Tài liệu Tổ chức và hoạt động của hội đồng nhân dân cấp xã từ thực tiễn ở huyện nông sơn, tỉnh quảng nam

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI NGUYỄN THỊ THU THỦY TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP XÃ TỪ THỰC TIỄN HUYỆN NÔNG SƠN, TỈNH QUẢNG NAM LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC HÀ NỘI, năm 2019 VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI NGUYỄN THỊ THU THỦY TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP XÃ TỪ THỰC TIỄN HUYỆN NÔNG SƠN, TỈNH QUẢNG NAM Ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính Mã số: 838.01.02 NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. NGUYỄN VĂN THUẬN HÀ NỘI, năm 2019 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan, đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số liệu, kết luận nêu trong luận văn là trung thực, có nguồn gốc rõ ràng. Những kết luận khoa học của luận văn chưa được ai công bố. Tác giả luận văn Nguyễn Thị Thu Thủy MỤC LỤC MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1 CHƯƠNG 1. NHỮNG VẪN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP XÃ ..................... 9 1.1. Khái niệm, đặc điểm, vai trò, chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của Hội đồng nhân dân cấp xã ........................................................................................ 9 1.2. Tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân cấp xã ............................. 18 1.3. Các yếu tố tác động đến tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân cấp xã ..................................................................................................................... 22 CHƯƠNG 2 THỰC TRẠNG TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP XÃ HUYỆN NÔNG SƠN TỈNH QUẢNG NAM ............................................................................................................... 26 2.1. Đặc điểm về tự nhiên, kinh tế - xã hội của huyện Nông Sơn .................. 26 2.2. Thực trạng tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân cấp xã huyện Nông Sơn ................................................................................................................... 29 CHƯƠNG 3. GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP XÃ Ở NƯỚC TA HIỆN NAY ....... 51 3.1. Yêu cầu hoàn thiện tổ chức, hoạt động của HĐND cấp xã ..................... 51 3.2. Giải pháp hoàn thiện tổ chức, hoạt động của Hội đồng nhân dân cấp xã 54 3.3. Kiến nghị .................................................................................................. 74 KẾT LUẬN .................................................................................................... 77 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT BCH : Ban chấp hành HĐND : Hội đồng nhân dân MTTQ : Mặt trận Tổ quốc QH : Quốc hội UBND : Ủy ban nhân dân XHCN : Xã hội DANH MỤC CÁC BẢNG Số hiệu Tên bảng bảng 2.1. Một số chỉ tiêu kinh tế - xã hội huyện Nông Sơn giai đoạn 2010 - 2014 Trang 27 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Theo Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 thì xã, phường, thị trấn (gọi chung là cấp xã) là đơn vị hành chính cuối cùng trong hệ thống đơn vị hành chính của nước ta và chính quyền cấp xã là cũng cấp chính quyền cuối cùng trong hệ thống chính quyền địa phương. Đây là cấp chính quyền có quan hệ trực tiếp đến từng người dân, là cầu nối chuyển tải mọi chủ trương, chính sách của Đảng, pháp luật của nhà nước vào cuộc sống. Chính quyền cấp xã trực tiếp tổ chức cho nhân dân thực hiện Hiến pháp, pháp luật và các văn bản của các cơ quan nhà nước cấp trên, tăng cường sự đoàn kết toàn dân, phát huy quyền làm chủ tập thể của nhân dân, khai