Tài liệu Tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện từ thực tiễn thành phố hà nội

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI NGUYỄN NGỌC VIỆT TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN HUYỆN TỪ THỰC TIỄN THÀNH PHỐ HÀ NỘI Ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính Mã số : 9 38 01 02 LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS. NGUYỄN MINH PHƯƠNG HÀ NỘI - 2019 LỜI CAM ĐOAN Tôi cam đoan Luận án này là công trình do tôi thực hiện. Mọi số liệu, kết quả nghiên cứu đã công bố được tham khảo trong Luận án đều trung thực và trích dẫn nguồn đúng quy định. Những kết quả nghiên cứu của Luận án chưa từng được công bố trong bất kỳ công trình của tác giả nào khác. Nghiên cứu sinh Nguyễn Ngọc Việt MỤC LỤC MỞ ĐẦU .................................................................................................................... 1 Chương 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU ....................................... 8 1.1. Những công trình nghiên cứu ngoài nước ........................................................... 8 1.2. Các công trình trong nước .................................................................................. 11 1.3. Đánh giá tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận án và những vấn đề đặt ra tiếp tục nghiên cứu .......................................................................................... 24 Chương 2: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ TỔ CHỨC, HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN HUYỆN ............................................................................. 30 2.1. Những vấn đề lý luận về tổ chức, hoạt động của chính quyền huyện ........................ 30 2.2. Điều chỉnh pháp luật về tổ chức, hoạt động của chính quyền huyện ....................... 52 2.3. Các yếu tố ảnh hưởng đến tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện ............... 58 2.4. Tổ chức và hoạt động chính quyền huyện của một số nước trên thế giới ................ 66 Chương 3: THỰC TRẠNG TỔ CHỨC, HOẠT ĐỘNG CHÍNH QUYỀN HUYỆN, THÀNH PHỐ HÀ NỘI .......................................................................... 73 3.1. Điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội tác động đến tổ chức, hoạt động chính quyền các cấp của Thành phố Hà Nội ....................................................................... 73 3.2. Thực tiễn tổ chức, hoạt động của chính quyền huyện........................................ 76 3.3. Kết quả, hạn chế, nguyên nhân và kinh nghiệm từ thực tiễn tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện ..................................................................................... 93 Chương 4: QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN TỔ CHỨC, HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN HUYỆN ................................................. 114 4.1. Quan điểm hoàn thiện tổ chức, hoạt động của chính quyền huyện ....................... 114 4.2. Các giải pháp hoàn thiện tổ chức, hoạt động của chính quyền huyện ...................... 123 4.3. Một số giải pháp hoàn thiện tổ chức hoạt động của chính quyền huyện, thành phố Hà Nội .................................................................................................... 140 4.4. Các điều kiện bảo đảm hoàn thiện tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện ....................................................................................................................... 143 KẾT LUẬN ............................................................................................................ 149 DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH KHOA HỌC ĐÃ CÔNG BỐ LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN ........................................................................................ 151 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ............................................................. 