ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT
NGUYỄN THỊ LỢI
Tæ CHøC Vµ HO¹T §éNG CñA HéI §åNG NH¢N D¢N TØNH QUA THùC TIÔN TØNH NGHÖ AN
Chuyên ngành: Lý luận và lịch sử Nhà nước và Pháp luật
Mã số: 60 38 01 01
LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC
Cán bộ hướng dẫn khoa học: PGS. TS. VŨ ĐỨC ĐÁN
HÀ NỘI - 2014
LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của
riêng tôi. Kết quả trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ
công trình nào khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn đảm bảo tính
chính xác và tin cậy.
Trong quá trình thực hiện Luận văn, tôi đã được sự quan tâm,
hướng dẫn tận tình chi tiết của PGS.TS. Vũ Đức Đán. Luận văn
được hoàn thành theo đúng quy trình, quy định và hướng dẫn về
nghiên cứu khoa học.
Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và thanh toán đầy đủ
các nghĩa vụ tài chính theo quy định của Khoa Luật, Đại học Quốc
gia Hà Nội.
Tôi viết lời cam đoan, đề nghị Khoa Luật, Đại học Quốc gia
Hà Nội cho phép tôi được bảo vệ Luận văn.
Tôi xin chân thành cảm ơn!
Người thực hiện luận văn
NGUYỄN THỊ LỢI
MỤC LỤC
Trang phụ bìa
Lời cam đoan
Mục lục
Danh mục chữ cái viết tắt
MỞ ĐẦU..........................................................................................................1
Chương 1: NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT
ĐỘNG CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN TỈNH..................................7
1.1.
Hội đồng nhân dân là thiết chế quyền lực nhà nước........................7
1.1.1. Chính quyền cấp tỉnh trong bộ máy chính quyền nhà nước ở Việt Nam
...............................................................................................................7
1.1.2. Vị trí, tính chất của Hội đồng nhân dân tỉnh.........................................8
1.1.3. Chức năng của Hội đồng nhân dân tỉnh..............................................14
1.1.4. Nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân tỉnh.............................16
1.2.
Cơ cấu, tổ chức của Hội đồng nhân dân tỉnh..................................24
1.2.1. Thường trực Hội đồng nhân dân tỉnh..................................................24
1.2.2. Các ban của Hội đồng nhân dân tỉnh...................................................26
1.2.3. Địa vị pháp lý của Đại biểu Hội đồng nhân dân tỉnh..........................27
1.3.
Hoạt động của Hội đồng nhân dân tỉnh..........................................29
1.4.
Yếu tố đảm bảo tổ chức, hoạt động của Hội
đồng nhân dân tỉnh..................................................................35
KẾT LUẬN CHƯƠNG 1................................................................................39
Chương 2: THỰC TRẠNG TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA
HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN TỈNH – QUA THỰC TIỄN
TỈNH NGHỆ AN..............................................................................40
2.1.
Điều kiện tự nhiên và tình hình kinh tế - xã hội tỉnh Nghệ An
.............................................................................................................40
2.2.
Thực trạng về tổ chức của Hội đồng nhân dân tỉnh Nghệ An
.............................................................................................................42
2.3.
Thực trạng về hoạt động của Hội đồng nhân dân
tỉnh Nghệ An................................................................................45
2.3.1. Hoạt động tại các kỳ họp của Hội đồng nhân dân tỉnh nghệ an..........45
4
2.3.2. Hoạt động của Thường trực HĐND tỉnh Nghệ An.............................51
2.3.3. Hoạt động của các ban HĐND tỉnh nghệ An......................................53
2.3.4. Hoạt động của Đại biểu HĐND tỉnh Nghệ An....................................62
2.4.
Đánh giá chung về thực trạng tổ chức và hoạt động của
HĐND tỉnh Nghệ An.........................................................................65
2.4.1. Những ưu điểm và thành tựu đạt được trong tổ chức và hoạt động
của HĐND tỉnh Nghệ An....................................................................65
2.4.2. Những tồn tại vướng mắc và nguyên nhân dẫn đến những hạn
chế trong tổ chức và hoạt động của HĐND tỉnh Nghệ An..................70
KẾT LUẬN CHƯƠNG 2................................................................................79
Chương 3: PHƯƠNG HƯỚNG HOÀN THIỆN TỔ CHỨC VÀ
NÂNG CAO HIỆU QUẢ HOẠT ĐỘNG CỦA HĐND TỈNH
.............................................................................................................80
3.1.
