Tài liệu Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước và sự vận dụng trong xây dựng nhà nước pháp quyền việt nam

Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước và sự vận dụng trong xây dựng nhà nước pháp quyền việt nam Trong quá trình học tập và trau dồi kiến thức về chính trị - pháp lý ở trường Đại học Luật Hà Nội, có một vấn đề đã làm chúng em hết sức băn khoăn. Tại sao Điều 16 của Tuyên ngôn Nhân quyền và Dân quyền của Cách mạng Pháp lại nhấn mạnh rằng : "Một xã hội trong đó không bảo đảm việc sử dụng các quyền và không thực hiện sự phân quyền thì không có Hiến pháp"(1); hay tại sao Điều 13 của Tuyên ngôn về chủ quyền quốc gia của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Xôviết Liên bang Nga lại khẳng định: "Việc phân công các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp là nguyên tắc quan trọng nhất trong hoạt động của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Xôviết Liên bang Nga như là một nhà nước pháp quyền"(2) ? Việc chưa biết gì nhiều về tư tưởng phân chia quyền lực, và việc không thể dùng những kiến thức đã có của mình để giải thích cho mối liên hệ giữa tư tưởng này với công cuộc xây dựng một xã hội tôn trọng pháp luật, một nhà nước pháp quyền đã thực sự cuốn hút chúng em để tâm tìm hiểu và nghiên cứu. Với sự giúp đỡ và chỉ dạy tận tình của các thầy cô giảng viên bộ môn Lý luận Nhà nước và Pháp luật, khoa Luật Hành chính - Nhà nước, trường Đại học Luật Hà Nội, chúng em đã rút ra được những bài học rất quý báu. Để đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân - một nhiệm vụ đã được Đảng ta đề ra trong các Văn kiện đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VII, VIII, IX, và X, thì việc vận dụng những hạt nhân tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước trong tổ chức và xây dựng bộ máy nhà nước Việt Nam theo hướng dân chủ, tiến bộ, khoa học và nhân đạo là điều tất yếu. Điều đó đã được thể hiện rõ trong Văn kiện đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ IX của Đảng: " Nhà nước ta là công cụ chủ yếu để thực hiện quyền làm chủ của nhân dân, là Nhà nước pháp quyềncủa dân, do dân, vì dân. Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp"(1). Bởi vậy, với mong muốn là góp thêm một vài dòng vào bên cạnh những công trình nghiên cứu đã có trước đây, để càng làm rõ hơn ý nghĩa và giá trị của tư tưởng phân chia quyền lực, cũng như cách thức vận dụng những hạt nhân hợp lý của nó trong công cuộc xây dựng Nhà nước ta trong giai đoạn hiện nay, chúng em đã lựa chọn và nghiên cứu đề tài " Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước và sự vận dụng trong xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam" . Do nguồn tư liệu được tiếp cận còn hạn chế, lại phải đề cập tới những vấn đề có sức bao trùm cao, có ý nghĩa sâu sắc như học thuyết phân chia quyền lực và mô hình nhà nước pháp quyền nên bản báo cáo kết quả nghiên cứu này chắc chắn không tránh khỏi những thiếu xót. Rất mong nhận được sự chỉ bảo, đóng góp của các thầy cô để giúp chúng em hoàn thiện được kiến thức của mình. Chúng em xin chân thành cảm ơn. Nhân đây chúng em cũng xin gửi lời cảm ơn tới Tiến sĩ Luật học Nguyễn Thị Hồi, giảng viên trường Đại học Luật Hà Nội, đã hướng dẫn và giúp đỡ chúng em rất nhiều trong quá trình nghiên cứu. Bàn về quyền lực, Jean - Jacques Rousseau đã viết lên những dòng thật đẹp trong Chương 3, Quyển thứ nhất của tác phẩm kinh điển Bàn về khế ước xã hội hay là các nguyên tắc của quyền chính trị ( Du Contrat social - ou principes du droit politique ). Ông cho rằng quyền lực là sức mạnh có khả năng buộc người khác phải nghe theo. Và quyền lực nhà nước cũng vậy. Quyền lực nhà nước là sức mạnh mang tính ý chí của nhà nước, có tính bắt buộc phải tuân theo đối với mọi cá nhân, tổ chức, lực lượng ... trong xã hội; được đảm bảo thực hiện bởi một bộ máy chuyên nghiệp quản lý mọi mặt đời sống xã hội, bởi các công cụ sức mạnh như nhà tù, toà án, cảnh sát, quân đội... , và bởi hệ thống các quy tắc xử sự chung thống nhất cho toàn xã hội. Quyền lực nhà nước về bản chất là biểu hiện tập trung cho quyền lực chính trị của lực lượng chiếm ưu thế về kinh tế trong xã hội. Từ điển Luật học do Viện khoa học pháp lý - Bộ Tư pháp biên soạn có nêu ra những đặc điểm cơ bản của quyền lực nhà nước như sau: "1) Luôn luôn gắn với sự tồn tại của chính quyền nhà nước; 2) Được phân chia thành các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp; 3) Do giai cấp, hoặc liên minh các giai cấp thống trị xã hội tổ chức và thực hiện; 4) Được bảo đảm thực hiện bằng sức mạnh cưỡng chế nhà nước." (1) Trong một xã hội có giai cấp, quyền lực nhà nước là sức mạnh có tính bao trùm rộng lớn nhất, quan trọng nhất, có khả năng khống chế và bắt buộc mọi cá nhân, tổ chức, lực lượng trong xã hội phải phục tùng ý chí của mình. _____________ (1) Viện khoa học pháp lý - Bộ Tư pháp: Từ điển Luật học, Nxb Từ điển Bách khoa, Nxb Tư pháp, Hà Nôi, 2006, tr.652, từ mục " quyền lực nhà nước ". Từ xưa đến nay, đã có rất nhiều quan điểm khác nhau về cách thức thực hiện thứ quyền lực này, nhưng tựu chung lại thì có hai quan điểm cơ bản, đó là tập quyền và phân quyền. Tập quyền là "nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước thể hiện việc tập trung quyền lực vào tay một người hoặc một cơ quan"(1). Trong chế độ quân chủ chuyên chế, mọi quyền lực nhà nước nằm hoàn toàn trong tay nhà vua, ý chí của vua là luật