Tài liệu Trách nhiệm giải trình của chính phủ trong hoạch định và thực thi chính sách công ở việt nam hiện nay

HỌC VIỆN CHÍNH TRỊ QUỐC GIA HỒ CHÍ MINH BÙI THỊ CẦN TR¸CH NHIÖM GI¶I TR×NH CñA CHÝNH PHñ TRONG HO¹CH §ÞNH Vµ THùC THI CHÝNH S¸CH C¤NG ë VIÖT NAM HIÖN NAY LUẬN ÁN TIẾN SĨ CHUYÊN NGÀNH: CHÍNH TRỊ HỌC HÀ NỘI - 2018 HỌC VIỆN CHÍNH TRỊ QUỐC GIA HỒ CHÍ MINH BÙI THỊ CẦN TR¸CH NHIÖM GI¶I TR×NH CñA CHÝNH PHñ TRONG HO¹CH §ÞNH Vµ THùC THI CHÝNH S¸CH C¤NG ë VIÖT NAM HIÖN NAY LUẬN ÁN TIẾN SĨ CHUYÊN NGÀNH: CHÍNH TRỊ HỌC MÃ SỐ: 62 31 02 01 NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC 1. PGS.TS Vũ Hoàng Công 2. TS. Phạm Thế Lực HÀ NỘI - 2018 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số liệu, kết quả nêu trong luận án là trung thực, có nguồn gốc rõ ràng và được trích dẫn đầy đủ theo quy định. Tác giả Bùi Thị Cần MỤC LỤC MỞ ĐẦU .................................................................................................................... 1 CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU ......................................... 10 1.1. Các công trình nghiên cứu liên quan đến đề tài.................................................. 10 1.2. Kế thừa kết quả nghiên cứu và những vấn đề đặt ra........................................... 30 CHƯƠNG 2: LÝ LUẬN VỀ TRÁCH NHIỆM GIẢI TRÌNH CỦA CHÍNH PHỦ TRONG HOẠCH ĐỊNH VÀ THỰC THI CHÍNH SÁCH CÔNG ........... 34 2.1. Khái niệm hoạch định, thực thi chính sách công và trách nhiệm giải trình của chính phủ................................................................................................... 34 2.2. Cơ sở chính trị - pháp lý của trách nhiệm giải trình của chính phủ trong hoạch định, thực thi chính sách công................................................................ 40 2.3. Sự cần thiết thực hiện trách nhiệm giải trình của chính phủ trong hoạch định, thực thi chính sách công .......................................................................... 47 2.4. Chủ thể, đối tượng, nội dung, hình thức thực hiện trách nhiệm giải trình của chính phủ trong hoạch định, thực thi chính sách công ................................ 52 2.5. Các nhân tố ảnh hưởng đến trách nhiệm giải trình của chính phủ trong hoạch định, thực thi chính sách công................................................................ 59 CHƯƠNG 3: THỰC TRẠNG TRÁCH NHIỆM GIẢI TRÌNH CỦA CHÍNH PHỦ TRONG HOẠCH ĐỊNH, THỰC THI CHÍNH SÁCH CÔNG Ở VIỆT NAM ...................................................................................................... 68 3.1. Thực trạng cơ sở chính trị - pháp lý của trách nhiệm giải trình của chính phủ trong hoạch định, thực thi chính sách công ................................................ 68 3.2. Thực trạng thực hiện trách nhiệm giải trình của chính phủ trong hoạch định, thực thi chính sách công .......................................................................... 81 3.3. Đánh giá khái quát thực trạng và nguyên nhân .................................................. 96 CHƯƠNG 4: QUAN ĐIỂM ĐỊNH HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP NÂNG CAO TRÁCH NHIỆM GIẢI TRÌNH CỦA CHÍNH PHỦ TRONG HOẠCH ĐỊNH, THỰC THI CHÍNH SÁCH CÔNG Ở VIỆT NAM ....... 111 4.1. Quan điểm định hướng.................................................................................... 111 4.2. Giải pháp......................................................................................................... 120 KẾT LUẬN ............................................................................................................ 149 DANH MỤC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU ĐÃ CÔNG BỐ CỦA TÁC GIẢ CÓ LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO PHỤ LỤC DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT CSC : Chính sách công ĐBQH : Đại biểu Quốc hội HĐCS : Hoạch định chính sách Nxb : Nhà xuất bản TNGT : Trách nhiệm giải trình TTCS : Thực thi chính sách VBQPPL : Văn bản quy phạm pháp luật XHCN : Xã hội chủ nghĩa 1 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Trách nhiệm giải trình (accountability) đã trở thành một thuật ngữ thông dụng trong phát triển các lĩnh vực của đời sống xã hội nói chung, lĩnh vực chính trị nói riêng và được áp dụng như một công cụ để đánh giá năng lực của các thể chế điều hành, mà chủ yếu là vai trò của chính phủ. Chính phủ là chủ thể giữ một vai trò quan trọng trong quá trình hoạch định và thực thi chính sách công (CSC) gắn liền với việc thực hiện trách nhiệm giải trình (TNGT) để đảm bảo tính hiệu lực, tính khả thi và dân chủ của quá trình đó. Từ góc độ lý luận cũng như thực tiễn cho thấy, việc thực hiện TNGT của chính phủ trong quá trình CSC mang tính khách quan và có ý nghĩa vô cùng quan trọng. Trước hết, trách nhiệm giải trình được hình thành xuất phát từ những yêu cầu đặt ra trong cơ chế ủy quyền, quyền