152 DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT CBCC : Cán bộ, công chức CCHC : Cải cách hành chính CQCM : Cơ quan chuyên môn CQĐP : Chính quyền địa phương CQTW : Chính quyền Trung ương HĐND : Hội đồng nhân dân NCS : Nghiên cứu sinh QLNN : Quản lý nhà nước TP : Thành phố TTHC : Thủ tục hành chính UBHC : Ủy ban hành chính UBMTTQ : Ủy ban Mặt trận tổ quốc UBND : Ủy ban nhân dân XHCN : Xã hội chủ nghĩa MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Trước yêu cầu xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền XHCN việc đổi mới mô hình tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước trở thành yêu cầu cấp thiết từ thực tiễn cuộc sống. Việc đổi mới, cải cách bộ máy nhà nước dường như mới tập trung ở Trung ương, mà còn chưa quan tâm nhiều chính quyền địa phương các cấp, bảo đảm sự đồng bộ, tính thống nhất, thông suốt, hiệu lực, hiệu quả của hệ thống hành chính nhà nước. Chính quyền huyện là bộ phận cấu thành quan trọng của hệ thống chính quyền địa phương, là cấp trung gian nối nhịp quản lý giữa chính quyền cấp tỉnh với người dân, chỉ đạo, giải quyết những công việc trong phạm vi lãnh thổ của mình. Vì vậy, năng lực, hiệu lực và hiệu quả hoạt động của chính quyền huyện trực tiếp ảnh hưởng đến đời sống dân sinh, phát huy quyền làm chủ của nhân dân, bảo đảm sự ổn định của hệ thống chính trị. Thực tiễn cho thấy ở đâu chính quyền huyện phát huy được vai trò thì những chủ trương, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước đi vào cuộc sống của người dân, ngược lại chính quyền huyện yếu là địa bàn đó sẽ nảy sinh nhiều vấn đề dân sinh bức xúc, xã hội mất ổn định. Chính vì vậy, từ khi khai sinh Nhà nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa đến nay Đảng và Nhà nước ta luôn quan tâm đến việc củng cố, hoàn thiện bộ máy chính quyền địa phương. Văn kiện Đại hội XI, XII của Đảng đã xác định nhiệm vụ đánh giá mô hình CQĐP hiện nay và xác định mô hình phù hợp là hết sức quan trọng trong quá trình phát triển của đất nước [20], [21]. Đối với TP. Hà Nội là Thủ đô của cả nước, cùng với việc phát triển đô thị thì chính quyền huyện trực thuộc vẫn rất lớn với 17 huyện, 01 thị xã/30 đơn vị; là nơi luôn quan tâm có nhiều đổi mới cả trong tổ chức, quản lý kinh tế, văn hóa, xã hội và cải cách hành chính, đặc biệt chú trọng việc xây dựng nông thôn mới; Quan tâm chú trọng xây dựng chính quyền huyện vững mạnh. Tuy nhiên, trước yêu cầu cải cách hành chính nhà nước, hội nhập quốc tế và xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN, bộ máy chính quyền địa 1 phương nói chung, chính quyền cấp huyện nói riêng trong thời gian qua còn nhiều những hạn chế, bất cập, Đó là: cơ cấu tổ chức bộ máy chính quyền địa phương hiện nay còn chưa có sự phân cấp rõ ràng về trách nhiệm, quyền hạn; hiệu lực, hiệu quả hoạt động của bộ máy chính quyền huyện chưa đáp ứng yêu cầu đặt ra; Như tại Thủ đô Hà Nội, cơ cấu chính quyền 12 Quận cũng giống 18 huyện, thị xã; bộ máy chính quyền huyện cơ cấu HĐND và UBND nhưng thực tế HĐND không phát huy hiệu quả, UBND với nhiều các phòng chuyên môn số lượng biên chế nhiều nhưng tính thông suốt, hiệu lực hiệu quả chưa cao; Tính minh bạch, dân chủ trong bộ máy chính quyền địa phương chưa được đề cao, mối quan hệ giữa các cấp chính quyền vẫn còn biểu hiện của cơ chế “xin cho” làm hạn chế sự chủ động, sáng tạo của chính quyền địa phương cấp dưới; đội ngũ CBCC chưa đáp ứng được yêu cầu quản lý nhà nước, còn tình trạng lãng phí, quan liêu, tham nhũng… Đồng thời, cơ chế quản lý kinh tế - xã hội được đổi mới theo hướng chính quyền các cấp giảm dần sự can thiệp vào sản xuất kinh doanh của người dân, doanh nghiệp, tập trung vào thực hiện tốt hơn nhiệm vụ quản lý nhà nước trên địa bàn; theo đó, thẩm quyền của chính quyền tỉnh và ở cơ sở được tăng cường, chính quyền huyện chủ yếu tổ chức thực hiện các quyết định của cấp trên và chỉ đạo, hướng dẫn hoạt động chính quyền xã. Do chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền của chính quyền huyện thay đổi, HĐND huyện không còn phải làm nhiều công việc thực hiện chức năng đại diện cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân trên địa bàn như trước nữa, UBND huyện với tính chất là cánh tay “nối dài” của cơ quan hành chính cấp tỉnh để giải quyết các nhiệm vụ về hành chính và công việc của người dân theo quy định của pháp luật. Do vậy, Đảng và Nhà nước ta đã tiến hành thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường ở 10 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương với mong muốn tiến tới giảm bớt một cấp CQĐP. Trong bối cảnh đó, Hiến pháp năm 2013 quy định về tổ chức chính quyền địa phương tại chương IX có nhiều nội dung mới so với các quy định 2 của Hiến pháp năm 1992 (được sửa đổi, bổ sung năm 2001). Trên cơ sở đó, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 đã cụ thể hóa về CQĐP ở các đơn vị hành chính và cấp chính quyền được tổ chức hợp lý [98]. Đồng thời, Nghị quyết số 18 -NQ/TW ngày 25/10/2016 Hội nghị Trung ương 6 khóa XII về một số vấn đề tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả đã chỉ rõ: “…Sự phối hợp giữa các cấp, các ngành, các địa phương có lúc, có nơi thiếu chặt chẽ. Chưa quy định thấy rõ tính đặc thù để phân biệt chính quyền đô thị, nông thôn, hải đảo. Các đơn vị hành chính địa phương nhìn chung quy mô nhỏ, nhiều đơn vị không