pháp đối với thần dân, vua quản lý mọi công việc hành chính của nhà nước, đồng thời vua cũng là vị quan toà tối cao. Các chức vụ quan lại, đều do vua cắt cử hoặc bãi chức, chính là hệ thống những người có nhiệm vụ thực thi các mệnh lệnh, chiếu chỉ... của nhà vua. Phân quyền, hiểu một cách đơn gian là trái với tập quyền, là nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước sao cho không một cá nhân hay cơ quan nào nắm trọn vẹn quyền lực. Nhà nước quân chủ nhị hợp là một dạng nhà nước phân quyền. Vua nắm toàn quyền hành pháp với quyền hạn thành lập và điều hành Chính phủ, nhưng lại không được tham gia vào công việc lập pháp, là quyền được Hiến pháp giao cho cơ quan đại diện nhân dân (có thể là cơ quan đại diện đẳng cấp hoặc Nghị viện), cũng như không nắm quyền tư pháp - thứ quyền lực đã thuộc về cơ quan Toà án. Trong nhà nước quân chủ đại nghị thì vua chỉ còn là một chức danh tượng trưng, hình thức, không có thực quyền trong tất cả các lĩnh vực hoạt động của quyền lực nhà nước. Nghị viện nắm quyền lập pháp, quyền hành pháp nằm trong tay Chính phủ do Nghị viện bầu ra, và Toà án nắm quyền tư pháp. Những nhà nước cộng hoà tư sản thể hiện hình thức phân quyền rõ rệt và triệt để hơn nữa. Ba nhánh quyền lực lập pháp, hành pháp và tư pháp được giao cho các cơ quan khác nhau như Tổng thống, Nghị viện, Chính phủ và Toà án, với cơ cấu tổ chức để các cơ quan này có thể giám sát, kiềm chế lẫn nhau, không cho phép cơ quan nào có khả năng thâu tóm toàn bộ quyền lực. Nhà nước xã hội chủ nghĩa là nhà nước mà tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân, do nhân dân ủy quyền cho cơ quan đại diện cao nhất của họ, do họ trực tiếp bầu ra qua phổ thông đầu phiếu. Ở Việt Nam, Điều 82 Hiến pháp 1980 và Điều 83 Hiến pháp 1992 đều khẳng định: "Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam"(1). Nhưng cơ quan đại diện của nhân dân này chỉ nắm giữ quyền lập pháp, giám sát tối cao các hoạt động của Nhà nước, và quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước; nó phải thành lập các cơ quan khác như nguyên thủ quốc gia, chính phủ, toà án để chúng thực hiện những quyền lực khác của Nhà nước. _____________ (1) Từ điển Luật học, Sđd, tr.694, từ mục "tập quyền ". Tập quyền là nguyên tắc tổ chức nhà nước không còn phổ biến trên thế giới ngày nay, trong khi phân quyền đã trở thành nguyên tắc hàng đầu trong việc xây dựng bộ máy nhà nước. Trong điều 16 Tuyên ngôn Nhân quyền và Dân quyền của Cách mạng Pháp năm 1789 có nêu : "Một xã hội mà trong đó việc tuân thủ pháp luật không được đảm bảo, hay sự chia tách các quyền không được rõ ràng, thì cũng chẳng có một hiến pháp nào hết ". Điều 13 của Tuyên ngôn về chủ quyền quốc gia của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Xôviết Liên bang Nga do Đại hội đại biểu nhân dân Liên bang Nga thông qua ngày 12/12/1989 khẳng định: "Việc phân công các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp là nguyên tắc quan trọng nhất trong hoạt động của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Xôviết Liên bang Nga như là một nhà nước pháp quyền"(3). Nguyên tắc nền tảng cho cách thức xây dựng bộ máy nhà nước của đa số các quốc gia trên thế giới ngày nay ấy được rút ra từ một học thuyết có tên gọi học thuyết phân chia quyền lực, hay còn được gọi là học thuyết phân quyền. Học thuyết phân chia quyền lực lần đầu tiên được nêu ra thành hệ thống lý luận hoàn chỉnh vào năm 1689 bởi John Locke, trong tác phẩm Khảo luận thứ hai về Chính quyền hay Luận về Nguồn gốc, Phạm vi và Mục đích chân chính của Chính quyền dân sự; và được phát triển hoàn thiện bởi Charles Louis Montesquieu với tác phẩm De L'esprit des Lois (Bàn về tinh thần Pháp luật),xuất bản năm 1748 ở Paris. Nhà nước đầu tiên trên thế giới mà trong hiến pháp công nhận thực hiện nguyên tắc phân chia quyền lực giữa các cơ quan nhà nước là Hợp chủng quốc Hoa Kỳ với bản Hiến pháp năm 1787. Nhưng đó không phải là lần đầu tiên con người tìm đến nguyên tắc này như một cách thức hữu hiệu để xây dựng bộ máy nhà nước, chống lại sự lạm quyền của những người cai trị. Mầm mống của tư tưởng phân quyền đã xuất hiện ngay từ những xã hội sơ khai đầu tiên của nhân loại. _____________ (1) Hiến pháp Việt Nam ( Năm 1946, 1959, 1980, 1992 ), Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, năm 1995, tr.102 và tr.163 (2) Declaration of the Rights of Man and of the Citizen, Approved by the National Assembly of France, 1789, translate by Marquis de Lafayette and Thomas Jefferson (3) TS Trần Hậu Thành: Cơ sở lý luận và thực tiễn xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân, Nxb Lý luận chính trị, Hà Nội, năm 2005, tr.225 - 226 1. Tư tưởng phân chia quyền lực trong thời kỳ cổ đại. Aristote ( 384 - 322 TCN ) - bộ óc bách khoa nhất của thế giới cổ đại, là người đầu tiên đề cập tới việc phân chia quyền lực trong các nhà nước. Trong tác phẩm Politics ( Chính trị ) được viết từ cơ sở nghiên cứu tổ chức bộ máy nhà nước của 158 quốc gia, ông cho rằng để đảm bảo sự công bằng trong dân chúng, để có được những đạo luật công bằng thì nhà nước phải được tổ chức có quy củ, để có sự quy củ này thì mọi nhà nước đều phải có "ba bộ phận: bộ phận tư vấn pháp lý về hoạt động của nhà nước, bộ phận thứ hai là các toà thị chính, bộ phận thứ ba là các cơ quan tư pháp" và "chính sự khác nhau của chế độ nhà nước bắt nguồn từ sự khác nhau của mỗi bộ phận này"(1). Không dừng lại ở đó, ông còn