Tài liệu Trách nhiệm pháp lý của viên chức – qua thực tiễn thành phố hà nội

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT HOÀNG ĐỨC TRUNG tr¸ch nhiÖm ph¸p lý cña viªn chøc qua thùc tiÔn thµnh phè hµ néi LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC HÀ NỘI - 2017 ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT HOÀNG ĐỨC TRUNG tr¸ch nhiÖm ph¸p lý cña viªn chøc qua thùc tiÔn thµnh phè hµ néi Chuyên ngành : Lý luận và lịch sử nhà nƣớc và pháp luật Mã số : 60 38 01 01 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Người hướng dẫn khoa học: GS.TSKH Đào Trí Úc HÀ NỘI - 2017 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các kết quả nêu trong luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong luận văn đảm bảo độ tính chính xác, tin cậy và trung thực. Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và thanh toán tất cả các nghĩa vụ tài chính theo quy định của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội. Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để cho tôi có thể bảo vệ luận văn. Tôi xin chân thành cảm ơn. NGƢỜI CAM ĐOAN Hoàng Đức Trung MỤC LỤC Trang Trang phụ bìa Lời cam đoan Mục lục Danh mục các từ viết tắt 1 ̉ MƠ ĐẦU Chương 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ TRÁCH NHIỆM PHÁP LÝ CỦA 14 VIÊN CHỨC 1.1. Khái niệm viên chức 14 1.2. Phân biệt viên chức với cán bộ, công chức 18 1.3. Khái niệm, đặc điểm trách nhiệm pháp lý của viên chức 28 1.4. Lịch sử hình thành, phát triển chế định trách nhiệm pháp lý 33 của viên chức 1.5. Những nguyên tắc về trách nhiệm pháp lý của viên chức 42 1.6. Ý nghĩa của chế định trách nhiệm pháp lý của viên chức 46 1.7. Các yếu tố ảnh hưởng đến trách nhiệm pháp lý của viên chức 48 Chương 2: 51 THỰC TRẠNG VỀ TRÁCH NHIỆM PHÁP LÝ CỦA VIÊN CHỨC QUA THỰC TIỄN THÀNH PHỐ HÀ NỘI 2.1. Thực trạng áp dụng các hình thức trách nhiệm pháp lý của 51 viên chức 2.1.1. Áp dụng trách nhiệm kỷ luật 51 2.1.2. Áp dụng trách nhiệm vật chất 60 2.1.3. Áp dụng trách nhiệm hành chính 66 2.1.4. Áp dụng trách nhiệm hình sự 73 2.2. Thực trạng áp dụng trách nhiệm pháp lý của viên chức ở 78 thành phố Hà Nội 2.3. Những vấn đề đặt ra từ thực trạng áp dụng trách nhiệm pháp lý của viên chức ở thành phố Hà Nội 86 Chương 3: CÁC GIẢI PHÁP GÓP PHẦN HOÀN THIỆN PHÁP 93 LUẬT VÀ ÁP DỤNG PHÁP LUẬT VỀ TRÁCH NHIỆM PHÁP LÝ CỦA VIÊN CHỨC 3.1. Các giải pháp góp phần hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm 93 pháp lý của viên chức 3.1.1. Sự cần thiết phải hoàn thiện trách nhiệm pháp lý của viên chức 93 3.1.2. Một số giải pháp tiếp tục hoàn thiện chế định trách nhiệm 97 pháp lý của viên chức ở thành phố Hà Nội 3.2. Các giải pháp góp phần hoàn thiện áp dụng pháp luật về trách 116 nhiệm pháp lý của viên chức ́ KÊT LUẬN 119 ̉ DANH MỤC TÀ I LIỆU THAM KHAO 121 PHỤ LỤC DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT ĐVSNCL : Đơn vị sự nghiệp công lập TNPL : Trách nhiệm pháp lý XHCN : Xã hội chủ nghĩa MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Trong công cuộc cải cách hành chính nhà nước, xây dựng nhà nước pháp quyền ở nước ta, yếu tố con người luôn được Đảng, Nhà nước xác định là nhân tố quan trọng hàng đầu - mang tính quyết định và pháp luật là cơ sở để xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức nhà nước nói chung và đội ngũ viên chức nói riêng có năng lực, trình độ, tinh thần trách nhiệm, kỷ luật cao để phục vụ nhân dân ngày càng tốt hơn. Tuy nhiên, điều kiện kinh tế - xã hội phát triển nhanh chóng, sự toàn cầu hóa dẫn đến yêu cầu hội nhập là xu hướng tất yếu của thời đại làm xuất hiện những cơ hội và thách thức đan xen. Những yếu tố đó đã tác động không nhỏ đến các hoạt động của cán bộ, công chức khi thực hiện nhiệm vụ, công vụ và viên chức khi thực hiện nhiệm vụ, công việc trong hoạt động nghề nghiệp của mình. Trong những năm gần đây, những biểu hiện thiếu