Tài liệu Tổ chức và hoạt động thanh tra ngành thông tin và truyền thông

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT TRẦN THỊ NGỌC HOAN TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG THANH TRA NGÀNH THÔNG TIN VÀ TRUYỀN THÔNG LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC HÀ NỘI - 2011 ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT TRẦN THỊ NGỌC HOAN TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG THANH TRA NGÀNH THÔNG TIN VÀ TRUYỀN THÔNG Chuyên ngành : Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật Mã số : 60 38 01 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Người hướng dẫn khoa học: TS. Phạm Tuấn Khải HÀ NỘI - 2011 MỤC LỤC Trang Trang phụ bìa Lời cam đoan Mục lục Danh mục các chữ viết tắt Danh mục các sơ đồ MỞ ĐẦU Chƣơng 1: 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ THANH TRA BỘ, CƠ 7 QUAN NGANG BỘ 1.1. Thanh tra bộ, cơ quan ngang bộ - chức năng thiết yếu trong quản lý nhà nước của Bộ, cơ quan ngang Bộ 7 1.1.1. Địa vị pháp lý của Bộ, cơ quan ngang Bộ 7 1.1.2. Vị trí, vai trò của thanh tra bộ, cơ quan ngang bộ trong quản lý nhà nước của bộ, cơ quan ngang bộ 8 Thanh tra ngành Thông tin và Truyền thông - một tổ chức giúp Bộ trưởng thực hiện chức năng quản lý nhà nước 11 1.2. 1.2.1. Khái niệm Thanh tra Thông tin và Truyền thông 11 1.2.2. Một số đặc điểm của Thanh tra Bộ Thông tin và Truyền thông 18 1.3. Quá trình hình thành và phát triển của Thanh tra ngành Thông tin và Truyền thông 23 Chƣơng 2: 32 THỰC TRẠNG TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG THANH TRA NGÀNH THÔNG TIN VÀ TRUYỀN THÔNG 2.1. Những quy định pháp luật về tổ chức và hoạt động của thanh tra ngành thông tin và truyền thông 32 2.2. Tổ chức, bộ máy và chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Thanh tra ngành Thông tin và Truyền thông 33 2.2.1. Đối với Thanh tra Bộ Thông tin và truyền thông 34 2.2.2. Đối với Thanh tra Cục 37 2.2.3. Đối với Thanh tra Sở Thông tin và Truyền thông 39 Một số kết quả đạt được trong hoạt động của Thanh tra ngành Thông tin và Truyền thông từ năm 2007 đến nay 42 2.3.1. Hoạt động của Thanh tra ngành Thông tin và truyền thông năm 2007 42 2.3.2. Hoạt động của Thanh tra ngành Thông tin và Truyền thông năm 2008 46 2.3.3. Hoạt động của Thanh tra ngành Thông tin và Truyền thông năm 2009 49 2.3.4. Hoạt động của Thanh tra ngành Thông tin và Truyền thông năm 2010 53 Một số hạn chế trong tổ chức và hoạt động của thanh tra ngành Thông tin và Truyền thông 56 2.3. 2.4. 2.4.1. Hạn chế về tổ chức 56 2.4.2. Hạn chế về hoạt động 57 2.4.3. Hạn chế do cơ chế, chính sách 60 2.5. Nguyên nhân của những hạn chế 63 Chƣơng 3: 67 PHƢƠNG HƢỚNG HOÀN THIỆN TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG THANH TRA NGÀNH THÔNG TIN VÀ TRUYỀN THÔNG 3.1. Quan điểm và nguyên tắc hoàn thiện về tổ chức và hoạt động của Thanh tra ngành Thông tin và Truyền thông 67 3.2. Các giải pháp nhằm hoàn thiện tổ chức và hoạt động thanh tra ngành Thông tin và Truyền thông 70 3.2.1. Hoàn thiện các quy định pháp luật về thanh tra ngành thông tin và truyền thông 70 3.2.2. Hoàn thiện tổ chức, bộ máy thanh tra 75 3.2.3. Nâng cao chất lượng đội ngũ công chức thanh tra 78 3.2.4. Nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt động thanh tra Thông tin và Truyền thông 84 3.2.5. Thực hiện tốt công tác phối hợp giữa các bộ, ngành liên quan với Thanh tra Thông tin và Truyền thông 87 3.2.6. Thực hiện tốt chính sách thi đua khen thưởng, chế độ lương, phụ cấp và các chế độ đãi ngộ đối với cán bộ thanh tra Thông tin và Truyền thông 91 3.2.7. Thiết lập chế độ tài chính, tăng cường ứng dụng khoa học công nghệ vào hoạt động thanh tra 92 KẾT LUẬN 95 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 97 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Thực hiện công cuộc đổi mới do Đảng Cộng sản Việt Nam khởi xướng và lãnh đạo, đất nước ta đã đạt được những thành tựu to lớn cả về kinh tế, chính trị, văn hóa và xã hội. Tuy nhiên, để thực hiện thắng lợi sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, thực hiện được mục tiêu nước giàu, dân mạnh, xã hội dân chủ, công bằng và văn minh, chúng ta