Nhu cầu hoàn thiện về tổ chức và nâng cao hiệu quả hoạt
động của Hội đồng nhân dân tỉnh....................................................80
3.2.
Phương hướng nhằm hoàn thiện tổ chức và nâng cao hiệu
quả hoạt động của HĐND tỉnh.........................................................83
3.2.1. Nhận thức đúng đắn vị trí, vai trò về hoạt động của HĐND...............83
3.2.2. Hoạt động của HĐND phải dựa trên quy định của Hiến pháp,
Luật và sự thật khách quan..................................................................83
3.2.3. Hoạt động của các cơ quan thuộc HĐND, đại biểu HĐND phải
được diễn ra thường xuyên, liên tục, kế hoạch và có hiệu quả...........84
3.3.
Một số giải pháp nhằm hoàn thiện tổ chức và nâng cao hiệu
quả hoạt động của HĐND tỉnh.........................................................85
3.3.1. Nhóm giải pháp chung........................................................................85
3.3.2. Nhóm giải pháp cụ thể........................................................................87
KẾT LUẬN....................................................................................................95
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO.....................................................98
6
DANH MỤC CHỮ CÁI VIẾT TẮT
HĐND:
Hội đồng nhân dân
UBHC:
Ủy ban hành chính
UBMTTQVN:
Ủy ban mặt trận tổ quốc
UBND:
Ủy ban nhân dân
UBTVQH:
Ủy ban thường vụ Quốc Hội
VBQPPL:
Văn bản quy phạm pháp luật
XHCN:
Xã hội chủ nghĩa
MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu
Sau cách mạng tháng 8 năm 1945 chính quyền nhà nước ta dưới sự
lãnh đạo của Đảng cộng sản được thành lập theo hình thức chính thể cộng
hòa dân chủ, một chính quyền của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân và
nguyên tắc này tồn tại cho đến tận ngày nay. Trải qua gần 70 năm hình
thành và phát triển; với vai trò và nhiệm vụ trong từng giai đoạn lịch sử khác
nhau, chính quyền nhân dân mà cụ thể là HĐND luôn xứng đáng là người
đại biểu trung thành của nhân dân, luôn giữ được bản chất cách mạng tiến
bộ, góp phần không nhỏ tới công cuộc xây dựng và bảo vệ tổ quốc. Từ Đại
hội Đảng toàn quốc lần thứ VI (năm 1986) đến các kỳ đại hội tiếp theo đó,
chủ trương đổi mới nền kinh tế, xóa bỏ cơ chế tập trung bao cấp, xây dựng
nền kinh tế hàng hóa nhiều thành phần định hướng xã hội chủ nghĩa nằm
dưới sự quản lý của nhà nước.
Trong những năm gần đây cùng với xu thế và chủ trương chung của
Đảng và Nhà nước, hoạt động của HĐND các cấp đã có nhiều chuyển biến
tích cực. Trước hết đó là vai trò kiểm tra giám sát của HĐND với UBND và
các cơ quan đơn vị ở địa phương liên quan đến nhiều lĩnh vực quan trọng
như: Đầu tư, xây dựng và phát triển các dự án, các vấn đề y tế, giáo dục, an
sinh xã hội,… Vai trò và trách nhiệm của HĐND ngày càng đi vào thực chất,
không khí hoạt động dân chủ công khai của cơ quan dân cử cũng dần được
tạo lập. Tuy nhiên, bên cạnh những thành tựu thì vẫn còn bộc lộ nhiều bất cập
thể hiện chủ yếu trong hiệu quả hoạt động của nó, hoạt động quyết định và
giám sát của HĐND vẫn còn nhiều hạn chế, một số vấn đề về tổ chức của
HĐND vẫn chưa được làm rõ, chưa có định hướng đổi mới một cách cơ bản
lâu dài. Chất lượng hoạt động kiểm tra giám sát của HĐND nhìn chung vẫn
1
còn chưa cao. HĐND các cấp chưa thể hiện được đầy đủ vai trò là cơ quan
đại diện của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương; các Đại
biểu HĐND chưa phát huy được hết tinh thần làm chủ, thể hiện ý chí của cử
tri, mối liên hệ giữa cử tri và đại biểu vẫn còn lỏng lẻo.
