Tài liệu Trách nhiệm bồi thường nhà nước trong lĩnh vực quản lý hành chính (luận văn thạc sĩ luật học)

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ TƯ PHÁP TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI PHẠM THANH LOAN TRÁCH NHIỆM BỒI THƯỜNG NHÀ NƯỚC TRONG LĨNH VỰC QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Hà Nội - 2016 Hhhhhhhhhhhhhhhhhhhhh BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ TƯ PHÁP TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI PHẠM THANH LOAN LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan Luận văn này là công trình nghiên cứu độc lập của cá nhân tôi. Nội dung cũng như mọi thông tin và số liệu trong luận văn này là trung thực và có nguồn gốc rõ ràng. Những kết luận khoa học của Luận văn chưa từng được công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Tôi xin chân thành cảm ơn! Xác nhận của giảng viên hướng dẫn PGS.TS. Trần Thị Huệ NGƯỜI CAM ĐOAN Phạm Thanh Loan LỜI CẢM ƠN Em xin trân trọng cảm ơn sự hướng dẫn quý báu về khoa học của PGS-TS Trần Thị Huệ - GVC Bộ môn Luật Dân sự, Trường Đại học Luật Hà Nội đã tận tình quan tâm hướng dẫn tác giả thực hiện đề tài này. Đồng thời, em xin trân trọng cảm ơn sự giúp đỡ của Trường Đại học Luật Hà nội, Khoa sau đại học, Thư viện cùng các Thầy giáo, Cô giáo đã giúp đỡ, tạo điều kiện cho người viết trong thời gian học tập, nghiên cứu, cung cấp cho em những kiến thức pháp lý nâng cao, tài liệu và điều kiện cần thiết trong thời gian học tập tại trường. Xin chúc các thầy cô dồi dào sức khỏe, thành công trong công việc và hạnh phúc trong cuộc sống . HỌC VIÊN Phạm Thanh Loan DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT BLDS Bộ luật dân sự BTTH Bồi thường thiệt hại HP Hiến pháp NXB Nhà xuất bản TNBTCNN Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước TTLT Thông tư liên tịch Tr Trang MỤC LỤC Tr Trang bìa phụ Lời cam đoan Lời cảm ơn Danh mục từ viết tắt Mục lục Phụ lục Danh mục tài liệu tham khảo PHẦN MỞ ĐẦU 1 Chương 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ TRÁCH NHIỆM BỒI THƯỜNG CỦA NHÀ NƯỚC TRONG LĨNH VỰC QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH 5 1.1. Kháí quát chung về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước 5 1.1.1. Khái niệm trách nhiệm bồi thường của Nhà nước 5 1.1.2. Vai trò trách nhiệm bồi thường của Nhà nước 6 1.1.3 Đặc điểm trách nhiệm bồi thường của Nhà nước 9 1.1.4. Phạm vi trách nhiệm bồi thường của Nhà nước 14 1.2. Một số vấn đề cơ bản về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong 16 lĩnh vực quản lý hành chính 1.2.1. Khái niệm cơ quan quản lý hành chính Nhà nước, hoạt động quản lý hành 16 chính Nhà nước, trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong lĩnh vực quản lý hành chính 1.2.2. Bản chất và đặc điểm trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong lĩnh vực 19 quản lý hành chính 1.2.3. Các căn cứ làm phát sinh trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong lĩnh 22 vực quản lý hành chính 1.2.4. Các nguyên tắc cơ bản về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong lĩnh 27 vực quản lý hành chính Chương 2: THỰC TRẠNG QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT HIỆN HÀNH VỀ 30 TRÁCH NHIỆM BỒI THƯỜNG CỦA NHÀ NƯỚC TRONG LĨNH VỰC QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH 2.1. Quy định của pháp luật về chủ thể trong mối quan hệ bồi thường của 30 nhà nước lĩnh vực quản lý hành chính 2.2 Quy định của pháp luật về phạm vi trách nhiệm bồi thường của Nhà 33 nước trong lĩnh vực quản lý hành chính 2.2.1. Những trường hợp Nhà nước có trách nhiệm bồi thường 34 2.2.2. Những trường hợp Nhà nước không chịu trách nhiệm bồi thường 40 2.3. Quy định của pháp luật về xác định thiệt hại được Nhà nước bồi 44 thường trong lĩnh vực quản lý hành chính 2.3.1. Xác định thiệt hại do tổn thất về vật chất 45 2.3.2. Xác định thiệt hại do tổn thất về tinh thần 52 2.4. Quy định của pháp luật về trình tự, thủ tục giải quyết yêu cầu bồi 53 thường trong lĩnh vực quản lý hành chính 2.4.1. Thủ tục giải quyết yêu cầu bồi thường tại cơ quan có trách nhiệm bồi 54 thường 2.4.2. Thủ tục giải quyết yêu cầu bồi thường tại Tòa án. 2.4.3. Thủ tục giải quyết yêu cầu bồi thường trong