tinh thần trách nhiệm, yếu kém về trình độ nghề nghiệp, năng lực công tác, sự phiền hà, sách nhiễu của một bộ phận viên chức đã gây cản trở, khó khăn cho cá nhân, tổ chức. Những hành vi vi phạm pháp luật của viên chức đã gây ảnh hưởng không nhỏ đến hiệu quả công việc, xâm phạm lợi ích nhà nước, quyền lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức, làm suy giảm niềm tin của nhân dân vào các cơ quan nhà nước nói chung cũng như đơn vị sự nghiệp công lập (ĐVSNCL) nói riêng hiện nay. Trước thực trạng đó và xuất phát từ yêu cầu khách quan về xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa (XHCN) của dân, do dân và vì dân, nâng cao chất lượng phục vụ nhân dân của các ĐVSNCL; việc đẩy mạnh xã hội hóa các hoạt động sự nghiệp, xây dựng đội ngũ viên chức có đạo đức nghề nghiệp, ý thức tổ chức kỷ luật, trình độ nghiệp vụ cũng như năng lực phục vụ nhân dân góp phần thực hiện cải cách hành chính nhà nước trong khu vực dịch vụ công phù hợp, đồng bộ với xu hướng chuyển đổi từ nền hành 1 chính "cai trị - truyền thống" sang nền hành chính "phục vụ - hiện đại" và phù hợp với nền kinh tế thị trường định hướng XHCN, tiến trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước. Vì vậy, việc nghiên cứu đề tài: "Trách nhiệm pháp lý của viên chức - qua thực tiễn thành phố Hà Nội" có ý nghĩa quan trọng về lý luận và thực tiễn, góp phần làm sâu sắc thêm những nội dung cơ bản trong các quy định của pháp luật về trách nhiệm pháp lý (TNPL) của viên chức ở nước ta hiện nay và trong thời gian tới. 2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài 2.1. Tình hình nghiên cứu trong nước Trách nhiệm pháp lý của viên chức được pháp luật quy định từ rất sớm. Song vấn đề này chưa được đề cập nhiều trong sách báo pháp lý, các công trình nghiên cứu như hội thảo, bài báo khoa học, đề tài. Một số công trình tiêu biểu như: Trách nhiệm vật chất đối với công chức theo quy định của pháp luật Việt Nam hiện nay, Luận án tiến sĩ Luật học, của tác giả Trần Thị Hiền, năm 2006; sách chuyên khảo: Trách nhiệm pháp lý - Một số vấn đề lý luận và thực tiễn ở nước ta hiện nay, Nhà xuất bản Công an nhân dân, năm 2008, do Tiến sĩ Lê Văn Long làm chủ biên; các bài viết có giá trị đăng trên các báo, tạp chí chuyên ngành đề cập đến nội dung TNPL như: Hoàn thiện pháp luật về công vụ, công chức và trách nhiệm pháp lý, của PGS.TS Thái Vĩnh Thắng, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, năm 2010; Bàn về trách nhiệm pháp lý của viên chức ở nước ta hiện nay, của ThS. Tạ Quang Ngọc trong kỷ yếu hội thảo khoa học về viên chức, Khoa Hành chính - Nhà nước, Trường Đại học Luật Hà Nội, năm 2011… Nghiên cứu một số công trình khoa học nêu trên cho thấy có sự khác nhau trước và sau thời điểm năm 2010 - Luật viên chức được ban hành. Trước năm 2010, các công trình nghiên cứu chưa có sự phân biệt rõ ràng giữa cán bộ, công chức và viên chức. TNPL của cán bộ, công chức và viên chức được nghiên cứu chung cho cả ba đối tượng, chưa thấy được sự khác nhau về TNPL giữa cán bộ, công chức và viên chức trong 2 khi đó có sự khác nhau về nguồn gốc hình thành, chức trách nhiệm vụ được giao giữa các đối tượng này. Hoặc cũng có công trình mới chỉ dừng lại nghiên cứu một loại TNPL mà chưa nghiên cứu toàn diện hơn vấn đề TNPL. Sau thời điểm năm 2010, Luật viên chức được ban hành, các công trình tập trung phân biệt rõ viên chức với cán bộ, công chức làm cơ sở cho sự phân định TNPL của viên chức với cán bộ, công chức. Tuy nhiên, hầu hết các công trình tập trung nghiên cứu các quy định của pháp luật về TNPL của viên chức hơn việc áp dụng TNPL của viên chức trong thực tiễn. Yêu cầu khách quan đặt ra là trên cơ sở những thành quả nghiên cứu đã được công bố cần tiếp tục nghiên cứu sâu hơn nữa những quy định của pháp luật về TNPL của viên chức gắn với việc áp dụng các quy định này trong thực tiễn. Qua đó, khắc phục