Mặc dù đã có nhiều văn bản quy định về vấn đề này, đặc biệt là tại
Hiến pháp 1992 sửa đổi bổ sung năm 2001; Luật tổ chức Hội đồng nhân dân
và Ủy ban nhân dân năm 2003, Nghị quyết 753/2005/UBTVQH11 Nghị quyết
ban hành quy chế hoạt động của HĐND; Nghị quyết số 725/2009/UBTVQH12
Nghị quyết điều chỉnh nhiệm vụ quyền hạn của HĐND, UBND tỉnh, Thành
phố trực thuộc trung ương và quy định nhiệm vụ quyền hạn của UBND quận,
phường nơi không tổ chức HĐND quận, huyện, phường. Tuy nhiên, vẫn còn
đó những hạn chế gây ảnh hưởng lớn đến chất lượng, hiệu quả hoạt động của
HĐND các cấp. Vậy những nguyên nhân nào dẫn đến hoạt động của HĐND
nhiều khi vẫn còn mang tính hình thức; việc quy định HĐND ở cả ba cấp như
hiện nay trong Luật liệu có còn phù hợp và mang lại hiệu quả cao; làm thế
nào để HĐND thực sự là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, là cơ
quan đại diện cho ý chí nguyện vọng của cử tri?
Trong cơ cấu tổ chức của HĐND theo Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân
và Ủy ban nhân dân năm 2003, HĐND được chia thành 3 cấp: HĐND cấp tỉnh,
HĐND cấp huyện, HĐND cấp xã. Cũng nằm trong hệ thống tổ chức của
HĐND, thì HĐND tỉnh Nghệ An trong quá trình hoạt động của mình đã đạt
được nhiều thành tựu nhất định, nắm rõ được tâm tư nguyện vọng của nhân dân
trong tỉnh góp phần vào công cuộc đổi mới và xây dựng đất nước. Trong thời
gian qua bên cạnh những thành tựu đạt được, hoạt động của HĐND tỉnh Nghệ
An vẫn còn gặp phải nhiều tồn tại, vướng mắc được thể hiện thông qua các kỳ
họp, hoạt động của thường trực và các ban còn nhiều hạn chế; công tác giám
sát và thẩm tra chưa cao, công tác tiếp xúc cử tri của các đại biểu chưa thường
2
xuyên,… những nguyên nhân này gây ảnh hưởng không nhỏ tới hiệu quả hoạt
động của HĐND cả nước nói chung và của tỉnh Nghệ An nói riêng. Trong
phạm vi của một luận văn không thể đi vào tìm hiểu hết thực trạng tổ chức và
hoạt động của HĐND trên phạm vi cả nước, đồng thời xuất phát từ mong muốn
tìm hiểu một cách cụ thể và đưa ra giải pháp thiết thực trên địa bàn tỉnh Nghệ
An, nên trong khuôn khổ luận văn tốt nghiệp của mình bản thân tôi lựa chọn
nghiên cứu đề tài “Tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân tỉnh – Qua
thực tiễn tỉnh Nghệ An” việc tìm hiểu nghiên cứu này vừa góp phần nâng cao
chất lượng tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân tại địa phương nói
riêng, vừa có thể đưa ra những giải pháp thiết thực cho việc tăng cường hiệu
quả hoạt động của Hội đồng nhân dân trên cả nước nói chung.
2. Mục tiêu nghiên cứu
2.1. Mục tiêu tổng quát
Góp phần tìm hiểu làm rõ thêm cơ sở pháp lý và thực tiễn, qua đó
đề xuất giải pháp nhằm hoàn thiện khuôn khổ pháp lý của hệ thống Hội
đồng nhân dân trên cả nước nói chung và Hội đồng nhân dân cấp tỉnh nói
riêng ở Việt Nam.
2.2. Mục tiêu cụ thể
- Phân tích khôn khổ pháp lý hiện hành về tổ chức, hoạt động của hệ
thống Hội đồng nhân dân trên cả nước nói chung và Hội đồng nhân dân
tỉnh nói riêng.
- Phân tích thực tiễn hoạt động của Hội đồng nhân dân tỉnh Nghệ An
trong những năm gần đây từ đó đưa ra một số nhận xét, đánh giá và đề xuất
một số giải pháp đổi mới tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân cấp
tỉnh nói chung và của Hội đồng nhân dân tỉnh Nghệ An nói riêng trong
những năm tới.