trình bày về cách thức hình thành, chức năng, quyền hạn và cơ cấu của từng bộ phận cụ thể. Về bộ phận thứ nhất, hay còn được gọi là Hội nghị nhân dân, được ông chỉ các chức năng là: "quyết định về vấn đề chiến tranh và hoà bình, lập ra hoặc phá vỡ những liên mình, ban hành các đạo luật, những án tử hình, đi đày hoặc tịch thu tài sản và yêu cầu các pháp quan giải thích về cách xử sự của họ trong thời gian giữ chức vụ"(2). Nói theo ngôn ngữ ngày nay thì Hội nghị nhân dân này nắm quyền lập pháp và quyết định những vấn đề quan trọng nhất của quốc gia. Số lượng, cách thức lựa chọn các thành viên và quyền hạn của Hội nghị công dân có liên quan tới hình thức nhà nước: ở chế độ dân chủ mọi công dân đều được tham gia Hội nghị nhân dân và có quyền quyết định mọi vấn đề trọng yếu của đất nước; chế độ đầu sỏ chính trị thì chỉ một số công dân đặc biệt mới được tham gia quyết định các vấn đề nhà nước; còn trong chế độ quý tộc thì một bộ phận quyết định vấn đề này, trong khi một bộ phận khác quyết định những vấn đề khác. _____________ (1) TS Trần Hậu Thành: Sđd, tr. 34 (2) TS Nguyễn Thị Hồi: Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước với việc tổ chức bộ máy nhà nước ở một số nước, Nxb Tư pháp, Hà Nội, 2005, tr.34 Về các toà thị chính, mà cụ thể là về các pháp quan, Aristote cho rằng cần có nhiều pháp quan để chăm lo cho từng việc cụ thể trong nhà nước: quản lý thị trường, quản lý đường xá, nhà cửa, quản lý đất đai ... Nhưng cần có một pháp quan cao nhất, có quyền chỉ huy toàn bộ nhân dân với tư cách như là người đứng đầu nhà nước. Theo ông, trong chế độ dân chủ, các pháp quan được chọn ra từ trong toàn thể nhân dân; trong chế độ đầu sỏ chính trị thì được chọn ra từ một đẳng cấp đặc biệt; còn trong chế độ quý tộc thì một số pháp quan được chọn ra từ nhân dân, và một số khác được chọn ra từ những đẳng cấp trên trong xã hội. Về cơ quan tư pháp toà án, Aristote chia ra rất nhiều loại khác nhau, tuỳ theo tính chất và đặc điểm các vụ việc mà toà án đó chuyên giải quyết. Về cách thức lựa chọn các thẩm phán, ông cũng chỉ ra nhiều dạng tuỳ theo hình thức nhà nước: việc mọi công dân đều có thể trở thành thẩm phán là đặc điểm của nhà nước dân chủ; nếu chỉ có một số công dân thuộc những đẳng cấp nhất định mới có thể trở thành thẩm phán thì đó là chế độ đầu sỏ chính trị; còn tuỳ theo từng vụ việc cụ thể mà chọn thẩm phán trong nhân dân hay trong những người đặc biệt là biểu hiện của chế độ quý tộc. Dù là một trong những nhà tư tưởng đầu tiên đề cập tới vấn đề phân chia quyền lực, nhưng tư tưởng này của Aristote vẫn chưa chứa đựng quan điểm phân chia quyền lực theo tinh thần của thuyết phân chia quyền lực hiện đại, và ông mới chỉ dừng lại ở mô tả bộ máy nhà nước mà chưa đi sâu, chỉ ra mối liên hệ giữa các cơ quan nhà nước, cũng như chưa chỉ được ra nguyên nhân phải chia quyền lực nhà nước thành các nhánh quyền lực như vậy. Polybe và Cicéron là những người đã thể hiện tư tưởng phân chia quyền lực qua quan điểm về sự cai trị hỗn hợp. Polybe ( khoảng 200 -120 TCN ) cho rằng một nhà nước lý tưởng là nhà nước hỗn hợp của ba chính quyền - ba thế lực chính trị: chính quyền quốc vương, chính quyền quý tộc và chính quyền nhân dân, mà theo quan điểm ngày nay đó chính là ba thứ quyền lực: quyền hành pháp trong tay vua, quyền lập pháp trong tay viện nguyên lão của giới quý tộc và quyền tư pháp thuộc về sự phán xét của dư luận nhân dân. Polybe chỉ ra nhà nước tổng thể thực hiện quyền lực bằng cách nào, và các chính quyền khác nhau trong nhà nước ấy bằng cách thức nào có thể cản trở, kiềm chế nhau, hoặc ngược lại, bảo vệ và ủng hộ nhau. Khi một thế lực muốn vượt quyền hạn của mình và gây phương hại tới lợi ích của các thế lực khác thì sẽ đụng độ sự phản đối thích đáng từ các thế lực này, và kết quả là sẽ đạt đến một trật tự đúng đắn, đảm bảo cho sự ổn định và vững mạnh của nhà nước tổng thể. Cicéron ( 106 - 43 TCN ) - nhà lập pháp nổi tiếng của Roma thời kỳ Cộng hoà. Trong tác phẩm Đối thoại, ông viết: "... một phần quyền lực của nhà nước phải được phân chia và trao cho uy thế của những người chiếm hàng đầu, còn một số công việc phải dành cho nhân dân xét đoán và giải quyết..."(1). Cicéron đã nghiên cứu nhiều hình thức của nhà nước hỗn hợp, và cuối cùng ủng hộ cho hình thức nhà nước có sự cân bằng giữa các phần quyền lực: "phân chia quyền lực: nghĩa vụ và quyền hạn công bằng"(2). Như vậy, ngay từ thời cổ đại, tư tưởng phân chia quyền lực đã hình thành với nhiều quan điểm, trường phái khác nhau, và trở thành nền tảng cho sự phát triển của tư tưởng trong thời kỳ cách mạng tư sản và giai đoạn hiện nay. Khi nói đến tư tưởng phân chia quyền lực thì không thể không nhắc đến biểu hiện cụ thể của nó trong các bộ máy nhà nước, mà tiêu biểu nhất trong thời kỳ cổ đại chính là nhà nước Athène ở Hy Lạp và nhà nước Roma cộng hòa. Từ cơ sở nghiên cứu sự tổ chức của các nhà nước này mà các học giả cổ đại đã đưa ra những quan điểm, tư tưởng như đã nêu trên. Ta hãy thử nhìn qua bộ máy nhà nước cũng như cơ cấu phân chia quyền lực ở các thành bang này để có thể hiểu rõ hơn tư tưởng phân quyền trong thời kỳ cổ đại. _____________ (1) TS Trần Hậu Thành: Sđd, tr.37 (2) TS Trần Hậu Thành: Sđd, tr.38 Bộ máy nhà nước Athène: Athène là thành bang nằm ở vùng đồng bằng Attic, miền trung Hy Lạp. Nhà nước Athène có chính thể Cộng hoà dân chủ chủ nô, là kết quả của những cuộc cải cách chính trị, đã biến liên minh các bộ lạc