những hạn chế trong việc quy định và áp dụng các quy định này, góp phần hoàn thiện hơn nữa TNPL của viên chức. Mặc dù, mới đề cập TNPL của cán bộ, công chức hoặc viên chức ở các góc độ khác nhau, song các công trình kể trên có giá trị quan trọng để tác giả luận văn tham khảo, kế thừa và tiếp tục nghiên cứu về TNPL của viên chức theo Luật Viên chức năm 2010 ở Việt Nam hiện nay. 2.2. Tình hình nghiên cứu ở ngoài nước Tình hình nghiên cứu chung Khái niệm công vụ và hệ thống chế độ công vụ được sử dụng khá sớm trong thuật ngữ pháp lý thế giới. Các thuật ngữ này đều chỉ những người làm việc trong các cơ quan, đơn vị, tổ chức của nhà nước. Song đến nay, giữa các quốc gia chưa có sự đồng nhất trong việc phân biệt giữa công chức làm việc trong các cơ quan nhà nước với viên chức làm việc trong các đơn vị sự nghiệp như trường học, bệnh viện, viện nghiên cứu, cơ quan báo chí… Việc xử lý hành vi vi phạm, truy cứu TNPL do hành vi trái pháp luật ở một số nước trên thế giới thường không phân chia thành công chức hay viên chức, mà thường được phân thành công chức làm việc trong cơ quan nhà nước (như công chức làm việc ở Văn phòng 3 Chính phủ, Bộ... hay công chức địa phương ở các bang, vùng, tỉnh, huyện...) và công chức làm việc trong các đơn vị sự nghiệp công (như công chức làm việc ở trường học học, bệnh viện, các cơ quan phát thanh, truyền hình, báo chí...). Tình hình nghiên cứu cụ thể Bên cạnh những quan điểm chung nêu trên, mỗi tác giả, mỗi hệ thống pháp luật của một quốc gia lại có những điểm đặc thù, riêng biệt khi đề cập tới những người làm việc trong các đơn vị sự nghiệp công (nhà nước lập ra) và những hậu quả pháp lý bất lợi mà họ có khả năng gánh chịu khi có vi phạm. Một số tác phẩm nghiên cứu cụ thể như: Giáo sư luật công Gustave Peiser đã nghiên cứu về công chức, viên chức và TNPL đối với nhóm đối tượng này trong tác phẩm Luật hành chính. Đây là công trình nghiên cứu tổng thể các chế định pháp lý đối với các hình thức, hoạt động (văn bản hành chính, tổ chức hành chính... và trách nhiệm tài phán hành chính). Đặc biệt, tại phần II của công trình, tác giả tập trung nghiên cứu về những hậu quả có thể gây tổn thất do hoạt động của chính quyền (trách nhiệm). Ở đây, công trình không chỉ phân tích nội dung vấn đề TNPL của công chức, viên chức đối với hoạt động của mình, mà tác giả còn đặt ra vấn đề trách nhiệm của cơ quan công quyền với các hoạt động hành chính gây tổn thất cho công chức, công chức có quyền yêu cầu đối với cơ quan khi gây tổn thất về tinh thần, vật chất... và ngược lại, nhà nước cũng có quyền yêu cầu tòa án có thẩm quyền xem xét trách nhiệm khi gây ra tổn thất mà nhà nước phải gánh chịu trước người bị tổn thất [123, tr. 191]. Về trách nhiệm của công chức, công trình đặt ra vấn đề cần xem xét có tính nguyên tắc từ rất lâu đó là: "Từ rất lâu, đã có nguyên tắc về người công chức không chịu trách nhiệm đối với cơ quan hành chính... Người ta cho rằng sự tồn tại của một chế độ kỷ luật là đủ rồi và sợ làm tê liệt tính sáng tạo các viên chức" [123, tr. 197]. Bên cạnh đó, tác giả cũng đặt ra những giả thuyết về trách nhiệm không có lỗi; về xác định trách nhiệm; về chế độ mở 4 rộng trách nhiệm và những chế độ thay thế trách nhiệm đối với công chức, viên chức nhà nước trong thi hành hành công vụ, nhiệm vụ của mình. Cũng nghiên cứu về nội dung trên, công trình dịch của TS. Phạm Văn Lợi và TS. Hoàng Thị Ngân - Tác phẩm Luật hành chính một số nước trên thế giới không chỉ phân tích những quy định của pháp luật hành chính một số nước trên thế giới, các quy định pháp luật điều chỉnh các mối quan hệ giữa các chủ thể tham gia quan hệ pháp luật hành chính, mà còn phân tích, đánh giá các quy định pháp luật về các loại TNPL trong hoạt động công vụ đối với công chức, viên chức nhà nước. Pháp luật của một số quốc gia được tác giả nghiên cứu như: Cộng hòa Pháp là một trong