Tài liệu Tổ chức thực hiện pháp luật về tiếp công dân và xử lý đơn thư khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh từ thực tiễn thành phố đà nẵng

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI NGUYỄN HỮU TIẾN TỔ CHỨC THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ TIẾP CÔNG DÂN VÀ XỬ LÝ ĐƠN THƢ KHIẾU NẠI, TỐ CÁO, KIẾN NGHỊ, PHẢN ÁNH TỪ THỰC TIỄN THÀNH PHỐ ĐÀ NẴNG LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC HÀ NỘI, Năm 2017 VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI NGUYỄN HỮU TIẾN TỔ CHỨC THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ TIẾP CÔNG DÂN VÀ XỬ LÝ ĐƠN THƢ KHIẾU NẠI, TỐ CÁO, KIẾN NGHỊ, PHẢN ÁNH TỪ THỰC TIỄN THÀNH PHỐ ĐÀ NẴNG Chuyên ngành : Luật Hiến pháp và Luật Hành chính Mã số : 60.38.01.02 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. TRẦN MINH ĐỨC HÀ NỘI, Năm 2017 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan số liệu và kết quả nghiên cứu trong luận văn là hoàn toàn trung thực và không trùng lặp với các đề tài khác trong cùng lĩnh vực. Các thông tin, tài liệu trích dẫn trong luận văn đã được chỉ rõ nguồn gốc. Tôi xin hoàn toàn chịu trách nhiệm về lời cam đoan này. Tác giả luận văn Nguyễn Hữu Tiến MỤC LỤC MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1 CHƢƠNG 1. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ TỔ CHỨC THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ TIẾP CÔNG DÂN VÀ XỬ LÝ ĐƠN THƢ KHIẾU NẠI, TỐ CÁO, KIẾN NGHỊ, PHẢN ÁNH .......................... 9 1.1. Quan niệm về tiếp công dân và xử lý đơn thư khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh ............................................................................................................ 9 1.2. Khái quát về lịch sử pháp luật về tiếp công dân và xử lý đơn thư khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh ở nước ta ...................................................... 16 1.3. Khái niệm, đặc điểm và vai trò của tổ chức thực hiện pháp luật về tiếp công dân và xử lý đơn thư khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh của các cơ quan hành chính ở địa phương ........................................................................ 22 1.4. Nội dung tổ chức thực hiện pháp luật về tiếp công dân và xử lý đơn thư khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh của các cơ quan hành chính ở địa phương ............................................................................................................. 25 1.5. Các yếu tố ảnh hưởng đến việc tổ chức thực hiện pháp luật về tiếp công dân và xử lý đơn thư khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh của các cơ quan hành chính ở địa phương ................................................................................. 42 CHƢƠNG 2. THỰC TRẠNG TỔ CHỨC THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ TIẾP CÔNG DÂN VÀ XỬ LÝ ĐƠN THƢ KHIẾU NẠI, TỐ CÁO, KIẾN NGHỊ, PHẢN ÁNH TẠI THÀNH PHỐ ĐÀ NẴNG.................................. 47 2.1. Những đặc điểm tự nhiên, kinh tế - xã hội của thành phố Đà Nẵng có liên quan đến việc tổ chức thực hiện pháp luật về tiếp công dân và xử lý đơn thư khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh ............................................................. 47 2.2. Tình hình tổ chức thực hiện pháp luật về tiếp công dân và xử lý đơn thư khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh tại thành phố Đà Nẵng ....................... 48 2.3. Những ưu điểm và hạn chế, bất cập trong việc tổ chức thực hiện pháp luật về tiếp công dân và xử lý đơn thư khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh...... 53 CHƢƠNG 3. PHƢƠNG HƢỚNG VÀ GIẢI PHÁP NÂNG CAO TỔ CHỨC THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ TIẾP CÔNG DÂN VÀ XỬ LÝ ĐƠN THƢ KHIẾU NẠI, TỐ CÁO, KIẾN NGHỊ, PHẢN ÁNH TỪ THỰC TIỄN THÀNH PHỐ ĐÀ NẴNG ..................................................... 