quá trình giải quyết vụ án 60 hành chính 2.5. Quy định của pháp luật về trách nhiệm hoàn trả của người thi hành 61 59 công vụ 2.5.1. Nghĩa vụ hoàn trả và xử lý trách nhiệm của người thi hành công vụ 62 2.5.2. Căn cứ xác định mức hoàn trả và các trường hợp xác định mức hoàn trả 62 2.5.3. Trình tự, thủ tục quyết định việc hoàn trả 64 2.5.4. Thẩm quyền ra quyết định hoàn trả và hiệu lực của quyết định hoàn trả 65 2.5.5. Phương thức thực hiện việc hoàn trả, quản lý, sử dụng tiền hoàn trả và 65 việc xử lý người thi hành công vụ cố ý không thực hiện nghĩa vụ hoàn trả 2.6 Thời hiệu yêu cầu bồi thường thiệt hại Nhà nước trong hoạt động 67 quản lý hành chính CHƯƠNG 3: THỰC TIỄN ÁP DỤNG PHÁP LUẬT, KIẾN NGHỊ HOÀN 70 THIỆN MỘT SỐ QUY ĐỊNH CỦA PHÁP LUẬT VÀ GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ THI HÀNH VÀ ÁP DỤNG PHÁP LUẬT VỀ TRÁCH NHIỆM BỒI THƯỜNG CỦA NHÀ NƯỚC TRONG LĨNH VỰC QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH 3.1. Thực tiễn thi hành pháp luật về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước 70 trong lĩnh vực quản lý hành chính 3.1.1. Những thuận lợi và kết quả đạt được 71 3.1.2 Những hạn chế, khó khăn 73 3.2. Một số kiến nghị góp phần hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm bồi 80 thường của nhà nước trong lĩnh vực quản lý hành chính 3.2.1. Về điều kiện phát sinh trách nhiệm bồi thường 80 3.2.2. Về thời hiệu yêu cầu bồi thường 81 3.2.3. Về phạm vi yêu cầu bồi thường 82 3.2.4. Về việc xác định cơ quan có trách nhiệm bồi thường 83 3.2.5. Về trình tự, thủ tục giải quyết bồi thường 85 3.3. Một số giải pháp nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật trách nhiệm 86 bồi thường của nhà nước trong lĩnh vực quản lý nhà nước KẾT LUẬN 90 9 PHẦN MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài Nhà nước ta luôn coi việc xây dựng, kiện toàn tổ chức bộ máy và hoàn thiện hệ thống pháp luật là nhiệm vụ quan trọng hàng đầu. Với tư cách là một chủ thể công quyền duy nhất, Nhà nước thực hiện quyền điều hành, quản lý xã hội và có nhiệm vụ bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức khi quyền và lợi ích hợp pháp đó bị xâm phạm. Trong quá trình xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân hiện nay, việc bảo đảm lợi ích của Nhà nước và các quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức cần được tôn trọng và thực hiện công bằng giữa các chủ thể trong xã hội. Mối quan hệ giữa Nhà nước với cá nhân và tổ chức trong xã hội là mối quan hệ đặc biệt, trong đó, vấn đề công bằng giữa một bên chủ thể là Nhà nước và một bên chủ thể là cá nhân, tổ chức được xác định thông qua các quyền, nghĩa vụ và trách nhiệm đối với nhau và được thực hiện trên cơ sở nguyên tắc “mọi người đều bình đẳng trước pháp luật” và “người bị thiệt hại có quyền được bồi thường về vật chất, tinh thần và phục hồi danh dự theo quy định của pháp luật”. Có thể thấy, Nhà nước Việt Nam đã không ngừng nghiên cứu, xây dựng và hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước. Trên cơ sở nhận thức và với mong muốn làm sáng tỏ những vấn đề cấp thiết về lý luận và thực tiễn việc thực hiện trách nhiệm bồi thường của Nhà nước đặc biệt là trong lĩnh vực quản lý hành chính, đánh giá những điểm tích cực và hạn chế nhằm đưa ra quan điểm và giải pháp về lĩnh vực này, người viết đã chọn vấn đề: “Trách nhiệm bồi thường Nhà nước trong lĩnh vực quản lý hành chính” làm đề tài luận văn thạc sĩ luật học. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Hiện nay, ở nước ta chỉ có một số ít các công trình nghiên cứu chuyên sâu về “Trách nhiêm bồi thường Nhà nước trong lĩnh vực quản lý hành chính”. Ở những khía cạnh khác về vấn đề bồi thường Nhà nước, đã có một số công trình nghiên cứu liên quan như: - Đề tài nghiên cứu khoa học cấp trường do Tiến sĩ Nguyễn Minh Tuấn làm chủ nhiệm đề tài: “Trách nhiệm dân sự của cơ quan tổ chức về thiệt hại do hành vi của cán bộ, công chức gây ra - Vấn đề lý luận và thực tiễn”, Trường Đại học Luật Hà Nội, năm 2008. - Phùng Trung Tập – Bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng về tài sản , sức khỏe và tính mạng - sách chuyên khảo - Nhà Xuất bản Hà Nội - 2009. 