các quốc gia có nền hành chính, nền công vụ khá phát triển. Trong đó, công chức nhà nước là tất cả những người làm việc cho Nhà nước với tư cách là một pháp nhân công quyền. Cũng như Nhật Bản và một số quốc gia trên thế giới, hệ thống công chức của Pháp không có sự phân chia thành công chức và viên chức. Tất cả công chức được chia thành hai loại: loại thứ nhất là công chức dân sự của hệ thống hành chính nhà nước, các công chức của cộng đồng địa phương và cơ quan công quyền (trong đó có cả bác sĩ và giáo viên); loại thứ hai là công chức quân sự, người làm việc ở Tòa án và Nghị viện [118, tr. 42]. Theo quy định của pháp luật về công vụ, công chức của Cộng hòa Pháp, công chức nhà nước (bao gồm cả những công chức làm việc trong các trường học, bệnh viện, doanh nghiệp công) phải chịu trách nhiệm về hành vi trái pháp luật của mình. Thực tế, tùy theo lĩnh vực quản lý nhà nước, tính chất, mức độ vi phạm của công chức mà công chức có thể bị truy cứu trách nhiệm hình sự về tội hối lộ, lạm dụng chức vụ để trục lợi cá nhân, được quy định chung thành hành vi "lạm dụng địa vị công vụ để mưu lợi" [118, tr. 53]. Bên cạnh trách nhiệm hình sự do hành vi trái pháp luật của mình gây ra, công chức có thể bị truy cứu trách nhiệm vật chất nếu gây thiệt hại từ hành 5 vi phạm tội đó. Tuy nhiên, trong thực tiễn, không phải mọi hành vi lạm dụng địa vị công vụ để mưu lợi khi bị truy cứu trách nhiệm hình sự đều phải chịu trách nhiệm vật chất. Nên khi xem xét TNPL của viên chức, vấn đề có ý nghĩa đặc biệt là trách nhiệm vật chất của họ đối với những tổn thất, thiệt hại vật chất do mình gây ra. Thiệt hại này có thể được gây ra cho người thứ ba và do cơ quan hành chính bồi thường. Nhưng cũng có những thiệt hại mà nguyên nhân do cơ quan hành chính nhà nước thì đều làm phát sinh trách nhiệm bồi hoàn của công chức, viên chức (hoặc nhân viên nhà nước). Chính vì vậy, vấn đề trách nhiệm bồi hoàn trong trách nhiệm vật chất của công chức, viên chức ở Pháp hiếm khi được áp dụng, trừ trường hợp công chức, viên chức, nhân viên nhà nước phạm lỗi nghiêm trọng. Trách nhiệm kỷ luật đối với công chức, viên chức, nhân viên nhà nước được áp dụng phổ biến hơn; được quy định cụ thể để tránh sự tùy tiện của cơ quan có thẩm quyền áp dụng. Đối tượng bị áp dụng kỷ luật được thông báo trước về vụ việc, họ sẽ có thời gian để nghiên cứu vụ việc, chuẩn bị cho việc giải trình. Công chức bị kỷ luật có thể tự bào chữa hoặc nhờ công đoàn, luật sư trợ giúp, nếu không đồng ý với quyết định kỷ luật, họ có thể khởi kiện đến tòa án. Việc kỷ luật giáo viên được tiến hành theo một trình tự riêng (do Tòa án kỷ luật với thành phần là những người giáo viên xem xét. Quyết định kỷ luật có thể bị khiếu nại lên Hội đồng tối cao về giáo dục quốc gia; sau đó, được khiếu kiện lên Hội đồng nhà nước) [118, tr. 55]. Về các hình thức kỷ luật gồm có: hình thức tác động về tinh thần như nhắc nhở, cảnh cáo; hình thức tác động tới sự thăng tiến như đình chỉ việc nâng bậc, tạm đình chỉ công tác, chuyển vị trí công tác, tạm đình chỉ chức vụ, hạ cấp. Hình thức buộc thôi việc được áp dụng không chỉ vi phạm quy định thực hiện công vụ, nhiệm vụ mà còn được áp dụng đối với hành vi thiếu đạo đức, lối sống, sinh hoạt. Chẳng hạn, một giáo viên thường xuyên say rượu mặc dù trong thời gian nghỉ ngơi (ngoài thời gian giảng dạy tại trường), hành vi 6 say rượu đó được nhiều học sinh chứng kiến. Cơ quan có thẩm quyền đã áp dụng hình thức buộc thôi việc đối với giáo viên này, mặc dù giáo viên này vẫn hoàn thành tốt nhiệm vụ. Quyết định kỷ luật đó được Hội đồng nhà nước chấp nhận, coi là hợp pháp và ủng hộ quyết định này. Hệ thống công vụ của Mỹ khá phức tạp và chi tiết so với các nước phát triển trên thế giới. Sự khác biệt đó xuất phát từ quan niệm, đặc điểm, phạm vi điều chỉnh của Luật hành chính Mỹ, cũng như việc phân chia các cơ quan hành chính với ba