 6 1.6. Bố cục nghiên cứu ................................................................................................... 6 CHƯƠNG 2: CƠ SỞ LÝ THUYẾT ................................................................................... 7 2.1. Thể chế và quản trị công ......................................................................................... 7 2.2. Thể chế là điều kiện để tăng trưởng kinh tế ............................................................ 8 2.3. Tăng trưởng là điều kiện để thể chế tốt hơn.......................................................... 10 2.4. Đo lường thể chế trong mô hình tăng trưởng ........................................................ 10 CHƯƠNG 3: THIẾT KẾ NGHIÊN CỨU ........................................................................ 13 3.1. Quy trình nghiên cứu ............................................................................................ 13 3.2. Mô hình nghiên cứu .............................................................................................. 13 3.3. Nguồn dữ liệu ........................................................................................................ 18 3.4. Mô hình hồi quy .................................................................................................... 18 3.4.1. Phương trình hồi quy 1 .................................................................................. 19 3.4.2. Phương trình hồi quy 2 .................................................................................. 19 3.4.3. Biến phụ thuộc ............................................................................................... 20 -vi- 3.4.4. 3.5. Biến độc lập ................................................................................................... 20 Phân tích cơ cấu bảng hỏi và đặc điểm mẫu khảo sát của từng nhóm địa phương 20 CHƯƠNG 4: KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU ........................................................................ 21 4.1. Mô tả chung của mẫu nghiên cứu ......................................................................... 21 4.2. Kết quả kiểm định các mô hình giả thuyết ............................................................ 22 4.3. Kết quả phân tích bảng hỏi.................................................................................... 26 4.3.1. Mô tả bảng hỏi PAPI ..................................................................................... 26 4.3.2. Đánh giá ảnh hưởng của yếu tố nhân khẩu học đến điểm đánh giá PAPI ..... 32 4.4. So sánh đặc điểm của từng nhóm địa phương điểm PAPI cao và nhóm giảm/thấp điểm PAPI ........................................................................................................................ 34 CHƯƠNG 5: KẾT LUẬN VÀ KHUYẾN NGHỊ ............................................................ 43 5.1. Tóm tắt kết luận .................................................................................................... 43 5.2. Khuyến nghị .......................................................................................................... 44 5.3. Hạn chế của đề tài ................................................................................................. 44 TÀI LIỆU THAM KHẢO ................................................................................................... 46 PHỤ LỤC ............................................................................................................................ 