65 3.1. Nhu cầu nâng cao tổ chức thực hiện pháp luật về tiếp công dân và xử lý đơn thư khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh từ thực tiễn thành phố Đà Nẵng ......................................................................................................................... 65 3.2. Phương hướng nâng cao tổ chức thực hiện pháp luật về tiếp công dân và xử lý đơn thư khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh từ thực tiễn thành phố Đà Nẵng ................................................................................................................ 66 3.3. Các giải pháp nâng cao tổ chức thực hiện pháp luật về tiếp công dân và xử lý đơn thư khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh từ thực tiễn thành phố Đà Nẵng ................................................................................................................ 67 KẾT LUẬN .................................................................................................... 77 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT CHXHCN : Cộng hòa xã hội chủ nghĩa HĐND : Hội đồng nhân dân KNTC : Khiếu nại tố cáo UBND : Ủy ban nhân dân UBMTTQ : Ủy ban mặt trận tổ quốc MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Để tăng cường sự gắn bó giữa người dân đối với Đảng và Nhà nước, cần phải thực hiện tốt việc tiếp công dân và giải quyết khiếu nại tố cáo, kiến nghị, phản ánh của người dân. Đây là một lĩnh vực hết sức quan trọng trong hệ thống quản lý Nhà nước và điều hành xã hội. Làm tốt các công tác này sẽ góp phần giữ vững an ninh chính trị, trật tự, an toàn xã hội, thúc đẩy kinh tế phát triển, làm củng cố và tăng cường niềm tin của nhân dân vào đường lối của Đảng, chính sách pháp luật của Nhà nước. Hoạt động tiếp công dân và xử lý đơn thư khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh luôn được Đảng và Nhà nước quan tâm, thời gian qua Nhà nước ta đã ban hành nhiều văn bản để điều chỉnh các lĩnh vực này, cụ thể: Luật khiếu nại, Luật Tố cáo đã được Quốc hội khóa XIII thông qua ngày 11/11/2011 có hiệu lực thi hành từ ngày 01/7/2012; Luật Tiếp công dân đã được Quốc hội khóa XIII thông qua ngày 25/11/2013 có hiệu lực thi hành từ 01/7/2014. Đây là những văn bản pháp lý quan trọng, đảm bảo thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh của công dân được Hiến pháp ghi nhận. Thể chế hóa các quy định của luật, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thanh tra Chính phủ trong phạm vi chức năng nhiệm vụ của mình cũng đã ban hành các văn bản hướng dẫn thi hành nhằm đưa luật vào cuộc sống. Việc tổ chức thực hiện pháp luật về tiếp công dân và xử lý đơn thư khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh luôn được Thủ trưởng các cấp, các ngành thành phố Đà Nẵng quan tâm. Việc tổ chức tiếp công dân được phối hợp với quy trình cải cách thủ tục hành chính nên ngày càng đi vào nề nếp và hiệu quả. Các Trụ sở tiếp công dân, phòng tiếp công dân đều được bố trí cán bộ có năng lực, am hiểu chính sách pháp luật làm công tác tiếp công dân. Ngoài 1 việc tiếp công dân thường xuyên theo định kỳ, lãnh đạo các địa phương, đơn vị đã tổ chức tiếp công dân có yêu cầu đột xuất. Tuy nhiên qua việc tiếp công dân và xử lý đơn thư khiếu nại, tố cáo, kiến nghị phản ánh thời gian qua vẫn còn một số hạn chế cần được khắc phục, đó là: Lãnh đạo một số địa phương, đơn vị chưa nhận thức đầy đủ vị trí và tầm quan trọng của công tác tiếp công dân, chưa coi công tác tiếp dân là nhiệm vụ thường xuyên và quan trọng của đơn vị, thiếu kiểm tra đôn đốc cấp dưới trong việc thực hiện pháp luật về khiếu nại, tố cáo và xử lý các vi phạm. Một số nơi công tác tiếp công dân còn hạn chế, chưa phát huy tốt hiệu quả trong công tác tiếp công dân. Đội ngũ cán bộ làm công tác tiếp công dân và xử lý đơn thư khiếu nại, tố cáo, kiến nghị phản ánh ở một số địa phương, đơn vị còn yếu về nghiệp vụ, chưa có kinh nghiệm trong tiếp công dân và thực hiện các nghiệp vụ xác minh, giải