bảo đảm tiêu chuẩn theo quy định, nhất là cấp huyện, cấp xã…” và đề ra giải pháp rà soát, bổ sung, hoàn thiện Luật Tổ chức chính quyền địa phương, quy định rõ nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của chính quyền cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã; quy định rõ cơ chế phân cấp, uỷ quyền và thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn khi được phân cấp, uỷ quyền giữa các cấp chính quyền địa phương. Hiện nay, thực hiện ý kiến chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ, Bộ Nội vụ đã ban hành Kế hoạch số 1547 /KH-BNV ngày 13/4/2018 xây dựng dự án Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Tổ chức chính quyền địa phương. Xuất phát từ những điều đó, Nghiên cứu sinh chọn đề tài “Tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện từ thực tiễn thành phố Hà Nội” làm luận án tiến sĩ luật học. 2. Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu 2.1. Mục đích nghiên cứu Mục đích của luận án là trên cơ sở phân tích làm rõ cơ sở lý luận và thực tiễn tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện, từ đó đề xuất với Đảng và nhà nước quan điểm và giải pháp tiếp tục sửa đổi, bổ sung những quy định của pháp luật để hoàn thiện tổ chức, hoạt động của chính quyền huyện ở nước ta đáp ứng yêu cầu cải cách bộ máy nhà nước; nâng cao hiệu lực hiệu quả trong quản lý nhà nước của chính quyền huyện. 3 2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu - Hệ thống hóa phân tích làm rõ những vấn đề lý luận cơ bản về tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện ở nước ta - Khảo sát, đánh giá thực trạng tổ chức và hoạt động của của chính quyền huyện, thành phố Hà Nội chỉ ra những kết quả, hạn chế và nguyên nhân. - Đề xuất quan điểm và giải pháp hoàn thiện tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện ở nước ta trong giai đoạn hiện nay. 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 3.1. Đối tượng nghiên cứu Đề tài nghiên cứu những vấn đề lý luận, điều chỉnh pháp luật gắn với thực tiễn về tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện. 3.2. Phạm vi nghiên cứu Về không gian: Đề tài tập trung nghiên cứu các huyện trên địa bàn TP. Hà Nội, có tham khảo một số mô hình CQĐP của một số nước trên thế giới. Về thời gian: Đề tài nghiên cứu chính quyền huyện từ năm 1945 đến nay, chủ yếu tập trung nghiên cứu, đánh giá thực trạng tổ chức, hoạt động của chính quyền huyện từ năm 2015 khi Luật tổ chức CQĐP năm 2015 được ban hành. 4. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu 4.1. Phương pháp luận Đề tài được thực hiện trên cơ sở phương pháp luận của Chủ nghĩa Mác – Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh và các quan điểm của Đảng, Nhà nước ta về Nhà nước và pháp luật; về tổ chức bộ máy và Nhà nước pháp quyền XHCN… Trên cơ sở tập hợp, hệ thống hóa các công trình nghiên cứu có liên quan đến chủ đề luận án, luận án sẽ kế thừa có chọn lọc, phát triển các luận điểm nghiên cứu, đồng thời phát hiện vấn đề nghiên cứu mới, xây dựng các luận điểm- Luận án tiếp cận giải quyết vấn đề nghiên cứu từ góc độ của khoa học pháp lý, khoa học hành chính. 4 Luận án tiếp cận giải quyết vấn đề nghiên cứu từ góc độ của khoa học pháp lý, khoa học hành chính. Tuy nhiên, có thể tiếp cận liên ngành, đa ngành khoa học xã hội, khoa học quản lý được luận án khai thác ở mức độ tối đa. 4.2. Phương pháp nghiên cứu Để phục vụ nghiên cứu đề tài, tác giả sử dụng các phương pháp cụ thể sau: - Phương pháp kết hợp lý luận và thực tiễn: Phương pháp này được sử dụng bao trùm cả luận án. Cụ thể, tác giả sử dụng lý luận về tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, lý luận về CQĐP, chính quyền huyện để phân tích, đánh giá thực trạng tổ chức và hoạt động chính quyền huyện, TP. Hà Nội; từ đó khái quát thành những vấn đề có tính lý luận về tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện (chương 2, chương 3); kết hợp lý luận và thực tiễn làm cơ sở đề xuất các giải pháp đổi mới mô hình và tổ chức chính quyền huyện, hoàn thiện pháp luật về CQĐP (Chương 4). - Phương pháp phân tích và tổng hợp: được sử dụng để phân tích các quan điểm về CQĐP, đặc điểm, cấu trúc của CQĐP và các mối quan hệ chính quyền huyện (Chương 2); các quy định của pháp luật cũng như thực trạng tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện, TP. Hà Nội; từ đó rút ra các đánh giá kết quả, hạn chế và nguyên nhân hạn chế ( Chương 3); sự cần thiết hoàn thiện tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện và các giải pháp hoàn thiện phù hợp với lý luận và thực tiễn (Chương 4). - Phương pháp quy nạp: Phương pháp này được sử dụng chủ yếu trong Chương 3 của luận án để đánh giá thực