49 Sơ lược chỉ số PCI ........................................................................................................... 49 Bảng kết quả kiểm định và hồi quy các mô hình ............................................................. 50 Danh mục các chỉ số thành phần của từng mục nội dung của đánh giá PAPI ................. 55 -vii- DANH MỤC HÌNH Hình 1.1: Điểm trung bình PAPI toàn quốc qua 5 năm (2011-2015) .................................... 2 Hình 1.2: Sự thay đổi về tổng sản lượng trên địa bàn so với năm trước ở từng tỉnh thành trên toàn quốc......................................................................................................................... 3 Hình 1.3: Sự thay đổi điểm số PAPI so với năm trước ở từng tỉnh thành trên toàn quốc ..... 4 Hình 2.1: Mô hình thể chế kinh tế tác động đến hoạt động kinh tế và phân phối nguồn lực 9 Hình 3.1: Quy trình nghiên cứu ........................................................................................... 13 Hình 3.2: Mô hình nghiên cứu tương quan yếu tố ảnh hưởng đến tăng trưởng kinh tế ...... 14 Hình 3.3: Nội dung và chỉ số thành phần của PAPI ............................................................ 17 Hình 4.1: Tỉ lệ Nam/Nữ trong mẫu điều tra của PAPI (2010-2016) ................................... 33 Hình 4.2: Tỉ lệ thành phần dân tộc trong mẫu điều tra của PAPI (2010-2016) ................... 33 Hình 4.3: Xu hướng PAPI ở những địa phương có điểm cao nhất (2011-2015) ................. 35 Hình 4.4: Xu hướng PAPI ở những địa phương có điểm sụt giảm (2011-2015)................. 35 -viii- DANH MỤC BẢNG Bảng 3.1: Ba mô hình của nghiên cứu ................................................................................. 14 Bảng 3.2: Các chỉ số thành phần của Chỉ số PAPI .............................................................. 16 Bảng 3.3: Sự tương đồng của WGI và PAPI ....................................................................... 18 Bảng 4.1: Thống kê mô tả về tăng trưởng kinh tế, vốn và lao động các tỉnh ...................... 21 Bảng 4.2: Thống kê mô tả các thành phần vốn đầu tư trên địa bàn ..................................... 22 Bảng 4.3: Kết quả hồi quy OLS ........................................................................................... 22 Bảng 4.4: Kết quả hồi quy sau cùng .................................................................................... 25 Bảng 4.5: Cấu trúc thành phần bảng hỏi .............................................................................. 26 Bảng 4.6: Bảng hỏi chi tiết để chấm điểm nội dung thành phần PAPI –Phần nội dung Tham gia của người dân cấp cơ sở ................................................................................................. 29 Bảng 4.7: Kết quả hồi quy các yếu tố nhân khẩu học ảnh hưởng đến kết quả điểm PAPI ở các tỉnh (2011-2015) ............................................................................................................ 32 Bảng 4.8: Bảng tỷ lệ % cá nhân tham gia khảo sát có tham gia đoàn thể và đảm nhiệm công tác tại địa phương ........................................................................................................ 36 Bảng 4.9: Bảng kiểm định các yếu tố bao gồm cả tình trạng kinh tế đối với điểm đánh giá PAPI ..................................................................................................................................... 38 Bảng 4.10: Bảng thống kê tỷ lệ % tình trạng kinh tế gia đình hiện tại của người được khảo sát theo từng nhóm tỉnh thành.............................................................................................. 