của thời mạt kỳ xã hội thị tộc thành đỉnh cao của nền chuyên chính dân chủ thời kỳ cổ đại. Theo truyền thuyết, Thésée là người đặt nền móng cho sự ra đời của nhà nước Athène. Ông chia lãnh thổ miền đồng bằng Attic thành 48 địa khu, và chia dân tự do Athène thành 3 tầng lớp: quý tộc, nông dân và thợ thủ công. Dấu vết của các bộ lạc cũ trong liên minh đã bị xoá nhoà. Đại hội nhân dân của các bộ lạc cũ vẫn còn tồn tại, nhưng quyền lực thực tế đã được chuyển sang một tổ chức khác - Viện nguyên lão - gồm những đại biểu của tầng lớp quý tộc giàu có. Viện nguyên lão có toàn quyền trong các lĩnh vực lập pháp, tư pháp, giám sát và quyết định mọi vấn đề hệ trọng của đất nước. Chức vụ thủ lĩnh quân sự của các bộ lạc ( basileus ) được thay thế bằng chức vụ quan chấp chính, được cử ra từ tầng lớp quý tộc. Athène trở thành một thành bang theo chế độ cộng hoà quý tộc chủ nô. Trước đà phát triển của nền kinh tế công thương, năm 594 TCN, Solon - đang là chấp chính quan của Athène, đã tiến hành một cuộc cải cách mang tính dân chủ tiến bộ. Quan trọng nhất trong những cải cách về tổ chức bộ máy nhà nước của ông là thành lập toà án nhân dân có nhiều bồi thẩm, cùng thảo luận xét xử để tránh sự tuỳ tiện và tăng cường tính dân chủ. Tiếp theo Solon là Clisthenes, và cuối cùng là hai thầy trò Ephialtes - Pericles đã tiến hành những cuộc cải cách chính trị sâu rộng, từng bước dân chủ hoá bộ máy nhà nước Athène, cũng như hạn chế quyền lực của Viện nguyên lão, đưa Viện nguyên lão từ cơ quan nắm giữ mọi quyền lực nhà nước thành tổ chức chỉ có quyền trong các hoạt động tôn giáo. Cải cách của Pericles đã xây dựng bộ máy nhà nước Athène một cách hoàn thiện nhất, bao gồm các cơ quan chủ yếu: Hội nghị công dân, Hội đồng 500 người, Toà án nhân dân và Hội đồng 10 tướng lĩnh. Hội nghị công dân ( người Hy Lạp gọi là Eccơlêdia ) là cơ quan quyền lực cao nhất của thành bang, có quyền thảo luận và biểu quyết các vấn đề hệ trọng của đất nước, thông qua hay phủ quyết các dự luật, chọn cử những viên chức nhà nước. Eccơlêdia là đại hội của tất cả các công dân nam Athène tuổi từ 18 trở lên, họp hàng tháng, và ít nhất là 10 lần trong một năm. Trong hội nghị, mọi công dân đều có quyền đưa ra một dự án luật hoặc đề nghị bãi bỏ một điều luật hiện hành. Hội nghị công dân bầu ra Hội đồng 500 người ( gọi là Bulê ) - là cơ quan hành pháp của nhà nước. Bulê có nhiệm vụ thay mặt nhân dân thực hiện các công việc hành chính của nhà nước trong suốt một năm. Ngoài ra Bulê còn có nhiệm vụ kiểm tra tư cách công dân cũng như tư cách của các viên chức trong bộ máy nhà nước. Hội đồng được chia thành 10 uỷ ban - Pơritani. Mỗi Pơritani có chức năng thường trực thay mặt Bulê giải quyết các công việc hành chính hàng ngày trong nhiệm kỳ 1/10 năm ( khoảng từ 36 đến 39 ngày ). Toà án nhân dân là cơ quan tư pháp của nhà nước có cơ cấu gồm 6000 thành viên, do Hội nghị công dân bầu ra, vừa làm thẩm phán, vừa làm bồi thẩm trong nhiệm kỳ một năm. Khi cần xét xử một vụ án cụ thể thì tiến hành bốc thăm trong số 6000 người này để chọn ra một số thẩm phán. Hội đồng 10 tướng lĩnh có thành viên là các quý tộc giàu có, ban đầu chỉ nắm quyền chỉ huy quân sự, nhưng sau dần trở thành cơ quan hành chính cao nhất của nhà nước. Hội đồng được Hội nghị công dân bầu ra theo hình thức biểu quyết chứ không phải là bỏ phiếu kín như việc bầu cử các cơ quan nhà nước khác, và hoạt động của Hội đồng 10 tướng lĩnh phải chịu sự giám sát của Hội đồng 500 người. Trong mỗi kỳ họp của Hội nghị công dân, đều có thủ tục biểu quyết chấp thuận hay khiển trách các viên chức nhà nước. Nếu bị khiển trách, viên chức ấy sẽ bị bãi miễn chức vụ. Ngoài ra, tại phiên họp cuối cùng hàng năm, các viên chức phải tường trình trước một uỷ ban đặc biệt của Hội nghị công dân về số tiền công quỹ do mình thu giữ và chi tiêu. Đây chính là hình thức đầu tiên của hoạt động kiểm tra, giám sát của cơ quan quyền lực tối cao - chính là nhân dân, đối với hoạt động của các viên chức trong bộ máy nhà nước, với các cơ quan nhà nước khác. Bộ máy nhà nước Roma thời kỳ Cộng hoà: Theo truyền thuyết, thành Roma được vua Romulux xây dựng vào năm 753 TCN trên bờ sông Tibes, miền Trung bán đảo Italia. Lịch sử Roma có thể chia làm ba thời kỳ: thời kỳ Vương chính ( thế kỷ 7 TCN đến thế thế kỷ 4 TCN ), thời kỳ Cộng hoà (từ thế kỷ 4 TCN đến thế kỷ 1 ), và thời kỳ Đế chế ( từ thế kỷ 1 đến thế kỷ 5 ). Nhưng ở đây ta chỉ xem xét bộ máy nhà nước dưới thời Cộng hoà. Dưới thời kỳ Cộng hoà, bộ máy nhà nước Roma bao gồm các bộ phận chủ yếu sau: Đại hội nhân dân Centuries, Đại hội bình dân Plebs, Viện nguyên lão, hai quan chấp chính, và hội đồng các quan bảo dân. Bộ máy này thể hiện khá rõ tư tưởng phân chia quyền lực giữa các cơ quan nhà nước. Đại hội nhân dân Centuries, Đại hội bình dân Plebs và Viện nguyên lão là các cơ quan nắm quyền lập pháp của nhà nước. Đại hội nhân dân Centuries họp mỗi năm hai lần tại quảng trường Thần Chiến tranh Mars, để quyết định những vấn đề cơ bản của nhà nước như: chiến tranh, hoà bình, và bầu chọn các quan chức nhà nước. Hai chấp chính quan ( consul ) cũng do Đại hội bầu ra với nhiệm kỳ 1 năm. Đại hội bình dân Plebs ra đời muộn hơn các cơ quan khác của nhà nước Roma, là kết quả của cuộc đấu tranh giữa các cư dân mới tới ( Plebs ) đòi hỏi phải có tiếng nói của mình bên cạnh Đại hội nhân dân Centuries của cư dân Roma bản địa. Do người Plebs chiếm tỉ lệ cao trong số cư dân Roma nên họ tự coi đại hội của mình là đại hội của toàn thể cư dân Roma, những quyết nghị của đại hội này có hiệu lực như pháp luật với toàn thể công dân Roma, nhưng Đại hội bình dân Plebs chỉ quyết định các vấn đề liên quan tới các bộ lạc hay liên quan tới các đơn vị hành chính lãnh thổ. Viện nguyên lão ( Senate ) bao gồm 300 thành viên, là các quý tộc giàu có, hoạt động theo nguyên tắc: Đại hội Centuries là cơ quan quyền lực tối cao, nhưng mọi quyết định đều phải thông qua sự phê chuẩn của Viện nguyên lão; các quan chức của bộ máy nhà nước cũng chỉ được bầu chọn từ những nghị viên của Viện, bởi vậy, thực tế Viện nguyên lão chính là cơ quan đại diện thường trực của Đại hội nhân dân Centuries để quyết định những vấn đề thường xuyên của nhà nước như: hành chính, ngân sách, ngoại giao, lễ nghi tôn giáo ... Hai chấp chính quan do Đại hội Centuries bầu ra nắm trong tay quyền hành pháp, ngoài ra, còn có một số quyền lập pháp nhất định. Trong nhiệm kỳ 1 năm, nếu xảy ra trường hợp Tổ quốc lâm nguy thì một trong hai chấp chính quan sẽ được chọn cử làm Dictato - hay Độc tài, trong thời hạn 6 tháng. Trong thời gian này, Dictato nắm giữ quyền hành tối cao về mọi vấn đề. Hội đồng các quan bảo dân lúc đầu chỉ gồm 2 người, rồi là 4, 6 và 10 người, để bảo vệ, bênh vực người dân trước những quyết định đi ngược lại lợi ích nhân dân của Viện nguyên lão hay của các quan chấp chính, giám sát và có ý kiến đối với những dự luật và việc làm của chính quyền Roma, ngoài ra còn giải quyết các vụ án dân sự. Hội đồng này tương ứng với cơ quan tư pháp. Theo thoả thuận giữa Viện nguyên lão với nhân dân, quyền lực và tư cách của các quan bảo dân ( tribun ) là thiêng liêng và bất khả xâm phạm. Nằm bên cạnh các cơ quan của nhà nước Cộng hoà, các quan bảo dân có quyền phủ quyết đối với mọi dự luật hay đề án chính sách của Viện nguyên lão nếu xét thấy có hại cho nhân dân. Quan bảo dân cũng có quyền tham dự và theo dõi các phiên họp của của Viện nguyên lão để có thể can thiệp trực tiếp hay phủ quyết tại chỗ các quyết nghị bất lợi cho người dân. Tuy nhiên, quyền lực của các quan bảo dân ở Roma không phải là vô biên. Theo thoả thuận, có một số giới hạn đối với quyền phủ quyết của quan bảo dân như: quan bảo dân không được can dự vào chuyện quân sự, và quyền lực của quan bảo dân chỉ có hiệu lực trong thành Roma. Trong trường hợp Tổ quốc lâm nguy, và một trong hai quan chấp chính đã trở thành Độc tài thì quyền hành của quan bảo dân tạm thời bị đình chỉ. Như trên, ta đã thấy tổ chức nhà nước ở Athène và Roma thời kỳ Cộng hoà là một hình thức phân quyền khá triệt để, các cơ quan lập pháp, hành pháp, tư pháp tách biệt nhau trong cơ cấu tổ chức và hoạt động; giữa các cơ quan này đã có sự kiểm tra, giám sát, kiềm chế và đối trọng nhau một cách hợp lý. Bởi vậy, nhà nước Athène và nhà nước Cộng hoà Roma là biểu hiện cao nhất của tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước trong thời kỳ cổ đại. 2. Học thuyết phân chia quyền lực trong thời kỳ cách mạng Tư sản Trong gần 1500 năm của "đêm trường Trung cổ", tất cả các nhà nước ở Châu Âu đều theo chính thể quân chủ chuyên chế, và không hề có sự tiếp nối tư tưởng phân chia quyền lực từ thời kỳ cổ đại. Nhưng sự chuyên quyền của các vua, và sự khủng hoảng của nhà nước phong kiến, cũng như sự xuất hiện và phát triển của phương thức sản xuất tư bản chủ nghĩa đã làm thay đổi tất cả. Bối cảnh chuyển tiếp từ chế độ phong kiến sang chế độ tư bản đã tạo ra nhiều quan điểm mới về nhà nước, cũng như về vai trò của nó trong đời sống xã hội. Vị trí trung tâm của các quan điểm này là vấn đề tổ chức và hoạt động của nhà nước: làm sao để loại trừ sự độc đoán quyền lực trong tay một người hay một nhóm người, làm sao để bảo vệ được quyền tự do, bình đẳng của mọi cá nhân trong xã hội bằng pháp luật ... ? Và các học giả trong thời kỳ này đã tìm được câu trả lời qua một tư tưởng cổ xưa: phân chia quyền lực nhà nước. John Locke ( 1632 - 1704 ): Phần hai của Hai khảo luận về chính quyền ( Two Treatises of Gorvernment ), Khảo luận thứ hai về chính quyền hay Luận về Nguồn gốc, Phạm vi và Mục đích chân chính của chính quyền dân sự - một trong những tác phẩm vĩ đại nhất của nền triết học chính trị và chính trị học nhân loại, chính là nơi Locke trực tiếp đưa ra học thuyết của mình về nhà nước - một học thuyết đan xen các tư tưởng pháp quyền tự nhiên, khế ước xã hội và phân chia quyền lực. Trong những chương đầu của tác phẩm, Locke giải thích cho sự ra đời của nhà nước là từ một bản khế ước, khi những con người ở trạng thái tự nhiên chấp thuận kết hợp bản thân mình vào cộng đồng quốc gia, và nhường những quyền tự nhiên của mình cho nhà nước, nhằm mong muốn có được sự bảo vệ tài sản và bản thân mình một cách ổn định. Từ đó, ông nêu cao yêu cầu nhà nước và pháp luật thực định phải tôn trọng những quyền tự nhiên của con người, như là sự thực hiện đúng những cam kết trong khế ước. Về quyền lực nhà nước, Locke cho rằng đó là "quyền làm luật có án phạt tử hình, và do đó, bao hàm tất cả những hình phạt thấp hơn, để quy định và bảo toàn sở hữu, quy định và bảo toàn việc sử dụng vũ lực của cộng đồng khi thực thi các luật này, trong việc phòng vệ của cộng đồng quốc gia trước những phương hại gây ra từ nước ngoài; và tất cả những việc như thế chỉ duy nhất là vì lợi ích công"(1). Từ quan điểm trên, có thể thấy Locke đồng nhất quyền lực nhà nước với quyền lập pháp. Ông nhấn mạnh: "chỉ có thể có một quyền