nội dung [118, tr. 107]. Đó là: Các cơ quan nói chung, quản lý công vụ dân sự, công chức [10, tr. 253-286]. Pháp luật của Hợp chủng quốc Hoa kỳ (bao gồm cả Luật liên bang và Luật của các bang) không phân biệt công chức với viên chức mà thường sử dụng các thuật ngữ công chức, nhân viên nhà nước hoặc viên chức nhà nước để chỉ những công chức thực hiện công vụ trong các cơ quan công quyền hoặc tổ chức công. Các tổ chức công được xếp theo lĩnh vực như y tế, giáo dục, dịch vụ công... Các dịch vụ mang tính xã hội như dịch vụ giáo dục phổ thông, thư viện, dịch vụ nghỉ ngơi, bảo trợ xã hội, cung cấp điện, nước, môi trường... Nhìn chung, các công chức này được hình thành theo một quy trình, thủ tục, điều kiện do pháp luật quy định. Do đó, bên cạnh việc quy định về các quyền, nghĩa vụ của công chức, viên chức nhà nước; pháp luật của Mỹ cũng quy định các TNPL do hành vi vi phạm pháp luật của nhân viên nhà nước trong quá trình thực thi nhiệm vụ, công vụ gây ra. Cụ thể là công chức, nhân viên làm việc trong các tổ chức dịch vụ công sẽ phải chịu trách nhiệm hình sự nếu thực hiện hành vi tội phạm và bị quyết định bởi tòa án. Đồng thời, pháp luật cũng quy định về trách nhiệm hành chính đối với công chức (bao gồm cả những nhân viên làm việc ở trường học, bệnh viện - gọi là nhân viên trong lĩnh vực giáo dục và lĩnh vực y tế...) khi tiến hành hoạt động mà có hành vi vi phạm pháp luật hành chính được thực hiện theo hai phương thức đó là thông qua các mệnh lệnh có hiệu lực của tòa án và những quyết định phát sinh hiệu lực trực tiếp mà không cần có sự phê chuẩn của tòa án [118, tr. 150]. 7 Về trách nhiệm bồi thường thiệt hại do hành vi công vụ gây ra được quy định trong trách nhiệm của cơ quan nhà nước đối với thiệt hại. Tuy nhiên, theo nguyên tắc của hệ thống luật chung, công chức phải chịu trách nhiệm vật chất về những hành động trái pháp luật của mình dựa trên căn cứ tương tự như đối với cá nhân khác. Từ năm 1946, vấn đề trách nhiệm tài sản của ngân sách nhà nước Liên bang về thiệt hại do công chức gây ra đã được điều chỉnh trong Luật Liên bang về các yêu cầu giải quyết bồi thường thiệt hại. Tuy nhiên, đến những năm 60 của thế kỷ XX các quy định này đã bị thay đổi bởi sự phản đối quyết liệt của các bang, nên trách nhiệm vật chất đối với công chức nhà nước đã có thay đổi nhất định đối với việc buộc cơ quan và cá nhân công chức, nhân viên nhà nước phải bồi thường những thiệt hại do mình gây ra cho cơ quan, tổ chức hoặc cá nhân khác. Thực tế ở Mỹ, có vụ việc nhân viên y tế để quên kéo trong bụng của bệnh nhân. Bệnh nhân đó đã khởi kiện yêu cầu bồi thường những tổn hại về sức khỏe đối với bệnh viện có nhân viên thực hiện việc phẫu thuật đối với bệnh nhân. Tuy nhiên, trong trường hợp như vậy thì thường các cơ quan này đều có sự chủ động để thỏa thuận với người bị hại để tránh những thủ tục pháp lý tư pháp (qua phán quyết của tòa án), vì thủ tục này rất tốn kém và có thể ảnh hưởng đến uy tín của cơ quan, tổ chức. Áp dụng TNPL của công chức, viên chức là một trong những biện pháp hữu hiệu trong việc phòng, chống tham nhũng, lãng phí của các nước trên thế giới. Vì vậy, TNPL của công chức, viên chức nói chung thường được nghiên cứu cùng với công tác phòng, chống tham nhũng, lãng phí. "Pháp luật chống tham nhũng của một số nước trên thế giới" của tác giả Nguyễn Văn Kim, Nguyễn Huy Hoàng đã tập trung nghiên cứu chuyên sâu về các hành vi vi phạm pháp luật của công chức, viên chức nhà nước trong quá trình thực thi chức trách, nhiệm vụ được giao. Theo đó, với các hành vi tham nhũng khác nhau, tùy thuộc vào tính chất mức độ vi phạm, công chức, viên chức nhà nước có thể bị truy cứu các TNPL tương thích với hành vi, tính chất mức độ nguy hiểm và thiệt hại cho xã hội. 8 Hệ thống công vụ của Cộng hòa dân chủ nhân dân Trung Hoa được hình thành từ năm 1949 và có những nét tương đồng với hệ thống