39 Bảng 4.11: Bảng thống kê tỷ lệ % tình trạng kinh tế trước đây 5 năm so với hiện nay của người được khảo sát theo từng nhóm tỉnh thành ................................................................. 40 Bảng 4.12: Bảng thống kê tỷ lệ % tình trạng kinh tế dự kiến 5 năm tới so với hiện nay của người được khảo sát ............................................................................................................. 40 -ix- DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT Từ viết tắt Từ tiếng Anh Từ tiếng Việt ADB Asian Development Bank Ngân hàng Phát triển Châu Á CECODES Center for Community Support and Development Study Trung tâm Nghiên cứu phát triển hỗ trợ cộng đồng FDI Foreign Direct Investment Đầu tư trực tiếp nước ngoài FE Fixed Effects Hiệu ứng cố định GDP Gross Domestic Product Tổng sản phẩm quốc nội GRDP Gross Regional Domestic Product Tổng sản phẩm trên địa bàn Mặt Trận Tổ quốc MTTQ OLS Ordinary Least Squares Hồi quy bình phương tối thiểu thông thường PAPI Public Administration Performance Index Chỉ số Hiệu quả Quản trị và Hành chính công cấp tỉnh PCI Provincial Competitiveness Index Chỉ số Năng lực cạnh tranh cấp tỉnh PPS Probability Proportion to Size Xác suất theo quy mô dân số RE Random Effects Hiệu ứng ngẫu nhiên UNDP United Nations Development Programme Chương trình Phát triển Liên Hiệp Quốc VCCI Vietnam Chamber of Commerce and Industry Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam VIF Variance inflation factor Hệ số phóng đại phương sai -1- CHƯƠNG 1: 1.1. MỞ ĐẦU Bối cảnh nghiên cứu Với khoảng 2.8 triệu cán bộ, công chức, viên chức làm việc trong các cơ quan hành chính nhà nước, rõ ràng lĩnh vực công là một trong những ngành thâm dụng lao động nhất tại Việt Nam so với so với số lượng lao động từ 15 tuổi trở lên có việc làm ước tính Quý 2 năm 2016 của Tổng Cục Thống kê là 53.24 triệu người, tức chiếm 5.26%. Bộ máy hành chính nhà nước nếu tính đến quy mô và phạm vi ảnh hưởng thì chắc chắn có tầm ảnh hưởng lớn đến cuộc sống hàng ngày của người dân và hoạt động của doanh nghiệp. Xét trên bình diện toàn cầu, thể chế và tăng trưởng kinh tế có mối quan hệ hai chiều. Báo cáo của European Commission & DG Enterprise (2012) ghi rõ “Chất lượng thể chế, hành chính công là vấn đề then chốt cho năng suất kinh tế và an sinh xã hội. Có nhiều bằng chứng rằng các quốc gia có thu nhập bình quân đầu người cao thì thể chế công hiệu quả và hiệu năng nhất. Ngược lại, đẩy mạnh thể chế và khả năng phục vụ của quản trị hành chính công làm giảm gánh nặng hành chính, cải thiện chất lượng pháp luật để từ đó thúc đẩy tăng trưởng kinh tế và tạo việc làm”. Tại Việt Nam, cùng với phát triển kinh tế xã hội, vai trò của quản trị và hành chính công đối với tăng trưởng kinh tế và phát triển con người đang thu hút sự nghiên cứu. Việt Nam đã thực hiện cải cách hành chính kể từ năm 1990. Một trong những thước đo cho cải cách hành chính là Chỉ số Hiệu quả Quản trị và Hành chính công cấp tỉnh ở Việt Nam (PAPI). Đối với các tỉnh thành của Việt Nam, chỉ số phát triển con người (HDI) có tương quan thuận với Chỉ số PAPI (CECODES, TCMT, BDN, & UNDP, 2012). PAPI là khảo sát xã hội học lớn nhất tại Việt Nam tập trung tìm hiểu hiệu quả công tác điều hành, thực thi chính sách, cung ứng dịch vụ công dựa trên đánh giá và trải nghiệm của người dân với dữ liệu được thu thập thường niên. Từ 2009 đến 2016, PAPI thu thập và phản ánh trải nghiệm của gần 89.000 người dân được chọn ngẫu nhiên từ 63 tỉnh, thành phố. Nội dung đánh