thác mọi tiềm năng, lợi thế của địa phương để phát triển kinh tế - xã hội, tổ chức cuộc sống của cộng đồng dân cư. Với đặc điểm đó, cấp xã là cấp chính quyền cơ sở có vị trí, vai trò rất quan trọng trong cơ cấu chính quyền địa phương. Nếu cấp tỉnh là cầu nối giữa chính quyền Trung ương và chính quyền địa phương thì cấp xã là cầu nối giữa Nhà nước với nhân dân, là nơi nhân dân trực tiếp thực hiện quyền dân chủ của mình thông qua hai hình thức cơ bản là dân chủ đại diện và dân chủ trực tiếp. [28] Theo quy định của Hiến pháp, pháp luật thì HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên. HĐND cấp xã là cơ quan quyền lực nhà nước gần dân nhất. Hơn nữa, hiện nay xã là cấp trực tiếp quản lý trên 80% dân số cả nước, trải dài trên diện tích rộng lớn từ Bắc tới Nam, từ miền núi tới đồng bằng, hải đảo nên hiệu lực quản lý của cấp chính quyền này góp phần quyết định sự thành công hay thất bại của mọi chủ trương, chính sách được hoạch định từ cấp trên. Hơn 60 năm, từ Hiến pháp đầu tiên năm 1946 đến Hiến pháp 2015 và các 1 quy định pháp luật hiện nay, cùng với sự hoàn thiện hệ thống bộ máy nhà nước từ trung ương đến địa phương, vai trò HĐND cấp xã từng bước được khẳng định. Điều đó thể hiện qua việc HĐND cấp xã ngày càng làm tốt chức năng là cơ quan đại diện cho ý chí và nguyện vọng của nhân dân địa phương, thay mặt nhân dân quyết định những vấn đề quan trọng trên các lĩnh vực kinh tế - xã hội, quốc phòng - an ninh. Những vấn đề liên quan đến lợi ích của tập thể, lợi ích của đại bộ phận nhân dân trên địa bàn đều được nhân dân bàn bạc và quyết định thông qua cơ quan đại diện của mình. Và, điều đó lại càng có ý nghĩa quan trọng trong tiến trình xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN "của dân, do dân, vì dân" hiện nay. Tuy nhiên, cũng phải thẳng thắn nhìn nhận rằng thực tế hoạt động của HĐND các cấp đã bộc lộ một số bất cập, chưa đáp ứng được yêu cầu nhiệm vụ đặt ra, nhất là HĐND cấp xã. Bên cạnh đó, những quy định pháp luật liên quan đến tổ chức, hoạt động của HĐND cũng còn một số nội dung chưa phù hợp, chưa theo kịp sự thay đổi của tình hình chính trị - kinh tế - xã hội hiện nay. Vì những lý do trên, tác giả chọn vấn đề: “Tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân cấp xã từ thực tiễn ở huyện Nông Sơn, tỉnh Quảng Nam” để làm đề tài luận văn thạc sĩ của mình. Với mong muốn tìm hiểu sâu hơn về phương thức tổ chức và hoạt động của HĐND nói chung cũng như HĐND cấp xã tại huyện Nông Sơn nói riêng; qua đó đề xuất một số giải pháp, hy vọng sẽ góp phần bổ sung, hoàn thiện các quy định pháp luật liên quan đến tổ chức và hoạt động của HĐND cấp xã nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, thể hiện rõ bản chất là cơ quan đại diện nhân dân, thay mặt nhân dân quyết định các vấn đề quan trọng và giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa phương. Đồng thời, góp phần vào công cuộc đổi mới, hoàn thiện bộ máy cơ quan quyền lực nhà nước trong giai đoạn hiện nay. 2 2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài Việc nghiên cứu về tổ chức và hoạt động của HĐND các cấp, trong đó có HĐND cấp xã đã được nhiều tác giả thực hiện ở các tỉnh, thành phố, các địa phương trong cả nước. Có rất nhiều công trình nghiên cứu khoa học tương đồng với nội dung với luận văn của tác giả tuy nhiên hướng tiếp cận, phạm vi nghiên cứu, mục đích nghiên cứu có những điểm khác nhau. Cụ thể như sau: - Trương Khắc Linh, Tổ chức và hoạt động của các ban Hội đồng nhân dân, Tạp chí nghiên cứu lập pháp, số 2/2003. - Bùi Xuân Đức, Bàn về tính chất của HĐND trong điều kiện cải cách bộ máy nhà nước hiện nay, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, số 12/2003. - Bùi Huyền Mai (2004), Đổi mới tổ chức và