quyết các khiếu nại, tố cáo, do vậy đã tham mưu giải quyết một số vụ đơn khiếu nại, tố cáo chưa chuẩn xác dẫn đến phát sinh đơn tiếp khiếu. Các chế độ, chính sách đối với cán bộ tiếp công dân, xử lý đơn chưa được quan tâm đầy đủ. Việc tổ chức bồi dưỡng về nghiệp vụ cho đội ngũ cán bộ làm công tác tiếp công dân và xử lý đơn thư khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh chưa được thường xuyên. Công tác phối hợp giữa cơ quan Nhà nước với các cơ quan, tổ chức khác trong hệ thống chính trị trong tiếp công dân và xử lý đơn thư khiếu nại, tố cáo, kiến nghị phản ánh đôi lúc chưa được kịp thời. Từ thực trạng trên, trước yêu cầu của cải cách hành chính và bảo đảm quyền, lợi ích hợp pháp của công dân. Bản thân tác giả là người trực tiếp tham gia công tác tiếp công dân và xử lý đơn thư khiếu nại, tố cáo, kiến nghị phản ánh trên địa bàn thành phố, do vậy tác giả lựa chọn đề tài “Tổ chức thực hiện 2 pháp luật về tiếp công dân và xử lý đơn thư khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh từ thực tiễn thành phố Đà Nẵng” làm luận văn thạc sĩ Luật Hiến pháp và Luật Hành chính. 2. Tình hình nghiên cứu của đề tài Liên quan đến đề tài nghiên cứu đã có nhiều công trình khoa học nghiên cứu về pháp luật tiếp công dân và xử lý đơn thư khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh, cụ thể: Cuốn sách Quy trình tiếp công dân và xử lý đơn thư của Tạp chí Thanh tra, Thanh tra Chính phủ, Nxb Thanh niên, 2013. Cuốn sách đã nêu bật được những vấn đề chung của công tác tiếp công dân và những quy định của pháp luật hiện nay về công tác này; Tài liệu Nghiệp vụ tiếp công dân, xử lý đơn thư khiếu nại, tố cáo của Viện Khoa học Thanh tra và Trường Cán bộ Thanh tra, Tài liệu phục vụ bồi dưỡng nghiệp vụ thanh tra, Hà Nội 2005; Cuốn sách Tiếp công dân, xử lý đơn thư và giải quyết khiếu nại, tố cáo trong tình hình mới, Thanh tra Chính phủ, Nxb Hà Nội, 2006. Cuốn sách trình bày một số vấn đề đặt ra đối với công tác tiếp dân, xử lý đơn thư và giải quyết khiếu nại, tố cáo trong tình hình mới; kinh nghiệm thực tiễn của các ngành, các địa phương trong công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo; Cuốn sách Tư tưởng Hồ Chí Minh về vấn đề tiếp công dân và giải quyết khiếu nại, tố cáo của Ts. Bùi Mạnh Cường và Ts. Nguyễn Thị Tố Uyên sưu tầm và tuyển chọn, Nxb Chính trị quốc gia, 2013. Đây là cuốn sách bao gồm các bài viết, bài nói chuyện của Chủ tịch Hồ Chí Minh được sắp xếp theo trình tự thời gian về công tác tiếp công dân và giải quyết khiếu nại, tố cáo; Đề tài khoa học cấp Bộ của Thạc sỹ Bùi Mạnh Cường, 2013, Ứng dụng công nghệ thông tin vào hoạt động tiếp công dân. Đề tài nêu rõ thực trạng về tiếp công dân và ứng dụng công nghệ thông tin vào hoạt động tiếp công dân 3 trong những năm vừa qua và đưa ra những giải pháp ứng dụng công nghệ thông tin vào hoạt động tiếp công dân trong thời gian tới ở nước ta; Đề tài “Quy trình tiếp nhận, xử lý đơn thư khiếu nại, tố cáo trong các cơ quan của Quốc hội ở nước ta hiện nay”, Luận văn thạc sĩ luật học của Nguyễn Tuyết Trinh. Đề tài “Cải cách thủ tục hành chính trong tiếp dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo” (Chủ nhiệm- đồng chí Lê Đình Đấu - Vụ trưởng vụ xét khiếu tố), mục đích là nhằm đề xuất các giải pháp hoàn thiện các quy định của pháp luật về thủ tục hành chính trong công tác tiếp dân và giải quyết khiếu nại, tố cáo. Đề tài “Giải quyết khiếu tố của nhân dân - thực trạng và những bài học kinh nghiệm’’ (Khoa Nhà nước và Pháp luật- Học viện chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh, 2001) được các tác giả bàn luận theo phương thức trên cơ sở lý luận về khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại, tố cáo để rút ra một số bài học kinh nghiệm, kiến nghị các giải pháp nhằm đảm bảo hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo của nhân dân. Tham luận “Nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác tiếp dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo trong tình hình hiện nay”, Tham luận tại hội thảo Thanh tra 7 tỉnh miền Bắc năm 2014. Các tham luận tập trung vào các giải pháp nhằm nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo. Luận án tiến sĩ luật học của Nguyễn Thế Thuấn: “Tăng cường hiệu lực của pháp luật trong việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân Việt Nam hiện nay’’; luận án tiến sĩ luật học của Trần Văn Sơn: “ Tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa trong hoạt động giải quyết khiếu nại, tố cáo của các cơ chế hành chính Nhà nước hiện nay”. Mặc dù đã có nhiều đề tài nghiên cứu đề cập đến những vấn đề liên quan đến tiếp công dân và xử lý đơn thư khiếu nại, tố cáo nhưng kể từ khi Luật Tiếp công dân 2013, Luật Khiếu nại 2011, Luật Tố cáo 2011 có hiệu lực cho 4 đến nay chưa có công trình nào nghiên cứu cụ thể và trực tiếp đến các vấn đề này từ thực tiễn thành phố Đà Nẵng. Các đề tài, bài viết, tham luận mới chỉ đề cập đến những vấn đề riêng hoặc ở một số khía cạnh nhất định đến pháp luật về tiếp công dân và xử lý đơn thư khiếu nại, tố cáo cùng bất cập, khó khăn trong quá trình thực hiện của các cơ quan, đơn vị. Vì vậy, vấn đề “Tổ chức thực hiện pháp luật về tiếp công dân và xử lý đơn thư khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh từ thực tiễn thành phố Đà Nẵng” là vấn đề cần được nghiên cứu. Đây là đề tài có ý nghĩa cả về lý luận và thực tiễn nhằm nâng cao hiệu quả các hoạt động này, bảo đảm quyền, lợi ích hợp pháp của công dân. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 3.1. Mục đích nghiên cứu Luận văn góp phần hoàn thiện cơ sở khoa học về tiếp công dân và xử lý đơn thư khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh tại thành phố Đà Nẵng, đưa ra các giải pháp nhằm hoàn thiện quy định của pháp luật về tiếp công dân và xử lý đơn thư , đồng thời nâng cao hiệu quả của các hoạt động này trong giai đoạn hiện nay. Đánh giá thực trạng tổ chức thực hiện pháp luật về tiếp công dân và xử lý đơn thư khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh; kết quả hoạt động, điều kiện kinh tế, xã hội, văn hóa, chính trị ảnh hưởng đến các hoạt động này; ưu điểm, khó khăn, hạn chế và tìm nguyên nhân của những khó khăn, hạn chế; quan điểm và giải pháp đảm bảo thực hiện pháp luật về tiếp công dân và xử lý đơn thư khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh tại thành phố Đà Nẵng. 3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu Thứ nhất, phân tích, làm rõ những vấn đề lý luận và pháp lý về tổ chức thực hiện pháp luật về tiếp công dân và xử lý đơn thư khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh. 5 Thứ hai, làm rõ những thực trạng tổ chức thực hiện pháp luật về tiếp công dân và xử lý đơn thư khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh của các cơ quan hành chính trên địa bàn thành phố Đà Nẵng; đánh giá đúng đắn những kết quả đạt được, những ưu điểm, hạn chế và nguyên nhân của những ưu điểm, hạn chế. Thứ ba, đưa ra phương hướng và giải pháp nâng cao hiệu quả tổ chức thực hiện pháp luật về tiếp công dân và xử lý đơn thư khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh từ thực tiễn thành phố Đà Nẵng. 4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu 4.1. Đối tượng nghiên cứu: Là việc tổ chức thực hiện pháp luật về tiếp công dân và xử lý đơn thư khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh tại thành phố Đà Nẵng. 4.2. Phạm vi nghiên cứu: Luận văn tập trung nghiên cứu việc tổ chức thực hiện pháp luật về tiếp công dân và xử lý đơn thư khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh tại thành phố Đà Nẵng giai đoạn từ năm 2012 đến năm 2016. Hoạt động tiếp công dân và xử lý đơn thư khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh nghiên cứu trong luận văn này được giới hạn trong các cơ quan hành chính Nhà nước tại thành phố Đà Nẵng. 5. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu 5.1. Phương pháp luận: Luận văn được thực hiện trên cơ sở phương pháp luận duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của Chủ nghĩa Mác- Lê nin và tư tưởng Hồ Chí Minh, quan điểm, đường lối của Đảng và pháp luật của Nhà nước về tổ chức và hoạt động tiếp công dân và xử lý đơn thư khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh nói chung và của các cơ quan hành chính nói riêng. 5.2. Phương pháp nghiên cứu: Luận văn sử dụng các phương pháp nghiên cứu chủ yếu: Phương pháp luật học so sánh, phương pháp xã hội học, phương pháp thống kê… 6 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn 6.1. Ý nghĩa lý luận: Luận văn là một sự bổ sung cho các công trình nghiên cứu về pháp luật và việc tổ chức thực hiện pháp luật về tiếp công dân và xử lý đơn thư khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh của các cơ quan hành chính. Luận văn làm rõ khái niệm, đặc điểm, vai trò, ý nghĩa của hoạt động tiếp công dân và xử lý đơn thư khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh, từ đó đánh giá đúng thực trạng các quy định của pháp luật và thực tiễn tổ chức thực hiện pháp luật về các hoạt động này tại thành phố Đà Nẵng; làm rõ những kết quả đạt được, ưu điểm, những hạn chế cần khắc phục trong quá trình tổ chức thực hiện những quy định của pháp luật về tiếp công dân và xử lý đơn thư khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh. Đề xuất những phương hướng và giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả của việc tổ chức thực hiện pháp luật về tiếp công dân và xử lý đơn thư khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh. Trong đó, tập trung vào giải pháp hoàn thiện quy định của pháp luật và tăng cường đào tạo, bồi dưỡng nhằm nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ công chức thực hiện các hoạt động này. 6.2. Ý nghĩa thực tiễn: Với những nội dung đạt được, kết quả nghiên cứu của luận văn sẽ là cơ sở, là tư liệu tham khảo cho các nhà nghiên cứu trong việc tiếp tục hoàn thiện pháp luật cũng như nâng cao hiệu quả về công tác tiếp công dân và xử lý đơn thư khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh. 7. Cơ cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, phần kết luận, danh mục tài liệu tham khảo nội dung của luận văn gồm 3 chương: Chương 1: Những vấn đề lý luận và pháp lý về tổ chức thực hiện pháp luật về tiếp công dân và xử lý đơn thư khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh. 7 Chương 2: Thực trạng tổ chức thực hiện pháp luật về tiếp công dân và xử lý đơn thư khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh tại thành phố Đà Nẵng. Chương 3: Phương hướng và giải pháp nâng cao tổ chức thực hiện pháp luật về tiếp công dân và xử lý đơn thư khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh từ thực tiễn thành phố Đà Nẵng. 8 CHƢƠNG 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ TỔ CHỨC THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ TIẾP CÔNG DÂN VÀ XỬ LÝ ĐƠN THƢ KHIẾU NẠI, TỐ CÁO, KIẾN NGHỊ, PHẢN ÁNH 1.1. Quan niệm về tiếp công dân và xử lý đơn thƣ khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh 1.1.1. Khái niệm tiếp công dân Tiếp công dân là một hiện tượng khách quan phát sinh trong đời sống xã hội, một hoạt động mang tính xã hội, gắn liền với sự tồn tại của Nhà nước, Nhà nước thực hiện chức năng quản lý, hoạt động quản lý Nhà nước chủ yếu do các cơ quan trong hệ thống hành chính Nhà nước từ trung ương đến cơ sở tiến hành để thực hiện những mục tiêu, chức năng và nhiệm vụ của Nhà nước, đây là hoạt động thực thi quyền hành pháp. Bằng quyền lực Nhà nước trên cơ sở quy định của pháp luật, Nhà nước tác động và điều chỉnh hành vi, hoạt động của con người và các quá trình xã hội, các cơ quan, tổ chức, cá nhân thường xuyên là đối tượng chịu sự tác động trực tiếp từ những quyết định hành chính hay hành vi hành chính. Chính vì vậy, trong quản lý Nhà nước luôn ẩn chứa nguy cơ phát sinh những xung đột về lợi ích giữa