10 - Đỗ Văn Đại, Nguyễn Trương Tín – Pháp luật Việt Nam về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước – sách chuyên khảo – Nhà Xuất bản Tư pháp Hồ Chí Minh – 2015. Các công trình nghiên cứu khoa học trên đã đi sâu vào nghiên cứu vấn đề bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng trong đó có trách nhiệm bồi thường của Nhà nước. Mỗi tác giả nghiên cứu vấn đề theo một khía cạnh khác nhau hoặc dưới góc độ nguyên tắc và chưa đi sâu vào vấn đề cụ thể về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong lĩnh vực quản lý hành chính. - Lê Mai Anh - Luận án tiến sĩ – Bồi thường thiệt hại do người có thẩm quyền của cơ quan tố tụng gây ra - Trường đại học Luật Hà Nội - 2002. Nội dung của Luận án đề cập đến nhiều vấn đề có tính tham khảo quan trọng cho việc thực hiện đề tài nghiên cứu của tác giả như: đặc điểm, nội dung, bản chất của trách nhiệm nhà nước trong việc bồi thường thiệt hại do người có thẩm quyền của cơ quan tiến hành tố tụng gây ra khi tiến hành các hoạt động điều tra, truy tố, xét xử. - Nguyễn Khả Phúc - Luận văn thạc sĩ luật học - Một số vấn đề về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của nhà nước trong hoạt động quản lý hành chính - Trường đại học Luật Hà Nội – 2011. Nội dung của luận văn đã có những nghiên cứu chuyên sâu về vấn đề trách nhiệm bồi thường của nhà nước trong hoạt động quản lý hành chính. Tuy nhiên luận văn chưa xây dựng được những khái niệm về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước cũng như trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước trong lĩnh vực quản lý hành chính. Đồng thời luận văn được tác giả viết vào năm 2011 khi Luật TNBTCNN 2009 mới có hiệu lực 01 năm nên chưa thể hiện được giá trị áp dụng trong thực tế cũng như những khó khăn bất cập cần nghiên cứu sửa đổi. Ngoài ra còn nhiều chuyên đề, bài viết, bài nghiên cứu của một số tác giả làm công tác xây dựng pháp luật với nội dung đề cập đến nhiều vấn đề cơ bản của trách nhiệm bồi thường Nhà nước phục vụ cho công tác soạn thảo Luật TNBTCNN 2009 cũng như công tác soạn thảo Luật TNBTCNN mới hiện nay. 3. Mục tiêu nghiên cứu của đề tài Luận văn nghiên cứu một cách có hệ thống những vấn đề lý luận và thực tiễn pháp luật về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong lĩnh vực hành chính. Qua đó tìm ra những nguyên nhân, đề xuất các quan điểm, giải pháp có căn cứ khoa học nhằm bảo đảm thực hiện pháp luật về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong lĩnh vực hành chính ở Việt Nam. 11 4. Đối tượng nghiên cứu và phạm vi nghiên cứu + Đối tượng nghiên cứu: Luận văn nghiên cứu những vấn đề lý luận, thực tiễn về pháp luật về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong lĩnh vực hành chính ở Việt Nam dưới góc độ khoa học lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật. + Phạm vi nghiên cứu: Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong lĩnh vực hành chính là đề tài rộng, chứa đựng nhiều vấn đề phức tạp về lý luận và thực tiễn. Luận văn nghiên cứu một cách sơ lược những quy định pháp luật của Việt Nam về trách nhiệm BTTH của nhà nước. Từ đó đi sâu vào nghiên cứu, tìm hiểu nội dung của pháp luật Việt Nam về vấn đề trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong lĩnh vực hành chính. Đồng thời luận văn cũng tìm hiểu tình hình thực tiễn thi hành pháp luật về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước nói chung và trong lĩnh vực hành chính nói riêng. 5. Cơ sở và phương pháp nghiên cứu + Cơ sở lý luận: Luận văn được nghiên cứu dựa trên cơ sở lý luận của Chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh, quan điểm của Đảng và Nhà nước Việt Nam đối với trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong lĩnh vực hành chính trong bối cảnh xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Ngoài ra, trong quá trình nghiên cứu, luận văn còn căn cứ vào các văn bản pháp luật Việt Nam quy định về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong lĩnh vực quản lý hành chính và tài liệu của một số nước trên thế giới về lĩnh vực này. + Phương pháp nghiên cứu: Trên cơ sở phương pháp luận của Chủ nghĩa duy vật biện chứng, Chủ nghĩa duy vật lịch sử, người viết đã lựa chọn phương pháp nghiên cứu phù hợp với từng nội dung luận văn như phương pháp phân