trạng tổ chức, hoạt động của chính quyền huyện, TP. Hà Nội. - Phương pháp hệ thống được sử dụng trong tổng thể luận án nhằm sâu chuỗi các nội dung, có kế thừa và kết cấu hợp lý, chặt chẽ giúp Luận án đạt được mục đích, yêu cầu đề ra. - Phương pháp điều tra, khảo sát bằng bảng hỏi Để đánh giá thực trạng tổ chức, hoạt động của chính quyền huyện ở TP.Hà Nội, NCS xây dựng bảng hỏi gồm 30 câu, khảo sát tại 05 huyện (Thanh Trì, Đông Anh, Ba Vì, Thường Tín, Hoài Đức); 04 Sở (Nội vụ, Tài 5 nguyên - Môi trường, Tư pháp, Kế hoạch - Đầu tư) và 20 xã trực thuộc các huyện khảo sát. Các huyện được chọn khảo sát có tính đại diện những địa phương đang đô thị hóa nhanh, địa phương đang xây dựng nông thôn mới, nhiều làng nghề truyền thống, huyện miền núi, tương ứng với các xã trực thuộc huyện. Toàn bộ số liệu, được xử lý theo quy định, sử dụng để làm sáng tỏ những vấn đề liên quan đến tổ chức và hoạt động chính quyền huyện, làm cơ sở để đề xuất các giải pháp (Chương 4). Đồng thời; luận án còn sử dụng các kết quả nghiên cứu tổng kết của Ban soạn thảo Luật Tổ chức chính quyền địa phương, sử dụng số liệu của Ban Cán sự Đảng Chính phủ đối với lãnh đạo 63 tỉnh, thành về phương án mô hình tổ chức CQĐP để phân tích, chứng minh thực trạng cũng như đề xuất các giải pháp (Chương 3, Chương 4). - Phương pháp luật so sánh: được vận dụng trong so sánh lịch sử pháp luật Việt Nam qua các thời kỳ, tham khảo các quy định của Hiến pháp và Luật tổ chức HĐND và UBND, các nghị quyết của Chính phủ, các nghị quyết, quyết định của HĐND và UBND TP. Phương pháp này chủ yếu được sử dụng tại Chương 2, Chương 3 của luận án. 5. Đóng góp mới về khoa học của luận án Thứ nhất, luận án hệ thống hoá, làm rõ và bổ sung các vấn đề lý luận về tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện một cách hệ thống và toàn diện từ góc độ nghiên cứu liên ngành: khoa học pháp lý, khoa học tổ chức và khoa học hành chính. Trên cơ sở phân tích các quan điểm lý luận và thực tiễn, luận án đưa ra một số vấn đề lý luận như: khái niệm, mục tiêu, yêu cầu, điều kiện bảo đảm hoàn thiện bộ máy chính quyền huyện ở nước ta. Thứ hai, trên cơ sở nguồn tư liệu lịch sử; Luận án tiếp tục phân tích, làm rõ những vấn đề thực tiễn và khai thác từ chính quyền huyện của TP. Hà Nội để chỉ ra kết quả, hạn chế, nguyên nhân và bài học kinh nghiệm. Thứ ba, trên cơ sở đánh giá thực trạng tổ chức và hoạt động chính quyền huyện, luận án đã chỉ ra sự cần thiết và đề xuất các quan điểm và giải pháp hoàn thiện tổ chức, hoạt động của chính quyền huyện, gồm: Bảo đảm yêu cầu thể chế hóa quan điểm của Đảng, Nhà nước về đổi mới tổ chức bộ 6 máy nhà nước và chính quyền địa phương; đáp ứng yêu cầu đẩy mạnh cải cách hành chính, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước ở địa phương; đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước Pháp quyền XHCN và hội nhập quốc tế. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận án 6.1. Ý nghĩa lý luận Sau khi nghiên cứu và bảo vệ thành công, luận án có thể được sử dụng trong học tập, giảng dạy nhằm nâng cao nhận thức về hoàn thiện tổ chức và hoạt động chính quyền huyện ở nước ta hiện nay, cơ sở lý luận quan trọng để phân biệt chính quyền nông thôn và đô thị, nhằm nâng cao hiệu quả quản lý hành chính nhà nước của chính quyền huyện. Đồng thời, luận án còn có thể được dùng làm tài liệu tham khảo cho các công trình nghiên cứu có liên quan. 6.2. Ý nghĩa thực tiễn Từ thực tiễn thành phố Hà Nội phân tích những ưu điểm, hạn chế theo quy định của pháp luật hiện hành, kiến nghị, đề xuất với Nhà nước ban hành những quy định pháp luật tiếp tục hoàn thiện mô hình chính quyền huyện để phù hợp với cấp hành chính trung gian và ở khu vực nông thôn, đáp ứng những yêu cầu về quản lý nhà nước đang đặt ra ở nước ta. Kết quả nghiên cứu của luận án cũng có thể được vận dụng vào thực tiễn xây dựng, hoàn thiện tổ chức và hoạt động chính quyền huyện, từ đó nâng cao hiệu quả hoạt động quản lý hành chính nhà nước của chính quyền huyện. 7. Kết cấu của luận án Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phụ lục, luận án gồm 4 chương: Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu Chương 2: Những vấn đề lý luận về tổ chức, hoạt động của chính quyền huyện Chương 3: Thực trạng tổ chức, hoạt động của chính quyền huyện, Thành phố Hà Nội Chương 4: Quan điểm và giải pháp hoàn thiện tổ chức, hoạt động của chính quyền huyện. 