3
3. Tình hình nghiên cứu
Tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân không phải là vấn đề mới
ở Việt Nam. Từ trước đến nay đã có nhiều công trình nghiên cứu đề cập đến
vấn đề này, nhưng việc nghiên cứu thực trạng hoạt động tổ chức và đưa ra các
giải pháp đổi mới hoạt động của HĐND luôn là vấn đề có tính thời sự và cấp
thiết. Các công trình nghiên cứu của các nhà khoa học đều quan tâm tập trung
theo một góc độ nhất định, giá trị mà các công trình nghiên cứu đó mang lại
rất cao và hướng tới sự hoàn thiện tổng thể, trong đó tiêu biểu có những đề tài
liên quan như sau:
- Nguyễn Quốc Tuấn, Một số giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động
của Hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân các cấp, Tạp chí quản lý Nhà
nước, số 6/2002.
- Trương Đắc Linh, Tổ chức và hoạt động các ban của Hội động
nhân dân, Tạp chí nghiên cứu lập pháp, số 2/2003.
- Đinh Ngọc Quang, Về đổi mới tổ chức và hoạt động của Hội đồng
nhân dân các cấp nhiệm kỳ 2004 – 2009, tạp chí quản lý Nhà nước số 02/2005.
- Bùi Huyền Mai, Đổi mới tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân
dân và ủy ban nhân dân Thành phố Hà Nội, Luận văn Thạc sỹ Luật học, Viện
Nhà nước và pháp luật, năm 2004.
…
Các công trình nghiên cứu trên đã cung cấp một lượng kiến thức và
thông tin khá lớn về HĐND từ góc độ tổ chức và hoạt động. Tuy nhiên,
những công trình nghiên cứu trên mới nêu ra những nhận định khái quát,
chưa nêu được những giải pháp phù hợp cho từng địa phương cụ thể vì tình
hình kinh tế, xã hội của mỗi vùng là khác nhau. Đặc biệt, chưa có công
trình nghiên cứu nào đề cập đến tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân
dân tỉnh Nghệ An.
4
Như vậy, đề tài này tuy không phải là một lĩnh vực mới, song với việc
đi sâu tìm hiểu cụ thể tại một địa phương là Nghệ An, đề tài này vẫn sẽ có
những đóng góp về phương diện lý luận chung, cũng như về mặt quản lý nhà
nước ở địa phương, thông qua việc đề xuất những giải pháp phù hợp trên địa
bàn tỉnh. Vì vậy, nghiên cứu đề tài này vẫn là cần thiết và thiết thực.
Thông qua đề tài này, tác giả sẽ phân tích toàn diện cả về cấu trúc tổ
chức và thực tiễn hoạt động, đồng thời nêu ra những nhận xét đánh giá và đề
xuất những giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của Hội đồng nhân
dân tỉnh Nghệ An trong thời gian tới.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
- Đối tượng nghiên cứu
Luận văn tập trung nghiên cứu lý luận chung về tổ chức và hoạt động
của Hội đồng nhân dân tỉnh nói chung và tại Nghệ An nói riêng.
- Phạm vi nghiên cứu
Trong phạm vi của một luận văn tốt nghiệp đề tài đi sâu vào tìm
hiểu đánh giá thực trạng tổ chức và hoạt động của HĐND tỉnh Nghệ An
trong thời gian qua.
5. Phương pháp nghiên cứu
Đề tài được thực hiện dựa trên cơ sở lý luận của chủ nghĩa Mác – Lê
Nin, tư tưởng Hồ Chí Minh và quan điểm của Đảng về tổ chức và hoạt động
của Hội đồng nhân dân, trên cơ sở các quy định của pháp luật về tổ chức và
hoạt động của HĐND tỉnh Nghệ An.
Phương pháp nghiên cứu chủ yếu được sử dụng trong luận văn là
phương pháp logic - lịch sử, khảo sát thực tế, phân tích - tổng hợp, điều tra xã
hội học, so sánh, đặc biệt coi trọng phương pháp tổng kết thực tiễn nhằm liên
kết các vấn đề được chặt chẽ hơn.