tích, phương pháp tổng hợp, phương pháp so sánh, đối chiếu, phương pháp phân tích kết hợp giữa lý luận và thực tiễn. 6. Kết cấu đề tài Kết cấu của luận văn, ngoài lời mở đầu, kết luận, các danh mục tài liệu, bao gồm ba chương chính như sau: Chương 1: Một số vấn đề lý luận về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong lĩnh vực quản lý hành chính 12 Chương 2: Thực trạng quy định pháp luật hiện hành về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong lĩnh vực quản lý hành chính. Chương 3: Thực tiễn áp dụng pháp luật, kiến nghị hoàn thiện một số quy định của pháp luật và giải pháp nâng cao hiệu quả thi hành và áp dụng pháp luật về trách hiệm bồi thường của Nhà nước trong lĩnh vực quản lý hành chính. Chương 1 13 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ TRÁCH NHIỆM BỒI THƯỜNG CỦA NHÀ NƯỚC TRONG LĨNH VỰC QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH 1.1. Khái quát chung về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước 1.1.1. Khái niệm trách nhiệm bồi thường của Nhà nước Trong pháp luật Việt Nam hiện hành đã có nhiều quy định về trách nhiệm bồi thường thiệt hại (BTTH). Tuy nhiên, chưa có các quy định cụ thể định nghĩa thế nào là bồi thường hay trách nhiệm bồi thường mà chỉ nêu lên căn cứ phát sinh trách nhiệm BTTH, nguyên tắc bồi thường cũng như thời hiệu yêu cầu bồi thường. Tìm hiểu dưới góc độ ngôn ngữ học, theo Đại từ điển tiếng Việt, bồi thường được hiểu là “đền bù những tổn thất đã gây ra”[28, Tr1571]. Có thể thấy khi tiếp cận dưới góc độ pháp lý, đây là một dạng nghĩa vụ dân sự phát sinh khi có hành vi gây ra thiệt hại. Mỗi người sống trong xã hội đều phải tôn trọng những quy tắc chung của xã hội, không thể vì lợi ích của mình mà xâm phạm đến quyền và lợi ích của người khác. Khi một người vi phạm nghĩa vụ pháp lý của mình, gây tổn hại cho người khác thì chính người đó phải chịu hậu quả bất lợi do hành vi của mình gây ra. Sự gánh chịu một hậu quả bất lợi bằng việc bù đắp những tổn thất cho người khác được hiểu là BTTH. Trong thực tiễn xã hội phát triển hiện nay, việc một cá nhân, tổ chức gây ra thiệt hại thì phải bồi thường là một yếu tố cốt lõi thể hiện sự công bằng giữa các mối quan hệ trong xã hội. Trong pháp luật dân sự, BTTH là việc đền bù những tổn thất và khắc phục những hậu quả do hành vi vi phạm gây ra; vì vậy BTTH là hình thức trách nhiệm dân sự nhằm buộc bên có hành vi gây ra thiệt hại phải khắc phục hậu quả bằng cách bù đắp, đền bù tổn thất về vật chất và tổn thất về tinh thần cho bên bị thiệt hại. Với quan niệm thiệt hại là sự không nguyên vẹn như trạng thái ban đầu của sự vật sau khi chịu sự tác động bên ngoài, vì vậy BTTH có thể hiểu là trách nhiệm khôi phục lại tình trạng ban đầu của sự vật hiện tượng. Về mặt pháp lý, thiệt hại là những tổn thất về tài sản, tổn thất về tính mạng, sức khỏe, uy tín, danh dự, nhân phẩm; vì vậy, BTTH là sự khôi phục lại những tổn thất trên bằng những cách thức và tiêu chí do pháp luật đặt ra và yêu cầu thực hiện. Như vậy, trách nhiệm bồi thường thiệt hại là một hình thức trách nhiệm dân sự mà theo đó bên có hành vi vi phạm gây ra thiệt hại về mặt vật chất hoặc tinh thần cho người khác thì phải bồi thường những tổn thất mà mình gây cho bên bị thiệt hại. Trách nhiệm BTTH từ hành vi xâm phạm quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức khác là trách nhiệm pháp lý được xác định với mọi chủ thể, kể cả Nhà nước. 14 Nhà nước là một chủ thể đặc biệt, do nhân dân thành lập ra và bộ máy nhà nước thực hiện quyền lực nhà nước thông qua sự ủy thác của nhân dân. Nhà nước quản lý mọi mặt của đời sống xã hội thông qua hệ thống các cơ quan nhà nước mà cụ thể là đội ngũ cán bộ, công chức được cơ quan nhà nước có thẩm quyền giao thực hiện nhiệm vụ (người thi hành công vụ) - Khoản 1 Điều 3 Luật TNBTCNN 2009. Các hoạt động công vụ thường do cán bộ, công chức thực hiện và có sự gắn bó chặt chẽ với quyền lực nhà nước. Vì thế, trong quá trình thực thi công vụ, cán bộ, công chức luôn mang quyền lực nhà nước, đây là công cụ pháp lý để cán bộ, công chức thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình theo pháp luật. Người thi hành công vụ nhân danh nhà nước thực hiện những công việc được Nhà nước giao nhằm phục vụ và bảo vệ lợi ích của nhân dân. Tuy nhiên, hoạt động công vụ là hoạt động rộng lớn bởi nó bao gồm tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội nên rất phức tạp và luôn tiềm ẩn những rủi ro. Vì thế, nếu trong quá trình thực thi công vụ mà người thi hành công vụ không đủ năng lực chuyên môn hay phẩm chất đạo đức thì có thể gây ra thiệt hại cho người dân. Với tư cách là “người đại diện” hay “người sử dụng lao động”, Nhà nước phải có trách nhiệm gánh chịu những rủi ro đó bằng cách bồi thường cho người thiệt hại. Qua đó, có thể hiểu trách nhiệm bồi thường của Nhà nước là một trách nhiệm pháp lý mà Nhà nước với tư cách là chủ sử dụng lao động, phải có trách nhiệm bồi thường khi cán bộ, công chức của mình có hành vi phạm pháp luật khi thi hành công vụ, gây thiệt hại đến quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức. Do vậy, trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước là trách nhiệm pháp lý, nhằm khôi phục những tổn thất về tài sản, bù đắp những tổn thất về tinh thần thần cho người bị thiệt hại trong trường hợp người thực hiện nhiệm vụ của Nhà nước vì lợi ích chung đã gây thiệt hại về tài sản, sức khỏe, danh dự, nhân phẩm của cá nhân, tài sản, uy tín của tổ chức, quyền và lợi ích hợp pháp của các chủ thể khác. 1.1.2. Vai trò trách nhiệm bồi thường của Nhà nước Pháp luật khi điều chỉnh các quan hệ xã hội không loại trừ quan hệ phát sinh giữa Nhà nước và công dân. Nhà nước là một chủ thể quyền lực công, Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật và mọi công dân đều phải tuân theo pháp luật. Có thể thấy mối quan hệ giữa Nhà nước và công dân là mối quan hệ “mệnh lệnh – phục tùng”, mối quan hệ này được điều chỉnh bởi hệ thống pháp luật công. Xã hội phát triển đã kéo 15 theo những quan niệm mới về mối quan hệ giữa Nhà nước và công dân. Từ chế độ phong kiến với vua – đại diện cho nhà nước không bao giờ sai và do đó không phải chịu trách nhiệm đối với mọi hoạt động của mình tiến tới sự mở rộng của chế độ dân chủ cùng với sự bình đẳng ngày càng thể hiện rõ trong các mối quan hệ giữa nhân dân và Nhà nước. Nhà nước với tư cách là một chủ thể pháp luật, khi tham gia vào các quan hệ pháp luật đều có những quyền và nghĩa vụ cụ thể và phải gánh chịu những hậu quả pháp lý phát sinh từ những quan hệ pháp luật đó. Như một nguyên tắc không thể phủ nhận trong một Nhà nước pháp quyền và xã hội dân chủ: một chủ thể bao gồm cả Nhà nước nếu có hành vi xâm phạm một cách trái pháp luật và gây những thiệt hại về tài sản cũng như thân thể và danh dự của chủ thể khác thì phải bù đắp những tổn thất mà mình gây ra cho chủ thể bị thiệt hại. Cơ sở của chế định BTTH của Nhà nước chính là dựa trên các quyền của công dân (trong đó có quyền được BTTH khi bị người khác xâm phạm đến tài sản, thân thể, danh dự, uy tín của mình), các quyền này được pháp luật ghi nhận, bảo hộ và được bảo đảm thực hiện bởi Nhà nước. Chế định pháp lý về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước chỉ có thể xuất hiện ở một xã hội hiện đại, đề cao tính dân chủ và tôn trọng các quyền, lợi ích hợp pháp của các chủ thể trong xã hội. Có thể thấy, vai trò trách nhiệm BTTH của Nhà nước thể hiện qua các nội dung cơ bản sau đây: - Chế định trách nhiệm BTTH của Nhà nước là một cơ chế pháp lý hiệu quả để ngăn ngừa sự lạm dụng quyền lực nhà nước. Nhà nước là chủ thể duy nhất có quyền quản lý và điều hành xã hội thông qua quyền lực công đã được ghi nhận. Tuy nhiên vì là chủ thể duy nhất nắm giữ quyền lực nên thường Nhà nước có xu hướng lạm dụng quyền lực. Sự lạm dụng thường biểu hiện cụ thể về hình thức đó là sự vi phạm pháp luật trong quá trình thực thi quyền lực và hậu quả là sự xâm phạm đến các quyền và lợi ích hợp pháp của các chủ thể chịu sự quản lý. Chính vì vậy, chế định pháp luật về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước là một cơ chế pháp lý rất hiệu quả trong việc hạn chế và ngăn ngừa sự lạm dụng quyền lực của Nhà nước. Việc Nhà nước quy định trách nhiệm pháp lý của mình hoàn toàn không phải là hạn chế quyền lực hay chủ quyền trong mối quan hệ với công dân, mà chính là nâng cao trách nhiệm của Nhà nước, là biện pháp bảo đảm cho các quyền tự do của công dân; bảo đảm sự thực thi những