7 Chương 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU Nghiên cứu vấn đề hoàn thiện tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện được đặt trong tổng thể đổi mới tổ chức, hoạt động của bộ máy nhà nước nói chung và bộ máy chính quyền địa phương nói riêng, do đó việc đánh giá tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài tập trung vào những nội dung sau: 1.1. Những công trình nghiên cứu ngoài nước Cuốn The structure of Local government – A comperative Survey of 81 countries, Samuel Humes và Eileen Martin [147] đã mô tả về cấu trúc của Chính quyền địa phương, các mô hình mẫu của chính quyền địa phương, các thiết chế của chính quyền địa phương bao gồm các định chế cơ bản: Hội đồng - cơ quan đại diện của chính quyền ở địa phương; (V) Các Uỷ ban; (VI) Các ban; (VII) Người đứng đầu bộ phận hành pháp địa phương - Chủ tịch Uỷ ban;(VIII) Người lao động làm việc ở chính quyền địa phương - Công chức; (IX). Bên cạnh đó đề cập đến sự tác động của các thiết chế đến tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương như : Các đảng chính trị; (X) Sự quản lý của chính quyền trung ương; (XI) Đại diện chính quyền địa phương và quyền hành pháp; (XII) Hướng tới Đại diện chính quyền địa phương trách nhiệm. S. Chiavo – Compo và P.S.A Suradam đã viết ở chương 4, trong cuốn “To Serve and to Preserve: Improving Public Administration in a Competitive World”, [150], về cơ cấu tổ chức của chính quyền cấp dưới và chính quyền địa phương. Nhấn mạnh các điểm then chốt và các định hướng cải thiện, theo các tác giả mỗi nước có tổ chức chính quyền địa phương, nó có quyền lực, nguồn lực và cơ cấu tổ chức khác nhau tùy thuộc vào hình thức nhà nước liên bang hay đơn nhất. Hoạt động của chính quyền địa phương chịu ảnh hưởng mạnh mẽ của các tập tục văn hóa đặc biệt là ở các quốc gia châu Phi và khu vực Thái Bình Dương. Các tác giả cũng đề cập đến sự khác biệt giữa chính quyền nông thôn, các thành phố và thành phố có quy mô lớn. Với các định 8 hướng cải thiện chính quyền địa phương, điều đầu tiên là phân công trách nhiệm rõ ràng, “tin tưởng” cơ quan dân cử của chính quyền cấp dưới, trao một số thẩm quyền và cơ chế đặc biệt nhấn mạnh tới các thành phố lớn. Cuốn “Municipal and other local governments” của Marguerite J.fisher. Donal G. Bishop [148] chính quyền địa phương có vai trò quan trọng ảnh hưởng trực tiếp đến cuộc sống sinh hoạt hàng ngày của người dân, vì đó không chỉ là nơi cung cấp các dịch vụ thiết yếu cho công dân như: giao thông vận tải, y tế, giáo dục, việc làm…mà còn là “sân khấu” cho các hoạt động công dân, là trường học của quyền công dân, nơi người dân có cơ hội được thực tế trải nghiệm quyền làm chủ thuộc về “chúng ta”. Bên cạnh đó, chính quyền địa phương cũng là “phòng thí nghiệm”cho những ứng dụng công nghệ và chính sách mới của chính phủ và các hoạt động quản lý. Trong bài viết“Principles and theories of local government” của Peter A.Watt [149] đề cập tới vai trò của chính quyền địa phương trong bối cảnh vai trò tổng thể của Chính phủ. Một lợi thế đặc biệt của chính quyền địa phương là khả năng thu xếp để cung cấp hàng hóa công cộng địa phương phù hợp với thị hiếu và sở thích của người dân địa phương. Một số lập luận cho rằng chính quyền địa phương phải được quy định quyền hạn đầy đủ, vì thuế địa phương để bảo đảm trách nhiệm chi tiêu thay vì phải dựa vào chính quyền trung ương. Các công trình nghiên cứu có tính chất cơ sở về tổ chức CQĐP: - Montesquieu, “Tinh thần pháp luật” [69], trong tác phẩm này, tác giả trình bày những nguyên nhân quyết định nền pháp lý cho mỗi quốc gia, và phần thông tin quan trọng liên quan đến đề tài chính là sự phân loại các hệ thống chính trị đi kèm với những minh họa về tổ chức cơ bản của bộ máy nhà nước; “Tìm hiểu nhà nước pháp quyền Hàn Quốc” [7]. Nghiên cứu các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương ở các nước được luận án chú ý để so sánh và tìm ra các yếu tố có thể nhận thức và tiếp thu cũng như để rút kinh nghiệm cho việc tổ chức và hoạt động của CQĐP các cấp ở nước ta. 9 Các công trình nghiên cứu nền hành chính các nước trên thế giới trực tiếp gắn với cơ quan hành chính nhà nước địa phương: Nguyễn Cửu Việt (chủ biên), “Luật hành chính nước ngoài” [141], Viện Khoa học pháp lý, “Luật hành chính một số nước trên thế giới” [136], tác giả Thang Văn Phúc (chủ biên), Tổ chức bộ máy và cải cách hành chính ở CHLB Đức [85], Ban Tổ chức - Cán bộ Chính phủ, “Về mô hình tổ chức bộ máy hành chính của các nước trên thế giới” [2], tác giả Lương Trọng Yêm, Bùi thế Vĩnh, “Mô hình hành chính các nước ASEAN” [144] v.v. Các hội thảo: Hội thảo “Bộ máy hành chính và cải cách hành chính của Thuỵ Sỹ và Malaysia [49]; Toạ đàm quốc tế về “Cải cách nền hành chính nhà nước” [128]; tác giả Nguyễn Kim Thoa, Nguyễn Sỹ Đại, Cuốn “Tổ chức chính quyền địa phương Cộng hoà Liên bang Đức” [114], Soren Haggroth - Curt Riber dahl - Karin Rude beck, “Chính quyền địa phương của Thụy Điển - truyền