giá của PAPI dựa trên ba quá trình có tác động lẫn nhau, đó là: xây dựng chính sách, thực thi chính sách và giám sát việc cung ứng các dịch vụ công (CECODES, VFF-CRT, & UNDP, 2016). -2- PAPI là thang đo chất lượng thể chế từ đánh giá của người dân. Bộ chỉ tiêu PAPI gồm sáu trục nội dung phân hạng năng lực quản trị hành chính cấp tỉnh ở các địa phương với kỳ vọng đây là một tham khảo để các tỉnh thành thúc đẩy bộ máy hành chính phát triển. Nhìn chung phản ứng của khảo sát PAPI đã nhận được phản ứng tích cực của các địa phương trong thời gian đầu triển khai. Tuy nhiên, theo báo cáo của chính PAPI vào năm 2015, điểm chỉ số ở các nội dung ở phạm vi cả nước có dấu hiệu sụt giảm. Vậy có phải sau năm năm triển khai, bộ chỉ số PAPI đã không còn hấp dẫn cũng như là động lực thúc đẩy cải thiện chất lượng hành chính của các tỉnh? Có thể lý giải rằng trong thực tế, chính quyền địa phương ngoài việc cải thiện chất lượng quản trị và chất lượng hoạt động còn nhiều mục tiêu khác nhau cần theo đuổi, trong đó gồm kinh tế, thất nghiệp-việc làm, môi trường, y tế, giáo dục…Trong đó, các mục tiêu về kinh tế thường được chú trọng nhiều nhất và là yếu tố tác động trực tiếp hay gián tiếp đến các mục tiêu khác. Do đó, việc sự chú ý của các tỉnh có lẽ đã không còn tập trung cải thiện hành chính nữa nếu như những cải cách thay đổi không thật sự có tác động tích cực đến các mục tiêu tăng trưởng kinh tế. Hình 1.1: Điểm trung bình PAPI toàn quốc qua 5 năm (2011-2015) 8.00 7.00 6.00 5.00 4.00 3.00 2.00 1.00 0.00 2011 2012 2013 2014 1. Tham 2. Công 3. Trách 4. Kiểm 5. Thủ tục 6. Cung gia người khai minh nhiệm giải soát tham hành ứng dịch dân cấp cơ bạch trình với nhũng chính công vụ công sở người dân trong khu vực công Nguồn: Báo cáo PAPI 2015 2015 -3- Hình 1.2: Sự thay đổi về tổng sản lượng trên địa bàn so với năm trước ở từng tỉnh thành trên toàn quốc Ha Noi Ha Giang Cao Bang Bac Kan Tuyen Quang Lao Cai Dien Bien Lai Chau Son La Yen Bai Hoa Binh Thai Nguyen Lang Son Quang Ninh Bac Giang Phu Tho Vinh Phuc Bac Ninh Hai Duong Hai Phong Hung Yen Thai Binh Ha Nam Nam Dinh Ninh Binh Thanh Hoa Nghe An Ha Tinh Quang Binh Quang Tri Thua Thien-Hue Da Nang Quang Nam Quang Ngai Binh Dinh Phu Yen Khanh Hoa Ninh Thuan Binh Thuan Kon Tum Gia Lai Dak Lak Dak Nong Lam Dong Binh Phuoc Tay Ninh Binh Duong Dong Nai Ba Ria-Vung Tau TP. Ho Chi Minh Long An Tien Giang Ben Tre Tra Vinh Vinh Long Dong Thap An Giang Kien Giang Can Tho Hau Giang Soc Trang Bac Lieu Ca Mau -10000 2012 2013 2014 2015 Đơn vị tính: tỷ đồng 0 10000 20000 30000 40000 50000 60000 70000 Nguồn: Tổng hợp từ Niên giám thống kê các tỉnh -4- Hình 1.3: Sự thay đổi điểm số PAPI so với năm trước ở từng tỉnh thành trên toàn quốc Ha Noi Ha Giang Cao Bang Bac Kan Tuyen Quang Lao Cai Dien Bien Lai Chau Son La Yen Bai Hoa Binh Thai Nguyen Lang Son Quang Ninh Bac Giang Phu Tho Vinh Phuc Bac Ninh Hai Duong Hai Phong Hung Yen Thai Binh Ha Nam Nam Dinh Ninh Binh Thanh Hoa Nghe An Ha Tinh Quang Binh Quang Tri Thua Thien-Hue Da Nang Quang Nam Quang Ngai Binh Dinh Phu Yen Khanh Hoa Ninh Thuan Binh Thuan Kon Tum Gia Lai Dak Lak Dak Nong Lam Dong Binh Phuoc Tay Ninh Binh Duong Dong Nai Ba Ria-Vung Tau TP. Ho Chi Minh Long An Tien Giang Ben Tre Tra Vinh Vinh Long Dong Thap An Giang Kien Giang Can Tho Hau Giang Soc Trang Bac Lieu Ca Mau 2012 2013 2014 2015 Đơn vị tính: Điểm -8 -6 -4 -2 0 2 4 6 Nguồn: Báo cáo PAPI 2011-2015 Tổng quan ở các địa phương trong giai đoạn 2011-2015 cho thấy tình hình kinh tế ở hầu hết các tỉnh đều có tăng trưởng dương và có sự gia tăng so