còn phải cố gắng rất nhiều. Cải cách nền hành chính là một nhiệm vụ trọng tâm mà Đảng, Nhà nước ta đang tập trung chỉ đạo quyết liệt nhằm xây dựng một nền hành chính dân chủ, trong sạch vững mạnh, chuyên nghiệp, hiện đại hóa; hoạt động có hiệu lực, hiệu quả theo nguyên tắc pháp quyền xã hội chủ nghĩa dưới sự lãnh đạo của Đảng. Một trong bốn nội dung của cải cách nền hành chính là cải cách bộ máy hành chính, trong đó có tổ chức bộ máy và hoạt động của hệ thống Thanh tra nhà nước. Công tác thanh tra, kiểm tra giữ vai trò rất quan trọng trong quản lý nhà nước, là một công đoạn không thể thiếu được trong công tác quản lý. Trong những năm qua nhiều nghị quyết, chỉ thị của Đảng, của Chính phủ đã đề cập đến công tác thanh tra. Nghị quyết Trung ương 3 khóa VIII đã chỉ rõ: "Tăng cường tổ chức và hoạt động thanh tra, coi đó là công cụ quan trọng và hữu hiệu để đảm bảo hiệu lực quản lý nhà nước; thiết lập kỷ cương xã hội". Nghị quyết còn nhấn mạnh: "Đổi mới tổ chức thanh tra cho phù hợp với chức năng quản lý nhà nước trong điều kiện mới" Nghị quyết đại hội Đảng toàn quốc lần thứ X đã xác định: "Tăng cường chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức bộ máy công tác kiểm tra và kỷ luật của Đảng; củng cố, kiện toàn nâng cao hiệu lực của hệ thống thanh tra các cấp, các cơ quan bảo vệ pháp luật và sự phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan có liên quan". Nghị quyết số 21/NQ-CP ngày 12 tháng 5 năm 2009 của Chính phủ ban hành Chiến lược quốc gia phòng, chống tham nhũng đến năm 2020: "Nghiên cứu sửa đổi pháp luật về thanh tra theo hướng làm rõ chức năng, 1 nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan thanh tra nhà nước… tăng cường tính độc lập và tự chịu trách nhiệm của các cơ quan thanh tra… tăng cường hiệu lực thi hành các kết luận của cơ quan thanh tra". Để cụ thể hóa về công tác thanh tra đã được quy định tại Điều 112 Hiến pháp năm 1992, ngày 15 tháng 6 năm 2004 tại kỳ họp thứ 5 Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XI đã thông qua văn bản Luật số 22/2004/QH11 về thanh tra. Chính phủ đã ban hành nhiều nghị định quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Thanh tra. Các văn bản quy phạm pháp luật này là cơ sở pháp lý quan trọng cho hoạt động của thanh tra các cấp, các ngành. Theo quy định của Luật Thanh tra: Thanh tra nhà nước bao gồm thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành. Trong đó, Thanh tra hành chính là hoạt động thanh tra của cơ quan quản lý nhà nước theo cấp hành chính đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc quyền quản lý trực tiếp. Thanh tra Thông tin và truyền thông (TT&TT) là cơ quan thanh tra theo ngành, lĩnh vực được tổ chức ở Trung ương bao gồm Thanh tra Bộ TT&TT, Thanh tra Cục Tần số vô tuyến điện (TSVTĐ), Thanh tra Cục Quản lý Chất lượng (QLCL) Công nghệ Thông tin và Truyền thông (CNTT&TT); ở các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương có Thanh tra Sở TT&TT; thực hiện chức năng thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành trong phạm vi quản lý nhà nước về báo chí; xuất bản; bưu chính và chuyển phát; viễn thông và Internet; truyền dẫn phát sóng; TSVTĐ; công nghệ thông tin (CNTT); điện tử; phát thanh và truyền hình và cơ sở hạ tầng thông tin truyền thông quốc gia; các dịch vụ công theo quy định của pháp luật. Trong những năm qua, Thanh tra TT&TT đã có những đóng góp rất lớn và thiết thực đối với công tác quản lý nhà nước về TT&TT. Điều này được thể hiện thông qua việc tiến hành thanh tra, lập biên bản và xử lý vi 2 phạm hành chính (VPHC) những sai phạm trong hoạt động TT&TT, phối hợp tốt với các cơ quan chức năng khác nhằm đưa hoạt động TT&TT vào khuôn khổ theo đúng quy định của pháp luật. Ngoài ra, Thanh tra TT&TT còn tích cực tham mưu cho lãnh đạo các cấp trong các công tác tiếp công dân và xử lý đơn thư phản ánh, kiến nghị, khiếu nại, tố cáo. Tuy nhiên, bên cạnh những thành tựu đã đạt được, hoạt động của Thanh tra TT&TT vẫn còn nhiều bất cập, vướng mắc cần làm rõ cả về mặt lý luận và thực tiễn như: tổ chức và hoạt động thanh tra; thẩm quyền của các cơ quan thanh tra; mối quan hệ giữa Thanh tra Bộ với