thống và cải cách” [102] đề cập tổ chức bộ máy CQĐP của Thụy Điển. Việc nghiên cứu những công trình trên đã giúp tác giả luận án thấy rằng: Thứ nhất, dù ở quốc gia nào, thì hoạt động của CQĐP mang đặc tính là có sự khác nhau và đa dạng. Thứ hai, quyền lực nhà nước không chỉ được phân chia theo chiều ngang thành các ngành lập pháp, hành pháp và tư pháp mà còn phải tiếp tục phân chia ở chiều dọc giữa trung ương và địa phương. Vì vậy cơ cấu tổ chức, hoạt động của CQĐP cần được quy định hợp lý nhằm phát huy hiệu quả cao nhất của CQĐP. Theo đó, để tổ chức việc tham gia của các đại biểu dân cử vào chính quyền huyện thì có ba mô hình chủ yếu: mô hình lĩnh vực, mô hình lãnh thổ và mô hình chức năng; Đồng thời thiết lập nguyên tắc phi tập trung hóa trong quản lý hành chính, gắn với nguyên tắc tự quản địa phương; Các mô hình tổ chức CQĐP hiệu quả xuất phát từ những công trình nghiên cứu trên là kinh nghiệm quý báu cho việc đề xuất các giải pháp, mô hình chính quyền huyện ở nước ta … 10 1.2. Các công trình trong nước 1.2.1. Công trình nghiên cứu liên quan đến tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước Tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương luôn là vấn đề thu hút sự quan tâm của nhân dân, các nhà quản lý, nhà khoa học nhằm nâng cao hiệu quả, hiệu lực quản lý nhà nước, phục vụ nhân dân. Trước yêu cầu đổi mới tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước theo nguyên tắc pháp quyền, vấn đề này đã được nghiên cứu, tiếp cận ở nhiều góc độ khác nhau: - Cuốn “Tổ chức bộ máy nhà nước Việt Nam theo các Hiến pháp 1946, 1959, 1980, 1992 và 1992 sửa đổi, bổ sung năm 2001”, tác giả Nguyễn Đăng Dung [13] đã nêu và phân tích những vấn đề cơ bản về tổ chức bộ máy nhà nước ta qua các bản Hiến pháp, trong đó đề cập sâu về cơ cấu tổ chức bộ máy, chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan nhà nước như Quốc hội, Chính phủ, các cấp hành chính địa phương tại các bản Hiến pháp 1946, 1959, 1980, 1992. Vấn đề có ý nghĩa của công trình khoa học này là cùng với việc phân tích, so sánh về cơ cấu tổ chức bộ máy các cơ quan nhà nước, tác giả đã nêu bật những điểm mới, những bước phát triển qua các bản Hiến pháp (mô hình tổ chức, phương thức hoạt động, các mối quan hệ tương tác trong vận hành…) và chỉ ra những hạn chế, bất cập đòi hỏi phải có định hướng khắc phục, đổi mới để nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động bộ máy nhà nước nói chung và từng cơ quan, hệ thống cơ quan nhà nước nói riêng. Những kết quả của công trình này là gợi mở để tiếp tục nghiên cứu, hoàn thiện bộ máy nhà nước ta, trong đó có bộ máy chính quyền huyện trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN, hội nhập quốc tế. - Cuốn “Xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong thời kỳ đổi mới” do tác giả Nguyễn Văn Yểu và Lê Hữu Nghĩa đồng chủ biên [146] đã tái hiện quá trình hoàn thiện lý luận về Nhà nước và xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân; làm sâu sắc hơn các quan điểm về Nhà nước pháp quyền, đặc biệt là việc xây dựng nhà nước pháp quyền trong điều kiện tăng cường vai trò lãnh 11 đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam, phát huy quyền làm chủ của nhân dân trong việc tham gia quản lý, giám sát hoạt động của cơ quan nhà nước. Những kết quả của công trình này đã tạo những cơ sở lý luận cơ bản cho việc phân tích, đánh giá yêu cầu và định hướng đổi mới, hoàn thiện bộ máy chính quyền huyện trong điều kiện hiện nay. - Trong cuốn "Lý luận quản lý hành chính Nhà nước" của Học viện Hành chính [58], các tác giả Chu Xuân Khánh, Nguyễn Hữu Hải, Lê Văn Hòa, Hoàng Mai đã đưa ra cơ bản những vấn đề về lý luận trong quản lý hành chính nhà nước để làm sáng tỏ chức năng quản lý xã hội của chính quyền nói chung và chính quyền huyện nói riêng. - Một trong những công trình có thể cung cấp những tri thức cơ bản để luận chứng cơ sở lý luận của đề tài luận án là cuốn “Đổi mới, hoàn thiện bộ máy nhà nước trong giai đoạn hiện nay”, của tác giả Bùi Xuân Đức [28]. Cuốn sách này chủ yếu đề cập những vấn đề chung về đổi mới, hoàn thiện chính quyền địa phương bảo đảm tăng cường hiệu lực, hiệu quả, đáp ứng yêu cầu quản lý đất nước trong giai đoạn mới, trong đó có những kiến nghị cụ thể về việc xây dựng mô hình tổ chức chính quyền địa phương ở từng cấp. Những kết quả nghiên cứu sẽ có giá trị tham khảo trong việc đề xuất các giải pháp hoàn thiện chính quyền huyện ở những mặt, khía cạnh cụ thể. - Cuốn “Tổ chức Nhà nước Việt Nam 1945- 2007” do tác giả Chu Văn Thành chủ biên [107] đã phân tích về tổ chức bộ máy Nhà nước Cộng hòa XHCN Việt Nam từ năm 1945 đến năm 2007 trên cơ sở các quy định của các bản Hiến pháp, Luật và các văn bản hướng dẫn thi hành. Điểm nhấn quan trọng của cuốn sách là đề cập đến từng thiết chế trong bộ máy nhà nước từ trung ương đến địa phương, trong đó nêu bật được những bước phát triển, hoàn thiện của từng thiết chế dựa những cơ sở lý luận và thực tiễn trong từng thời kỳ, điều kiện lịch sử cụ thể của đất nước. Cuốn sách cũng dành 01 chương để phân tích, đánh giá tổ chức và hoạt động của bộ máy chính quyền địa phương, trong đó có bộ máy chính quyền huyện. Kết quả nghiên cứu trong công trình này chỉ đề cập đến khía cạnh lịch sử tổ chức và hoạt động 12 của bộ máy chính quyền địa phương mà chưa có điều kiện phân tích, đánh giá toàn diện về bộ máy chính quyền một cấp, cụ thể là cấp huyện. Tuy vậy, các kết quả nghiên cứu là cơ sở khoa học và thực tiễn cho việc tiếp tục nghiên cứu sâu và tiếp cận cụ thể hơn về bộ máy chính quyền huyện. - Luận án Tiến sĩ luật học: Đổi mới tổ chức và hoạt động của cơ quan chuyên môn thuộc Uỷ ban nhân dân ở Việt Nam hiện nay [77] của tác giả Tạ Quang Ngọc, luận án đã đi sâu nghiên cứu các vấn đề lý luận của việc đổi mới tổ chức, hoạt động của các cơ quan chuyên môn: các khái niệm, vị trí, chức năng của các cơ quan chuyên môn, các quan điểm, nguyên tắc, các yếu tố tác động, ảnh hưởng đến việc đổi mới tổ chức, hoạt động của các cơ quan chuyên môn, những vấn đề này sẽ có giá trị tham khảo và sử dụng trong chương 3 và chương 4 của luận án. - Cuốn “Đổi mới, hoàn thiện bộ máy Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân ở Việt Nam hiện nay” [121] do tác giả Lê Minh Thông chủ biên đã nêu bật được các luận cứ khoa học và thực tiễn về cải cách bộ máy nhà nước, trong đó có chính quyền địa phương ở Việt Nam. Riêng về chính quyền địa phương, tác giả đã nêu và phân tích sâu sắc về những ưu điểm, hạn chế trong tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương từ các góc độ thể chế và thực tiễn vận hành của các cơ quan nhà nước từng cấp chính quyền địa phương; đặc biệt là trên cơ sở phân tích, đánh giá thực trạng tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương, tác giả đã luận giải những cơ sở khoa học, quan điểm, định hướng và giải pháp cho việc đổi mới, nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của bộ máy chính quyền địa phương. Chính vì vậy, kết quả nghiên cứu của công trình này có giá trị tham khảo quan trọng cho việc nghiên cứu hoàn thiện bộ máy chính quyền ở một cấp cụ thể là cấp huyện. Trong thời gian trước và sau khi Hiến pháp 2013 được thông qua đã có nhiều công trình nghiên cứu liên quan đến tổ chức bộ máy nhà nước, trong đó có tổ chức chính quyền địa phương như: “Những vấn đề lý luận và thực tiễn về sửa đổi, bổ sung Hiến pháp 1992”, tác giả Võ Khánh Vinh chủ biên [142]; Bài viết “Cơ chế chịu trách nhiệm của Ủy ban nhân dân trong Hiến pháp sửa 13 đổi”, tác giả Nguyễn Trọng Hải [40]; Bài viết “Một số vấn đề về đổi mới hoạt động của Ủy ban nhân dân cấp xã trong giai đoạn hiện nay”, tác giả Nguyễn Trọng Hải [42]; Bài viết “Hoàn thiện chế định Ủy ban nhân dân trong Hiến pháp sửa đổi”, tác giả Bùi Thị Hải [39]; Bài viết“Cơ sở lý luận tổ chức hợp lý chính quyền địa phương và kiến nghị sửa đổi, bổ sung Hiến pháp 1992”, tác giả Văn Tất Thu [123]; Bài viết “Góp ý Dự thảo Hiến pháp năm 1992, Chương IX: Về chính quyền địa phương”, tác giả Nguyễn Thị Thu Hà [36]; Bài viết “Một số đề xuất sửa đổi, bổ sung các quy định về chính phủ và chính quyền địa phương”, tác giả Đinh Duy Thanh [104]; Bài viết “Mối quan hệ giữa các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân với các cơ quan nhà nước khác và với các tổ chức chính trị- xã hội”, tác giả Tạ Quang Ngọc [78]; Bài viết “Tổ chức bộ máy nhà nước trong sửa đổi Hiến pháp 1992”, tác giả Hồ Tấn Sáng, Nguyễn Thị Tâm [101]; Bài viết “Những điểm mới cơ bản của Dự thảo sửa đổi Hiến pháp 1992 và một số kiến nghị”, tác giả Mai Hồng Quỳ [99]; Những bài viết trên đây đã bàn về những khía cạnh khác nhau những vấn đề phát sinh từ quy định của pháp luật đến thực tiễn cuộc sống trong tổ chức bộ máy nhà nước, tổ chức chính quyền địa phương, trong đó có chính quyền huyện sẽ là nguồn tài liệu tham khảo có ý nghĩa rất thiết thực cho việc xem xét, so sánh với Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 cụ thể hóa quy định mới của Hiến pháp năm 2013 để tác giả nghiên cứu luận án này. Hoàn thiện bộ máy nhà nước nói chung, cũng như chính quyền huyện nói riêng thì nghiên cứu những công trình về cải cách hành chính là hết sức quan trọng. Điển hình như một số công trình: Học viện Hành chính quốc gia: “Về nền hành chính nhà nước Việt Nam: những kinh nghiệm xây dựng và phát triển” [46]; Học viện Hành chính quốc gia: Các giải pháp thúc đẩy cải