hoạt động của HĐND và UBND thành phố Hà Nội, Luận văn thạc sĩ Luật học, Viện Nhà nước và pháp luật. - Cao Thị Bích Lan (2004), Nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động giám sát của HĐND từ thực tiễn hoạt động của HĐND quận Hoàn Kiếm, thành phố Hà Nội, Luận văn thạc sĩ Hành chính công, Học viện Hành chính quốc gia Hà Nội. - Đinh Ngọc Quang, Về Đổi mới tổ chức và hoạt động của HĐND các cấp nhiệm kỳ 2004 -2009, tạp chí quản lý Nhà nước số 02/2005. - Vũ Thị Kim Vân và các cộng sự (2010), Thực trạng và giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động của HĐND xã ở Bình Dương, Đề tài nghiên cứu khoa học cấp tỉnh. - Nguyễn Tất Viễn, Nhân bầu cử Quốc hội và bầu cử HĐND các cấp, suy nghỉ về vấn đề tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân, Tạp chí Tổ chức nhà nước số 3/2011. - Nguyễn Đăng Dung ( 2012), HĐND trong nhà nước pháp quyền, NXB Tư pháp. - Nguyễn Thị Nữ ( 2012) , Tổ chức và hoạt động của HĐND cấp xã – qua thực tiễn ở tỉnh Thừa Thiên Huế, Luận văn Thạc sỹ Luật học, Khoa Luật – Đại 3 học Luật Huế. - Trần Xuân Anh (2013), Nâng cao chất lượng hoạt động giám sát của HĐND cấp xã, Tiểu luận, Học viện Hành chính. - Trịnh Đình Bá ( 2016), Hoạt động giám sát của HĐND cấp huyện từ thực tiễn tỉnh Quảng Ngãi. - Nguyễn Thị Thu Huyền và các cộng sự (2016), Các giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát của HĐND, Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ. - Lâm Thị Quỳnh Giao, Nâng cao chất lượng hoạt động của HĐND cấp xã ở thành phố Hà Nội, Tạp chí Cộng sản số 05/2017 Tại tỉnh Quảng Nam từ trước đến nay chỉ có duy nhất một đề tài khoa học cấp tỉnh :"Năng lực quyết định và hiệu quả hoạt động giám sát của HĐND tỉnh, HĐND cấp xã trên địa bàn tỉnh Quảng Nam - Thực trạng, nguyên nhân và giải pháp" (Mã số: KX.06.09) do nhóm tác giả gồm thạc sĩ Trần Văn Tân, thạc sĩ Nguyễn Ngọc Thái và các cộng sự triển khai thực hiện, được nhiệm thu năm 2011. Nhìn chung, các công trình nghiên cứu vừa nêu, tùy theo hướng tiếp cận, phạm vi, mục đích nghiên cứu đã khái quát được lịch sử hình thành và phát triển của HĐND trong hệ thống chính quyền Việt Nam qua các thời kỳ; làm rõ cơ sở pháp lý về tổ chức và hoạt động của HĐND. Qua nghiên cứu thực tiễn và lý luận, các công trình này đã phân tích thực trạng, đánh giá tổ chức hoạt động của HĐND ở nhiều cấp, trên nhiều địa bàn khác nhau, từ đó đề xuất giải pháp để hoàn thiện tổ chức và nâng cao hiệu quả hoạt động của HĐND. Tuy nhiên, tác giả vẫn chọn nghiên cứu đề tài của mình bởi những lý do sau: - Phần lớn các đề tài nêu trên đã nghiên cứu tổ chức và hoạt động của HĐND trong nhiệm kỳ 2011-2016 trở về trước. Đến nay, với việc ban hành một số luật mới như: Luật Tổ chức chính quyền địa phương, Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND...thì cơ cấu tổ chức, vai trò, nhiệm vụ của 4 HĐND đã có nhiều thay đổi. Do vậy, một số nhận định, đánh giá cũng như kiến nghị, đề xuất không còn phù hợp nữa. - Các đề tài trên đều nghiên cứu về HĐND ở các địa phương nằm ngoài tỉnh Quảng Nam; do vậy, điều kiện địa lý, tình hình kinh tế - xã hội có nhiều điểm khác biệt so với Quảng Nam nói chung và huyện Nông sơn nói riêng. - Đối với đề tài của Thạc sĩ Trần Văn Tân, Thạc sĩ Nguyễn Ngọc Thái tuy có nghiên cứu về HĐND cấp xã nhưng là nghiên cứu chung cho toàn tỉnh Quảng Nam và thời điểm nghiên cứu cũng rơi vào nhiệm kỳ 2011-2016. - Đề tài nghiên cứu của tác giả cũng nghiên cứu về tổ chức và hoạt động của HĐND cấp xã nhưng phạm vi nghiên cứu thực tiễn khu trú trên địa bàn huyện Nông Sơn (tập trung vào nhiệm kỳ 2016-2021), nhiệm vụ nghiên cứu cũng khác nhau, do vậy sẽ có điểm tương đồng với các đề tài trên nhưng không hoàn toàn đồng nhất. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 3.1. Mục đích nghiên cứu Đề tài tập trung nghiên cứu một cách có hệ thống cơ sở lý luận về tổ chức, hoạt động của HĐND cấp xã. Đồng thời đi sâu nghiên cứu thực trạng về tổ chức và hoạt động của HĐND cấp xã trên địa bàn huyện Nông Sơn, tỉnh Quảng Nam. Qua đánh giá một cách khách quan, đầy đủ thực trạng sẽ đề xuất những giải pháp để bổ sung hệ thống các văn bản pháp quy, nhằm hoàn thiện một bước cơ cấu tổ chức, quy định cụ thể chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND cấp xã từ đó tạo điều kiện thuận lợi cho việc nâng cao hiệu quả hoạt động của cơ quan dân cử ở cơ sở không chỉ trên địa bàn huyện Nông Sơn, Quảng Nam mà còn ở phạm vi cả nước. 3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu Nghiên cứu, phân tích các quy định hiện hành của pháp luật về tổ chức, hoạt động, chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của HĐND cấp xã để làm rõ vị 5 trí, vai trò của HĐND cấp xã trong hệ thống bộ máy nhà nước nói chung và trong tổ chức chính quyền ở địa phương. Phân tích, đánh giá thực trạng về tổ chức và hoạt động của HĐND cấp xã trên địa bàn huyện Nông Sơn, tỉnh Quảng Nam hiện nay. Từ các nghiên cứu về lý luận và thực tiễn sẽ tìm ra những hạn chế, bất cập và nguyên nhân trong tổ chức, hoạt động của HĐND cấp xã nhằm đề xuất giải pháp khắc phục một cách hiệu quả, khả thi. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 4.1. Đối tượng nghiên cứu Đề tài chỉ nghiên cứu về tổ chức và hoạt động của HĐND cấp xã trên địa bàn huyện Nông Sơn, tỉnh Quảng Nam trong giai đọan hiện nay, trong đó tập trung nghiên cứu HĐND cấp xã nhiệm kỳ 2016-2021 (sau khi Luật Tổ chức chính quyền địa phương có hiệu lực thi hành). 4.2. Phạm vi nghiên cứu: Chỉ nghiên cứu HĐND các xã trên địa bàn huyện Nông Sơn, tỉnh Quảng Nam (huyện Nông Sơn không có đơn vị hành chính cấp thị trấn, phường). 5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu 5.1. Cơ sở lý luận Đề tài sử dụng phương pháp luận của chủ nghĩa duy vật làm phương pháp chung mang tỉnh chủ đạo trong nghiên cứu. 5.2. Phương pháp nghiên cứu Đề tài sử dụng kết hợp nhiều phương pháp nghiên cứu để mang lại kết quả đầy đủ và chính xác nhất. Các phương pháp nghiên cứu được chia làm hai nhóm: - Nhóm phương pháp nghiên cứu lý thuyết bao gồm: Phương pháp phân tich và tổng hợp lý thuyết, phương pháp phân loại và hệ thống hóa lý thuyết, phương pháp lịch sử được dùng để nghiên cứu hệ thống văn bản, các đề tài nghiên cứu khoa học, các báo cáo, tham luận tại các hội thảo, hội nghị 6 chuyên đề có liên quan để xem xét cơ sở lý luận về tổ chức, hoạt động của HĐND cấp xã. - Nhóm phương pháp nghiên cứu thực tiễn bao gồm: Phương pháp điều tra, phương pháp phân tích tổng kết kinh nghiệm, phương pháp chuyên gia được dùng để nghiên cứu thực tiễn tổ chức và hoạt động của HĐND cấp xã tại huyện Nông Sơn, xem xét những thành quả trong quá khứ để rút ra kết luận bổ ích cho thực tiễn và lý luận khoa học, tham khảo ý kiến của các chuyên gia để đánh giá khách quan ưu điểm, các mặt tích cực cũng như tồn tại, hạn chế trong tổ chức và hoạt động của HĐND cấp xã hiện nay, đồng thời đề xuất các giải pháp tối ưu để khắc phục. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn 6.1. Ý nghĩa lý luận Thông qua kết quả nghiên cứu lý thuyết sẽ đề xuất một số nội dung nhằm góp phần bổ sung cơ sở lý luận về tổ chức, hoạt động của HĐND cấp xã làm căn cứ để hoàn thiện một bước các quy định pháp luật có liên quan. 6.2. Ý nghĩa thực tiễn Qua nghiên cứu thực tiễn tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân cấp xã của huyện Nông Sơn, tỉnh Quảng Nam sẽ đánh giá khách quan ưu điểm, các mặt tích cực cũng như những tồn tại, hạn chế và nguyên nhân trong tổ chức và hoạt động của HĐND cấp xã hiện nay. Từ đó đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện tổ chức, nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của Hội đồng nhân dân cấp xã. 7 . Kết cấu của luận văn Ngoài phần Mở đầu, Kết luận, Tài liệu tham khảo thì nội dung luận văn gồm 3 chương: Chương 1. Những vấn đề lý luận và pháp lý về tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân cấp xã. 7 Chương 2. Thực trạng tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân cấp xã huyện Nông Sơn tỉnh Quảng Nam. Chương 3: Giải pháp hoàn thiện tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân cấp xã ở nước ta hiện nay. 8 CHƯƠNG 1 NHỮNG VẪN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP XÃ 1.1. Khái niệm, đặc điểm, vai trò, chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của Hội đồng nhân dân cấp xã 1.1.1. Khái niệm Hội đồng nhân dân cấp xã HĐND được thành lập từ cuối năm 1945 theo Sắc lệnh số 63 ngày 22/11/1945 của Chính phủ lâm thời Việt Nam dân chủ cộng hòa. Hiến pháp đầu tiên của nước ta năm 1946 cũng quy định thành lập HĐND ở tỉnh, thành phố, thị xã và xã. Tiếp sau đó, các Hiến pháp 1959, 1980, 1992 và 2013; Luật Tổ chức và hoạt động HĐND và Ủy ban hành chính năm 1962; Luật Tổ chức và hoạt động của HĐND và UBND năm 1983, 1989, 1994, 2003; Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, HĐND được tổ chức ở tất cả các cấp hành chính ở địa phương gồm cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã. Các văn bản pháp luật nói trên đều ghi nhận HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên, HĐND quyết định những chủ trương, biện pháp quan trọng để phát huy tiềm năng của địa phương, xây dựng và phát triển địa phương về kinh tế - xã hội , củng cố quốc phòng, an ninh, không ngừng cải thiện đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân địa phương, làm tròn nghĩa vụ của địa phương đối với cả nước. HĐND thực hiện quyền giám sát đối với hoạt động của Thường trực HĐND, UBND, Tòa án nhân dân, Viện Kiểm sát nhân dân cùng cấp; giám sát việc tuân theo pháp luật, việc thực hiện các nghị quyết của HĐND của cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và công dân ở địa phương. Hiến pháp 1959 ghi nhận :" Hội đồng 9 nhân dân các cấp là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương". Điều 114 Hiến pháp năm 1980 tiếp tục khẳng định “HĐND các cấp là cơ quan quản lý nhà nước ở địa phương” đồng thời làm rõ “do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và chính quyền cấp trên". Hiến pháp năm 1992 ( sửa đổi, bổ sung năm 2001 - Điều 119), Hiến pháp năm 2013 (khoản 1, Điều 113) và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 đã kế thừa và bổ sung rõ hơn: “ Hội đồng nhân dân gồm các đại biểu HĐND do cử tri ở địa phương bầu ra, là cơ quan quản lý nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên”. [23] [25] [26] Các luật về tổ chức HĐND và UBND năm 1994 và 2003 đều quy định: “Mọi đơn vị hành chính đều có HĐND” không phân biệt giữa mô hình tổ chức HĐND ở nông thôn, đô thị, hải đảo. [29] HĐND cấp xã do cử tri bầu ra, bao gồm các đại biểu ưu tú của mọi tầng lớp nhân dân, dân tộc, tôn giáo, công nhân, nông dân, trí thức...được Đảng và nhân dân tín nhiệm, hiệp thương bầu vào cơ quan đại diện cho trí tuệ, tinh thần và sức mạnh tập thể của nhân dân địa phương. Những chủ trương, quyết định của Trung ương, của tỉnh, của huyện được thể chế hóa thành nghị quyết của HĐND cấp xã xuất phát từ lợi ích của nhân dân địa phương, đồng thời phù hợp với lợi ích của toàn dân, không trái với các văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên, chịu sự giam sát của nhân dân địa phương. Các đại biểu HĐND cấp xã không được tín nhiệm sẽ bị bãi nhiệm theo quy định của pháp luật.[22] Như vậy, căn cứ theo quy định của Hiến pháp và các văn bản pháp luật có liên quan qua các thời kỳ từ 1946 đến nay, có thể đưa ra khái niệm về HĐND cấp xã như sau : HĐND cấp xã là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương do cử tri của xã bầu ra gồm các đại biểu HĐND cấp xã, đại diện cho ý chí, nguyện 10 vọng và quyền làm chủ của Nhân dân; có nhiệm vụ, quyền hạn quyết định các vấn đề ở địa phương theo luật định, giám sát thi hành Hiến pháp, Luật, các văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên và việc thực hiện nghị quyết của HĐND cấp xã, chịu trách nhiệm trước nhân dân ở xã và cơ quan nhà nước cấp trên. 1.1.2. Đặc điểm của Hội đồng nhân dân cấp xã  Là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương. Theo quy định của pháp luật thì :"Nhà nước Cộng hòa XHCN Việt Nam là nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân" và "do Nhân dân làm chủ; tất cả quyền lực nhà nước thuộc về Nhân dân" . Nhân dân thực thi quyền lực Nhà nước thông qua các cơ quan đại diện cho mình ở cả hai cấp: Trung ương và địa phương. Ở cấp Trung ương, Quốc hội :"là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà XHCN Việt Nam". Ở cấp địa phương :"HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương". Như vậy, việc HĐND là cơ quan quan quyền lực nhà nước ở địa phương đã được Hiến định trong Hiến pháp 2013 (kể cả những Hiến pháp trước đây của nước ta) và đây cũng chính là đặc điểm đầu tiên của HĐND. [28]  Gồm đại biểu Hội đồng nhân dân do cử tri bầu ra. Do tính chất cơ bản của Nhà nước ta là nhà nước của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân và mọi quyền lực nhà nước thuộc về Nhân dân, cho nên người dân phải có quyền trực tiếp bầu chọn cơ quan đại diện cho mình ở các cấp (Quốc hội và HĐND). Luật Tổ chức chính quyền địa phương quy định :" Hội đồng nhân dân gồm các đại biểu Hội đồng nhân dân do cử tri ở địa phương bầu ra". Như vậy, về mặt tổ chức, HĐND bao gồm các đại biểu HĐND do cử tri bầu ra và đây cũng chính là đặc điểm thứ hai của HĐND. [35]  Quyết định những vấn đề quan trọng ở địa phương trên mọi lĩnh vực: 11 kinh tế - xã hội, quốc phòng - an ninh. Vì nhân dân là người làm chủ đất nước, mọi quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân, cho nên người dân phải được quyền quyết định mọi vấn đề quan trọng của đất nước và địa phương thông qua cơ quan đại diện cho mình ở các cấp: cấp Trung ương là Quốc hội, cấp địa phương là HĐND. Thẩm quyền quyết định những vấn đề quan trọng ở địa phương của HĐND chính là hình thức người dân thực hiện quyền dân chủ đại diện của mình. Quyền lực của HĐND là được nhân dân trao thông qua việc bầu chọn các đại biểu HĐND thay mặt cho mình. Điều này cũng được pháp luật khẳng định :" HĐND quyết định các vấn đề của địa phương do luật định". [28]  Đây là cấp chính quyền cuối cùng trong hệ thống chính quyền ở địa phương và là cấp gần dân nhất. HĐND được tổ chức theo đơn vị hành chính, mà theo phân loại đơn vị hành chính của nước ta thì cấp xã là đơn vị hành chính cuối cùng trong hệ thống đơn vị hành chính. Do vậy, HĐND cũng là cấp cuối cùng trong hệ thống chính quyền địa phương (cấp thôn, tổ dân phố, ấp....không phải là đơn vị hành chính). Vì là cấp cuối cùng trong hệ thống chính quyền, thực thi quyền lực trong phạm vi hẹp của địa phương, nên HĐND, đại biểu HĐND trực tiếp tương tác với người dân trong hoạt động công vụ không qua trung gian. Đây là nét khác biệt chủ yếu của HĐND cấp xã với HĐND cấp trên và cũng chính là đặc điểm của HĐND cấp xã.  Tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc tập trung dân chủ, quyết định theo đa số. Tập trung dân chủ là một nguyên tắc quan trọng của mọi cơ quan, tổ chức thuộc hệ thống chính trị của nước ta hiện nay. Nguyên tắc tập trung dân chủ trong tổ chức Nhà nước cũng đã được Hiến định :" Nhà nước được tổ chức và hoạt động theo Hiến pháp và pháp luật, quản lý xã hội bằng Hiến pháp và pháp 12 luật, thực hiện nguyên tắc tập trung dân chủ". Do vậy, HĐND cũng được tổ chức theo nguyên tắc tập trung dân chủ. [28] Mặt khác, HĐND bao gồm các đại biểu HĐND do cử tri trực tiếp bầu ra, do vậy về nguyên tắc mọi đại biểu HĐND đều bình đẳng về quyền và trách nhiệm, trong đó có quyền phát biểu ý kiến và biểu quyết (hai quyền quan trọng nhất), nên khi quyết định các vấn đề thuộc thẩm quyền, HĐND phải dùng hình thức biểu quyết theo đa số. Pháp luật cũng quy định rõ :"HĐND làm việc theo chế độ hội nghị và quyết định theo đa số" và :"Đại biểu HĐND bình đẳng trong thảo luận và quyết định các vấn đề thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND". Đây cũng là đặc điểm của tổ chức và hoạt động của HĐND khác với UBND :" Ủy ban nhân dân hoạt động theo chế độ tập thể Ủy ban nhân dân kết hợp với trách nhiệm của Chủ tịch Ủy ban nhân dân". [28] 1.1.3. Vai trò của Hội đồng nhân dân cấp xã  Thiết chế bảo đảm quyền làm chủ của nhân dân Hiến pháp 2013 khẳng định: "Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân. Nước Cộng hòa XHCN Việt Nam do Nhân dân làm chủ; tất cả quyền lực nhà nước thuộc về Nhân dân". Người dân thực hiện quyền làm chủ của mình thông qua hai hình thức: dân chủ trực tiếp và dân chủ đại diện. Khi cử tri bầu ra HĐND chính là người dân thực hiện quyền dân chủ trực tiếp của mình. Cũng cần nói thêm rằng chỉ có Quốc hội và HĐND là hai cơ quan được người dân trực tiếp bầu chọn. Khi HĐND thay mặt cử tri quyết định các vấn đề quan trọng của địa phương và thực hiện quyền giám sát là lúc người dân thực hiện quyền dân chủ đại diện. Việc người dân bầu chọn trực tiếp cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương và giao cơ quan đó trách nhiệm thay mặt cho mình có thể khẳng định rằng HĐND chính là thiết chế đảm bảo quyền 13 làm chủ của nhân dân. [28]  Cầu nối giữa nhà nước với nhân dân. Như đã trình bày ở phần trên, nếu cấp tỉnh là cầu nối giữa chính quyền Trung ương với địa phương thì cấp xã là cấp cuối cùng trong hệ thống chính quyền địa phương là cầu nối giữa Nhà nước và nhân dân. Bởi, theo quy định hệ thống đơn vị hành chính của nước ta hiện nay có 3 cấp (tỉnh, huyện, xã). Các tổ chức dưới cấp xã (thôn, tổ dân phố, ấp...) không phải là đơn vị hành chính. Mọi chủ trương của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước đều được cấp xã là cấp cuối cùng triển khai đến người dân. Hay nói khác hơn, HĐND cấp xã là cấp cuối cùng được thực thi quyền lực nhà nước ở địa phương, đồng thời lại là đại diện của nhân dân, do cử tri bầu ra. Do vậy, HĐND chính là cầu nối giữa nhà nước và nhân dân.  Tổ chức thực hiện quyết định của cơ quan nhà nước cấp trên Theo nguyên tắc tổ chức nhà nước thì cơ quan cấp dưới phải phục tùng, thực hiện quyết định của cơ quan cấp trên. Hiến pháp 2013 cũng ghi rõ HĐND :"chịu trách nhiệm trước Nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên". [28]  Nghị quyết của HĐND có hiệu lực pháp lý trong phạm vi đơn vị hành chính lãnh thổ cấp xã. Nghị quyết của HĐND là một hình thức quyết định của tập thể các đại biểu được nhân dân bầu ra, thay mặt cho nhân dân địa phương và theo Hiến pháp 2013 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương 2015 thì HĐND được tổ chức ở các đơn vị hành chính của Nước Cộng hòa XHCN Việt Nam nên hiển nhiên chỉ có hiệu lực trong phạm vi đơn vị hành chính lãnh thổ cấp xã. 1.1.4. Chức năng của Hội đồng nhân dân cấp xã Chức năng của HĐND là những phương diện hoạt động chủ yếu của HĐND nhằm thực hiện vai trò, nhiệm vụ của HĐND. 14