Thanh tra Cục, Thanh tra Sở; phân định thẩm quyền giữa Bộ TT&TT với Bộ Văn hóa Thể Thao và Du lịch về quyền tác giả và quyền liên quan trong hoạt động thông tin truyền thông; hệ thống tổ chức ngành chưa thực sự ổn định và thống nhất. Năng lực, trình độ nghiệp vụ chuyên môn và quản lý của thanh tra, cơ sở vật chất trang thiết bị của hoạt động thanh tra v.v… Mặt khác, cùng với sự phát triển chung của xã hội, ngành TT&TT, mạng lưới, dịch vụ bưu chính, viễn thông (BCVT) và CNTT ngày càng được mở rộng với quy mô lớn, phát triển đa dạng và được sử dụng rộng rãi. Môi trường kinh doanh, chế độ sở hữu đã được đa dạng hóa và có bước phát triển để thực hiện lộ trình mở cửa và hội nhập kinh tế quốc tế. Do đó, các vi phạm pháp luật cũng đã phát sinh phức tạp, nhất là loại vi phạm, tội phạm sử dụng công nghệ cao như: TSVTĐ, ứng dụng CNTT trong việc sử dụng thẻ tín dụng cá nhân, đánh bạc, cá độ qua mạng, truyền đưa, phát tán thông tin xấu, khiêu dâm, độc hại lên mạng; lĩnh vực thông tin, báo chí cũng bộc lộ những tồn tại, thể hiện ở việc thực hiện không đúng tôn chỉ, mục đích, thông tin theo lối giật gân câu khách, xu hướng thương mại hóa; thông tin sai sự thật, xâm phạm đời tư, xúc phạm uy tín, danh dự, nhân phẩm của công dân; nhiều cơ quan báo chí, trang thông tin điện tử thông tin thiếu nhạy cảm chính trị, không phù hợp với thuần phong mỹ tục, truyền thống văn hóa dân tộc và vi phạm các quy định của Luật Báo chí… Những hành vi vi phạm pháp luật nêu trên đã tác động xấu đến tình hình chính trị, kinh tế xã hội, an ninh trật tự, công tác chỉ đạo, điều hành của Nhà nước, 3 chính sách ngoại giao, trực tiếp ảnh hưởng đến mục tiêu xây dựng và phát triển đất nước, làm xấu đi hình ảnh đất nước ta trong mắt bạn bè quốc tế. Ngày 15/11/2010, Luật Thanh tra số 56/2010/QH12 đã được Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XII thông qua và có hiệu lực thi hành từ ngày 01/7/2011. Luật này đã thể chế một cách khoa học quan điểm của Đảng và Nhà nước về tổ chức và hoạt động thanh tra, đáp ứng yêu cầu cải cách nền hành chính nhà nước, phù hợp với yêu cầu quản lý nhà nước trong điều kiện xây dựng nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Thanh tra Bộ, ngành nói chung và Thanh tra Bộ TT&TT nói riêng là một cơ quan trong hệ thống cơ quan thanh tra nhà nước cũng cần được đổi mới, tổ chức lại theo quy định của Luật Thanh tra năm 2010. Trước những lý do mang tính thời sự trên, để đáp ứng yêu cầu của công cuộc đổi mới theo chủ trương của Đảng và Chương trình tổng thể cải cách hành chính của nhà nước, nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của công tác thanh tra, chấn chỉnh và ngăn chặn các hành vi vi phạm pháp luật góp phần vào sự phát triển ổn định của đất nước thì việc nghiên cứu hoàn thiện tổ chức và hoạt động Thanh tra ngành TT&TT là một đòi hỏi khách quan và là việc làm cấp bách trong giai đoạn hiện nay. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Thanh tra là vấn đề mang tính tổ chức pháp lý quan trọng trong hệ thống bộ máy nhà nước. Những năm qua, nhiều nhà khoa học pháp lý, quản lý, tổ chức đã có các công trình nghiên cứu, bài viết mang tính khoa học về những vấn đề liên quan đến tổ chức và hoạt động thanh tra. Trong số đó trước tiên phải kể đến tác phẩm "Những vấn đề pháp lý cơ bản của việc đổi mới tổ chức và hoạt động thanh tra nhà nước Việt Nam" của TS. Phạm Tuấn Khải (1998). Các bài viết của một số tác giả trên tạp chí thanh tra, kỷ yếu nghiên cứu khoa học thanh tra như: "Bàn về định hướng đổi mới tổ chức và hoạt động thanh tra ở nước ta" của tác giả Phạm Văn Khanh (Tập IV- Kỷ yếu nghiên cứu khoa học 4 thanh tra); "Một số ý kiến về đổi mới tổ chức, hoạt động thanh tra bộ, ngành" của TS. Nguyễn Văn Mạnh (Tập V- Kỷ yếu nghiên cứu khoa học thanh tra); "Quán triệt quan điểm, tư tưởng Hồ Chí Minh về công tác thanh tra trong đổi mới tổ chức hoạt động của các cơ quan thanh tra nhà nước" của tác giả Trần Đức Lượng (Thông tin khoa học Thanh tra số 11-2/2007). Đề tài khoa học cấp bộ "Đổi mới công tác tổ chức cán bộ của ngành thanh tra" của tác giả Nguyễn Khắc Hường (2008); đề tài "Nghiên cứu hoàn thiện mô hình tổ chức thanh tra