cách hành chính ở Việt Nam [47]; Học viện Hành chính quốc gia: “Cải cách hành chính - vấn đề cấp thiết để đổi mới bộ máy nhà nước” [48]; Đề tài khoa học cấp nhà nước “Nghiên cứu các giải pháp chủ yếu đẩy mạnh cải cách hành chính ở nước ta hiện nay” do tác giả Chu Văn Thành làm Chủ nhiệm [106]; tác giả Thang Văn Phúc (chủ biên): “Cải cách hành chính Nhà nước: 14 Thực trạng, nguyên nhân và giải pháp” [86]; tác giả Nguyễn Khánh: “Đổi mới, hoàn thiện tổ chức bộ máy và phương thức hoạt động của cơ quan hành chính Nhà nước các cấp” [59]. Các công trình nghiên cứu trên đây đề cập nhiều vấn đề khác nhau liên quan đến nền hành chính và cải cách nền hành chính, trong đó đề cập đến cải cách chính quyền huyện; Những nghiên cứu này có giá trị tham khảo lớn để phân tích, đánh giá, đề xuất quan điểm, giải pháp hoàn thiện trong mối quan hệ giữa chính quyền huyện và chính quyền các cấp trong tổng thể nền hành chính... - Sách “Xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam trong giai đoạn hiện nay” [140]; Đề tài KX - 04.05. “Mô hình tổ chức và hoạt động của Nhà nước pháp quyền XHCN của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân ở nước ta trong thời kỳ công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước” chủ nhiệm: tác giả Đào Trí Úc [132]; Đề tài KX.04-28/06 - 10 “Phân công, phối hợp quyền lực và kiểm soát quyền lực trong xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam”, chủ nhiệm: tác giả Trần Ngọc Đường [34]. Những vấn đề đề cập trong sách và các đề tài là xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN, từ cách thức tổ chức, đến hoạt động để phát huy quyền làm chủ của nhân dân, trong phân cấp, phân quyền để xác nhận vị trí vai trò của chính quyền huyện trong việc thực thi các quyền lực nhà nước theo quy định. Một số công trình cơ bản nêu trên tuy không đề cập trực tiếp đến tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện nhưng những kết quả nghiên cứu là cơ sở lý luận và thực tiễn để định hướng cho việc tiếp cận, nghiên cứu để hoàn thiện bộ máy chính quyền huyện ở nước ta trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam. 1.2.2. Các công trình nghiên cứu liên quan đến tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương và chính quyền huyện Hoàn thiện bộ máy chính quyền huyện nói riêng, bộ máy chính quyền địa phương nói chung đã được đề cập, nghiên cứu, tiếp cận từ nhiều góc độ khác nhau với mục đích xuyên suốt là đảm bảo mô hình tổ chức hợp lý, khoa học và 15 phù hợp thực tiễn, nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của CQĐP nói chung. Một số công trình tiêu biểu liên quan đến đề tài có thể khái quát như sau: - Cuốn “Kinh nghiệm xây dựng và quản lý chính quyền các cấp trong lịch sử” của tác giả Văn Tạo gồm 5 chương, đề cập cụ thể và rõ ràng về các vấn đề lý luận chung về chính quyền địa phương; lịch sử phát triển của chính quyền cơ sở; kinh nghiệm lịch sử về xây dựng, quản lý chính quyền cấp huyện. Đặc biệt là tác giả đã phân tích được những nét đặc trưng của việc xây dựng chính quyền huyện trong lịch sử và hiện tại; phân tích, đánh giá những tồn tại, hạn chế của chính quyền nông thôn để từ đó luận giải các phương hướng, giải pháp đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện. - Cuốn “Tổ chức chính quyền nhà nước ở địa phương, lịch sử và hiện tại”, chủ biên: tác giả Nguyễn Đăng Dung [11] đã phân tích làm rõ cơ sở lý luận của việc tổ chức chính quyền nhà nước địa phương từ cấp xã đến cấp tỉnh ở nước ta trước và sau Cách mạng tháng Tám năm 1945. Đáng chú ý là các nội dung về tổ chức chính quyền huyện, quận, thành phố thuộc tỉnh; về phân biệt đơn vị hành chính tự nhiên và đơn vị hành chính nhân tạo, từ đó đề xuất tổ chức các cơ quan nhà nước hợp lý cho từng đơn vị hành chính rất có giá trị tham khảo cho nghiên cứu sinh. - Công trình "Cải cách chính quyền địa phương, lý luận và thực tiễn" của các tác giả Tô Tử Hạ, Nguyễn Hữu Trị, Nguyễn Hữu Đức đồng chủ biên [38]. Trong công trình đó đã đề cập tới các phương thức cải cách chính quyền địa phương nói chung và chính quyền huyện nói riêng. - Sách “Những vấn đề lý luận và thực tiễn về chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay” do tác giả Lê Minh Thông và Nguyễn Như Phát đồng chủ biên [118] đã đưa ra những lý luận và thực tiễn để phân biệt giữa chính quyền nông thôn và đô thị, phân tích mô hình tổ chức CQĐP ở một số nước trên thế giới trên cơ sở phân tích các yếu tố: kết cấu cộng đồng dân cư; địa - kinh tế; sự phân chia đơn vị hành chính, lãnh thổ. - Sách “Đổi mới nội dung của chính quyền địa phương trong kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế” do tác giả Nguyễn Hữu Đức và Đinh Xuân Hà 16