5
6. Những đóng góp của đề tài
- Khái quát được những vấn đề cơ bản trong tổ chức và hoạt động của
HĐND tỉnh;
- Làm rõ được các yếu tố ảnh hưởng đến hiệu quả tổ chức và hoạt động
của HĐND;
- Đánh giá một cách có hệ thống, toàn diện thực trạng về tổ chức và
hoạt động của HĐND tỉnh qua thực tiễn hoạt động tại tỉnh Nghệ An;
- Đề xuất những giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của
HĐND nói chung và của HĐND tỉnh Nghệ An nói riêng.
7. Cơ cấu của đề tài
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo luận văn
được bố trí trình bày trong 3 chương:
Chương 1: Những vấn đề chung về tổ chức và hoạt động của Hội đồng
nhân dân tỉnh.
Chương 2: Thực trạng tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân
tỉnh. Qua thực tiễn tỉnh Nghệ An.
Chương 3: Phương hướng hoàn thiện tổ chức và nâng cao hiệu quả hoạt
động của Hội đồng nhân dân tỉnh.
6
Chương 1
NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG
CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN TỈNH
1.1. Hội đồng nhân dân là thiết chế quyền lực nhà nước
1.1.1. Chính quyền cấp tỉnh trong bộ máy chính quyền nhà nước ở
Việt Nam
Theo quy định của Luật tổ chức và hoạt động của HĐND và UBND
năm 2003 thì bộ máy chính quyền được tổ chức một cách hoàn chỉnh:
“HĐND và UBND được tổ chức ở các đơn vị hành chính sau: Tỉnh, thành
phố trực thuộc trung ương (gọi chung là cấp tỉnh); huyện, quận, thị xã,
thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là cấp huyện); xã, phường, thị trấn (gọi
chung là cấp xã) [34, Điều 5].
Theo như quy định trên đây, chúng ta có thể nhận thấy chính quyền cấp
tỉnh là cấp chính quyền địa phương cao nhất trong hệ thống chính quyền địa
phương ba cấp ở nước ta. Chính quyền cấp tỉnh là cấp hoàn chỉnh về cơ cấu tổ
chức bao gồm cả cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương (HĐND) và cơ
quan hành chính (UBND) với đầy đủ tính chất của bộ máy chính quyền địa
phương, đồng thời có vị tri, vai trò hết sức quan trọng trong cơ cấu tổ chức
của chính quyền địa phương. Vị trí vai trò của chính quyền cấp tỉnh được thể
hiện ở những điểm cơ bản sau:
Chính quyền cấp tỉnh nằm trong cơ cấu quyền lực thống nhất của nhà
nước, là bộ phận cấu thành của bộ máy nhà nước, thay mặt nhà nước tổ chức
thực hiện quyền lực nhà nước trên địa bàn là tổ chức thực hiện Hiến pháp,
Luật, các văn bản của cơ quan nhà nước trung ương tới địa phương.
Chính quyền cấp tỉnh đóng vai trò là chiếc cầu nối giữa cơ quan nhà
nước ở trung ương với địa phương, được thể hiện thông qua việc chính quyền
7
cấp tỉnh là cơ quan trực tiếp tiếp nhận, phổ biến các chủ trương, đường lối,
chính sách của Đảng, pháp luật của nhà nước ở trung ương tới các cấp chính
quyền cấp dưới ở địa phương mình nhằm thực hiện các quy định đó một cách
đồng bộ và thống nhất, đúng pháp luật mang lại hiệu quả cao.
Chính quyền cấp tỉnh là cơ quan đại diện quyền lực nhân dân tại địa
phương trước nhà nước (HĐND cấp tỉnh) và là cơ quan chịu trách nhiệm
trong tổ chức, quản lý, điều hành bộ máy cấp dưới (UBND cấp tỉnh) nhằm
đảm bảo hiệu lực, hiệu quả hoạt động của cơ quan chính quyền cấp dưới.
Với vị trí, vai trò của chính quyền cấp tỉnh như đã thể hiện trên đây
chúng ta có thể nhận thấy rằng HĐND cấp tỉnh là cấp chính quyền hết sức
quan trọng trong hệ thống cơ quan chính quyền địa phương. Là cơ quan
đảm bảo quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, các tổ chức chính trị xã hội,
các tổ chức xã hội nghề nghiệp ở địa phương, đảm bảo cho sự phát triển
toàn diện, ổn định ở địa phương, xứng đáng là cơ quan chính quyền của
nhân dân, là cầu nối tin cậy giữa cơ quan nhà nước ở trung ương với chính
quyền cấp dưới ở địa phương.