lực đại diện và trong sự phân công, phối hợp, kiểm soát quyền lực nhà nước, chống lại sự lạm quyền. Trong các mô hình nhà nước hiện đại, quyền lực nhà nước có thể được phân công làm ba nhánh: lập pháp, hành pháp và tư pháp. Các nhánh quyền lực này phải thực hiện trách nhiệm giải trình lẫn nhau. Đó chính là thiết chế để giới hạn quyền lực của bộ máy nhà nước, trước hết là giới hạn quyền lực của các cơ quan nhà nước và sự kiểm soát lẫn nhau giữa các cơ quan đó tạo ra sự kiềm chế, đối trọng về quyền lực nhằm đảm bảo quyền lực được sử dụng đúng mục đích và hiệu quả, chống lại sự lạm quyền. Đồng thời, xuất phát từ nguyên lý chủ quyền, quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân thì các nhánh quyền lực nhà nước không những phải có TNGT lẫn nhau mà còn phải có TNGT với xã hội (công dân, các tổ chức xã hội độc lập và các doanh nghiệp chịu ảnh hưởng bởi quyết sách nhà nước). TNGT sẽ làm cho hoạt động của nhà nước trở nên minh bạch, hiệu quả làm cho người dân dễ dàng kiểm soát được những gì nhà nước đang làm cho mình, góp phần thúc đẩy việc sử dụng hiệu quả quyền lực được trao. Theo Fukuyama (2011), nhà nước hiệu quả chỉ khi tạo ra được cơ chế giải trình hiệu quả [126, tr.40]. Để thực hiện tốt vai trò của mình, hầu hết các nhà nước đều sử dụng chính sách công. Đó là chính sách của nhà nước, là tập hợp những quyết định của nhà nước có liên quan với nhau do nhà nước ban hành để giải quyết một vấn đề công ảnh hưởng một 2 cách trực tiếp hay gián tiếp đến cuộc sống của người dân nhằm cung cấp những hàng hóa và dịch vụ công tới người dân, thúc đẩy xã hội phát triển theo định hướng nhất định. Nhà nước có nhiệm vụ thay mặt người dân, đại diện cho người dân soạn thảo và thông qua chính sách. Mọi quyền lực mà nhà nước thực thi là nhân danh nhân dân. Một nhà nước hiệu quả, trung tâm là chính phủ phải là một nhà nước xây dựng được cho mình những chính sách tốt và bảo đảm tính hiệu lực của nó trong đời sống xã hội. Một chính sách tốt phải được xây dựng trên nền tảng của sự đối thoại dân chủ, minh bạch và có trách nhiệm giữa chính phủ với người dân và xã hội. Do đó, trong toàn bộ quá trình này, chính phủ cần phải giải trình trước nhân dân về những việc mình đã, đang và sẽ làm. Nói cách khác, với tư cách là chủ thể gốc của quyền lực, người dân có quyền được biết những người đại diện của mình đang thực thi các quyền lực được ủy nhiệm như thế nào, tức là chính phủ phải có TNGT trước nhân dân. Vì vậy, TNGT của chính phủ trở thành một vấn đề có ý nghĩa quan trọng trong nền dân chủ đại diện. Thực hiện TNGT của chính phủ trong quá trình CSC, đặc biệt trong hai giai đoạn quan trọng hoạch định chính sách (HĐCS) và thực thi chính sách (TTCS) góp phần quan trọng trong tiến trình đẩy mạnh dân chủ và pháp quyền, xây dựng một chính phủ mạnh, năng động, có trách nhiệm, giải quyết hiệu quả và kịp thời những vấn đề do thực tiễn đời sống đặt ra, đảm bảo một chính phủ thực sự vì lợi ích của người dân. Ở Việt Nam, việc thực hiện TNGT của Chính phủ trong thời gian qua đã có những kết quả đáng ghi nhận. Tuy vậy, việc thực hiện TNGT của Chính phủ trong hoạch định và thực thi CSC còn tồn tại những hạn chế đặt ra nhiều vấn đề nan giải. Nhân dân Việt Nam - người chủ của quyền lực thông qua cơ quan đại diện là Quốc hội - ủy quyền cho Chính phủ và mong muốn quyền lực đó được sử dụng đúng, hiệu quả. Tuy nhiên, thực trạng hoạch định và thực thi CSC ở Việt Nam còn có những hạn chế và chưa thiết lập được một hệ thống TNGT thuyết phục. Chính phủ Việt Nam có vai trò hết sức quan trọng trong quá trình chính sách, từ khâu HĐCS, TTCS cho đến đánh giá chính sách. Do vậy, một chính sách tốt hay không, hiệu quả hay không phụ thuộc rất lớn vào vai trò của Chính phủ, năng lực hoạch định và thực thi chính sách của Chính phủ. Thực tiễn cho thấy, những thành tựu trong quá trình đổi mới và phát triển mà Việt Nam đạt được trong hơn 30 năm qua là nhờ có những chính sách đúng đắn và 3 hiệu quả. Tuy nhiên, bên cạnh những thành công ban đầu, quá trình chính sách nói chung, vai trò của Chính phủ trong hoạch định và thực thi CSC nói riêng cũng còn nhiều bất cập, hạn chế. Đồng thời, trong các loại hình tham nhũng ở Việt Nam hiện nay, tham nhũng chính sách được coi là loại hình tham nhũng rất nguy hiểm bởi nó liên quan đến các hoạt động tiêu cực làm “thay đổi mục tiêu chính sách”, méo mó, biến tướng các CSC thành chính sách của riêng các nhóm lợi ích, các chính trị gia và các nhà hoạch định, thực thi CSC, từ đó ảnh hưởng nghiêm trọng đến hiệu quả của quá trình chính sách. Và hậu quả là gây ra sự bảo hộ, độc quyền bất hợp lý, sự phân biệt đối xử và không công bằng trong phân bổ các giá trị xã hội, cản trở lớn đối với quá trình cải cách kinh tế và phát triển đất nước. Theo kết quả nghiên cứu được thừa nhận khá phổ biến, tham nhũng dựa trên 3 yếu tố, mà mối liên hệ giữa chúng có thể được