với năm trước đó. Tuy nhiên, -5- điểm số PAPI chỉ báo cho chất lượng quản trị và hành chính công lại có sự gia tăng và sụt giảm không đồng đều ở từng địa phương qua các năm. Do đó, từ những xu hướng thay đổi trong kết quả thu thập được của bộ khảo sát PAPI, nghiên cứu đặt ra câu hỏi: bộ chỉ số PAPI hiện tại có phải ánh đúng là thang đo đánh giá chuẩn xác đối với chất lượng quản trị và hành chính công hiện nay hay không? Để thực hiện mục tiêu này, nghiên cứu sẽ chia làm hai mục tiêu cụ thể. Thứ nhất, nếu xem PAPI đại diện cho thể chế và quản trị công thì quản trị và hành chính công có tác động đến tăng trưởng như thế nào? Thứ hai, thực tế thực hiện PAPI để đo lường hiệu quả quản trị và hành chính công cấp tỉnh diễn ra như thế nào? Vì thế, nghiên cứu này tập trung tìm hiểu để trả lời hai vấn đề về (1) tác động của quản trị và hành chính công (PAPI là đại diện) đến tăng trưởng kinh tế tại Việt Nam như thế nào và (2) thước đo PAPI hiện nay đã phản ánh đúng và đủ vai trò đánh giá từ phía người dân đối với nền hành chính công cấp cơ sở ở địa phương hay không. Đối với vấn đề thứ nhất, vì số liệu không sẵn có nên mối quan hệ giữa quản trị hành chính công và tăng trưởng kinh tế chỉ được nghiên cứu theo một chiều quản trị và hành chính công ảnh hưởng đến tăng trưởng. Về vấn đề thứ hai, nghiên cứu phân tích bộ dữ liệu cấp cơ sở về đánh giá người dân đối với quản trị và hành chính công cấp tỉnh thành mà PAPI thu thập được. 1.2. Mục tiêu nghiên cứu Nghiên cứu này xác định mục tiêu chung cần giải quyết là đánh giá chất lượng thang đo chỉ số PAPI hiện nay trong việc phản ánh chất lượng quản trị và hành chính công cấp tỉnh. Chi tiết hơn, nghiên cứu đặt ra hai mục tiêu cụ thể: (1) Thứ nhất, đo lường ảnh hưởng hiệu quả quản trị và hành chính công cấp tỉnh đến tăng trưởng kinh tế các tỉnh thành tại Việt Nam; (2) Thứ hai, đánh giá các nhân tố ảnh hưởng đến chất lượng bộ chỉ số dựa trên phân tích bộ dữ liệu chi tiết và cơ cấu mẫu điều tra. 1.3. Câu hỏi nghiên cứu Để thực hiện các mục tiêu chính đánh giá về chỉ số PAPI, nghiên cứu đi sâu phân tích vào hai mục tiêu cụ thể về mối quan hệ chỉ số PAPI với tăng trưởng kinh tế các tỉnh thành và cấu trúc bảng câu hỏi cũng như cơ cấu mẫu khảo sát . Do đó, hai câu hỏi nghiên cứu được -6- đặt ra gồm: (1) Hiệu quả quản trị và hành chính công cấp tỉnh thông qua bộ chỉ số PAPI có tác động đến tăng trưởng kinh tế các tỉnh thành Việt Nam hay không? và (2) Cơ cấu mẫu thu thập và bảng câu hỏi chi tiết của PAPI có phản ánh trải nghiệm thực tiễn của người dân hay không? 1.4. Đối tượng nghiên cứu và phạm vi nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu của đề tài là hiệu quả quản trị và hành chính công cấp tỉnh thành và tác động của nó đến tăng trưởng kinh tế các tỉnh thành tại Việt Nam. Vì giới hạn của dữ liệu nên phạm vi nghiên cứu tập trung phân tích tương quan của quản trị và hành chính công PAPI với tăng trưởng kinh tế các tỉnh thành và sự đo lường của PAPI giai đoạn 20112015. 1.5. Phương pháp nghiên cứu Nghiên cứu này kết hợp hai cách tiếp cận định tính và định lượng để trả lời các câu hỏi nghiên cứu. Với cách tiếp cận định lượng, nghiên cứu sử dụng mô hình hồi quy tăng trưởng dữ liệu bảng của 63 tỉnh thành trong giai đoạn 2011-2015 để trả lời câu hỏi thứ nhất. Dữ liệu nghiên cứu rút trích từ Niên giám Thống kê các tỉnh và dữ liệu chỉ số PAPI. Với cách tiếp cận định tính, đề tài dùng phương pháp trích lục thông tin từ thống kê mô tả dữ liệu thu được từ bảng câu hỏi khảo sát trực tiếp từ người dân cấp cơ sở ở các tỉnh của PAPI (2011-2015) để