1.1.2. Vị trí, tính chất của Hội đồng nhân dân tỉnh
HĐND là cơ quan đại biểu của nhân dân địa phương, do nhân dân địa
phương bầu, miễn nhiệm và bãi nhiệm. Vị trí, tính chất của HĐND được quy
định trong Hiến pháp của nhà nước ta và được quy định cụ thể trong Hiến
pháp 2013 như sau: “HĐND là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương,
đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân địa phương,
do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương
và cơ quan nhà nước cấp trên” [35, Điều 113].
Theo đó có thể thấy HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa
phương, là cơ quan quan trọng nhất ở địa phương. Vì nhà nước ta là nhà nước
dân chủ, tất cả quyền lực thuộc về nhân dân, các cơ quan quyền lực do nhân
dân bầu ra và cơ quan đó phải là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương.
8
HĐND có vị trí hết sức quan trọng được thể hiện ngày càng rõ nét
trong tiến trình phát triển của các bản Hiến pháp Việt Nam.
Hiến pháp 1946, hiến định hóa cách thức tổ chức cơ quan chính quyền
địa phương trong chương V “HĐND - Ủy ban hành chính” với các điều từ
điều 57 đến điều 62. Cụ thể tại Điều 58 đã nêu “ở tỉnh, thành phố, thị xã và xã
có HĐND do đầu phiếu phổ thông, trực tiếp bầu ra. HĐND tỉnh, thành phố,
thị xã hay xã cử ra Ủy ban hành chính (sau đây viết tắt là UBHC). Ở bộ và
huyện, chỉ có UBHC. UBHC do Hội đồng các tỉnh và thành phố bầu ra”. Như
vậy ngay từ lúc mới thành lập, HĐND chỉ có ở hai cấp đó là cấp tỉnh và cấp
xã (không có ở huyện như hiện nay). Tuy nhiên, do điều kiện hoàn cảnh lịch
sử lúc bấy giờ nên ủy ban hành chính tồn tại trong một thời gian dài còn
HĐND không được thành lập ở nhiều nơi. Căn cứ vào quy định của Hiến
pháp 1946 và các Sắc lệnh trong thời kỳ kháng chiến, nhằm phù hợp với tình
hình thực tế của đất nước thì các Sắc lệnh quy định tổ chức chính quyền địa
phương ở những vùng tạm thời bị địch kiểm soát và uy hiếp đã ra đời như Sắc
lệnh số 254/SL ngày 19 tháng 11 năm 1948 và Sắc lệnh 255/SL ngày 19
tháng 11 năm 1948.
Sau khi miền bắc hoàn toàn được giải phóng nhà nước ta đã tiến hành
các biện pháp nhằm củng cố chính quyền địa phương. Sắc luật số 04/SL ngày
20 tháng 07 năm 1957, về thể lệ bầu cử HĐND các cấp và Sắc lệnh 110/SL
ngày 31 tháng 05 năm 1958, về tổ chức chính quyền địa phương quy định tổ
chức lại các cơ quan chính quyền địa phương ở các đơn vị hành chính. Như
vậy, theo quy định tại Hiến pháp 1946 một chính quyền kiểu mới đã được
thiết lập, nhưng do điều kiện đất nước lúc bấy giờ nên nhiều nơi không thành
lập được HĐND mà chỉ tồn tại được UBHC cho mãi đến sau này.
Hiến pháp năm 1959 đã thực hiện một sự đổi mới căn bản về tổ chức
của cơ quan chính quyền địa phương. Theo quy định của Hiến pháp này thì
9
đơn vị hành chính nước ta không còn cấp kỳ (Bộ). Nước được chia thành tỉnh,
khu tự trị, thành phố trực thuộc trung ương; tỉnh chia thành huyện; thành phố,
thị xã; huyện chia thành xã, thị trấn. Ở các đơn vị hành chính nói trên đều
được thành lập HĐND và UBHC, các thành phố có thể chia ra khu phố có
HĐND và UBHC. Lần đầu tiên HĐND được xác định là cơ quan quyền lực
nhà nước ở địa phương, UBHC các cấp là cơ quan chấp hành của HĐND ở
địa phương, quy định này cho đến nay vẫn được ghi nhận trong Hiến pháp.
Luật tổ chức HĐND và UBHC ban hành ngày 25 tháng 10 năm 1962 đã cụ
thể hóa tinh thần của Hiến pháp 1959.