chủ trương, chính sách pháp luật mang 16 tính cải cách trong xã hội, góp phần nâng cao uy tín, vị thế của nhà nước, làm tăng sự tin tưởng của công dân vào bộ máy nhà nước [1, Tr53]. - Việc nhà nước bồi thường thiệt hại cho người dân là một biểu hiện của một chế độ dân chủ. Trong một chế độ dân chủ, bộ máy Nhà nước là cơ quan được nhân dân thành lập và ủy thác thực hiện quyền lực công. Nhà nước dân chủ phải là một nhà nước của dân, do dân và vì dân, có trách nhiệm đối với người dân của mình và do đó “trong trường hợp làm thiệt hại cho nhân dân thì phải có sự bồi thường thiệt hại cho nhân dân…hay nói cách khác, Nhà nước dân chủ là Nhà nước biết bồi thường thiệt hại cho nhân dân” [11, Tr1]. Việt Nam cũng là một quốc gia dân chủ, vì thế việc xác lập một cơ chế pháp lý về trách nhiệm BTTH của Nhà nước là hoàn toàn cần thiết để đáp ứng đòi hỏi của một Nhà nước dân chủ. Chế định trách nhiệm bồi thường của Nhà nước là một yêu cầu cơ bản của việc xây dựng và hoàn thiện nhà nước pháp quyền. Đối với nhà nước pháp quyền, pháp luật giữ vị trí cao nhất và phải được mọi chủ thể tôn trọng và thực hiện. Tồn tại song song với nền pháp chế đó là một nền dân chủ thực sự, trong đó Nhà nước và công dân có sự bình đẳng trên nhiều phương diện. Trong mô hình nhà nước pháp quyền hoàn thiện, Nhà nước không thể đứng cao hơn và phải vận hành trong khuôn khổ của pháp luật dù Nhà nước là chủ thể duy nhất trong xã hội có quyền ban hành pháp luật. Khi quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức bị xâm phạm bởi chủ thể khác thì chủ thể có hành vi xâm phạm phải chịu trách nhiệm bồi thường theo quy định của pháp luật. Chủ thể chịu trách nhiệm bồi thường ở đây có thể là bất cứ ai. Nhà nước vận hành trong khuôn khổ của pháp luật vì thế tất yếu Nhà nước cũng phải có trách nhiệm đối với những thiệt hại của mình gây ra cho các cá nhân, tổ chức trong xã hội. Chế định trách nhiệm bồi thường của Nhà nước không chỉ là công cụ mà qua đó Nhà nước kiểm soát được hoạt động của mình, phòng ngừa vi phạm pháp luật mà qua đó Nhà nước còn bảo vệ được quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức trong xã hội và ngay cả lợi ích của chính Nhà nước - một nền pháp chế vững chắc, tính lành mạnh và hiệu quả trong hoạt động của đội ngũ thi hành công vụ - một trong những yêu cầu quan trọng đối với Nhà nước pháp quyền. - Việc xây dựng chế định trách nhiệm BTTH của Nhà nước là phù hợp với yêu cầu của việc bảo đảm các quyền con người cũng như phù hợp với xu thế chung của thế giới. 17 Từ những yêu cầu cơ bản đối với việc đảm bảo các quyền con người, quyền yêu cầu giải quyết BTTH do người thi hành công vụ gây ra là một trong những quyền cơ bản về dân sự, chính trị của con người. Tại Khoản 5, Điều 9, Công ước quốc tế về các quyền dân sự và chính trị ngày 16/12/1966, có hiệu lực từ ngày 23/3/1976 (Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam gia nhập ngày 24/9/1982) đã tuyên bố: “Bất cứ người nào trở thành nạn nhân của việc bị bắt hoặc bị giam cầm bất hợp pháp đều có quyên yêu cầu được bồi thường”. Bên cạnh đó, thực tiễn pháp lý trên thế giới cho thấy có rất nhiều quốc gia đã có các quy định pháp luật về trách nhiệm của Nhà nước. Cụ thể như Nhật Bản là nước mà pháp luật về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước rất hiệu quả. Từ năm 1947, Nhật Bản đã thông qua Luật bồi thường nhà nước và đã khẳng định được ý nghĩa to lớn của nó. Trung Quốc cũng đã có riêng một hệ thống pháp luật về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước.Văn bản pháp luật hiện nay được áp dụng để giải quyết các yêu cầu bồi thường Nhà nước là Luật về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước được Quốc hội Trung Quốc thông qua năm 1994. Các nước như Đức, Pháp, Philippine… cũng có các quy định pháp luật về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước. Có thể thấy, không chỉ hòa vào xu thế chung của thế giới mà việc thừa nhận trách nhiệm của Nhà nước cũng phù hợp với nền dân chủ mà chúng ta đang nỗ lực xây dựng. 1.1.3. Đặc điểm trách nhiệm bồi thường của Nhà nước Mọi công dân đều được Nhà nước bảo hộ về tính mạng, sức khỏe, danh dự và nhân phẩm. Bất cứ một chủ thể nào có hành vi xâm hại đến thân thể, tài sản hay