Tài liệu Tổ chức và hoạt động của hội đồng nhân dân quận từ thực tiễn thành phố hồ chí minh

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI HUỲNH THỊ CẨM TÚ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN QUẬN TỪ THỰC TIỄN THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH HÀ NỘI, năm 2019 VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI HUỲNH THỊ CẨM TÚ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN QUẬN TỪ THỰC TIỄN THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH Ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính Mã số: 8.38.01.02 NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC TS. PHẠM QUANG HUY HÀ NỘI, năm 2019 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan luận văn “Tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân quận từ thực tiễn thành phố Hồ Chí Minh” là công trình nghiên cứu khoa học của riêng tôi. Các số liệu nêu trong luận văn này là trung thực. Những kết luận khoa học của luận văn chưa từng được ai công bố trong bất kỳ công trình nào khác. TÁC GIẢ LUẬN VĂN Huỳnh Thị Cẩm Tú LỜI CẢM ƠN Trong khoảng thời gian tôi được học tập và hoàn thành luận văn này, tôi đã nhận được sự giúp đỡ, hướng dẫn tận tình của quý thầy cô giảng viên tham gia giảng dạy và công tác tại cơ sở Học viện Khoa học xã hội tại thành phố Hồ Chí Minh. Với tinh thần trách nhiệm cao, sự tận tụy và bề dày kinh nghiệm của đội ngũ thầy cô giảng viên đã truyền đạt cho tôi và các anh chị học viên những kiến thức khoa học hữu ích, giúp học viên được tiếp cận những vấn đề lý luận và thực tiễn. Qua đó, đã giúp tôi nhận ra bản thân cần phải cố gắng, nổ lực nhiều hơn nữa trong học tập và nghiên cứu. Nhân dịp này, tôi xin gửi lời cảm ơn chân thành đến Quý thầy cô giảng viên, cảm ơn anh chị học viên cùng khóa học, anh chị đồng nghiệp cơ quan Hội đồng nhân dân quận Bình Tân, quận Thủ Đức, Quận 2 thành phố Hồ Chí Minh đã giúp đỡ tôi trong quá trình thực hiện luận văn. Tôi xin bày tỏ lòng biết ơn chân thành đến Giảng viên – Tiến sĩ Phạm Quang Huy đã tận tình hướng dẫn, giúp đỡ tôi trong quá trình thực hiện và hoàn thành luận văn này. Tôi gửi lời cảm ơn đến Ban Giám đốc Học viện, lãnh đạo và cán bộ cơ sở Học viện Khoa học xã hội tại thành phố Hồ Chí Minh đã tạo điều kiện thuận lợi cho tôi học tập, nghiên cứu và hoàn thành luận văn. Trân trọng cảm ơn. TÁC GIẢ LUẬN VĂN Huỳnh Thị Cẩm Tú MỤC LỤC MỞ ĐẦU ................................................................................................................ 1 Chương 1: NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN QUẬN ......................................................................... 9 1.1. Những vấn đề lý luận và pháp luật về tổ chức Hội đồng nhân dân quận ..... 9 1.1.1. Khái quát về chính quyền địa phương ở quận ...................................... 9 1.1.2. Vị trí pháp lý, tính chất, chức năng của Hội đồng nhân dân quận ..... 11 1.1.3. Nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân quận............................ 14 1.1.4. Cơ cấu tổ chức của Hội đồng nhân dân quận theo Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015......................................................................... 16 1.2. Những vấn đề lý luận và pháp luật về hoạt động của Hội đồng nhân dân quận .......................................................................................................................... 19 1.2.1. Hoạt động của Hội đồng nhân dân quậnError! Bookmark not defined. 1.2.2. Hoạt động của Thường trực Hội đồng nhân dân quận ................Error! Bookmark not defined.2 1.2.3. Hoạt động của các Ban Hội đồng nhân dân quận ............................ 243 1.2.4. Hoạt động của Tổ đại biểu đồng nhân dân và đại biểu đồng nhân dân quận ............................................................................................................ 254 1.3. Các yếu tố đảm bảo tổ chức, hoạt động của Hội đồng nhân dân quận và mối quan hệ trong sự tương quan quyền lực của Hội đồng nhân dân quận ............ 254 1.3.1. Các yếu tố đảm bảo tổ chức, hoạt động của Hội đồng nhân dân quận ...................................................................................................................... 