trả lời câu hỏi thứ hai. 1.6. Bố cục nghiên cứu Báo cáo luận văn sẽ bao gồm 5 chương như sau: Chương 1 Giới thiệu Chương 2 Cơ sở lý thuyết Chương 3 Thiết kế nghiên cứu Chương 4 Kết quả nghiên cứu Chương 5 Kết luận và khuyến nghị -7- CHƯƠNG 2: 2.1. CƠ SỞ LÝ THUYẾT Thể chế và quản trị công Douglas North (1990) định nghĩa thể chế là những ràng buộc mà con người đặt ra nhằm điều chỉnh những tương tác của con người. Đó là những “luật chơi” chính thức và phi chính thức ràng buộc các tương tác trong xã hội, hỗ trợ tăng trưởng và phát triển kinh tế trong dài hạn. Thể chế tạo ra một hệ thống thưởng, phạt cho các ứng xử của các tổ chức, cá nhân, do đó có thể hạn chế hoặc thúc đẩy hành vi của các chủ thể này theo các chiều hướng khác nhau. Những kích thích đó quyết định loại hình, phạm vi và tầm mức của các hoạt động làm ra của cải, nâng cao hiệu suất sử dụng nguồn lực, và nâng cao phúc lợi xã hội. Thể chế có quan trọng không? Các học giả tìm cách trả lời câu hỏi này và nhận ra sự khác biệt về chất lượng thể chế dẫn tới sự khác nhau về phát triển ở các quốc gia (North, 1990; Acemoglu, Johnson, & Robinson, 2005). Kinh tế học thể chế ra đời nhằm khắc phục những hạn chế của kinh tế học tân cổ điển. Kinh tế học tân cổ điển giả định rằng trong nền kinh tế, thông tin là hoàn hảo, chi phí giao dịch kinh tế bằng không. Tuy nhiên thực tế thông tin thị trường thường không hoàn hảo và có sự bất cân xứng thông tin cho các chủ thể khi tham gia giao dịch trong nền kinh tế nên sự tương tác giữa các chủ thể sẽ phát sinh chi phí giao dịch. Thể chế là một phạm trù rất rộng nên để đo lường thể chế, các nhà nghiên cứu đưa ra một số khái niệm đại diện như chất lượng thực thi luật pháp (Becker & Stigler, 1974), pháp định và sự hiệu quả của quản trị công (North, 1991), chất lượng chính phủ trung ương (Schleifer & Vishny, 1993), chất lượng điều chỉnh của luật pháp (Johnson, Kaufmann, & Zoido-Lobatón, 1998), tự do chính trị (Mendez & Sepulveda, 2006). Knack & Keefer (1995) sử dụng bốn thành phần để đo lường thể chế gồm tham nhũng, chất lượng bộ máy hành chính, tuân thủ luật pháp và bảo vệ quyền tài sản. Quản trị công là cách thức mà quyền lực được thực thi trong việc quản lý các nguồn lực kinh tế và xã hội của một quốc gia. Quản trị công tốt được coi là khả năng đạt được mục tiêu chính sách đề ra, phù hợp với các nguyên tắc và giá trị của sự liêm chính, luật pháp, minh bạch, trách nhiệm giải trình, tính hiệu quả và hiệu năng và các vấn đề khác (European Commission, 2015). -8- Với thách thức giảm đói nghèo trên toàn cầu, Ngân hàng Thế giới đánh giá phải nhận dạng được nguyên nhân gốc rễ và có hành đồng phù hợp để phát triển bền vững. Trong những trở ngại cho tăng trưởng và phát triển ở các nước đang phát triển thì thể chế kém và quản trị công tồi là những trở ngại lớn (World Bank, 2000). Một số quốc gia có thể chế yếu kém vì ở các quốc gia đó không có luật lệ, luật lệ không tối ưu hoặc luật tốt nhưng thực thi kém (Aron, 2000). Chẳng hạn tại các quốc gia Châu Phi đều có Hiến pháp nhưng nhiều nơi Hiến pháp không có hiệu lực. Ở cấp độ toàn cầu, World Bank sử dụng bộ chỉ số Worldwide Governance Indicators WGI (Kaufmann, Kraay, & Mastruzzi, 2010) để đánh giá chất lượng quản trị công của các nước trên thế giới. WGI hướng đến đánh giá ở mức vĩ mô và quản trị cấp quốc gia. Tại Việt Nam, để phản ánh tiếng nói của người dân và khu vực doanh nghiệp tư nhân đối với quản trị công cấp tỉnh, hai chỉ số Hiệu quả quản trị và hành chính công cấp tỉnh (chỉ số PAPI) và Chỉ số Năng lực cạnh tranh cấp tỉnh (chỉ số