công vụ Việt Nam giai đoạn năm 1945, đó là: hệ thống công vụ thường gọi chung là cán bộ, viên chức, nhân viên nhà nước. Vì vậy, không có sự phân biệt giữa cán bộ, công chức với viên chức; việc truy cứu TNPL cũng được quy định chung trong các văn bản pháp luật có liên quan. Về trách nhiệm kỷ luật, pháp luật Trung Quốc quy định công chức, viên chức nhà nước sẽ bị kỷ luật khi có các hành vi như: phát ngôn làm tổn hại đến danh dự của Chính phủ, biểu tình, thị uy, bãi công, lạm dụng chức quyền, vi phạm đạo đức nghề nghiệp, đạo đức xã hội, thực hiện các hành vi vi phạm kỷ luật khác... Đồng thời, pháp luật cũng quy định tùy theo tính chất, mức độ, nội dung vi phạm thì có thể bị xử lý về hình sự hoặc xử lý hành chính. Trách nhiệm hành chính khi bị áp dụng với một trong các hình thức như: Cảnh cáo, hạ cấp, cách chức, đuổi khỏi cơ quan. Nếu bị cách chức thì đồng thời bị hạ cấp bậc và tiền lương chức vụ. Thời gian bị xử lý hành chính công chức, viên chức không được đề bạt chức vụ và nâng cấp bậc, những trường hợp bị xử lý hành chính (trừ hình thức cảnh cáo) đều không được nâng lương theo thang bậc. Năm 1997, Trung Quốc ban hành Luật Giám sát hành chính, Luật này quy định và bảo đảm việc giám sát hành chính được nghiêm minh, kịp thời trong khu vực hành chính, nhất là trong điều tra, xử lý các hành vi vi phạm kỷ luật hành chính của công chức, viên chức mà cơ quan nhà nước bổ nhiệm, nhận giải quyết các khiếu nại về quyết định xử lý kỷ luật hành chính của các cơ quan hành chính chủ quản mà công chức, viên chức nhà nước bị xử lý kỷ luật thấy chưa thỏa đáng [60, tr. 121]. Về trách nhiệm vật chất, công chức, viên chức nhà nước phải bồi thường mọi phí tổn về tài sản do hành vi của mình gây ra. Đặc biệt, trong những năm gần đây Trung Quốc đẩy mạnh đấu tranh, chống tham nhũng, nhiều vụ án lớn về tham nhũng bị xử lý, công chức, viên chức trong các vụ án này không chỉ bị truy cứu trách nhiệm hình sự, bị kỷ luật mà còn có trách nhiệm phải bồi thường, trả 9 lại những tài sản do tham nhũng hoặc hành vi lạm dụng chức quyền trong thực thi công vụ, gây mất mát, suy giảm về tài sản của nhà nước, của tổ chức, cá nhân. Ở Nhật Bản, công chức được phân làm hai loại là công chức đặc biệt (Special Civil Servant) và công chức bình thường (Regular Civil Servant). Công chức đặc biệt gồm Thủ tướng, các bộ trưởng, các ủy viên nhân sự và kiểm toán nhà nước, Tổng giám đốc văn phòng lập pháp của Nội các, Thư ký quan hệ công chúng của Nội các... (bao gồm 18 loại, được quy định tại 18 khoản, Điều 2 Luật công chức quốc gia năm 1947). Ngoài các công chức đặc biệt này, còn lại đều là công chức bình thường. Đồng thời, Luật cũng quy định 9 chức danh công chức đặc biệt ở địa phương như công chức do bầu cử ở địa phương được sự phê chuẩn của Hội đồng chính quyền địa phương, Giám đốc các ban, Giám đốc kiểm toán ở địa phương... Như vậy, ngoài công chức đặc biệt, tất cả công chức bình thường gồm cả những công chức làm việc trong các cơ quan giáo dục công, y tế công, phúc lợi công cộng... (trường học, viện nghiên cứu, bệnh viện, các doanh nghiệp công...). Nghiên cứu những quy định của pháp luật (Luật công chức quốc gia năm 1947, Luật số 129 về đạo đức công vụ năm 1999 cho thấy, khái niệm viên chức ở Nhật Bản không tồn tại. Vì thế, có thể hiểu viên chức ở Nhật Bản là các "công chức bình thường" làm việc trong các đơn vị sự nghiệp công, hoạt động ở các trường học, bệnh viện, viện nghiên cứu, doanh nghiệp hay các đơn vị, tổ chức thực hiện dịch vụ công ở trung ương và địa phương. Tuy nhiên, các công chức bình thường này (là viên chức theo pháp luật Việt Nam) sẽ bị áp dụng nghiêm ngặt các loại TNPL khi vi phạm pháp luật. Trong đó, họ sẽ bị buộc thôi việc vì lý do phạm tội hay kỷ luật. Cùng với việc pháp luật quy định các loại TNPL (hình sự, bồi thường có thể là tổ chức, cơ quan bồi thường hoặc công chức phải bồi