danh dự của người khác thì phải BTTH theo quy định của pháp luật. Quyền được bồi thường khi bị thiệt hại là một quyền cơ bản của công dân được quy định cụ thể trong Hiến pháp – Khoản 2 Điều 30 HP 2013 và được Nhà nước bảo đảm thực hiện. Đây là trách nhiệm dân sự áp dụng đối với mọi chủ thể kể cả Nhà nước. Khi cán bộ, công chức trong quá trình thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước có hành vi trái pháp luật gây thiệt hại cho cá nhân, tổ chức thì Nhà nước cũng phải BTTH cả về vật chất lẫn tinh thần cho cá nhân, tổ chức bị thiệt hại. Do đó về bản chất thì trách nhiệm BTTH của Nhà nước cũng là trách nhiệm dân sự. Tuy nhiên đây là trách nhiệm BTTH ngoài hợp đồng bởi vì nó không phát sinh trên cơ sở một hợp đồng nào giữa người gây thiệt hại và người bị thiệt hại. Trên thực tế, Nhà nước khi tham gia vào các quan hệ pháp luật thì có thể mang một trong hai tư cách: tư cách như một chủ thể thông thường và tư cách chủ thể của 18 quyền lực công. Theo đó, những quan hệ pháp luật mà Nhà nước tham gia với tư cách là chủ thể mang quyền lực công không phải là những quan hệ hợp đồng. Những quan hệ pháp luật mà Nhà nước tham gia và nhân danh quyền lực công phải là những quan hệ pháp luật có liên quan đến việc thực hiện những hoạt động thuộc về chức năng chính của Nhà nước. Trong quá trình thực hiện hoạt động này mà Nhà nước gây thiệt hại cho các cá nhân, tổ chức thì Nhà nước sẽ phải bồi thường. Việc bồi thường không phải do vi phạm các nghĩa vụ về hợp đồng, chính vì vậy trách nhiệm BTTH của Nhà nước đối với các thiệt hại gây ra bởi hoạt động công quyền là trách nhiệm BTTH ngoài hợp đồng. Vì vậy, bên cạnh những đặc điểm riêng thì trách nhiệm BTTH của Nhà nước còn mang những đặc điểm chung của trách nhiệm BTTH ngoài hợp đồng. 1.1.3.1. Đặc điểm chung trách nhiệm BTTH ngoài hợp đồng Trách nhiệm BTTH ngoài hợp đồng là một khái niệm có ý nghĩa pháp lý cao trong hệ thống pháp luật và đã được đề cập đến từ rất sớm trong các quy định pháp luật. Tại Chương XXI BLDS 2005 đã quy định cụ thể về vấn đề này tuy nhiên chưa nêu rõ khái niệm trách nhiệm BTTH ngoài hợp đồng mà chỉ nêu lên căn cứ phát sinh trách nhiệm, nguyên tắc bồi thường, năng lực chịu trách nhiệm… Trách nhiệm BTTH ngoài hợp đồng cũng là một loại trong trách nhiệm BTTH. Theo đó, có thể hiểu trách nhiệm BTTH ngoài hợp đồng là một loại trách nhiệm dân sự mà người có hành vi trái pháp luật xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của người khác mà gây thiệt hại thì phải bồi thường. Trách nhiệm BTTH của Nhà nước mang một số đặc điểm chung của trách nhiệm BTTH ngoài hợp đồng như: Thứ nhất, về nguồn gốc phát sinh. Trong quá trình quản lý nhà nước, người thi hành công vụ như “cánh tay nối dài” của Nhà nước, giúp Nhà nước thực hiện chức năng của mình bằng cách tham gia các quan hệ pháp luật với tư cách chủ thể mang quyền lực công. Họ thực hiện chức năng, nhiệm vụ được giao theo quy định của pháp luật và mọi quyền hạn và nghĩa vụ cũng đều được quy định trong khuôn khổ của pháp luật. Theo đó, những quan hệ pháp luật mà người thi hành công vụ (hay Nhà nước) tham gia với tư cách là chủ thể mang quyền lực công không phải là những quan hệ hợp đồng (không ràng buộc bởi hợp đồng) mà do pháp luật quy định. Những quan hệ pháp luật mà Nhà nước tham gia và nhân danh quyền lực công phải là những quan hệ pháp luật có liên quan đến việc thực hiện những hoạt động thuộc về chức năng chính của Nhà nước – chức năng quản lý xã hội. Nếu trong quá 19 trình thực hiện những hoạt động này mà người thi hành công vụ gây ra thiệt hại cho cá nhân, tổ chức thì Nhà nước có trách nhiệm bồi thường. Việc bồi thường không phải do vi phạm các nghĩa vụ về hợp đồng mà là trách nhiệm của Nhà nước đối với người bị thiệt hại và chịu sự điều chỉnh của pháp luật, chính vì vậy trách nhiệm bồi thường của Nhà nước đối với các thiệt hại gây ra bởi hoạt động công quyền là trách nhiệm BTTH ngoài hợp đồng. Thứ hai, về điều kiện phát sinh. Có thể hiểu điều kiện phát sinh trách nhiệm BTTH là tổng hợp các yếu tố cấu thành nên trách nhiệm BTTH. Theo quy định tại Điều 604 BLDS 2005 thì căn cứ phát sinh trách nhiệm BTTH ngoài hợp đồng là: (1) Có hành vi vi phạm pháp luật; (2) Có thiệt hại xảy