bộ, ngành bảo đảm nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước và trật tự kỷ luật, kỷ cương hành chính" của tác giả Đặng Xuân Phương (2009) v.v… Tuy nhiên, việc nghiên cứu về tổ chức và hoạt động thanh tra ngành TT&TT thì chưa có công trình nào đề cập đến. Chính vì vậy, thực tiễn đặt ra yêu cầu cấp thiết phải nghiên cứu sâu cả về lý luận và thực tiễn tổ chức và hoạt động thanh tra ngành TT&TT nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả các mặt của công tác thanh tra góp phần vào việc tăng cường hiệu lực quản lý nhà nước trong lĩnh vực TT&TT phục vụ sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước. 3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn Mục đích của luận văn là làm sáng tỏ một số vấn đề lý luận và thực tiễn về tổ chức và hoạt động thanh tra ngành TT&TT; đánh giá đúng thực trạng về hoạt động thanh tra của ngành TT&TT, trên cơ sở đó luận văn đưa ra một số giải pháp nhằm hoàn thiện tổ chức và hoạt động thanh tra, đồng thời đóng góp vào quá trình hoàn thiện pháp luật về thanh tra ngành TT&TT ở nước ta. Để đạt được mục đích này, nhiệm vụ của luận văn phải thực hiện là: phân tích, làm rõ cơ sở lý luận về thanh tra bộ, cơ quan ngang bộ, về vị trí vai trò của thanh tra trong quản lý nhà nước của bộ, cơ quan ngang bộ; quá trình hình thành và phát triển của Thanh tra ngành TT&TT; nghiên cứu về thực trạng hoạt động thanh tra ngành TT&TT từ năm 2007 đến nay; những tồn tại, hạn chế và nguyên nhân của những hạn chế này, từ đó đề xuất phương hướng hoàn thiện thanh tra TT&TT trong thời gian tới. 5 4. Cơ sở lý luận và phƣơng pháp nghiên cứu Luận văn được thực hiện dựa trên phương pháp luận của chủ nghĩa Mác- Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật, dựa vào nghị quyết Đại hội Đảng về công tác thanh tra, các quan điểm xây dựng nhà nước và pháp luật Việt Nam. Phương pháp nghiên cứu được sử dụng trong luận văn là: phép biện chứng của Chủ nghĩa Mác-Lênin, từ cái chung đến cái riêng, phương pháp phân tích tổng hợp, phương pháp thống kê, so sánh, phương pháp phân tích quy phạm, phương pháp xã hội học, phương pháp tổng kết thực tiễn và các phương pháp khác. 5. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn Về mặt lý luận, kết quả nghiên cứu của luận văn góp phần làm sâu sắc thêm một cách có hệ thống những vấn đề lý luận về tổ chức và hoạt động của thanh tra bộ, ngành nói chung và thanh tra ngành TT&TT nói riêng. Về mặt thực tiễn, luận văn sẽ là tài liệu có giá trị, có thể sử dụng làm tài liệu tham khảo, nghiên cứu cho học sinh, sinh viên và những người làm công tác thanh tra. Những đề xuất của luận văn sẽ cung cấp luận cứ khoa học, làm cơ sở cho việc hoàn thiện nâng cao hiệu quả hoạt động thanh tra của ngành TT&TT, một ngành có vị trí quan trọng đối với sự phát triển của xã hội. 6. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn gồm 3 chương: Chương 1: Một số vấn đề lý luận về thanh tra bộ, cơ quan ngang bộ. Chương 2: Thực trạng tổ chức và hoạt động thanh tra ngành Thông tin và Truyền thông. Chương 3: Phương hướng hoàn thiện tổ chức và hoạt động thanh tra ngành Thông tin và Truyền thông. 6 Chƣơng 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ THANH TRA BỘ, CƠ QUAN NGANG BỘ 1.1. Thanh tra bộ, cơ quan ngang bộ - chức năng thiết yếu trong quản lý nhà nƣớc của Bộ, cơ quan ngang Bộ 1.1.1. Địa vị pháp lý của Bộ, cơ quan ngang Bộ Bộ, cơ quan ngang Bộ (sau đây gọi chung là Bộ) chính thức được ghi nhận từ Hiến pháp 1946. Qua các Hiến pháp 1954, 1980 và 1992, địa vị pháp lý của Bộ được xác định ngày càng rõ rệt. Bộ là cơ quan của Chính phủ, thực hiện chức năng quản lý nhà nước về các ngành, lĩnh vực được giao trong phạm vi cả nước; quản lý nhà nước các dịch vụ công trong các ngành, lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý nhà nước của Bộ. Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ (dưới đây gọi chung là Bộ trưởng) là thành viên Chính phủ, là người đứng đầu và lãnh đạo một Bộ; chịu trách nhiệm trước Thủ tướng Chính phủ, trước Quốc hội về quản lý nhà nước đối với ngành được phân công. Bộ trưởng có quyền ban hành quyết định, chỉ thị, thông tư, tiêu chuẩn, quy chuẩn, quy trình, quy phạm, định mức kinh tế kỹ thuật về quản lý ngành, lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý nhà nước của Bộ và hướng dẫn, kiểm tra việc thực hiện các văn bản đó; kiểm tra, thanh tra các bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Ủy ban nhân dân các cấp trong việc thực hiện nhiệm vụ của mình thuộc ngành, lĩnh vực quản lý nhà nước của Bộ. Bộ là cơ quan của Chính phủ, nhưng thực chất hoạt động của Bộ phụ thuộc vào Chính phủ, phạm vi quản lý nhà nước của Bộ do Chính phủ quy định và phân công. Theo đó, có thể khẳng định Bộ là cơ quan thực hiện một hoặc nhiều nhiệm vụ quản lý nhà nước của Chính phủ. Khi nói đến quản lý, điều hành và trách nhiệm của Bộ tức là nói đến việc đại diện cho Chính phủ 7 quản lý, điều hành đối với một hoặc một số ngành. Nếu nhìn và tiếp cận theo hướng này thì sẽ dễ dàng giải quyết được vấn đề chồng chéo về phạm vi quản lý nhà nước giữa các Bộ hiện nay. Đây cũng là cơ sở để xác định phạm vi hoạt động của Thanh tra bộ. Mặt khác, phạm vi quản lý nhà nước của Bộ là ngành, theo chúng tôi để thống nhất quản lý nhà nước, khi nói đến Bộ tức là nói đến ngành, bất kỳ nó ở lĩnh vực nào của đời sống xã hội. Chỉ có Bộ mới có chức năng quản lý nhà nước đối với ngành - đây là xu hướng phát triển tất yếu của quản lý nhà nước trong giai đoạn mới. Về cơ cấu tổ chức của Bộ: Theo quy định của pháp luật hiện hành, Bộ gồm có các Vụ, Cục, Tổng Cục, Thanh tra Bộ và Văn phòng. Đối với tổ chức thanh tra ở Bộ, địa vị pháp lý còn được xác định trong pháp luật về thanh tra. Thanh tra Bộ là một bộ phận cấu thành, nằm trong cơ cấu tổ chức của Bộ. Ngoài ra tùy theo tính chất quản lý ngành, Chính phủ thành lập các Cục, Tổng cục quản lý chuyên ngành trực thuộc Bộ, các tổ chức sự nghiệp và các đơn vị kinh tế. Bộ hoạt động theo chế độ Thủ trưởng, Bộ trưởng điều hành hoạt động của bộ, giúp Bộ trưởng có các Thứ trưởng do Bộ trưởng phân công. 1.1.2. Vị trí, vai trò của thanh tra bộ, cơ quan ngang bộ trong quản lý nhà nước của bộ, cơ quan ngang bộ Thực tiễn lịch sử đã chứng minh rằng, để quản lý nhà nước nói chung, quản lý nhà nước đối với nền kinh tế thị trường nói riêng không thể thiếu vai trò quản lý của Nhà nước. Kinh tế thị trường bên cạnh những yếu tố tích cực thì đã xuất hiện những mặt trái đó là vấn đề việc làm, môi trường, tệ nạn xã hội, nguy cơ mất ổn định chính trị…điều này không những đã và đang diễn ra ở nước ta, mà đã xuất hiện ở nhiều nước trên thế giới, đặc biệt là những nước kém và đang phát triển. Trong quản lý nhà nước, trên cơ sở pháp luật và mục tiêu phát triển đất nước, Bộ phải sử dụng nhiều chức năng để quản lý: xây dựng chiến lược, quy hoạch và kế hoạch phát triển, ban hành quy trình quy phạm về kinh tế - 8 kỹ thuật, đưa ra các biện pháp tổ chức triển khai thực hiện, thanh tra, kiểm tra việc thực hiện pháp luật, chính sách và các quyết định trong phạm vi quản lý nhà nước của mình. Như vậy, thanh tra là yêu cầu tất yếu, là một bộ phận, giai đoạn trong chu trình quản lý và là vai trò không thể thiếu trong quản lý nhà nước của Bộ. Hoạt động thanh tra không phải là hoạt động trực tiếp chỉ huy, điều hành quản lý, cũng phải là cơ quan chuyên môn thuần túy trong bộ máy quản lý của Bộ mà nó chính là cơ quan đảm bảo cho hoạt động quản lý đúng pháp luật, giúp cho cơ quan quản lý thực hiện chức năng quản lý đối với ngành có hiệu quả. Thanh tra bộ có vai trò giữ vững trật tự, kỷ cương trong quản lý, hướng tới hoạt động của mọi cơ quan, tổ chức và cá nhân thuộc quyền quản lý nhà nước của Bộ. Ngoài việc thực hiện quyền tài phán đối với việc chấp hành pháp luật của các đối tượng, Thanh tra bộ còn xem tính hợp lý của pháp luật và các chính sách do cơ quan quản lý nhà nước ban hành để kiến nghị sửa đổi, bổ sung hoặc thay thế nhằm hoàn thiện chính sách quản lý. Về ý nghĩa này, cố Thủ tướng Phạm Văn Đồng đã nhấn mạnh trong Hội nghị thanh tra toàn quốc ngày 24 tháng 3 năm 1972 tại Hà Nội: "Vị trí, tầm quan trọng của công tác thanh tra là ở chỗ nó phát hiện cho mình những cái mà mình cần, nó thường xuyên là tai mắt của mình, nó biết nhìn, biết thấy, biết phát hiện và biết chỉ cho mình thấy những cái mà mình cần