thường, trách nhiệm hành chính) thì trách nhiệm kỷ luật cũng được quy định và được đề cao đối với công chức bình thường. Cụ thể là công chức làm việc trong lĩnh vực công có thể bị xử lý kỷ luật với các hình thức như: Cảnh cáo (Disciplinary warning), 10 tạm đình chỉ công việc (suspended from duty), buộc thôi việc (dismissed from work). Trách nhiệm bồi thường được áp dụng sẽ bị trừ vào thu nhập hàng tháng (reduction in pay). Những hành vi vi phạm có thể là vi phạm các điều luật quy định trong Luật công chức quốc gia và địa phương, Luật đạo đức công vụ, vi phạm nghĩa vụ được quy định đối với công chức, các hành vi khiến họ mất danh dự không thể tiếp tục phục vụ nhân dân (the servant of people), thực hiện hành vi tội phạm bị tuyên án. Thời gian bị đình chỉ công việc không được quá một năm. Khi bị áp dụng các loại TNPL, công chức có thể khiếu nại lên cấp trên của cơ quan đã thực hiện hành vi hay ban hành quyết định đối với công chức (theo quy định của Luật khiếu nại hành chính năm 1962). Pháp luật cũng quy định công chức có thể thực hiện quyền khiếu nại đối với các quyết định hoặc hành vi xử lý áp dụng với mình bằng cách có thể khiếu nại bằng hình thức gửi đơn tới cơ quan nhân sự quốc gia để trình bày hoặc có quyền khởi kiện đến tòa hành chính để giải quyết vụ việc xử lý đối với mình. 3. Mục đích, nhiệm vụ của luận văn 3.1. Mục đích nghiên cứu Luận văn tập trung nghiên cứu về TNPL đối với viên chức, nhằm hướng tới làm sáng tỏ cơ sở lý luận, thực trạng về TNPL của viên chức qua thực tiễn ở địa bàn thành phố Hà Nội. Trên cơ sở đó đưa ra các giải pháp góp phần hoàn thiện TNPL của viên chức đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ trong giai đoạn mới ở thành phố Hà Nội nói riêng và ở nước ta nói chung. 3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu Việc nghiên cứu đề tài "Trách nhiệm pháp lý của viên chức - qua thực tiễn thành phố Hà Nội" cần giải quyết các nhiệm vụ sau: - Làm rõ những vấn đề cơ sở lý luận về TNPL của viên chức. - Phân tích, đánh giá thực trạng quy định pháp luật và thực tiễn áp dụng TNPL của viên chức ở thành phố Hà Nội hiện nay. - Đưa ra một số giải pháp góp phần hoàn thiện TNPL của viên chức phù hợp với thực tiễn ở nước ta trong thời gian tới. 11 4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu của đề tài là TNPL đối với viên chức làm việc tại ĐVSNCL và thực tiễn áp dụng TNPL của viên chức ở một số ĐVSNCL trên địa bàn thành phố Hà Nội trong những năm gần đây. Trong phạm vi của một luận văn thạc sĩ luật học, tác giả chỉ tập trung nghiên cứu TNPL của viên chức ở Việt Nam (qua thực tiễn thành phố Hà Nội) từ khi Luật viên chức có hiệu lực pháp luật (ngày 01/01/2012) đến nay. 5. Cơ sở lý luận và phƣơng pháp nghiên cứu của luận văn 5.1. Cơ sở lý luận Luận văn được thực hiện trên cơ sở những nguyên lý cơ bản của chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh và quan điểm, chủ trương, đường lối của Đảng về Nhà nước và pháp luật, đồng thời dựa trên chính sách, pháp luật của Nhà nước ta về xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN, cải cách hành chính nói chung và xây dựng đội ngũ viên chức trước yêu cầu đổi mới và hội nhập của đất nước. 5.2. Phương pháp nghiên cứu Luận văn được nghiên cứu trên cơ sở phương pháp luận của chủ nghĩa duy vật biện chứng, kết hợp với những phương pháp cụ thể như: Phương pháp phân tích để làm rõ các khái niệm, cơ sở lý luận, thực trạng... về viên chức, TNPL của viên chức; phương pháp lịch sử để phân tích quá trình hình thành, phát triển của đội ngũ viên chức, TNPL của viên chức qua các thời kỳ ở mỗi giai đoạn phát triển của đất nước. Luận văn cũng sử dụng các phương pháp khác như: thống kê, so sánh, tổng hợp... để giải quyết hợp lý những vấn đề đặt ra. 6. Những đóng góp về khoa học của luận văn Luận văn là công trình nghiên cứu mang tính hệ thống, khoa học về lý luận và