hình thành theo công thức: tham nhũng = độc quyền + bưng bít thông tin – trách nhiệm giải trình [41, tr.7]. Thực trạng này có thể thấy rất rõ trong các lĩnh vực nhạy cảm. Do đó, để phòng, chống tham nhũng chính sách có hiệu quả, hạn chế các tác động tiêu cực của các nhóm lợi ích thì việc nghiên cứu và làm rõ TNGT của Chính phủ trong hoạch định, thực thi CSC ở Việt Nam hiện nay là rất cần thiết. Trên thực tế, Chính phủ đã thực hiện việc giải trình dưới nhiều hình thức khác nhau trước Quốc hội, nhân dân và trước xã hội nói chung. Tuy nhiên, kết quả thực hiện TNGT theo những hình thức này vẫn chưa đáp ứng được yêu cầu của nhân dân. Trong đời sống xã hội hàng ngày, hàng giờ vẫn đang xảy ra rất nhiều sự việc liên quan đến sai phạm, thiếu sót của các cơ quan nhà nước nhưng lại không có cơ quan nào đứng ra nhận trách nhiệm; các chính sách được hoạch định và thực thi kém hiệu quả, ảnh hưởng nghiêm trọng đến sự phát triển kinh tế - xã hội của đất nước và đời sống của người dân thì không ai chịu trách nhiệm, không ai giải trình, thậm chí giải trình rồi nhưng không biết lỗi thuộc về ai. Trước thực trạng đó, rất cần thiết có một hệ thống pháp lý quy định đầy đủ với cơ chế TNGT hữu hiệu để tăng cường việc thực hiện TNGT của Chính phủ trước Quốc hội, trước người dân, xã hội và các bên liên quan trong quá trình chính sách. Hơn nữa, bối cảnh mới của đất nước và quốc tế với xu hướng xây dựng một chính phủ kiến tạo, liêm chính, hành động đòi hỏi ngày càng cao sự gia tăng tiếng nói 4 người dân và cải thiện TNGT của chính phủ. Trước yêu cầu của sự phát triển đất nước, sự tác động của toàn cầu hóa, hội nhập quốc tế ngày càng sâu rộng, quản trị quốc gia hiệu quả là chìa khóa để đạt được sự phát triển kinh tế bền vững không ngừng đặt ra yêu cầu bức thiết về TNGT của Chính phủ. Những thách thức mà Chính phủ hiện nay phải đối mặt là không nhỏ từ nền kinh tế toàn cầu, công nghệ và thông tin mới cũng như từ các đòi hỏi dân chủ, sự tham gia rộng rãi hơn của người dân. Chất lượng của chính quyền, tính minh bạch và TNGT trong hoạt động công vụ ngày càng trở nên quan trọng để xây dựng niềm tin công chúng thúc đẩy một chính quyền hiệu quả. Đối với Việt Nam, tìm cách xây dựng các thể chế chính trị cởi mở hơn và có TNGT hơn sẽ ngày càng trở thành yêu cầu quan trọng trước bối cảnh hội nhập và phát triển trong khi các tổ chức quốc tế đánh giá “quản trị công xếp hạng Việt Nam ở mức độ khá thấp trong góc nhìn về trách nhiệm giai trình của nền hành chính”. Sự phát triển kinh tế - xã hội cần tới một chính phủ kiến tạo, liêm chính, hành động gắn liền với sự minh bạch và chịu trách nhiệm. Do đó, thiết lập và tăng cường TNGT của Chính phủ vừa là điều kiện, vừa là sự bảo đảm cho các chính sách phát triển kinh tế - xã hội, thiếu điều kiện đó khó có thể nói tới huy động và thu hút các dòng vốn đầu tư trong và ngoài nước. Mặt khác, có thể nhận thấy các nghiên cứu về TNGT của Nhà nước nói chung và TNGT của Chính phủ trong hoạch định, thực thi CSC nói riêng ở Việt Nam vẫn còn là khoảng trống lớn. Cho đến nay, chưa có một công trình khoa học chính trị nào nghiên cứu một cách có hệ thống về TNGT của Chính phủ trong hoạch định và thực thi CSC ở Việt Nam. Nhận thức được tầm quan trọng của đề tài dưới cả góc độ lý luận và thực tiễn, nghiên cứu sinh đã lựa chọn nghiên cứu “Trách nhiệm giải trình của Chính phủ trong hoạch định và thực thi chính sách công ở Việt Nam hiện nay” làm đề tài luận án tiến sĩ, chuyên ngành chính trị học. 2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 2.1. Mục đích nghiên cứu Trên cơ sở làm rõ những vấn đề lý luận cơ bản về trách nhiệm giải trình của chính phủ trong hoạch định, thực thi CSC và khảo sát thực trạng TNGT của Chính phủ trong hoạch định, thực thi CSC ở Việt Nam, luận án đề xuất các giải pháp cơ bản 5 nhằm nâng cao hiệu quả thực hiện TNGT của Chính phủ trong hoạch định và thực thi CSC ở Việt Nam trong thời gian tới. 2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu - Hệ thống hóa và đánh giá các công trình nghiên cứu trong và ngoài nước liên quan đến đề tài luận án. - Làm rõ những vấn đề lý luận cơ bản về TNGT; TNGT của Chính phủ trong hoạch định, thực thi CSC. - Phân tích, đánh giá thực trạng TNGT của Chính phủ trong hoạch định, thực thi CSC ở Việt Nam - Đề xuất quan điểm định hướng, giải pháp chủ yếu nhằm nâng cao TNGT của Chính phủ trong hoạch định, thực thi CSC ở Việt Nam. 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 3.1. Đối tượng nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu của luận án là: Trách nhiệm giải trình của Chính phủ trong hoạch định và thực thi chính sách công ở Việt Nam, cụ thể là TNGT về việc thực hiện nhiệm vụ, chức năng trong quá trình hoạch định, thực thi CSC. 3.2. Phạm vi nghiên cứu - Luận án không nghiên cứu TNGT nói chung của Chính phủ Việt Nam về việc thực hiện tất cả các nhiệm vụ, chức năng của Chính phủ mà chỉ tập trung nghiên cứu TNGT của Chính phủ Việt Nam trong hoạch định và thực thi CSC từ các quy định của pháp luật Việt Nam về TNGT và việc thực hiện TNGT của Chính phủ trên thực tế. - Luận án tập trung nghiên cứu TNGT của Chính phủ Việt Nam, cụ thể là TNGT của Chính phủ trước Đảng Cộng sản Việt Nam cầm quyền, trước Quốc hội và trước nhân dân, xã hội nói chung đối với một số chính sách. - Phạm vi về thời gian: từ 2008 đến nay (vì năm 2008 là năm ban hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật), nhất là các chính sách điển hình trong nhiệm kỳ Chính phủ 2011-2016. 4. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu 4.1. Cơ sở lý luận - Luận án được thực hiện trên cơ sở quan điểm của chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh về quyền lực nhà nước, thực thi và kiểm soát quyền lực nhà nước. 6 - Luận án tiếp cận từ góc độ chính trị học. Cụ thể là lý luận về dân chủ, về tổ chức và thực thi quyền lực nhà nước, về cơ chế ủy quyền và kiểm soát quyền lực ủy nhiệm. 4.2. Các phương pháp nghiên cứu - Phương pháp luận: Đề tài sử dụng phương pháp luận của chủ nghĩa duy vật biện chứng và duy vật lịch sử. - Các phương pháp cụ thể: Thứ nhất, sử dụng phương pháp nghiên cứu tài liệu thứ cấp trong quá trình thực hiện luận án, đặc biệt để làm rõ lý luận căn bản về trách nhiệm giải trình (TNGT) của chính phủ trong hoạch định và thực thi CSC ở chương 1 và chương 2 như: Khái niệm, mục đích, chủ thể, đối tượng, cơ sở chính trị - pháp lý, nội dung, hình thức, những nhân tố ảnh hưởng... Các tài liệu thứ cấp được sử dụng bao gồm các tài liệu trong nước và nước ngoài đã nghiên cứu về TNGT nói chung và TNGT của Chính phủ nói riêng; về quá trình chính sách công (CSC) ở Việt Nam, cụ thể là giai đoạn HĐCS, TTCS. Sử dụng phương pháp nghiên cứu này, tác giả đã tiến hành lập kế hoạch xác định nhóm vấn đề tương ứng với các nhóm tài liệu cần tìm, cần nghiên cứu. Sau đó, tiến hành thu thập các nhóm tài liệu; đọc, phân tích và chọn lọc, ghi chép lại các nội dung quan trọng; so sánh và đối chiếu với mục đích, định hướng nghiên cứu của luận án kết hợp với kiến thức đã có để bước đầu đánh giá, khái quát và đưa ra những nhận định riêng của tác giả luận án. Thứ hai, sử dụng phương pháp phỏng vấn chuyên gia, đặc biệt để làm rõ thực trạng thực hiện TNGT của Chính phủ trong hoạch định, thực thi CSC ở chương 3 và đề xuất giải pháp ở chương 4. Các chuyên gia được phỏng vấn là những người nghiên cứu, am hiểu trong các lĩnh vực CSC, luật học, hành chính học, chính trị học... với những hiểu biết và kinh nghiệm trong nghiên cứu khoa học về một số vấn đề liên quan đến đề tài luận án. Các chuyên gia đã đưa ra những quan điểm, những nhận định khoa học quan trọng về nhận thức lý luận và đánh giá thực trạng TNGT của Chính phủ trong hoạch định và thực thi CSC ở Việt Nam hiện nay. Đồng thời, các chuyên gia cũng gợi mở những ý tưởng về giải pháp để nâng cao hiệu quả việc thực hiện TNGT của Chính phủ ở chương 4 của luận án. Bên cạnh đó, tác giả luận án còn tiến hành phỏng vấn xin ý kiến của các nhà lãnh đạo ở các cấp và một số đại biểu Quốc 7 hội đại diện ở một số tỉnh thành có chức năng giám sát Chính phủ, trực tiếp với hoạt động thực hiện TNGT của Chính phủ cũng đưa ra rất nhiều ý kiến quan trọng thiết thực, khách quan về TNGT và TNGT của Chính phủ Việt Nam. Sử dụng phương pháp nghiên cứu này, tác giả đã tiến hành lập kế hoạch xác định các chuyên gia ở các lĩnh vực liên quan đến luận án cần phỏng vấn. Sau đó, lập bảng phỏng vấn với các nội dung câu hỏi và kế hoạch liên lạc với chuyên gia, nhà lãnh đạo, đại biểu Quốc hội để tiến hành phỏng vấn. Sau phỏng vấn, tác giả tập hợp ý kiến, phân tích, đánh giá khái quát ý kiến đã tiếp nhận được. Kết quả phỏng vấn và khảo sát được tác giả sử dụng trong quá trình phân tích đánh giá thực trạng, nguyên nhân và đề xuất giải pháp. Thứ ba, sử dụng phương pháp nghiên cứu trường hợp trong phân tích làm rõ thực trạng TNGT của Chính phủ trước Đảng Cộng sản Việt Nam, trước Quốc hội và trước nhân dân, xã hội. Nghị định số 116/2010/NĐ-CP của Chính phủ (gọi tắt là Nghị định 116): Về chính sách đối với cán bộ, công chức, viên chức và người hưởng lương trong lực lượng vũ trang công tác ở vùng có điều kiện kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn là một trường hợp chính sách được lựa chọn để nghiên cứu. Sử dụng phương pháp nghiên cứu này, tác giả đã tiến hành thu thập tài liệu, thông tin liên quan đến chính sách theo Nghị định 116, xem lại các phiên giải trình xoay quanh việc hoạch định, thực thi chính sách đó. Tiếp đến, phân tích và chọn lọc, ghi chép lại các nội dung quan trọng theo các vấn đề thuộc TNGT của Chính phủ; so sánh và đối chiếu với mục đích, định hướng nghiên cứu của luận án kết hợp với tìm hiểu các đánh giá của các cơ quan giám sát, truyền thông... về Nghị định 116. Từ đó, tác giả bước đầu đánh giá, khái quát và đưa ra những nhận định riêng. Thứ tư, phương pháp phân tích hệ thống, phân tích cấu trúc - chức năng được sử dụng để xem xét và đánh giá vị trí, vai trò của chính phủ trong việc tổ chức và thực thi quyền lực nhà nước nói chung cũng như trách nhiệm, thẩm quyền của Chính phủ trong quá trình hoạch định và thực thi CSC nói riêng. Sử dụng kết hợp các phương pháp lịch sử và logic, phân tích và tổng hợp, so sánh, khái quát hóa, hệ thống hóa; các phương pháp thực nghiệm, dựa trên bằng chứng... trong quá trình thực hiện luận án để làm rõ luận cứ, luận chứng; các trường hợp chính sách được lựa chọn nghiên cứu; các nhận định, đánh giá; các giải pháp được đề xuất. 8 5. Đóng góp mới về khoa học của luận án Đóng góp khoa học của luận án được thể hiện ở những điểm mới: Thứ nhất, đây là công trình nghiên cứu một cách hệ thống dưới góc độ chính trị học về TNGT của Chính phủ trong hoạch định và thực thi CSC ở Việt Nam. Thứ hai, trong phần nghiên cứu lý luận, luận án đã chỉ rõ được nội hàm cơ bản của khái niệm TNGT của chính phủ trong hoạch định và thực thi CSC; chỉ rõ được mối quan hệ giữa vai trò, vị trí của chính phủ - chủ thể quan trọng trong việc đề xuất, khởi xướng và điều hành CSC - với tính tất yếu của việc thực hiện TNGT của chính phủ trong quá trình hoạch định, thực thi CSC. Đây chính là điểm mới bước đầu được luận án khai thác khi luận giải một cách khoa học về TNGT của Chính phủ trong hoạch định, thực thi CSC ở Việt Nam. Đồng thời, luận án đã trình bày khái quát và hệ thống được các cơ sở khác để lý giải cho việc chính phủ phải thực hiện TNGT trong quá trình hoạch định, thực thi CSC là: Nguồn gốc quyền lực của chính phủ, yêu cầu về nguyên tắc phân quyền trong kiểm soát quyền lực của chính phủ, bản chất của CSC. Đặc biệt, trong chương 2, luận án đã có đóng góp khi phân tích được mục đích, các nội dung, hình thức giải trình của Chính phủ trong hoạch định, thực thi CSC, từ đó xác định cụ thể về chủ thể giải trình, đối tượng giải trình cũng như khái quát được các nhân tố ảnh hưởng đến việc thực hiện TNGT của chính phủ trong quá trình hoạch định và thực thi CSC. Thứ ba, ở phần nghiên cứu thực trạng, công trình đã có những đóng góp đáng kể. Cụ thể là làm rõ được những nét căn bản nhất của thực trạng cơ sở chính trị - pháp lý và thực trạng giải trình của Chính phủ trong hoạch định và thực thi CSC ở Việt Nam. Trong đó, luận án đã tập trung phân tích mối quan hệ chính trị giữa Chính phủ với Đảng Cộng sản Việt Nam cầm quyền, giữa Chính phủ với Quốc hội và xã hội. Từ đó, xác định được cơ chế TNGT giữa các chủ thể với các đối tượng đó. Đồng thời, luận án đã hệ thống được các quy định pháp lý về TNGT của Chính phủ trong hoạch định, thực thi CSC ở Việt Nam để hình thành được bộ khung cơ bản về TNGT của Chính phủ xuyên qua các quy định hiện hành. Trong phần thực trạng giải trình của Chính phủ trong hoạch định, thực thi CSC ở Việt Nam, luận án đã phân tích, làm rõ được giải trình của Chính phủ trước Đảng Cộng sản Việt Nam cầm quyền, trước Quốc hội và trước xã hội nói chung; tìm ra 9 nguyên nhân của các thành tựu và hạn chế của việc giải trình của Chính phủ trong hoạch định, thực thi CSC làm cơ sở khoa học cho việc nghiên cứu, đề xuất giải pháp. Thứ tư, ở chương 4 về quan điểm định hướng và giải pháp nâng cao TNGT của Chính phủ trong hoạch định và thực thi CSC, công trình đã có những đóng góp quan trọng. Luận án trình bày khái quát các quan điểm định hướng và xây dựng được hệ thống các giải pháp để nâng cao hiệu quả việc thực hiện TNGT của Chính phủ trong hoạch định, thực thi CSC ở Việt Nam. Hệ thống giải pháp đó là: Nâng cao nhận thức; hoàn thiện quy định của pháp luật; tăng cường sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam, sự giám sát của các cơ quan Nhà nước và tổ chức chính trị - xã hội đối với Chính phủ; đẩy mạnh việc thực hiện trách nhiệm giải trình của Chính phủ trong hoạch định, thực thi chính sách công trên thực tế một cách hiệu quả. Điều đáng ghi nhận là trong từng giải pháp, luận án đã chỉ rõ được các biện pháp mẫu chốt, chìa khóa quan trọng để có thể tập trung góp phần nâng cao TNGT của Chính phủ trong hoạch định và thực thi CSC ở Việt Nam. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận án - Ý nghĩa lý luận: Kết quả nghiên cứu của luận án sẽ góp phần bổ sung những hiểu biết, những luận cứ, luận chứng, những quan điểm khoa học về TNGT của Chính phủ trong hoạch định và thực thi CSC ở Việt Nam. - Ý nghĩa thực tiễn: Kết quả nghiên cứu của luận án bước đầu cung cấp những cơ sở khoa học để nâng cao TNGT của Chính phủ trong hoạch định, thực thi CSC ở Việt Nam và góp phần xây dựng Nhà nước liêm chính, kiến tạo, phục vụ... Đồng thời, với kết quả nghiên cứu, luận án có thể được dùng làm tài liệu tham khảo cho công tác nghiên cứu, giảng dạy và đào tạo chuyên ngành chính trị học, hành chính học, khoa học CSC ở khía cạnh TNGT, TNGT của chính phủ trong quá trình chính sách. 7. Kết cấu của luận án Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, luận án được kết cấu 4 chương 12 tiết. 10 Chương 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU 1.1. CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI 1.1.1. Các công trình nghiên cứu lý luận về trách nhiệm giải trình của chính phủ trong hoạch định, thực thi chính sách công - Quan niệm về trách nhiệm giải trình của chính phủ trong hoạch định, thực thi chính sách công Các công trình nghiên cứu về khái niệm TNGT của chính phủ, có thể kể đến: Adam Przeworski, Susan C. Stokes, Democracy, Accountability and Representation (Dân chủ, trách nhiệm giải trình và đại diện) [115]; David Dearly and Andrew Thomas, Managing by Accountability: What every Leader needs to know about responsibility, integrity and result, (Quản lý bởi trách nhiệm giải trình: Điều mà những người lãnh đạo cần biết về trách nhiệm, tính toàn vẹn và kết quả) [119]; Minh Võ, “Trách nhiệm giải trình: định nghĩa, các loại hình và cơ chế” [204]; Đinh Văn Minh, “Bàn về trách nhiệm giải trình”, [189]; Phạm Duy Nghĩa, “Cải cách thể chế: Góc nhìn xác lập trách nhiệm giải trình” [192];... Adam Przeworski, Susan C. Stokes, Democracy, Accountability and Representation (Dân chủ, trách nhiệm giải trình và đại diện) [115]. Đây là công trình bàn khá sâu về thuật ngữ TNGT và mối quan hệ giữa TNGT với vấn đề dân chủ và đại diện. Cơ sở cho việc xác định TNGT đó là sự ủy quyền của người dân và tính đại diện của bộ máy nhà nước. Với tư cách là người chủ, người dân phải có quyền được biết chính quyền đã, đang và sẽ làm gì cho mình thông qua các thủ tục về tiếp cận thông tin, công khai minh bạch hoạt động của bộ máy công quyền, cơ chế giám sát quyền lực, v.v.. Công trình này còn cho rằng, TNGT của chính phủ thể hiện trách nhiệm của chính quyền trước người dân và góp phần nâng cao chất lượng hoạt động của chính quyền trong công việc, theo đó TNGT của Chính phủ được nhìn nhận ở 2 góc độ chủ yếu: (i) Giải trình chính trị - giải trình của các chính khách trước người dân về trách nhiệm chính trị của mình đối với các vấn đề liên quan; (ii) Giải trình pháp lý: giải trình của công chức, viên chức khi để xảy ra các sự việc ảnh hưởng đến tính đúng đắn trong thực 11 thi nhiệm vụ, công vụ. Giải trình của các chính khách, là giải trình trước cử tri, trước nhân dân; giải trình của cán bộ, công chức trong thực thi nhiệm vụ, công vụ là giải trình trước người lãnh đạo, người giao nhiệm vụ và cả với những người có liên quan, chịu sự ảnh hưởng bởi các quyết định, hành vi của cán bộ, công chức. Chương trình phát triển Liên hợp quốc (UNDP) xây dựng hệ thống TNGT được cấu thành từ khung TNGT và chính sách giám sát. UNDP sử dụng khái niệm TNGT của Tổ chức hợp tác phát triển kinh tế (OECD). Theo đó, TNGT là nghĩa vụ (i) chứng minh rằng công việc đã được thực hiện phù hợp với những nguyên tắc và tiêu chuẩn đã đồng thuận và (ii) báo cáo đầy đủ, chính xác kết quả thực hiện nhiệm vụ và kế hoạch theo nhiệm kỳ. Theo www.vocabulary.com, TNGT là một danh từ mô tả việc nhận trách nhiệm, có thể được thực hiện hoặc công khai thực hiện như: Chính phủ phải chịu trách nhiệm về các quyết định, các hoạt động tác động đến công dân của mình; cá nhân công chức phải có trách nhiệm về hành động và hành vi thực thi pháp luật của mình. Việc nhận trách nhiệm còn có nghĩa là thừa nhận việc làm sai và có thể dẫn đến hình phạt [168]. Theo tài liệu của Ngân hàng phát triển châu Á, Phục vụ và duy trì: Cải thiện hành chính công trong một thế giới cạnh tranh, TNGT có nghĩa là khả năng yêu cầu quan chức nhà nước phải chịu trách nhiệm về hành động của mình, bao gồm hai yếu tố: khả năng giải đáp và chịu trách nhiệm về hậu quả xảy ra [61, tr.12-13]. Theo đó, quan chức phải có khả năng giải đáp theo định kỳ những vấn đề liên quan đến việc họ đã sử dụng thẩm quyền của mình như thế nào, những nguồn lực nào được sử dụng vào đâu, với các nguồn lực đó đã đạt kết quả gì. Cần phải dự đoán (dự báo khoa học, căn cứ vào các dữ liệu, thông tin giải trình để dự báo, để quy kết trách nhiệm) được những hậu quả có thể xảy ra từ hành động của quan chức công quyền. Như vậy, các công trình trong và ngoài nước đã đưa ra những quan điểm về TNGT tương đối đa dạng nhưng về cơ bản có sự tương đồng ở một số khía cạnh liên quan đến nội dung khái niệm TNGT của chính phủ. Có thể khái quát: Trách nhiệm giải trình của chính phủ là một phương thức giám sát, kiểm soát quyền lực nhằm đáp ứng yêu cầu của người ủy quyền đối với người được ủy quyền. Đó là sự giải trình và sự chịu trách nhiệm của chính phủ, trước tiên là sự chịu trách nhiệm về việc công khai, minh bạch thông tin gắn liền với nghĩa vụ báo cáo, giải thích một cách chính 12 xác, đầy đủ về các công việc liên quan trong thực hiện quyền