biết" [34]. Thanh tra bộ có vai trò giúp Bộ quản lý nhà nước đối với ngành nhằm thực hiện các mục tiêu: - Nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước, khả năng tác động vào đối tượng quản lý nhằm tìm ra những ưu nhược điểm, định hướng đúng cho hoạt động của đối tượng quản lý. - Góp phần nâng cao ý thức chấp hành pháp luật đối với mọi tổ chức và cá nhân. - Bảo đảm việc kiểm soát hoạt động của cơ quan nhà nước, người thừa hành công vụ; phát hiện, ngăn chặn và xử lý kịp thời các hành vi vi phạm pháp luật; đấu tranh chống tham nhũng, tham ô lãng phí. 9 - Đảm bảo quyền tự do sản xuất kinh doanh, quyền bình đẳng của các thành phần kinh tế trước pháp luật. - Đảm bảo giữ vững ổn định chính trị, an ninh, quốc phòng, ổn định kinh tế và định hướng phát triển của Nhà nước cũng như của ngành v.v... Thanh tra bộ là chức năng thiết yếu trong quản lý của bộ. Lịch sử thanh tra đã chứng minh khẳng định vấn đề này thông qua sự hiện diện của các hình thức tổ chức, hoạt động thanh tra ở từng thời điểm cách mạng Việt Nam. Sau Cách mạng tháng Tám, năm 1945, Nhà nước đã thấy được vị trí, vai trò và tầm quan trọng của thanh tra, vì thế tổ chức thanh tra được thành lập rất sớm. Trong hoạt động lập pháp mấy năm gần đây, chúng ta đã coi trọng và đề cao vị trí, vai trò của thanh tra. Trong các đạo luật, pháp lệnh chuyên ngành, các điều khoản về thanh tra chiếm tỷ lệ khá lớn. Ví dụ các Luật: CNTT, TSVTĐ, Viễn thông, Lao động… Điều này càng cho ta thấy vị trí, vai trò quan trọng của thanh tra trong quản lý nhà nước đối với ngành trong tình hình hiện nay. Tổ chức thanh tra bộ là bộ phận thuộc cơ cấu tổ chức của bộ, thực hiện nhiệm vụ theo yêu cầu quản lý nhà nước của bộ. Thực tế, Thanh tra bộ được thiết lập dưới nhiều hình thức: Thanh tra bộ, tổng cục, cục, sở. Mặc dù với nhiều hình thức tổ chức như vậy, song nhìn chung, các tổ chức thanh tra đều được thành lập do yêu cầu quản lý nhất định, gắn với mục tiêu, mục đích, nhiệm vụ quản lý nhà nước của bộ. Thanh tra bộ là bộ phận không thể thiếu trong hoạt động quản lý nhà nước của Bộ, nó càng có vị trí, vai trò quan trọng khi chúng ta đang xây dựng Nhà nước pháp quyền, nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật. Mục đích của thanh tra đều nhằm điều chỉnh, hướng các đối tượng của quản lý thực hiện nghiêm chỉnh chính sách pháp luật, đánh giá tìm ra những ưu điểm, nhược điểm của các chính sách quản lý nhằm phục vụ quản lý nhà nước của Bộ mà không dừng lại ở việc xem xét, đánh giá một cách đơn thuần đối với các hành vi cụ thể. Do đó, ở khía cạnh nhất định, Thanh tra bộ có vai trò "tham mưu" 10 cho Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước chuyên ngành. Thực tiễn đã chứng minh, trong rất nhiều vấn đề quản lý, nếu không có hoạt động của Thanh tra bộ thì Thủ trưởng cơ quan quản lý chuyên ngành không thể quyết định hoặc rất khó khăn trong việc ra quyết định quản lý. Vì vậy, việc xác định vị trí, vai trò của Thanh tra bộ trong quản lý nhà nước của bộ có ý nghĩa quan trọng trong việc nghiên cứu để hoàn thiện tổ chức và hoạt động của Thanh tra bộ nói chung và Thanh tra Bộ TT&TT nói riêng. 1.2. Thanh tra ngành Thông tin và Truyền thông - một tổ chức giúp Bộ trƣởng thực hiện chức năng quản lý nhà nƣớc 1.2.1. Khái niệm Thanh tra Thông tin và Truyền thông Để làm rõ khái niệm Thanh tra TT&TT, trước hết chúng ta phải đặt Thanh tra TT&TT trong mối quan hệ với khái niệm chung về Thanh tra; khái niệm về Thanh tra bộ, ngành; với vị trí, vai trò của thanh tra trong quản lý nhà nước của Bộ. a. Khái niệm chung về thanh tra Khi nghiên cứu về khái niệm thanh tra, chúng ta không thể không xem đến sự xuất hiện của Nhà nước với tư cách là một hiện tượng tất yếu, khách quan. Nhà nước ra đời - một thiết chế quyền lực chính trị công cộng đặc biệt của giai cấp thống trị đối với giai cấp bị trị, đòi hỏi phải có những thiết chế cần thiết để bảo vệ quyền lợi của giai cấp thống trị. Từ đó, tính quyền lực của quản lý nhà nước xuất hiện và là đặc trưng để phân biệt rõ Nhà nước với các thị tộc, bộ lạc và các tổ chức mang tính xã hội khác. Để thực hiện quyền lực quản lý của mình, giai cấp thống trị đặt ra các thiết chế