thực tiễn về TNPL của viên chức qua thực tiễn ở địa bàn có nhiều viên chức làm việc tại ĐVSNCL (ở thành phố Hà Nội). Luận văn có một số đóng góp khoa học sau đây: - Luận văn góp phần làm sáng tỏ, sâu sắc hơn vấn đề cơ bản về viên chức, đặc biệt là TNPL của viên chức trong ĐVSNCL hiện nay; qua đó, giúp người đọc nhận thức về vấn đề này dễ dàng hơn, bao quát và toàn diện hơn. 12 - Phát hiện những điểm bất hợp lý về TNPL của viên chức hiện nay thông qua những phân tích, đánh giá thực tiễn, những hạn chế trong quy định của pháp luật về TNPL của viên chức trong các ĐVSNCL của nhà nước hiện nay. - Trên cơ sở đánh giá thực trạng TNPL của viên chức, luận văn đề xuất một số giải pháp cơ bản góp phần khắc phục, hoàn thiện TNPL của viên chức ở nước ta trong thời gian tới. 7. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn - Luận văn góp phần làm sáng tỏ các quan điểm, chủ trương, đường lối của Đảng, chính sách pháp luật của Nhà nước về TNPL của viên chức theo hệ thống và mang tính khoa học cao, nêu bật sự cần thiết và đề xuất một số giải pháp góp phần hoàn thiện TNPL của đội ngũ viên chức trong ĐVSNCL hiện nay. - Kết quả nghiên cứu của luận văn có thể làm tài liệu tham khảo trong nghiên cứu, giảng dạy tại các cơ sở đào tạo trung cấp luật, cử nhân luật, cử nhân hành chính; đào tạo, bồi dưỡng công chức, viên chức nhà nước... - Những kết luận và giải pháp rút ra từ kết quả nghiên cứu của luận văn có thể làm tài liệu tham khảo trong hoạt động thực tiễn quản lý nhà nước bằng pháp luật khi áp dụng TNPL đối với viên chức hiện nay. - Luận văn cũng có thể được sử dụng làm tài liệu tham khảo cho các công trình nghiên cứu có liên quan đến TNPL và nhất là TNPL đối với viên chức nhà nước. 8. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phụ lục, nội dung của luận văn gồm 3 chương: Chương 1: Cơ sở lý luận về trách nhiệm pháp lý của viên chức. Chương 2: Thực trạng về trách nhiệm pháp lý của viên chức qua thực tiễn thành phố Hà Nội. Chương 3: Các giải pháp góp phần hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm pháp lý của viên chức. 13 Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ TRÁCH NHIỆM PHÁP LÝ CỦA VIÊN CHỨC 1.1. Khái niệm viên chức Ở nước ta, quan niệm về viên chức được hình thành và phát triển theo tiến trình lịch sử. Tuy nhiên, viên chức lại được quan niệm rất khác nhau ở mỗi giai đoạn phát triển của đất nước. Có thời kì chúng ta sử dụng thuật ngữ viên chức, có thời kì chúng ta không dùng thuật ngữ này, có thời kì lại hiểu đồng nhất viên chức với công chức, cán bộ, thậm chí có thời kì chúng ta sử dụng hai thuật ngữ công chức, viên chức trong cùng một văn bản; cũng có thời kỳ thuật ngữ cán bộ, công nhân viên, cán bộ, viên chức, công nhân viên... được sử dụng để chỉ những người làm việc trong các cơ quan, đơn vị, tổ chức của nhà nước, tổ chức xã hội và cả ở các đơn vị kinh tế của nhà nước. Theo Từ điển Tiếng Việt - Viện Ngôn ngữ học thì viên chức là: "người làm việc trong một cơ quan của nhà nước hay trong một sở tư" [120, tr. 1093]. Như vậy, định nghĩa này chỉ dừng lại ở việc quan niệm viên chức ở đặc thù là nơi làm việc của họ, nên rất khó trong việc nhận biết được các đặc trưng khác của viên chức. Có thể dẫn đến sự đồng nhất đối với những người làm việc trong các cơ quan nhà nước, trừ những người làm việc theo chế độ hợp đồng lao động, tạm tuyển… đều là viên chức. Theo Từ điển Luật học, Viện khoa học pháp lý - Bộ Tư pháp, Nhà xuất bản Tư pháp đưa ra khái niệm: Viên chức là người làm việc trong cơ quan nhà nước hoặc tổ chức phi chính phủ, tổ chức tư nhân được tuyển dụng, bổ nhiệm vào một ngạch hoặc được giao giữ một nhiệm vụ thường xuyên trong đơn vị sự nghiệp của nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị xã hội, được hưởng lương từ ngân sách nhà nước và nguồn thu từ đơn vị sự nghiệp theo quy định của pháp luật [119, tr. 854]. 14