lực đã được ủy nhiệm và sự chịu trách nhiệm của chính phủ về kết quả thực hiện chức năng, nhiệm vụ (bao gồm sự gánh chịu hình phạt khi để xảy ra hậu quả tiêu cực trong các công việc, các hành động của Chính phủ). Một số công trình nghiên cứu trong và ngoài nước bước đầu có những phân tích về mục đích, sự cần thiết TNGT của chính phủ trong hoạch định và thực thi CSC. Theo đó, các công trình đã phân tích, chỉ ra mặt trái của nhóm lợi ích và vận động hành lang đối với quá trình chính sách. Theo các nghiên cứu này, sự lớn mạnh của các nhóm lợi ích, nhất là các nhóm lợi ích về kinh tế, đã dẫn đến tình trạng các quyết định, chính sách được ban hành chủ yếu phục vụ cho các lợi ích nhóm chứ không phải phục vụ cho những lợi ích công như đúng bản chất của nó. Biểu hiện cụ thể đó là sự cấu kết giữa các nhóm lợi ích với quyền lực nhà nước để thao túng chính sách nhằm tối đa hóa lợi ích cho mình. Chính vì vậy, để hạn chế những tác động tiêu cực trong hoạt động vận động hành lang của các nhóm lợi ích, thì việc xây dựng cơ chế TNGT trong HĐCS là hết sức cần thiết. Đó là phương tiện để thúc đẩy dân chủ, minh bạch hóa quá trình ra quyết định cũng như hạn chế sự lạm dụng quyền lực của chính phủ trong quá trình chính sách. Một chính phủ tốt phải có trách nhiệm cung cấp bằng chứng, giải thích cho người dân hiểu được bản chất của một chính sách, một quyết định mà mình có trách nhiệm ban hành. Sự minh bạch và TNGT phải xuất phát từ sự liêm chính của các nhà HĐCS, các thể chế cung cấp và trao đổi thông tin/quyền tiếp cận thông tin, sự phản biện và giám sát từ phía dư luận thông qua các thể chế xã hội như truyền thông và báo chí độc lập. Tiêu biểu có thể kể đến các công trình: Kathe Callahan, Elements of Effective Governance: Measurement, Accountability and Participation (Các yếu tố của quản trị hiệu quả: cách đo lường, trách nhiệm giải trình và sự tham gia) [141]; Roger H Davidson, Walter J Oleszek, Frances E Lee, Congress and Its Members (Quốc hội và các thành viên) [157]; Mark J. Green, James M. Fallows, David Zwick, Ai chỉ huy Quốc hội (Sự thật về Quốc hội Mỹ) [59]; Arik Hart, Group Interest in Decision Making: Yes We Can!? (Lợi ích nhóm trong hoạch định chính sách: Điều chúng ta có thể?) [117]; Kevin W. Hula, Lobbying Together: Interest Group Coalitions in Legislative Politics (Cùng nhau vận động: Liên minh nhóm lợi ích trong nền chính trị lập pháp), [144];... 13 Một số công trình đã phân tích mối quan hệ giữa nhóm lợi ích kinh tế (mà cụ thể là các tập đoàn kinh tế, các tổng công ty, các doanh nghiệp nhà nước) với các chủ thể hoạch định và thực thi CSC trong bộ máy nhà nước. Qua đó, đã chỉ ra sự cần thiết của việc thực hiện TNGT: Nếu thiếu việc giải trình của các chủ thể HĐCS, TTCS thì vấn đề tham nhũng chính sách ở Việt Nam sẽ càng có cơ hội lan rộng, tinh vi và phức tạp. Tham nhũng chính sách ở Việt Nam có thể nhìn thấy về mặt hiện tượng nhưng rất khó để phát hiện và xử lý. Nguyên nhân chủ yếu của tham nhũng chính sách được nhắc đến đó là: Chính phủ chưa tách rời được chức năng quản lý kinh tế của nhà nước với chức năng sản xuất kinh doanh, nhiều lĩnh vực vẫn còn cơ chế xin-cho, vẫn còn chiếm vị thế độc quyền và được bảo hộ lớn từ phía nhà nước; luật phòng, chống tham nhũng thực thi nhưng kém hiệu quả; các chính sách kinh tế hoạch định trong tình trạng thiếu dân chủ và minh bạch, cơ chế kiểm soát quyền lực còn lỏng lẻo, v.v.. Các công trình nghiên cứu nhiều về vấn đề này là: Văn Thường Nguyễn, Tăng trưởng kinh tế ở Việt Nam. Những lực cản cần phải vượt qua [70]; Phan Xuân Sơn, Phạm Thế Lực, Nhận diện tham nhũng và các giải pháp phòng, chống tham nhũng ở việt nam hiện nay [90];... - Về cơ sở chính trị - pháp lý của trách nhiệm giải trình của chính phủ trong hoạch định, thực thi chính sách công Các tác giả Dennis D. Riley, Bryan E. Brophy - Baermann, trong cuốn sách có tiêu đề: Bureaucracy and the Policy Process: Keeping the Promises (Bộ máy quan liêu và quá trình chính sách: Việc giữ lời hứa) [123] đã phân tích vai trò của bộ máy quan liêu trong quá trình chính sách, đặc biệt là quá trình hoạch định và thực thi CSC. Trong cuốn sách này, các tác giả đã phân tích các khái niệm như: bộ máy quan liêu, quyền lực hành pháp và điều kiện cơ cấu của nó; mối quan hệ giữa trách nhiệm, thông tin và truyền thông; vai trò của các thể chế để thúc đẩy trách nhiệm của bộ máy quan liêu trong quá trình chính sách; cơ chế và công cụ để huy động công luận thúc đẩy TNGT. Một số trường hợp nghiên cứu trên thế giới được sử dụng nhằm minh họa cho lập luận chính của các tác giả như: bộ máy quan liêu vừa có ảnh hưởng tích cực, vừa có ảnh hưởng tiêu cực đối với quá trình chính sách, và chính TNGT của bộ máy quan liêu trong HĐCS là phương tiện chắc chắn nhất để đem lại lợi ích cho người dân, nhất là ở các nước đang phát triển. Cuốn sách luận giải cơ sở chính trị - pháp