lực tối cao, là cơ quan lập pháp, mà tất cả các quyền lực còn lại là, và phải là, những cái phụ thuộc vào nó"(2). Hơn thế, theo ông, "tuỳ việc quyền lực lập pháp được đặt ở cương vị nào mà hình thức của cộng đồng quốc gia là như thế đó"(3). Nếu như quyền lực lập pháp nằm trong tay đa số cộng đồng, và việc thi hành các đạo luật này là bởi các quan chức do chính họ bổ nhiệm thì đó là một nền dân chủ hoàn hảo. Nếu như quyền lực này nằm trong tay một số ít người được lựa chọn và những người thừa kế của họ thì đó là chính thể đầu sỏ. Còn nếu như quyền lực này được giao trọn cho một người, thì đó là một nền quân chủ. Khi quyền lực được dành cho ông ta và những người thừa kế của ông ta, đó là nền quân chủ cha truyền con nối. Còn khi nó được dành cho ông ta trọn đời nhưng vào lúc ông ta chết đi, quyền đề cử một người kế vị trở về với số đông nhân dân, thì đó là nền quân chủ tuyển cử. Và từ những chính thể này mà cộng đồng quốc gia có thể tạo sự kết hợp hoặc hỗn hợp giữa các hình thức chính quyền, theo như cách họ cho là tốt nhất. Bởi vậy, Locke cho rằng "Luật xác thực đầu tiên và làm nền tảng của mọi cộng đồng quốc gia, là việc thiết lập cơ quan quyền lực lập pháp"(4). Cơ quan lập pháp không những là quyền lực tối cao của cộng đồng quốc gia, mà còn là quyền lực thiêng liêng và không thể hoán đổi một khi cộng đồng đã nhất trí đặt nó vào cương vị đó. Cơ quan lập pháp là cơ quan duy nhất có quyền ban hành pháp luật, bởi nếu không có sự phê chuẩn của cơ quan lập pháp - cơ quan đại diện cho cộng đồng toàn xã hội, thì dù đó là sắc lệnh của bất cứ ai, được bất cứ quyền lực nào hậu thuẫn đi chăng nữa thì cũng không thể có được điều tuyệt đối cần thiết đối với pháp luật - đó chính là sự chấp thuận của xã hội. Đồng thời, không một thành viên nào của cộng đồng có thể không tuân thủ hay đi xa hơn những luật mà cơ quan lập pháp đã ban hành, khi nó vẫn hoạt động phù hợp với sự uỷ thác của xã hội, dù cá nhân đó có được sự ủng hộ từ một quyền lực ngoại quốc hay của bất cứ một quyền lực nào khác trong nước. Bên cạnh những quyền hạn ấy, Locke cũng vạch ra những ranh giới mà cơ quan lập pháp không được phép vượt qua. _____________ (1) John Locke: Khảo luận thứ hai về Chính quyền - Chính quyền dân sự, Nxb Tri thức, Hà Nội, năm 2007 (2) John Locke: Sđd, tr.203 (3) John Locke: Sđd, tr.180 (4) John Locke: Sđd, tr.183 Thứ nhất, nó không thể là quyền lực độc đoán, chuyên chế đặt trên cuộc sống và vận mệnh nhân dân. Con người trong trạng thái tự nhiên không thể xâm hại đến tính mạng và tài sản của người khác, nếu như đó không phải là sự trừng phạt thích đáng với những gì người đó đã gây ra cho mình, vậy nên cơ quan lập pháp - thứ quyền lực có được từ tổng số tất cả những quyền tự nhiên được uỷ thác từ các cá nhân trong cộng đồng, cũng không thể có quyền huỷ hoại sinh mạng của bất kỳ ai trong xã hội một cách vô cớ. Không một luật lệ nào được coi là tốt hay là có căn cứ nếu chống lạicái luật tự nhiên căn bản là bảo toàn loài người. Không một luật lệ nào được coi là tốt hay là có căn cứ nếu không được thiết lập nhằm mục đích tối thượng là vì lợi ích của nhân dân. Thứ hai, hay thực chất là nguyên tắc để ngăn chặn sự độc đoán, chuyên chế của cơ quan lập pháp, là yêu cầu phải có những đạo luật thường trực đã ban hành và những quan toà có hiểu biết được trao thẩm quyền khi đưa ra những quyết định có liên quan tới các quyền của mỗi thành viên trong xã hội. Chỉ khi có những luật được minh định, những quy tắc thường trực để ràng buộc thì con người mới biết đâu là quyền và đâu là sở hữu của mình; "còn nếu không như thế thì hoà bình, sự yên ổn và sở hữu của họ vẫn chỉ là trong cùng một trạng thái bất định như đã có ở trạng thái tự nhiên"(1). _____________ (1) John Locke: Sđd, tr.189 Thứ ba, cơ quan lập pháp không thể ban hành những quyết định cho phép lấy toàn bộ hay một phần tài sản của bất kỳ ai mà không có sự chấp thuận của anh ta, vì bảo toàn sở hữu là mục đích chân chính và hàng đầu của chính quyền, và cũng là nguyên nhân con người đồng ý từ bỏ trạng thái tự nhiên mà gia nhập vào cộng đồng quốc gia, nên vi phạm vào nguyên tắc này nghĩa là nhà nước đã vi phạm vào khế ước đầu tiên tạo thành xã hội. Nếu không có nguyên tắc này thì cũng có nghĩa là không ai trong xã hội có sở hữu, bởi có thể bị người khác hay bởi chính chính quyền tước mất. Cụ thể, Locke nhấn mạnh rằng: "nếu một người bất kỳ nào đòi hỏi một quyền lực để đặt ra và thu thuế đối với nhân dân bằng thẩm quyền riêng của ông ta mà không có sự chấp thuận của nhân dân, thì ông ta đã xâm lấn vào luật căn bản của sở hữu và làm biến chất mục đích của chính quyền"(1). Thứ tư, cơ quan lập pháp không thể chuyển giao quyền làm luật vào tay bất kỳ ai khác, bởi theo khế ước, các cá nhân trong xã hội đã trao quyền lực vào cơ quan lập pháp với nhiệm vụ "để làm luật mà không phải là để làm nên các nhà lập pháp, do đó, cơ quan lập pháp không có quyền gì để chuyển giao thẩm quyền làm luật của họ và đặt nó vào tay người khác"(2). Theo Locke, luật pháp được làm nên trong thời gian ngắn nhưng có sức mạnh bất biến và dài lâu, nên cơ quan lập pháp không phải lúc nào cũng cần hiện diện. Hơn thế, sự cám dỗ của quyền lực rất dễ khiến những nhà làm luật có tham vọng nắm luôn quyền thi hành nó, để rồi đặt lợi ích và bản thân mình lên trên luật pháp, và đi trái lại mục đích của xã hội và chính quyền. Do đó, ông đưa ra mô hình của cơ quan lập pháp tốt nhất là tập hợp của