25 1.3.2. Mối quan hệ trong sự tương quan quyền lực của Hội đồng nhân dân quận .............................................................................................................. 27 Chương 2: THỰC TRẠNG TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN QUẬN TẠI THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH TỪ NĂM 2016 ĐẾN NĂM 2018 ............................................................................................................ 31 2.1. Khái quát về đặc điểm, điều kiện tự nhiên và tình hình kinh tế - xã hội thành phố Hồ Chí Minh .............................................................................................. 31 2.1.1. Khái quát về đặc điểm, tình hình kinh tế - xã hội thành phố Hồ Chí Minh ...................................................................................................................... 31 2.1.2. Khái quát về tình hình dân cư, cơ cấu đơn vị hành chính các quận thuộc thành phố Hồ Chí Minh ................................................................................ 32 2.2. Thực trạng về tổ chức bộ máy Hội đồng nhân quận tại thành phố Hồ Chí Minh theo Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 ............................ 33 2.2.1. Đại biểu Hội đồng nhân dân quận tại thành phố Hồ Chí Minh .......... 33 2.2.2. Cơ cấu tổ chức Thường trực Hội đồng nhân dân quận....................... 35 2.2.3. Cơ cấu tổ chức các Ban Hội đồng nhân dân quận.............................. 37 2.2.4. Tổ đại biểu Hội đồng nhân dân quận ................................................. 38 2.2.5. Văn phòng Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân quận ................. 39 2.3. Thực trạng về hoạt động của Hội đồng nhân dân quận tại thành phố Hồ Chí Minh ................................................................................................................. 39 2.3.1. Hoạt động giám sát tại kỳ họp Hội đồng nhân dân quận .................... 39 2.3.2. Hoạt động giám sát giữa 2 kỳ họp của Hội đồng nhân dân quận ....... 44 2.4. Đánh giá chung về thực trạng tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân quận tại thành phố Hồ Chí Minh ....................................................................... 53 2.4.1. Những ưu điểm và thành tựu đạt được trong tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân quận .............................................................................. 53 2.4.2. Những tồn tại, hạn chế và nguyên nhân dẫn đến những hạn chế trong tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân quận ......................................... 54 Chương 3: GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN QUẬN ....................................................................... 64 3.1. Yêu cầu thực tiễn về hoàn thiện tổ chức và nâng cao hiệu quả hoạt động của Hội đồng nhân dân quận ................................................................................... 64 3.2. Phương hướng nhằm hoàn thiện tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân quận ........................................................................................................... 65 3.3. Một số nội dung và giải pháp cụ thể nhằm hoàn thiện tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân quận ............................................................................. 66 3.3.1. Nâng cao nhận thức, trách nhiệm của cấp ủy, chính quyền, Mặt trận tổ quốc, đoàn thể và cán bộ, đảng viên đối với Hội đồng nhân dân quận ........ 67 3.3.2. Tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân .............................................................................................. 67 3.3.3. Hoàn thiện quy định pháp luật về tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân ở quận. .......................................................................................... 68 3.3.4. Nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân quận ....................................................................................................... 