lý 14 TNGT của chính phủ từ việc nhấn mạnh vị trí, vai trò quan trọng của chính phủ trong hoạch định và thực thi CSC. Đây là cuốn sách được thiết kế cho các nhà làm chính sách và các chuyên gia quản trị làm việc trong cộng đồng phát triển quốc tế, chính phủ các nước, các tổ chức cơ sở, các nhà hoạt động, và các học giả tham gia trong việc tìm hiểu, phân tích sự tương tác giữa TNGT của bộ máy quan liêu với chất lượng của chính sách và vấn đề thúc đẩy dân chủ, minh bạch trong quá trình chính sách. Lý thuyết chính sách là sự cụ thể hóa các quyết định hành chính. Đặc điểm chung của những tư tưởng hành chính công kinh điển và kinh điển kiểu mới trong thời cận đại cho tới nay là sự tách hành chính công khỏi việc đề ra chính sách thông qua lập pháp. Đại diện tiêu biểu có thể kể đến các tác giả như: J. Dewey với tác phẩm Logic, Theory of Inquiry (Logic, Lý luận về nghiên cứu điều tra), H. D. Laswell, The Policy Sciences (Khoa học chính sách) [129]; F. Morstein Marx, The Social Function of Public Administration (Chức năng xã hội của hành chính công) [125];... Đây là những quan điểm được hình thành ở những năm giữa thế kỷ XX, các nhà nghiên cứu có sự thống nhất với nhau khi khẳng định: Chính sách không chỉ là việc riêng của ngành lập pháp, mà nó còn có sự tham dự rất quan trọng của hành pháp; là sự cụ thể hóa các quyết định chính trị và hành chính. Chính sự tham dự rất quan trọng của hành pháp trong HĐCS, TTCS là cơ sở để hành pháp thực hiện trách nhiệm, TNGT về quá trình HĐCS, TTCS. Nhiều công trình đã khẳng định trung tâm của bộ máy nhà nước là bộ máy hành pháp, do vậy TNGT của bộ máy hành pháp phải được đề cao. TNGT của chính phủ bao gồm hai yếu tố: khả năng giải đáp và chịu trách nhiệm về hậu quả xảy ra. Chính quyền phải chịu trách nhiệm về việc sử dụng thẩm quyền, các nguồn lực công và giải trình kết quả thu được thông qua ý kiến phản hồi của người sử dụng dịch vụ và của mọi người dân. Tác giả Adam Przeworski, Susan C. Stokes, trong cuốn sách Democracy, Accountability and Representation (Dân chủ, trách nhiệm giải trình và đại diện) [115] cũng đã chỉ rõ cơ sở cho việc xác định TNGT là sự ủy quyền của người dân và tính đại diện của bộ máy nhà nước. Với tư cách là người chủ, người dân phải có quyền được biết chính quyền đã, đang và sẽ làm gì cho mình thông qua các thủ tục về tiếp cận thông tin, công khai minh bạch hoạt động của bộ máy công quyền, 15 cơ chế giám sát quyền lực, v.v.. Và, với tư cách là người được ủy quyền, chính phủ phải thực hiện TNGT nhằm thể hiện trách nhiệm của chính quyền trước người dân và góp phần nâng cao chất lượng hoạt động của chính quyền trong công việc. Các công trình nghiên cứu trong nước ít nhiều góp phần luận giải về cơ sở chính trị - pháp lý TNGT của Chính phủ trong HĐCS, TTCS ở Việt Nam. Từ việc lý giải Chính phủ có trách nhiệm rất lớn trong việc đề xuất, khởi xướng CSC và gắn liền với việc thực hiện TNGT của Chính phủ trong quá trình đó, đặc biệt trước xu hướng dân chủ, xây dựng nhà nước pháp quyền, kiến tạo sự phát triển. Các công trình có thể kể đến như: Nguyễn Đăng Dung, Nhà nước và trách nhiệm của nhà nước [17]; Báo cáo phát triển Việt Nam 2010, Các thể chế hiện đại [63]; Đào Trí Úc, “Vấn đề trách nhiệm giải trình trong cơ chế thực hiện quyền lực nhà nước ở Việt Nam” [104]; Nguyễn Hữu Hải, Cải cách hành chính nhà nước - Lý luận và thực tiễn [38]... Tác giả Nguyễn Đăng Dung, trong cuốn sách Ý tưởng về một nhà nước chịu trách nhiệm nhấn mạnh những nghiên cứu về cách thức làm cho nhà nước luôn có xu hướng phục vụ cuộc sống cho con người, để cho cuộc sống ngày càng công bằng hơn, bình đẳng và bác ái hơn, luôn là một vấn đề cấp thiết. Sự hiện diện khách quan của nhà nước đại diện đặt ra những yêu cầu bắt buộc nhà nước phải chịu trách nhiệm, trong đó có TNGT. Tác giả đã luận giải về các tiêu chuẩn của một chính quyền có trách nhiệm, cho đến các nội dung, hình thức chính quyền chịu trách nhiệm trong đó phân tích sâu sắc cơ sở cho sự chịu trách nhiệm rõ ràng của hai loại chủ thể hành pháp chính trị và hành chính công vụ trong hoạt động của các cơ quan nhà nước; sự phân chia trách nhiệm ở chiều dọc trung ương và địa phương; bầu cử là một hình thức quan trọng để nhân dân thực hiện sự đánh giá trách nhiệm; Hiến pháp là hình thức chứa đựng những nội dung sự phân định trách nhiệm của các cơ quan nhà nước. Công trình đã trình bày những vấn đề lý luận gắn liền với thực tiễn về trách nhiệm của chính quyền nhà nước Việt Nam với sự lập luận logic từ vai trò của Chính phủ, sự phân quyền và chỉ rõ Chính phủ Việt Nam phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội Việt Nam, tiêu điểm của vấn đề trách nhiệm của Nhà nước Việt Nam - Chính phủ chịu trách nhiệm là Chính phủ phải biết HĐCS đến những đảm bảo cho vị trí, vai trò chịu trách nhiệm hiện nay của Chính phủ - cơ quan hành pháp... Công trình đã chỉ rõ