Đến Hiến pháp 1980 ra đời, không còn khu tự trị vì đất nước đã thống
nhất toàn vẹn lãnh thổ, nhưng lập ra các đơn vị hành chính đặc khu tương
đương tỉnh và tương đương phường ở những thành phố, thị xã. Vị trí, tính
chất của HĐND được quy định tại Điều 114, Hiến pháp 1980. Những quy
định của Hiến pháp được cụ thể hóa tại Luật tổ chức HĐND và UBND năm
1989, trong luật này có một số điểm mới nữa là đưa thêm vào trong cơ cấu, tổ
chức của HĐND một cơ quan mới là thường trực HĐND - cơ quan này giải
quyết những công việc trong thời gian HĐND không tổ chức họp.
Theo hiến pháp 1992 vị trí, tính chất của HĐND về cơ bản vẫn giữ
nguyên cách thức tổ chức hệ thống chính quyền địa phương như Hiến pháp
1980, bỏ đơn vị hành chính đặc khu. Về vị trí, tính chất của HĐND được quy
định rõ tại Điều 119, Hiến pháp 1992, nhưng có điểm khác biệt ở chỗ Hiến
pháp 1992 không quy định cách thức tổ chức của HĐND và UBND ở các đơn
vị hành chính như trước đây mà để cho luật quy định, đồng thời Hiến pháp
cũng không nhắc tới Thường trực HĐND là một cơ quan như Luật sửa đổi, bổ
sung một số điều của Hiến pháp 1980 năm 1989 và chỉ coi thường trực
HĐND như là một bộ phận của HĐND.
10
Điều 119, Hiến pháp 1992 (sửa đổi bổ sung năm 2001) quy định:
“HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí,
nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân địa phương bầu
ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp
trên”.[33, Điều 119].
Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 được nâng cấp từ Luật tổ
chức HĐND và UBND năm 1994, Pháp lệnh về nhiệm vụ quyền hạn cụ thể
của mỗi cấp HĐND và UBND năm 1996, cụ thể hóa tinh thần được quy định
trong Hiến pháp 1992. Đi cùng với việc thay thế, nâng cấp lên thành luật thì
nó cũng có những sửa đổi, bổ sung về tổ chức và hoạt động của HĐND và
UBND như: quy định quyền giám sát của HĐND và các ban của HĐND, quy
định thẩm quyền bỏ phiếu tín nhiệm đối với các chức danh do HĐND bầu, tổ
chức thường trực HĐND ở tất cả các cấp; phân định rõ nhiệm vụ quyền hạn
của HĐND và UBND từng cấp (cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã) ngay tại luật chứ
không để pháp lệnh quy định như trước nữa, điều này thể hiện sự phân cấp
mạnh hơn cho địa phương, phân định cụ thể hơn thẩm quyền và trách nhiệm
giữa UBND và Chủ tịch UBND.
Hiến pháp mới năm 2013 được Quốc hội thông qua ngày 28 tháng 11
năm 2013, HĐND được xác định là “cơ quan quyền lực nhà nước ở địa
phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân địa
phương, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa
phương và cơ quan nhà nước cấp trên” [35, Điều 113]. Với quy định này so
với điều 119 Hiến pháp 1992 chúng ta đã thấy điều 113 Hiến pháp 2013 đã có
sự bổ sung cần thiết khi xác định HĐND là cơ quan chịu trách nhiệm trước
nhân dân địa phương, chứ không nêu một cách chung chung là HĐND chịu
trách nhiệm trước nhân dân như trong Hiến pháp 1992. Với quy định như trên
trong bản Hiến pháp mới tiếp tục khẳng đình chắc chắn một điểu là HĐND là
11
cơ quan đại diện về ý chí, nguyện vọng, quyền làm chủ của chính người dân
đã bầu ra mình chứ không phải cho nhân dân tại địa phương khác.
Theo quy định tại điều 113 Hiến pháp 2013 đã nêu trên thì HĐND
phải thực hiện hai vai trò; vai trò thứ nhất là cơ quan quyền lực nhà nước ở
địa phương (quyết định các vấn đề quan trọng), vai trò thứ hai là cơ quan đại
diện cho ý chí và nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân địa phương.
Hai vai trò này được thực hiện có sự đan xen thể hiện qua chức năng của
HĐND đó là chức năng quyết định các vấn đề quan trọng ở địa phương và
chức năng giám sát.