quyền lực, sử dụng nhiều công cụ khác nhau. Một trong những công cụ quan trọng để quản lý, đó là hoạt động thanh tra, kiểm tra. Ở nước ta, từ khi có Hiến pháp năm 1946 đến nay, mặc dù đã có nhiều thay đổi về cách thức tổ chức bộ máy nhà nước, thể chế kinh tế, các quyền cơ 11 bản của công dân…, song về cơ bản bộ máy nhà nước vẫn tổ chức và hoạt động trên cơ sở nguyên tắc tập quyền xã hội chủ nghĩa, "nguyên tắc mà về bản chất là đối lập với nguyên tắc phân quyền áp dụng trong tổ chức cơ chế quyền lực nhà nước tư sản" [27, tr. 45], nguyên tắc tập trung dân chủ. Do đó, các thiết chế về thanh tra cũng bị ảnh hưởng bởi nguyên tắc này. Điểm lại những quy định của Hiến pháp, pháp luật và thực tiễn qua các giai đoạn của lịch sử thanh tra của nước ta, cho chúng ta thấy rằng, thanh tra và kiểm tra là một chức năng của quản lý nhà nước, là hoạt động không thể thiếu được trong hoạt động của bộ máy nhà nước nói chung và quản lý hành chính nhà nước nói riêng. Trên cơ sở các tài liệu, văn kiện của Đảng, pháp luật của Nhà nước và sách báo pháp lý trong và ngoài nước, thanh tra được định nghĩa, hiểu theo nhiều cách khác nhau, ví dụ có một số định nghĩa như sau: - "Thanh tra (tiếng Anh là Inspect) là "nhìn vào bên trong", chỉ sự kiểm tra, xem xét từ bên ngoài vào hoạt động của một đối tượng nhất định, là sự kiểm soát, kiểm kê đối với đối tượng bị thanh tra" [51, tr. 203]. - "Thanh tra là sự tác động của chủ thể đến đối tượng đã và đang thực hiện thẩm quyền được giao nhằm đạt được mục đích nhất định - sự tác động có tính trực thuộc" [28, tr. 13]. - "Thanh tra là sự kiểm tra, kiểm soát sự tuân thủ, thực hiện đúng đắn; xem xét nhằm phát hiện sự có mặt, hoặc tìm dấu hiệu của tình trạng không có hiệu quả; chỉ sự kiểm soát việc ra vào một khu vực nào đó" [28, tr. 14]. - "Thanh tra là sự kiểm soát, xem xét tại chỗ việc làm của địa phương, cơ quan, với khái niệm này thanh tra bao hàm nghĩa kiểm soát nhằm xem xét để phát hiện, ngăn chặn những hành vi trái với quy định" [56, tr. 882]. - "Thanh tra được xem là "biện pháp" (phương pháp) của kiểm tra" [52, tr.129]. Bên cạnh thanh tra, khái niệm về kiểm tra cũng rất đa dạng. Kiểm tra là "xem xét tình hình thực tế để đánh giá, nhận xét", để chỉ hoạt động của một chủ 12 thể tác động vào đối tượng bị kiểm tra, có thể trực thuộc hoặc không trực thuộc; "kiểm tra là một phương diện, một mặt của hoạt động thanh tra hoặc hoạt động kiểm tra như là một bộ phận "hạt nhân" của hoạt động thanh tra" [28, tr. 17]. Xét quá trình và bản chất của hoạt động thanh tra và kiểm tra của các cơ quan nhà nước thì hầu như không có sự phân biệt hai khái niệm này. Khi bàn đến sự thống nhất rằng, mục đích của kiểm tra, thanh tra là nhằm xây dựng, V.I. Lênin nhiều lần nhấn mạnh trong các tác phẩm của ông cũng như trong thực tiễn hoạt động của Đảng Bônsêvích rằng, mục đích của kiểm tra và thanh tra là nhằm xây dựng "khả năng biết làm, biết thành thạo trong quản lý" [32, tr. 34]. Khi tìm đọc trong sách báo chính trị, pháp lý và các văn bản pháp luật của nước ta, chúng ta thường thấy sử dụng cụm từ "thanh tra, kiểm tra" để chỉ một giai đoạn không thể thiếu trong quá trình quản lý, một chức năng của quản lý nhà nước nhằm hướng hoạt động của chủ thể tác động vào đối tượng bị kiểm tra, ví dụ Nghị định số 61/1998/NĐ-CP, ngày 15/8/1998 của Chính phủ về công tác thanh tra, kiểm tra doanh nghiệp hoặc Luật Tổ chức Chính phủ quy định nhiệm vụ, quyền hạn của Thủ tướng Chính phủ là "lãnh đạo công tác thanh tra, kiểm tra của Chính phủ". Từ đó có thể thống nhất rằng, thanh tra, kiểm tra với tư cách là một chức năng, một lĩnh vực hoạt động của quản lý nhà nước. Khái niệm thanh tra và kiểm tra có sự đan xen lẫn nhau, thâm nhập vào nhau rất đa dạng, có rất nhiều nét tương đồng, như đều là những phương thức đảm bảo pháp chế và kỷ luật trong quản lý nhà nước, đều có khách thể chung là hoạt động quản lý nhà nước. Chính những nét tương đồng này trong rất nhiều quy định của pháp luật cũng như thực tiễn, nhiều trường hợp đã không phân biệt một cách rành mạch hoặc không thể phân biệt được giữa thanh tra, kiểm tra và các loại hoạt động có tính chất tương tự khác. Thuật ngữ "Thanh tra" được xuất hiện đầu tiên trong Sắc lệnh số 64/SL, ngày 23/11/1945 về việc thành lập Ban thanh tra đặc biệt. Đến Hiến pháp 13 1959 trong một số quy định đã có nội dung về kiểm tra "Hội đồng Chính phủ ra những thông tư, chỉ thị và kiểm tra việc thi hành các thông tư, chỉ thị ấy" (Điều 76). Hiến pháp 1980 đã sử dụng thuật ngữ thanh tra, kiểm tra rộng rãi hơn cho các cơ quan Hội đồng Bộ trưởng, Bộ trưởng và Ủy ban nhân dân các cấp "… Hội đồng Bộ trưởng (này là Chính phủ) tổ chức và lãnh đạo công tác thanh tra và kiểm tra của Nhà nước" (Điều 107). Hiến pháp 1992, càng ghi nhận nhiều hơn và mở rộng phù hợp với phạm vi và thẩm quyền quản lý của Chính phủ, thông qua các điều 112, 115, 116, 124. Pháp lệnh Thanh tra 1990, Luật Thanh tra 2004 và Luật Thanh tra 2010 có hiệu từ ngày 01/7/2011, thanh tra được coi là chức năng thiết yếu của cơ quan quản lý nhà nước. Như vậy, xuất phát từ những hình thức biểu hiện được phân tích tổng quát trên, qua sự phân tích, so sánh giữa thanh tra và kiểm tra, trên cơ sở khảo sát thực tiễn pháp lý và lý luận về mối quan hệ thanh tra với quản lý nhà nước (theo nghĩa hẹp), chúng ta có thể đưa ra khái niệm chung về thanh tra như sau: Thanh tra là một chức năng của quản lý nhà nước được thực hiện bởi chủ thể quản lý có thẩm quyền (theo quy định của pháp luật), nhân danh quyền lực nhà nước nhằm tác động đến đối tượng quản lý trên cơ sở xem xét, đánh giá ưu khuyết điểm, phát huy nhân tố tích cực, phòng ngừa, xử lý các vi phạm, góp phần hoàn thiện cơ chế quản lý, đảm bảo pháp chế, tăng cường kỷ luật trong quản lý, điều hành; bảo vệ lợi ích của Nhà nước, các quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức và công dân. b. Khái niệm thanh tra bộ, ngành Như trên đã phân tích, Thanh tra là một chức năng thiết yếu của cơ quan quản lý nhà nước, thanh tra hành chính hay thanh tra chuyên ngành ở Bộ hiện nay đều thực hiện quyền thanh tra trong phạm vi quản lý nhà nước của Bộ. Điều này có nghĩa là, Bộ quản lý nhà nước đến đâu thì Thanh tra bộ có quyền thanh tra đến đó, quản lý ngành nào thì Thanh tra bộ có quyền thanh tra ngành đó. Như vậy, Thanh tra hành chính hay thanh tra chuyên ngành ở bộ 14 đều gắn liền với khái niệm quản lý nhà nước chuyên ngành, với tính chất chuyên ngành của bộ. Do đó về bản chất hoạt động, không có sự phân biệt hai loại hình thanh tra này, mà tổ chức thanh tra của bộ quản lý ngành là thanh tra chuyên ngành của bộ. Qua phân tích các quy định hiện hành và thực tiễn hoạt động của thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành ở Bộ TT&TT, chúng ta đều thấy rằng các hình thức này đều đáp ứng đầy đủ các tiêu thức của khái niệm chung về thanh tra. Thanh tra bộ là một chức năng quản lý nhà nước đối với ngành, được tiến hành bởi chủ thể là cơ quan quản lý nhà nước chuyên ngành, được thực hiện các quyền mang tính nhà nước, nhân danh quyền lực nhà nước và phải thực hiện những trình tự, thủ tục pháp luật quy định. * Tính chất chuyên ngành trong hoạt động thanh tra của bộ - cơ sở để xác định Thanh tra bộ là Thanh tra chuyên ngành: Trong tự nhiên và xã hội, các ngành được biểu hiện rất đa dạng, nó phản ánh tính chuyên môn hóa cao, ngành là tổng thể những đơn vị, tổ chức sản xuất kinh doanh, dịch vụ, là kết quả của sự phân công lao động xã hội một cách khách quan. Cơ sở để phân chia ngành là căn cứ vào các hoạt động kinh tế - kỹ thuật, sản xuất dịch vụ, sự nghiệp hành chính. Bộ quản lý nhà nước đối với ngành luôn luôn thể hiện tính đặc trưng riêng của ngành, hay nói cách khác tính đặc trưng của bộ chính là sự thể hiện ra bằng nội dung, phạm vi quản lý nhà nước - ngành. Đặc trưng này nó ảnh hưởng đến quy mô, tổ chức và phương pháp điều hành, quản lý nhà nước của Bộ và cũng có nghĩa là ảnh hưởng đến tính chất hoạt động của Thanh tra bộ. Với tư cách là công cụ, chức năng quản lý nhà nước của bộ, tính chất chuyên ngành trong hoạt động của Thanh tra bộ được thể hiện ở các mặt sau: - Các tổ chức Thanh tra bộ tiến hành thanh tra đối với các đối tượng thuộc phạm vi quản lý nhà nước chuyên ngành của bộ, không được hoạt động sang phạm vi quản lý của ngành khác mà bộ không quản lý, bộ quản lý nhà 15