ra; (3) Phải có mối quan hệ nhân quả giữa hành vi gây thiệt hại và hậu quả xảy ra; (4) Người gây thiệt hại có lỗi cố ý hoặc lỗi vô ý (có thể không cần căn cứ này nếu tại điều luật cụ thể có quy định – theo tinh thần của Khoản 2 Điều 604 BLDS 2005). (Hiện nay tại BLDS 2015 đã bỏ quy định về lỗi trong căn cứ phát sinh trách nhiệm BTTH ngoài hợp đồng). Tương tự như trách nhiệm BTTH ngoài hợp đồng quy định tại BLSD 2005, trong quan hệ trách nhiệm bồi thường của Nhà nước thì điều kiện phát sinh trách nhiệm bồi thường bao gồm: (1) Có thiệt hại xảy ra; (2) Có hành vi trái pháp luật trong quá trình thi hành công vụ; (3) Có mối quan hệ nhân quả giữa hành vi trái pháp luật và thiệt hại xảy ra; (4) Có văn bản xác định hành vi của người thi hành công vụ là trái pháp luật (đây là điều kiện bên gây thiệt hại – trong quan hệ này là Nhà nước có yếu tố lỗi). Hiện nay, Khoản 1 Điều 584 BLDS 2015 (chưa có hiệu lực thi hành) khẳng định: “người nào có hành vi xâm phạm tính mạng. sức khỏe, danh dự , nhân phẩm, uy tín, tài sản, quyền và lợi ích hợp pháp khác của người khác mà gây thiệt hại thì phải bồi thường, trừ trường hợp Bộ luật này, luật khác có liên quan quy định khác”. Có thể thấy ở đây, chỉ cần tồn tại yếu tố có thiệt hại xảy ra trên thực tế, có hành vi trái pháp luật và có mối quan hệ nhân quả giữa hành vi trái pháp luật và thiệt hại thực tế xảy ra thì đã làm phát sinh trách nhiệm BTTH, không cần xem xét người gây thiệt hại có lỗi hay không có lỗi. [12, Tr454]. Bộ Luật dân sự 2015 đã bỏ qua yếu tố lỗi là căn cứ làm phát sinh trách nhiệm BTTH tuy nhiên Bộ Luật này cũng đã quy định “trừ trường hợp 20 luật khác có liên quan quy định khác”, tức là Luật TNBTCNN khi đã quy định lỗi của bên gây thiệt hại (Nhà nước) - thể hiện qua “văn bản xác định hành vi của người thi hành công vụ là trái pháp luật” là một trong những căn cứ làm phát sinh trách nhiệm BTTH thì yếu tố lỗi luôn được xét đến. Thứ ba, về mặt hậu quả của việc gây ra thiệt hại. Trách nhiệm BTTH nói chung luôn mang đến một hậu quả bất lợi về tài sản cho người gây thiệt hại. Bởi lẽ, khi một người gây ra tổn thất cho người khác thì tổn thất đó phải tính toán được bằng tiền hoặc phải được pháp luật quy định là một đại lượng vật chất nhất định nếu không sẽ không thể thực hiện được việc bồi thường. Do đó, những thiệt hại về tinh thần mặc dù không thể tính toán được nhưng cũng sẽ được xác định theo quy định của pháp luật để bù đắp lại tổn thất cho người bị thiệt hại. Việc thực hiện trách nhiệm bồi thường sẽ giúp khôi phục lại thiệt hại cho người bị thiệt hại. Nhà nước với tư cách là người giao nhiệm vụ cho người thi hành công vụ thực hiện trong quá trình quản lý nhà nước cho nên trong khi hành công vụ nếu cán bộ, công chức có hành vi trái pháp luật gây thiệt hại cho cá nhân, tổ chức thì Nhà nước phải có trách nhiệm bồi thường. 1.1.3.2. Đặc điểm riêng trách nhiệm bồi thường của Nhà nước Thứ nhất, trách nhiệm BTTH của Nhà nước là trách nhiệm trực tiếp. Có thể thấy, hành vi thực hiện công vụ của người thi hành công vụ chính là hành vi của Nhà nước. Vì thế, nếu người thi hành công vụ có hành vi gây thiệt hại khi thực hiện công vụ thì chính là việc Nhà nước đã có hành vi gây thiệt hại. Trách nhiệm BTTH trực tiếp thuộc về Nhà nước [20, Tr8]. Điều 1 Luật TNBTCNN 2009 cũng đã khẳng định: “Luật này quy định trách nhiệm bồi thường của Nhà nước đối với cá nhân, tổ chức bị thiệt hại do người thi hành công vụ gây ra…” cho thấy Nhà nước thừa nhận trách nhiệm bồi thường của mình là trách nhiệm trực tiếp. Thứ hai, trách nhiệm BTTH của Nhà nước không chỉ là trách nhiệm tài sản mà còn là trách nhiệm khôi phục lại những tổn thất về tinh thần cho người bị thiệt hại. Trách nhiệm BTTH của Nhà nước là trách nhiệm dân sự vì thế trách nhiệm này bao gồm cả trách nhiệm về tài sản (trong trường hợp tài sản bị thiệt hại) và trách nhiệm khôi phục những tổn thất về tinh thần (trong trường hợp danh dự, nhân phẩm, uy tín bị xâm phạm) - Điều 2 Luật TNBTCNN 2009. Thứ ba, yếu tố trái pháp luật của việc gây thiệt hại được hiểu theo nghĩa rộng. Trong pháp luật dân sự, thông thường một chủ thể chỉ phải chịu trách nhiệm bồi thường khi hành vi gây thiệt hại của mình là hành vi trái pháp luật. Tính trái pháp luật