70 3.3.5. Tăng cường mối quan hệ giữa Hội đồng nhân dân với các cơ quan, tổ chức khác ...................................................................................................... 71 3.3.6 Nâng cao năng lực hoạt động của bộ máy giúp việc và các điều kiện đảm bảo hoạt động của Hội đồng nhân dân quận ................................................ 71 KẾT LUẬN .......................................................................................................... 73 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO PHỤ LỤC DANH MỤC CÁC BẢNG BIỂU Bảng 1.1. Khái quát cơ cấu tổ chức của HĐND ở quận ...........................................18 Bảng 2.1. Số lượng dân cư, đơn vị hành chính quận của thành phố Hồ Chí Minh (năm 2016)..........................................................................................................................32 Bảng 2.2. Số lượng đại biểu HĐND quận Bình Tân, Thủ Đức, Quận 2 ..................33 Bảng 2.3. Cơ cấu, thành phần đại biểu HĐND quận Bình Tân, Thủ Đức, Quận 2..34 Bảng 2.4. Tính đại diện thông qua nghề nghiệp, vị trí công tác ...............................34 Bảng 2.5. Trình độ chuyên môn và lý luận chính trị của đại biểu HĐND quận Bình Tân, Thủ Đức, Quận 2 ...............................................................................................35 Bảng 2.6. Cơ cấu thường trực HĐND các quận Bình Tân, Thủ Đức, Quận 2 .........36 Bảng 2.7. Cơ cấu tổ chức các Ban của HĐND quận ................................................37 Bảng 2.8. Số lượng tổ đại biểu HĐND quận ............................................................38 Bảng 2.9. Kết quả lấy phiếu tín nhiệm của HĐND quận .........................................43 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Trong quá trình xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa (XHCN) Việt Nam, việc đổi mới và hoàn thiện Bộ máy Nhà nước trong giai đoạn hiện nay là một yêu cầu tất yếu và khách quan. Quan điểm và nội dung xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN ở Việt Nam đã được Đảng ta đề cập từ Hội nghị lần thứ 2 Ban Chấp hành Trung ương khóa VII (tháng 11/1991) và tiếp tục phát triển, khẳng định ở các văn kiện của Đảng cho đến nay, Đảng ta đã chỉ ra một trong những nội dung chính của Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam là: Trong Nhà nước pháp quyền phải đảm bảo tất cả quyền lực thuộc về Nhân dân… ở tất cả các khâu lập pháp, hành pháp, tư pháp phải thể hiện bản chất thật sự là của Nhân dân. Phải có sự kiểm soát chặt chẽ bộ máy quyền lực Nhà nước, tránh sự lạm dụng, thao túng làm tha hóa quyền lực Nhân dân. Đối với thành phố Hồ Chí Minh, là một trong những địa phương sau khi thực hiện thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân (HĐND) cấp quận, huyện, phường theo Nghị quyết số 724/2009/UBTVQH12 ngày 16 tháng 01 năm 2009 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, hiện nay đã tái lập trở lại tổ chức HĐND các cấp theo Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 có hiệu lực từ ngày 01 tháng 01 năm 2016. Từ đó, thực tiễn tổ chức và hoạt động của HĐND ở quận nói chung đã có nhiều kết quả tích cực, giải quyết kịp thời những vấn đề “nóng” của cử tri quan tâm, từng bước nâng cao hiệu hiệu lực, hiệu quả hoạt động của chính quyền địa phương cấp huyện nói chung, cơ bản đáp ứng được kỳ vọng của nhân dân địa phương, góp phần tích cực vào thắng lợi chung trong việc thực hiện nhiệm vụ chính trị của chính quyền địa phương ở quận, được lãnh đạo thành phố và cử tri ghi nhận, đánh giá cao. Bên cạnh đó, vẫn còn những khó khăn, hạn chế, bất cập và những vấn đề đặt ra trong quá trình tổ chức và hoạt động của HĐND ở quận như: HĐND ở quận chưa phát huy được hết “thế” và “lực” trong thực hiện chức năng, quyền hạn của mình; những kết quả đạt được chưa tương xứng với tiềm năng, chưa đáp ứng kịp yêu cầu phát triển của quận ở đô thị; nội dung hoạt động của HĐND ở quận chưa thoát ly được tính hình thức... 1 Trong giai đoạn hiện hiện nay, trước yêu cầu phát triển và hội nhập kinh tế quốc tế của đất nước, cùng với việc đổi mới và hoàn thiện Bộ máy Nhà nước, việc hoàn thiện tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân các cấp nói chung, tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân ở quận nói riêng có ý nghĩa rất quan trọng, nhằm đảm bảo được vai trò của Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương, tăng cường chức năng quyết định các vấn đề xây dựng địa phương và chức năng giám sát của Hội đồng nhân dân. Đồng thời, xuất phát từ nhu cầu tìm hiểu thực tế về tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân quận tại thành phố Hồ Chí Minh, nhằm chỉ ra thực trạng tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân ở quận, qua đó, đưa ra những giải pháp đóng góp vào việc hoàn thiện tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân quận, đó là lý do, tác giả chọn đề tài “Tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân quận từ thực tiễn thành phố Hồ Chí Minh” làm đề tài nghiên cứu. Việc nghiên cứu đề tài này vừa có ý nghĩa về mặt lý luận và thực tiễn, nhằm giúp các cơ quan hữu quan, cán bộ, đảng viên và đại biểu HĐND quận nhìn nhận sâu sắc hơn về mục đích, ý nghĩa và phương pháp nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của HĐND quận, luận văn còn có giá trị tham khảo trong quá trình nghiên cứu giảng dạy, học tập và hướng tới việc hoàn thiện quy định pháp luật về tổ chức, hoạt động của Hội đồng nhân dân nói chung và Hội đồng nhân dân quận nói riêng. 2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài Hội đồng nhân dân là một thiết chế hiến định, là một cơ quan của Chính quyền địa phương. Nghiên cứu về tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân không phải là một vấn đề mới ở Việt Nam, nhưng việc nghiên cứu thực trạng về tổ chức, hoạt động của Hội đồng nhân dân quận ở địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh và đưa ra một số giải pháp nhằm góp phần hoàn thiện về tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân Quận là vấn đề có tính cấp thiết và đáp ứng yêu cầu thực tiễn. Trước đây, đã có nhiều công trình nghiên cứu về vấn đề này, cụ thể như: Tác giả Công Phương Khoa, Quá trình tổ chức và thực thi quyền lực nhà nước cấp quận ở thành phố Hà Nội, Tạp chí nhân lực khoa học xã hội, số 6/2017. Bài viết 2 đề cập đến mô hình tổ chức chính quyền các cấp nói chung và cơ chế tổ chức thực thi quyền lực của HĐND cấp quận qua năm giai đoạn lịch sử trên địa bàn thành phố Hà Nội. Tác giả Bùi Xuân Đức, Đổi mới bộ máy nhà nước theo hướng xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Trong đó, tác giả đề cập đến vấn đề đổi mới tổ chức cơ quan chính quyền địa phương, thiết lập cơ chế giám sát chuyên trách bằng các thiết chế đặc biệt – Tòa án Hiến pháp. Tác giả Vũ Thư, Bàn về vấn đề tổ chức quyền lực nhà nước. Bài viết đánh giá khái quát về quyền lực nhà nước và nhấn mạnh trong thực thi các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp cần quan tâm đến vấn đề hiệu lực, hiệu quả thực thi quyền lực và hơn cả là vấn đề kiểm soát quyền lực nhà nước. Đặc biệt, tác giả nhấn mạnh trong tổ chức quyền lực nhà nước ở địa phương, vấn đề cần làm là tăng cường tính chủ động, tự quản của chính quyền địa phương mà vẫn kiểm soát tốt việc thực hiện quyền lực nhà nước đối với chính quyền địa phương. Tác giả Nguyễn Thị Thư (2017), Tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân cấp huyện từ thực tiễn tỉnh Nam Định, do Giáo sư, tiến sĩ Thái Vĩnh Thắng hướng dẫn. Đề tài phân tích cơ sở lý luận và pháp lý về tổ chức và Hội đồng nhân dân cấp huyện; phân tích, đánh giá thực trạng những kết quả đạt được, hạn chế vướng mắc trong hoạt động của HĐND cấp huyện tại tỉnh Nam Định và đưa ra quan điểm, giải pháp nâng cao phiệu quả hoạt động của HĐND cấp huyện. Tác giả Nguyễn Thị Hoàn, Hội đồng nhân dân trong nhà nước pháp quyền, Luận văn thạc sĩ luật học của Đại học quốc gia Hà Nội, do Phó giáo sư, tiến sĩ Nguyễn Đăng Dung hướng dẫn. Đề tài phân tích yêu cầu của HĐND trong nhà nước pháp quyền, đánh giá thực trạng của HĐND trong giai đoạn hiện nay và đưa ra một số kiến nghị đổi mới HĐND trong điều kiện nước ta đang xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam. Sách chuyên khảo của tác giả Bùi Xuân Đức (2017), Đổi mới, hoàn thiện bộ máy nhà nước trong giai đoạn hiện