những người khác nhau trong một thời gian nhất định để làm luật, và khi đã hoàn thành công việc, họ sẽ lại tách ra, trở lại là một thành viên của cộng đồng và chịu sự chi phối của những luật mà mình làm ra, như thế mới đảm bảo cho việc làm luật của họ là vì lợi ích chung của toàn cộng đồng. Trong một cộng đồng quốc gia, quyền lực lập pháp là thứ quyền lực đầu tiên và quan trọng nhất, nhưng những nhà lập pháp phải luôn ghi nhớ rằng quyền lực của họ là do nhân dân uỷ thác, và sự uỷ thác đó không phải là nhân dân trao tất cả các quyền của mình cho cơ quan lập pháp, mà có một thứ quyền lực tối cao vẫn luôn luôn được lưu giữ lại trong cộng đồng, đó là quyền tự bảo toàn. Đó là quyền"cứu lấy chính mình trước cố gắng hay mưu đồ của bất kỳ ai, cho dù là các nhà lập pháp của họ, vào bất kỳ lúc nào - khi mà những người này trở nên quá ngu xuẩn hay quá độc ác"(3), nhằm chống lại các quyền tự do và sở hữu của con người. Khi ấy, quyền lực phải "được chuyển giao về tay những người đã trao nó ra, để họ lại đặt nó vào nơi mà họ nghĩ là sẽ tốt nhất cho sự an toàn và an ninh của họ"(1). Trong chương XII: Về cơ quan lập pháp, hành pháp và quyền liên hiệp của cộng đồng quốc gia, Locke chỉ ra trong quyền lực tối cao của cộng đồng xã hội, bên cạnh quyền lập pháp còn có quyền hành pháp và quyền liên hiệp. _____________ (1) John Locke: Sđd, tr. 195 (2) John Locke: Sđd, tr. 196 (3) John Locke: Sđd, tr.204 Bởi nếu như cơ quan lập pháp không cần, và cũng không nên hiện diện thường xuyên thì việc thực hiện những đạo luật đã được làm ra lại luôn cần tồn tại một cách thường trực, đó chính là quyền hành pháp. Và như đã trình bày ở trên, nếu quyền lập pháp và hành pháp cùng nằm trong tay một cá nhân hay một nhóm người nào đó thì có thể họ sẽ miễn cho bản thân việc chấp hành các đạo luật, hay khiến cho cả quá trình làm luật và thực hiện luật đều chỉ vì lợi ích của bản thân mình, nên hai quyền lực này cần được trao vào những bàn tay khác nhau. Theo Locke, nếu như trong một nhà nước mà cơ quan lập pháp không tồn tại thường xuyên, một người nào đó nắm toàn quyền hành pháp và cũng có quyền tham dự vào cơ quan lập pháp thì con người này, theo một nghĩa có thể chấp nhận được, chính là quyền lực tối cao, bởi lẽ ông ta nắm toàn quyền hành pháp, và bởi lẽ không có một cơ quan lập pháp cấp trên nào có thể thông qua một đạo luật nếu không có sự đồng ý của ông ta. Từ bản thân ông ta xuất phát ra thứ quyền cai trị của tất cả các quan cấp dưới, và các viên quan này cũng như toàn thể dân chúng phải tuyệt đối trung thành với ông ta, phải tuân thủ mọi ý chí của ông ta. Nhưng sự trung thành và sự tuân thủ này chỉ là một sự chấp hành luật pháp không hơn không kém. Hành động của ông ta là dựa theo ý chí xã hội, là thứ đã được minh định trong pháp luật, bởi vậy, ông ta không có ý chí nào khác, quyền lực nào khác ngoài ý chí và quyền lực của luật pháp. Nếu ông ta không thực hiện, hoặc thực hiện trái lại nhiệm vụ mà cơ quan lập pháp đã uỷ nhiệm cho, nghĩa là ông ta đã tự giáng chức mình, trở thành một thành viên của cộng đồng như mọi thành viên khác, và không còn bất cứ một quyền lực nào hơn những thành viên còn lại để buộc họ phải tuân thủ theo ý chí của mình, khi mà bản thân họ chỉ duy nhất phải tuân thủ theo ý chí chung của pháp luật. Những cá nhân nắm quyền hành pháp phải luôn nhớ rằng quyền lực của mình là do cơ quan lập pháp uỷ thác, để thực hiện cũng như giám sát sự thực hiện các đạo luật đã được ban hành. Và do quyền lực đó được cơ quan lập pháp trao cho, nên cơ quan lập pháp cũng có quyền thu hồi nó lại khi nhận thấy sự yếu kém hay sự đi ngược lại luật pháp của quyền hành pháp, và trao lại cho một cá nhân hay tập thể khác thích hợp hơn nắm giữ. _____________ (1) John Locke: Sđd, tr.203 Còn một thứ quyền lực khác nữa của chính quyền được Locke đưa ra, đó là quyền liên hiệp, dù bản thân ông tự nhận là không quan tâm tới việc đặt tên gọi cho nó. Ông cho rằng thứ quyền lực này "bao hàm quyền lực về chiến tranh và hoà bình, tạo liên minh và lập đồng minh, cũng như tất cả mọi giao kết khác, với mọi cá nhân và cộng đồng, bên ngoài cộng đồng quốc gia"(1). Giải thích cho nguồn gốc của quyền liên hiệp, Locke chỉ ra rằng trong trạng thái tự nhiên con người có những mối liên hệ với các cá nhân khác, bởi vậy, khi đã liên kết lại với nhau thành xã hội, thì cái cơ thể chính trị mới này - tức là cộng đồng quốc gia, cũng phải có những mối liên hệ với các cá nhân hoặc với những cơ thể chính trị - cộng đồng quốc gia khác. Theo Locke, quyền liên hiệp có tầm quan trọng to lớn đối với cộng đồng quốc gia, hơn thế, lại rất khó để có thể điều chỉnh hoạt động của nó theo những luật xác thực đã được cơ quan lập pháp thông qua, do những biến đổi thường xuyên trong hành động, ý đồ và quyền lợi của những người nước ngoài, nên cần phải trao nó vào tay một cá nhân cụ thể thông thái và cẩn trọng. Về quyền liên hiệp này, nhiều nhà nghiên cứu hiện đại cho rằng nó không có ý nghĩa thực tiễn trong bộ máy nhà nước. Nhưng chúng em không nghĩ như thế, nhất là xét trong hoàn cảnh thế giới hiện nay: khi xu thế toàn cầu hoá, hợp tác quốc tế đang ngày càng được tăng cường, ranh giới giữa các quốc gia ngày càng bị xoá nhoà, và sau các cuộc chiến tranh "bất hợp pháp" của Mỹ ở Afghanistan năm 2001, ở Iraq năm 2003 ... thì theo chúng em, việc quan tâm tới quyền liên hiệp đang là một yêu cầu quan trọng của tổ chức bộ máy nhà nước trong thời đại ngày