Tính quyền lực nhà nước của HĐND thể hiện rõ nét từ lúc nó được
thành lập, HĐND được thành lập thông qua hoạt động bầu cử phổ thông đầu
phiếu, là người đại diện của nhân dân địa phương. Do đó, HĐND có rất nhiều
quyền như: Căn cứ vào pháp luật để bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm các chức
danh của UBND, của Hội thẩm nhân dân cùng cấp, bỏ phiếu tín nhiệm đối
với các chức danh do mình bầu ra; căn cứ vào Hiến pháp, Luật, các văn bản
của cơ quan nhà nước trung ương để ban hành nghị quyết áp dụng tại địa
phương mình; có quyền giám sát hoạt động của các cơ quan khác trong tỉnh.
Tuy nhiên, tính quyền lực của HĐND tỉnh không giống với tính quyền lực
của Quốc hội. Theo quy định của Hiến pháp hiện hành thì Quốc hội là cơ
quan quyền lực nhà nước cao nhất, là cơ quan có quyền lập Hiến, lập pháp,
những văn bản này có giá trị pháp lý trong phạm vi toàn quốc, còn HĐND
tỉnh chỉ ban hành nghị quyết trên cơ sở quy định của Hiến pháp, Luật, các văn
bản của cơ quan trung ương để triển khai tại địa phương mình và không có
hiệu lực với các địa phương khác.
Bên cạnh đó vai trò đại diện của HĐND đối với nhân dân địa phương
được nhiều người ví như vai trò của Quốc hội, nhưng khác về phạm vi và
mức độ và địa bàn hoạt động [4, tr 99]. Có thể ví vai trò đại diện của HĐND
12
nhân dân là như vậy bởi HĐND là cơ quan được thành lập bằng một cuộc bầu
cử, do cử tri địa phương trực tiếp bầu ra theo nguyên tắc phổ thông đầu phiếu,
bình đẳng, bỏ phiếu kín, hình thức hoạt động chủ yếu thông qua kỳ họp, quyết
định của HĐND được thông qua bằng việc biểu quyết theo đa số. Tính đại
diện của HĐND được thể hiện rõ nét trong cơ cấu đại biểu HĐND, ở đây tập
trung đầy đủ các thành phần giới tính, dân tộc, tôn giáo. Tổ chức chính trị,
chính trị xã hội, xã hội nghề nghiệp, cơ quan lực lượng vũ trang đang sinh
sống và hoạt động tại địa phương. Điều này cho thấy, HĐND là một cơ quan
đại diện của toàn dân địa phương, thể hiện khối đại đoàn kết toàn dân sống
trên địa bàn, điều này khác với tính đại diện của Quốc hội. Chúng ta có thể
thấy tính đại diện của Quốc hội được hiến pháp hiện hành xác định là cơ
quan đại biểu cao nhất của nhân dân [34, Điều 69], đại biểu Quốc hội là đại
diện cho nguyện vọng, ý chí của nhân dân dân ở đơn vị bầu cử ra mình và của
nhân dân cả nước” [35, Điều 79], còn HĐND nhân dân là cơ quan chỉ đại diện
cho nhân dân địa phương bầu mình ra và chịu trách nhiệm trước nhân dân địa
phương và cơ quan cấp trên.
Việc ghi nhận vai trò là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương của
HĐND trong Hiến pháp 2013 đã khẳng định mối quan hệ biện chứng giữa
tính quyền lực và tính đại diện của HĐND. Thực tiễn đã cho thấy, HĐND
muốn thực hiện được vai trò, vị trí là cơ quan đại diện cho nhân dân thì phải
có quyền lực và khi có quyền lực thì sẽ làm tốt vai trò đại diện. Nếu HĐND
chỉ có một trong hai vai trò này, hoặc là cơ quan đại diện hoặc là cơ quan
quyền lực không thôi thì việc thực hiện chức năng nhiệm vụ sẽ rất khó khăn,
vai trò của HĐND khó có thể thực hiện một cách đầy đủ và có hiệu quả.
Vị trí của HĐND trong cơ quan chính quyền địa phương là rất quan
trọng nó thể hiện ở chỗ HĐND thể hiện quyền làm chủ của nhân dân trên địa
bàn lãnh thổ đó, đồng thời thực hiện những nhiệm vụ do cấp trên giao phó.
13
- Xem thêm -