nay. Trong đó, có bàn về Hội đồng nhân dân trong điều kiện cải cách bộ máy nhà nước. Bài viết đề cập khái quát về lịch sử HĐND và 3 phân tích tính chất của HĐND, đưa ra những điểm hợp lý và bất cập để từ đó khẳng định việc đổi mới HĐND phải gắn với đổi mới tổng thể mô hình tổ chức chính quyền địa phương nói chung. Cuốn sách của tác giả Đào Trí Úc, Võ Khánh Vinh (đồng chủ biên), Giám sát và cơ chế giám sát việc thực hiện quyền lực nhà nước ở nước ta hiện nay, Nxb Công an nhân dân, Hà Nội, 2003. Đây là công trình nghiên cứu của hơn 40 tác giả với gần 600 trang sách, nội dung nghiên cứu được đề cập khá toàn diện như những vấn đề lý luận chung về giám sát, việc thực hiện quyền lực nhà nước và cơ chế giám sát, giám sát của bộ máy nhà nước (giám sát của Quốc hội, HĐND, Chủ tịch Nước; kiểm tra thanh tra của Chính phủ; kiểm tra, giám sát của Viện Kiểm sát nhân dân, Tòa án nhân dân); giám sát của các tổ chức chính trị xã hội,… Các công trình nghiên cứu trên đây có giá trị rất lớn trong việc đổi mới và nâng cao hiệu quả hoạt động của Hội đồng nhân dân các cấp. Các công trình nghiên cứu trên đã cung cấp một lượng kiến thức và thông tin khá lớn về tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân. Tuy nhiên, những công trình nghiên cứu trên được tiếp cận, tập trung theo những góc độ nhất định và hướng tới sự hoàn thiện tổng thể như đổi mới tổ chức và hoạt động, nâng cao năng lực, hiệu quả hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân, mới nêu ra những nhận định khái quát và trong một thời điểm nhất định, chưa đề cập đến những giải pháp cụ thể ở từng địa phương. Đặc biệt là chưa có công trình nghiên cứu nào đề cập đến tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân quận từ thực tiễn thành phố Hồ Chí Minh. Vì vậy, việc nghiên cứu đề tài này tuy không phải là một nội dung lĩnh vực mới, song với việc đi sâu tìm hiểu cụ thể tại một số địa phương quận Bình Tân, quận Thủ Đức, quận 2 thuộc thành phố Hồ Chí Minh trong bối cảnh địa phương này vừa trải qua thời gian thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân cấp quận, huyện, phường và hiện tại đang vận hành theo Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, trong đề tài này vẫn sẽ có những đóng góp về lý luận chung, cũng như về mặt thực tiễn hoạt động của Hội đồng nhân dân ở quận. Do đó, nghiên cứu đề tài này vẫn là cần thiết và có ý nghĩa thiết thực. 4 Thông qua đề tài này, tác giả sẽ phân tích toàn diện cả về cấu trúc tổ chức và thực tiễn hoạt động của Hội đồng nhân dân quận tại thành phố Hồ Chí Minh, đồng thời, chỉ ra thực trạng và đề xuất những giải pháp nhằm góp phần hoàn thiện về mặt tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân ở Quận trong giai đoạn hiện nay. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu Luận văn nghiên cứu đánh giá được thực trạng tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân Quận từ thực tiễn Thành phố Hồ Chí Minh, bao gồm cơ cấu tổ chức bộ máy cơ quan Thường trực HĐND quận, cơ quan của HĐND quận, tổ đại biểu HĐND quận, đại biểu HĐND quận. Về các mặt hoạt động của HĐND quận tại kỳ họp HĐND quận và hoạt động giữa hai kỳ họp HĐND quận, bao gồm các hoạt động xem xét báo cáo, đề án, tờ trình để quyết định những vấn đề quan trọng của địa phương; hoạt động chất vấn và trả lời chất vấn; hoạt động lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm; hoạt động xem xét việc giải quyết kiến nghị của cử tri; hoạt động giám sát của HĐND… trên cơ sở kết quả nghiên cứu, tác giả đề xuất một số giải pháp nhằm hoàn thiện tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân quận tại thành phố Hồ Chí Minh. Việc nghiên cứu đề tài giúp tác giả nâng cao năng lực nghiên cứu; vận dụng các kỹ năng tích hợp được qua quá trình nghiên cứu vào thực tiễn công việc hiện tại trong hoạt động của HĐND quận – nơi tác giả đang làm việc; góp phần vào những nghiên cứu về tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân Quận tại Thành phố Hồ Chí Minh. Khi nghiên cứu về mô hình tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân Quận tại Thành phố Hồ Chí Minh, tác giả luận văn nhận thấy có nhiều điểm tương đối giống nhau từ cơ cấu tổ chức đến nội dung và hình thức hoạt động của các quận, từ đó tác giả luận văn quyết định nghiên cứu sâu ở 3 quận là quận Bình Tân, quận Thủ Đức và quận 2. Để đạt được mục đích nêu trên, luận văn xác định ba nhiệm vụ cụ thể, đó là: Thứ nhất: Phân tích, làm rõ cơ sở lý luận và pháp luật về cơ cấu tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân quận. 5 Thứ hai: Phân tích thực trạng tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân Quận tại thành phố Hồ Chí Minh, trong đó, tác giả tập trung nghiên cứu ở 3 quận: quận Bình Tân, quận Thủ Đức và quận 2. Thứ ba: Đề xuất các giải pháp góp phần hoàn thiện tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân quận. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn - Về đối tượng nghiên cứu: Luận văn nghiên cứu thực trạng tổ chức, hoạt động của HĐND quận và các yếu tố đảm bảo hoạt động của HĐND tại quận Bình Tân, quận Thủ Đức, quận 2 của thành phố Hồ Chí Minh. - Về phạm vi nghiên cứu: về thời gian nghiên cứu: từ khi Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 mới ban hành, có hiệu lực từ ngày 01 tháng 01 năm 2016 tới nay. Về không gian: trên địa bàn quận thành phố Hồ Chí Minh, trong đó, tác giả tập trung nghiên cứu 3 quận Bình Tân, quận Thủ Đức, quận 2. 5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu - Phương pháp luận Luận văn được nghiên cứu trên cơ sở tư tưởng Hồ Chí Minh và quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam về Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, tổ chức Bộ máy Nhà nước và Hội đồng nhân dân. Trên cơ sở các quy định của Hiến pháp và pháp luật về tổ chức chính quyền địa phương, về Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân. - Phương pháp nghiên cứu Để thực hiện đề tài này, tác giả tập trung sử dụng phương pháp chủ yếu sau: Thứ nhất là phương pháp thu thập số liệu thứ cấp. Ở phương pháp này, tác giả thu thập thông tin, số liệu sẵn có từ các báo cáo, tạp chí, sách chuyên khảo, giáo trình, công trình nghiên cứu khác liên quan đến đề tài... Thứ hai là Luận văn sử dụng phương pháp định tính với một số phương pháp thu thập thông tin định tính cơ bản như nghiên cứu tài liệu, hồ sơ và phỏng vấn định tính. Ngoài ra trong quá trình nghiên cứu đề tài, tác giả còn kết hợp với phương pháp định lượng nhằm nâng cao chất lượng nghiên cứu, cũng như cập nhật những vấn đề 6 từ thực tiễn quận Bình Tân, Thủ Đức, Quận 2 thành phố Hồ Chí Minh phù hợp với yêu cầu của cấu trúc luận văn. Bên cạnh đó, luận văn dựa trên một số phương pháp cụ thể như phương pháp tổng hợp, phân tích, so sánh, thống kê, khảo sát thực tiễn… để làm sáng tỏ những nội dung cần nghiên cứu. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn - Về mặt lý luận Luận văn có ý nghĩa về mặt lý luận, giúp người học nghiên cứu, hệ thống hóa nhận thức về mặt lý luận và áp dụng pháp luật trong tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân các cấp nói chung và Hội đồng nhân dân quận nói riêng. Từ đó đề ra giải pháp nhằm hoàn thiện tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân ở quận. - Về mặt thực tiễn Luận văn có ý nghĩa thiết thực, là cơ sở khoa học tham khảo để giúp cán bộ, công chức trong các cơ quan nhà nước ở quận nhìn nhận đúng đắn vai trò của HĐND quận trong việc kiểm soát việc thực thi quyền lực Nhà nước ở địa phương; Góp phần giải quyết đúng đắn mối quan hệ giữa cơ quan quyền lực với cơ quan hành chính ở quận; Mối quan hệ giữa Hội đồng nhân dân quận với cơ quan Nhà nước cấp trên và cơ quan Nhà nước cấp dưới. Đặt ra những vấn đề mới, tiếp tục nghiên cứu góp phần hoàn thiện tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân ở quận. Luận văn cũng có giá trị làm tài liệu tham khảo, vận dụng vào hoạt động thực tiễn của HĐND các cấp, góp phần nâng cao nhận thức về lý luận và nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động của đại biểu HĐND và các cơ quan của Hội đồng nhân dân. 7. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, phần kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phụ lục, luận văn được bố trí trình bày trong 3 chương: Chương 1: Những vấn đề chung về tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân ở quận. 7 Chương 2: Thực trạng tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân quận tại thành phố Hồ Chí Minh từ năm 2016 đến năm 2018. Chương 3: Giải pháp hoàn thiện tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân Quận. 8 Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN QUẬN 1.1. Những vấn đề lý luận và pháp luật về tổ chức Hội đồng nhân dân quận 1.1.1. Khái quát về chính quyền địa phương ở quận Trên thế giới, ở các nước khác nhau thường có mô hình tổ chức chính quyền địa phương cũng khác nhau. Ngay tên gọi về chính quyền địa phương trong Hiến pháp, pháp luật của các nước cũng khác nhau. Hiện nay, có một số mô hình tổ chức chính quyền địa phương trên thế giới như: mô hình tổ chức chính quyền địa phương của các nước xã hội chủ nghĩa (hay còn gọi là mô hình Xô viết); mô hình tổ chức chính quyền địa phương theo mô hình Anglo – Saxon (điển hình là Anh, Mỹ, Canada); mô hình tổ chức chính quyền địa phương của Pháp… Ở Việt Nam, tổ chức chính quyền địa phương theo mô hình các nước xã hội chủ nghĩa (hay còn gọi là mô hình Xô viết): Về cơ cấu tổ chức của mô hình này, bao giờ cũng bao gồm cơ quan đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân địa phương (gọi là Hội đồng nhân dân, Hội đồng dân cử, Đại hội đại biểu nhân dân địa phương…) và Ủy ban hành chính, Ủy ban nhân dân (UBND) hoặc Ủy ban chấp hành hoặc chính phủ địa phương. Ủy ban chấp hành… do Hội đồng nhân dân (Hội đồng dân cử) cùng cấp bầu ra. Hội đồng nhân dân được xác định là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương. Chính quyền địa phương chịu sự lãnh đạo trực tiếp và toàn diện của cấp ủy địa phương. Về vai trò, chức năng: chính quyền địa phương có vai trò, chức năng “kép”: vừa phải thực hiện các quyết định của trung ương, vừa tổ chức thực hiện các nhiệm vụ của địa phương. Ba là, về vị trí, chính quyền địa phương được tổ chức theo nguyên tắc song trùng trực thuộc, vừa chịu trách nhiệm trước trung ương, cơ quan nhà nước cấp trên, vừa chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương, Ủy ban nhân dân vừa là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân hay Hội đồng dân cử, vừa là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương (vừa chịu trách 9 nhiệm trước cơ quan bầu ra mình, vừa chịu trách nhiệm trước cơ quan hành chính nhà nước cấp trên) [28, tr. 04]. Riêng ở tầm Hiến pháp, khái niệm chính quyền địa phương lần đầu tiên được sử dụng ở Hiến pháp năm 2013. Trong các bản Hiến pháp 1946, năm 1959, năm 1980 và năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001), để chỉ chính quyền địa phương, các nhà lập hiến đã dùng hai khái niệm Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính, hoặc Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân [28, tr. 01]. Theo Hiến pháp năm 2013, và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 xác định: cấp chính quyền địa phương gồm có HĐND và UBND được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hoà XHCN Việt Nam. Như vậy, HĐND và UBND được tổ chức ở tất cả các đơn vị hành chính của nước Cộng hoà XHCN Việt Nam. Đặc biệt, có một điểm mới tại Điều 111, Hiến pháp năm 2013 là “Cấp chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do luật định” [34, tr. 55]. Theo quy định này, cấp chính quyền được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt. Nó cũng bao hàm ý nghĩa là có sự phân biệt pháp lý về Chính quyền địa phương ở đô thị khác với Chính quyền địa phương ở nông thôn so với các Hiến pháp trước đây không có sự phân biệt này. Và theo đó, chính quyền địa phương ở nông thôn gồm chính quyền địa phương ở tỉnh, huyện, xã; chính quyền địa phương ở đô thị gồm chính quyền địa phương ở thành phố trực thuộc trung ương, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương, phường, thị trấn. Từ những cơ sở Hiến pháp và pháp luật trên đây, chúng ta có thể khái quát: chính quyền địa phương ở quận là một bộ phận cấu thành của Bộ máy nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, do nhân dân địa phương ở quận lập nên, có sự phê chuẩn của cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp trên; chịu trách nhiệm trước chính quyền địa phương thành phố và trước nhân dân địa phương; Có nhiệm vụ tổ chức thực hiện Hiến pháp, pháp luật trên địa bàn quận, thực hiện văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên và thực hiện nhiệm vụ của địa phương. 