nay. _____________ (1) John Locke: Sđd, tr.201 Theo Locke, dù quyền hành pháp và quyền liên hiệp rất khác nhau, vì một thứ là sự thực thi các đạo luật đã có ở bên trong cộng đồng quốc gia đối với những thành viên của nó, còn một thứ là sự bảo đảm an ninh và lợi ích của các cá nhân cũng như toàn thể cộng đồng trong mối liên quan bên ngoài với các cá nhân và cộng đồng khác, nhưng thực chất chúng luôn thống nhất với nhau. Ông viết: "quyền hành pháp và quyền liên hiệp của mỗi cộng đồng thực sự phân biệt với nhau, những chúng khó mà bị chia tách và cùng lúc đặt vào tay của những cá nhân khác nhau. Vì cả hai quyền lực này đều cần đến vũ lực của xã hội cho việc thực thi chúng, nên hầu như phi thực tế nếu đặt vũ lực của cộng đồng quốc gia vào những bàn tay riêng biệt và không phụ thuộc nhau, hay đối với cơ quan hành pháp và quyền lực liên hiệp phải được đặt vào những cá nhân có thể hành động tách rời nhau, và theo đó mà sức mạnh cưỡng bức của dân chúng sẽ được đặt dưới những mệnh lệnh khác nhau, là điều có khuynh hướng gây ra sự hỗn loạn và phá hoại, vào lúc này hay lúc khác"(1). Quay lại với cơ quan lập pháp, về thời điểm nhóm họp và hoạt động của cơ quan quyền lực tối cao này, Locke đưa ra hai phương án: thứ nhất là thời điểm này được ấn định rõ ràng trong hiến pháp gốc, và cơ quan hành pháp chỉ phải điều hành cụ thể việc bầu chọn và hội họp của cơ quan lập pháp theo đúng quy định; thứ hai là cơ quan hành pháp, bằng sự cân nhắc thận trọng của mình, tiến hành tuyển cử hay triệu tập cơ quan lập pháp, khi nhận thấy đòi hỏi phải tu chỉnh, sửa đổi những luật cũ hay ra những luật mới, hoặc khi nhận thấy những hiểm nguy đang đe doạ nhân dân. Việc trao quyền triệu tập hay giải tán cơ quan lập pháp cho cơ quan hành pháp không phải là trao một vị thế cao hơn cho nó. Đó đơn giản chỉ là niềm tin được uỷ thác cho nó, vì lợi ích cao nhất của nhân dân. Có thể cần ban hành ngay một điều luật mới, có thể cần sửa đổi hay bãi bỏ ngay một điều luật cũ, có thể cần qiải quyết một vấn đề khẩn cấp của cộng đồng, cũng có khi là không có việc gì cần tới cơ quan lập pháp ..., mà thời gian hội họp của cơ quan lập pháp được ghi nhận trong hiến pháp là không hợp lý ở hoàn cảnh đó, bởi vậy, một cá nhân luôn luôn hiện diện, có nhiệm vụ canh giữ cho lợi ích công, được nắm quyền triệu tập hay giải tán cơ quan lập pháp là phương cách tốt nhất có thể tìm được cho khiếm khuyết này. _____________ (1) John Locke: Sđd, tr. 202 Một câu hỏi được đặt ra là phải làm sao khi cơ quan hành pháp, với vũ lực của toàn thể cộng đồng trong tay, sử dụng nó để cản trở việc hội họp và hoạt động của cơ quan lập pháp ? Locke khẳng định rằng hành động đó của cơ quan hành pháp là trái với thẩm quyền và nhiệm vụ đã được uỷ thác cho nó, và hơn thế, khi dùng sức mạnh để chống lại nhân dân thì đây đã là trạng thái chiến tranh đối với nhân dân, và nhân dân có đầy đủ lý do cũng như thẩm quyền để xoá bỏ sức mạnh ấy đi bằng vũ lực. Locke khẳng định rằng cơ quan hành pháp - dù khi đã nắm giữ luôn quyền liên hiệp, và có quyền triệu tập hay giải tán cơ quan lập pháp, thì vị trí của nó vẫn không cao hơn, nó vẫn luôn chỉ là quyền lực được uỷ thác để thực thi các đạo luật của cơ quan lập pháp. Nhưng không phải lúc nào cơ quan hành pháp cũng phải nhất nhất tuân thủ theo quyết định và luật pháp của cơ quan hành pháp, mà trong một số trường hợp nó có thể giải quyết tự do theo ý chí riêng của nó. Locke gọi đó là đặc quyền hành động của cơ quan hành pháp. Có đặc quyền này bởi không phải lúc nào cơ quan lập pháp cũng có thể nhìn nhận thấy trước những vấn đề xã hội cần phải điều chỉnh trong tương lai để có luật thích ứng, nên khi ấy cơ quan hành pháp phải hành động theo ý mình, nhưng mục đích cuối cùng cần đạt được là lợi ích cao nhất của nhân dân. Cũng vì mục đích này, trong một số trường hợp khác, cơ quan hành pháp có thể giải quyết các sự vụ khác với quy định trong pháp luật, thậm chí là đi ngược lại, bởi sự khắc nghiệt của luật pháp không phải lúc nào cũng đúng, Locke cho ví dụ của trường hợp này là: không cho kéo sập nhà của một người vô can để dừng ngọn lửa lại khi căn nhà bên đang cháy; do vậy, việc làm này trái với quy định của pháp luật thực định nhưng lại phù hợp với pháp luật tối cao, chính là lợi ích của nhân dân, như câu nói nổi tiếng của nhà luật học Lamã Cicéron: "Salus populi suprema lex - Hạnh phúc của nhân dân là pháp luật tối cao". Trong những dòng cuối cùng của tác phẩm, Locke đưa ra một câu hỏi: Vậy ai sẽ là người phán xét rằng quốc vương hay cơ quan lập pháp có hành động trái với sự uỷ thác đã được đặt vào họ hay không ? Locke khẳng định: đó chính là nhân dân. Ông cho rằng khi có tranh cãi giữa quốc vương với một số người dân khi pháp luật không có quy định rõ ràng, hay khi vấn đề tranh cãi có hậu quả lớn thì người trọng tài thích hợp nhất phải là cơ quan quyền lực của nhân dân, bởi ai sẽ là người phán xét rằng một người được uỷ nhiệm có hành động tốt và theo đúng sự uỷ nhiệm hay không thích hợp hơn chính người đã uỷ nhiệm ? Nhưng nếu quốc vương phản đối cách giải quyết của cơ quan quyền lực nhân dân thì việc cáo kiện buộc phải "đưa đến trời cao", mà ở đây có thể hiểu là việc sử dụng bạo lực và cách mạng để lật đổ ông vua ấy đi, để thay thế cái hình thức chính quyền cũ ấy đi, bằng những con người mới, những hình thức mới mà nhân dân cho là tốt đẹp nhất. Tóm lại, qua tác phẩm Khảo luận thứ hai về chính quyền hay còn có tựa đề phụ