PCI) được công bố hàng năm kể từ năm 2009 (chỉ số PAPI) và 2005 (chỉ số PCI). Cả PAPI và PCI đều có mục tiêu đánh giá chính quyền cấp tỉnh dựa trên tính hiệu quả của quản trị và hành chính công nhằm thúc đẩy năng lực cạnh tranh giữa các tỉnh. 2.2. Thể chế là điều kiện để tăng trưởng kinh tế Có một câu hỏi kinh điển về tăng trưởng và phát triển là: tại sao một số quốc gia lại nghèo hơn các quốc gia khác? Các mô hình tăng trưởng cổ điển của Solow (1956), Cass (1965) giải thích sự khác nhau về thu nhập bình quân đầu người là do sự khác nhau của tích lũy các yếu tố (ví dụ do sự khác nhau về tỷ lệ tiết kiệm (Solow) hoặc sở thích (Cass) hoặc do các yếu tố ngoại sinh như năng suất các yếu tố tổng hợp). Trong những mô hình này có nhắc đến thể chế nhưng sự tăng trưởng không được giải thích là do sự thay đổi của thể chế. Mặc dù các lý thuyết cổ điển đã lý giải được cơ chế phát triển kinh tế nhưng theo North & Thomas (1973), những yếu tố trong mô hình cổ điển không phải là nguồn gốc của tăng trưởng. Theo quan điểm của North & Thomas nguồn gốc cơ bản để giải thích sự tăng trưởng là sự khác nhau về thể chế. Ủng hộ quan điểm này, Acemoglu, Johnson, & Robinson (2005) cho rằng thể chế kinh tế là nguồn gốc của tăng trưởng kinh tế vì nó định hình khen thưởng cho các tác nhân kinh tế quan trọng trong xã hội và nó ảnh hưởng đến việc đầu tư vào tài sản, vốn con người, công nghệ, sản xuất. Hơn nữa thể chế kinh tế cũng -9- tác động đến sự phân phối nguồn lực trong tương lai. Nói cách khác thể chế kinh tế không những ảnh hưởng đến quy mô của cái bánh tăng trưởng mà nó còn chia cái bánh này cho tổ chức, cá nhân trong xã hội. Giải thích này có thể tóm tắt thành mô hình sau: Hình 2.1: Mô hình thể chế kinh tế tác động đến hoạt động kinh tế và phân phối nguồn lực Thể chế kinh tết kết quả hoạt động kinh tết phân phối nguồn lựct+1 Trong đó t đại diện cho thời hiện tại còn t+1 đại diện cho thời tương lai. Nguồn: Acemoglu, Johnson, & Robinson (2005) Bằng chứng ủng hộ quan hệ nhân quả giữa thể chế và kết quả hoạt động của nền kinh tế được ghi nhận trong một số nghiên cứu (Acemoglu, Johnson, Robinson, & Thaicharoen, 2003; Malesky & Taussig, 2009; European Commission, 2015; Ngân hàng Thế giới & Bộ Kế hoạch và Đầu tư, 2016), chẳng hạn giữa thực thi quyền sở hữu tài sản với tăng trưởng kinh tế, giữa chất lượng các cơ sở giáo dục với kết quả giáo dục. Ở một số quốc gia, nhất là các quốc gia trước kia là thuộc địa của Châu Âu thì theo đuổi chính sách kinh tế vĩ mô không phù hợp, tình hình kinh tế vĩ mô không ổn định (lạm phát cao, thâm hụt ngân sách lớn, tỷ giá hối đoái méo mó) dẫn tới tăng trưởng kinh tế chậm. Phân tích lịch sử các quốc gia này Acemoglu, Johnson, Robinson, & Thaicharoen (2003) lý giải các quốc gia theo đuổi chính sách kinh tế kém cũng đồng thời có thể chế kém trong đó có thể chế chính trị khi không có biện pháp hữu hiệu để kìm chế chính trị gia, kiểm soát thực thi quyền tài sản cho nhà đầu tư, lan tràn tham nhũng và bất ổn chính trị. Ở cấp vi mô, thể chế ảnh hưởng đến quyết định thành lập doanh nghiệp, trong đó quyền tài sản có ảnh hưởng lớn nhất (Malesky & Taussig, 2009). Một thành phần đại diện cho thể chế là tham nhũng. Tham nhũng được định nghĩa là sự lạm dụng quyền lực và tài sản công cho lợi ích riêng (World Bank, 1997). Phần lớn kết quả nghiên cứu thực nghiệm cho thấy tham nhũng ảnh hưởng tiêu cực đến tăng trưởng (Knack & Keefer, 1995; Kaufmann & Wei, 2000; Leite & Weidmann, 1999; Méon & Sekkat, 2005; Mauro, 1995). Ví dụ Mauro (1995) sử dụng dữ liệu 58 quốc gia trong thời gian