10 1.1.2. Vị trí pháp lý, tính chất, chức năng của Hội đồng nhân dân quận 1.1.2.1. Vị trí, tính chất của Hội đồng nhân dân quận Hội đồng nhân dân là một thiết chế của Bộ máy Nhà nước Việt Nam được quy định trong Hiến pháp từ sau năm 1945 đến nay. Qua các thời kỳ gắn với các Hiến pháp 1946, 1959, 1980, 1992 và 2013, UBND có tên gọi khác nhau nhưng HĐND vẫn là một thiết chế có tên gọi không thay đổi. Cụ thể: Hiến pháp 1946: Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính; Hiến pháp 1959: Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính địa phương các cấp; Hiến pháp 1980: Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân; Hiến pháp 1992: Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân; Hiến pháp 2013: Chính quyền địa phương. Trong đó, cấp chính quyền địa phương gồm có HĐND và UBND. Điều này, phù hợp với nguyên tắc tập quyền xã hội chủ nghĩa và nguyên tắc tập trung dân chủ trong tổ chức và hoạt động của Bộ máy Nhà nước Việt Nam…. Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 quy định “Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân, do Nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước Nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên” [34, tr. 56]. Với quy định này, ta có thể thấy HĐND quận là một cơ quan nhà nước, có vị trí quan trọng ở quận, có tư cách pháp lý là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương. Đặc trưng cơ bản của HĐND là nó vừa mang tính đại diện, vừa mang tính quyền lực nhà nước. Tính quyền lực Nhà nước của Hội động nhân dân Quận thể hiện ở chỗ HĐND có quyền độc lập trong quyết định và quyết định đó có giá trị bắt buộc cho mọi cơ quan, tổ chức và công dân. Tất nhiên, các quyết định, Nghị quyết của HĐND Quận ban hành phải đảm bảo trong phạm vi, thẩm quyền và trên cơ sở quy định của Hiến pháp và pháp luật. Tính quyền lực của HĐND còn thể hiện ở quyền được giám sát. HĐND có quyền giám sát việc tuân theo Hiến pháp, pháp luật và việc thi hành 11 Nghị quyết của HĐND cấp trên, việc thi hành Nghị quyết của HĐND cấp mình ban hành ở địa phương. Bên cạnh tính quyền lực Nhà nước, HĐND quận còn có tính đại diện của Nhân dân địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân ở địa phương. Tính đại diện của HĐND quận thể hiện ở việc trong hoạt động của HĐND phải tiếp xúc, lắng nghe Nhân dân, đề đạt ý kiến của Nhân dân, phải thể hiện được ý chí, nguyện vọng của Nhân dân, thay mặt Nhân dân quyết định những vấn đề quan trọng của địa phương, phải báo cáo với Nhân dân và chịu trách nhiệm trước Nhân dân Quận. Ở đây ta thấy, Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 không chỉ khẳng định tư cách pháp lý của Hội đồng nhân dân quận mà còn đề cập đến chế độ trách nhiệm là HĐND quận chịu trách nhiệm trước Nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên. Đây là yếu tố hết sức quan trọng, nhằm tăng cường trách nhiệm của HĐND đối với Nhân dân địa phương và trách nhiệm đối với cơ quan Nhà nước cấp trên trong mọi hoạt động của HĐND quận. Tóm lại, HĐND quận có vị trí pháp lý quan trọng ở địa phương, thuộc hệ thống cơ quan quyền lực nhà nước, nhưng lại chịu trách nhiệm trước cơ quan nhà nước cấp trên, trong đó bao gồm cả cơ quan hành chính nhà nước cấp trên. Với vị trí và tính chất này có ý nghĩa quyết định đến phạm vi chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của HĐND quận. 1.1.2.2. Chức năng của Hội đồng nhân dân quận Với tính chất là cơ quan quyền lực nhà nước trong phạm vi đơn vị hành chính – lãnh thổ. HĐND các cấp nói chung và cấp quận nói riêng đều có 2 chức năng cơ bản là chức năng quyết định và chức năng giám sát được quy định trong Hiến pháp năm 2013: quyết định các vấn đề của địa phương; giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa phương và việc thực hiện Nghị quyết của Hội đồng nhân dân [34, tr. 56]. Điều này được cụ thể hóa theo từng cấp đơn vị hành chính và được cụ thể trong Luật Tổ chức Chính quyền địa phương năm 2015. Cụ thể: 12