một bên là các cơ quan Nhà nước - chủ thể của quản lý Nhà nước với một bên là cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự quản lý - đối tượng của quản lý Nhà nước. Trong một xã hội dân chủ, Nhà nước không chỉ ban hành quy định buộc các đối tượng quản lý phải tuân theo mà trong quá trình quản lý Nhà nước cũng luôn cần sự đóng góp ý kiến từ phía tổ chức, người dân để khắc phục những hạn chế, hoàn thiện về cơ cấu tổ chức cũng như chính sách, pháp luật. Việc quản lý đạt hiệu quả hay không được đánh giá vào mức độ đồng thuận giữa Nhà nước và nhân 9 dân, do đó, việc tiếp xúc giữa các cơ quan quản lý Nhà nước với các cơ quan, tổ chức, cá nhân là yêu cầu khách quan. Nhà nước thực hiện việc tiếp nhận những khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh từ phía nhân dân về những quyết định, hành vi của cơ quan Nhà nước, của cán bộ, công chức Nhà nước, đó là một sự phản ứng tự nhiên của con người khi quyết định, hành vi quản lý của Nhà nước đã được ban hành hoặc thực hiện mà người dân thấy rằng nó không phù hợp, hoặc không đúng, xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình hoặc của xã hội. Nhà nước có trách nhiệm tổ chức gặp gỡ, tiếp nhận và giải quyết các khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh của công dân. Đây chính là hoạt động tiếp công dân của cơ quan Nhà nước, đặc biệt là cơ quan hành chính Nhà nước. Hoạt động tiếp công dân là một trong những hoạt động thường xuyên của các cơ quan Nhà nước. Thông qua việc tiếp công dân, Nhà nước kịp thời tiếp nhận và xử lý những vấn đề phát sinh trong quản lý Nhà nước, lắng nghe được những ý kiến của dân, nhận được những thông tin kịp thời phản ánh về quá trình thực hiện pháp luật của Nhà nước. Trên cơ sở đó Nhà nước có thể điều chỉnh sửa đổi, bổ sung kịp thời các chính sách, pháp luật cho phù hợp với thực tế phát triển vận động của xã hội. Trước khi có Luật Tiếp công dân năm 2013, các văn bản pháp luật của nước ta chưa có văn bản nào quy định thế nào là “tiếp công dân” mà chỉ có các khái niệm về trụ sở tiếp công dân, địa điểm tiếp công dân, trách nhiệm của cán bộ tiếp công dân... được quy định tại Chương 5 (từ Điều 59 đến Điều 62) Luật Khiếu nại năm 2011; tại Chương 5 (từ Điều 21 đến Điều 31) Nghị định số 75/2012/NĐ-CP ngày 03/10/2012 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều của Luật Khiếu nại; Thông tư số 07/2011/TT-TTCP ngày 28/7/2011 của Thanh tra Chính phủ hướng dẫn quy trình tiếp công dân. Tuy nhiên, khái niệm “tiếp công dân” có thể được “ngầm” hiểu là trách nhiệm của Chủ tịch 10 Ủy ban nhân dân các cấp, của thủ trưởng các cơ quan hành chính Nhà nước, của cán bộ được phân công nhiệm vụ tiếp công dân tại trụ sở tiếp công dân; việc tiếp công dân phải được tiến hành tại nơi tiếp công dân (trụ sở tiếp công dân, địa điểm tiếp công dân hoặc nơi làm việc của cơ quan có trách nhiệm tiếp công dân và phải thông báo trực tiếp cho người được tiếp); trách nhiệm tiếp công dân có thể được hiểu là tiếp công dân để lắng nghe tâm tư, nguyện vọng, khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh của công dân để giải thích, hướng dẫn công dân thực hiện đúng các quyền và nghĩa vụ theo quy định của pháp luật. Tiếp công dân là công tác quan trọng trong các hoạt động của Đảng, Nhà nước và các cơ quan, tổ chức trong hệ thống chính trị ở nước ta. Thông qua việc tiếp công dân, Nhà nước và các cơ quan, tổ chức tiếp nhận được các khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh của nhân dân liên quan đến việc thực hiện chủ trương, đường lối, chính sách, pháp luật để có các biện pháp xử lý, khắc phục kịp thời. Làm tốt công tác tiếp công dân là thể hiện bản chất Nhà nước của dân, do dân và vì dân, tăng cường mối quan hệ giữa nhân dân với Đảng và Nhà nước. Mặt khác, thông qua công tác tiếp công dân giúp cho Đảng và Nhà nước tiếp nhận được những thông tin phản hồi từ thực tế, những vấn đề nảy sinh từ cuộc sống, từ đó đề ra những chủ trương, quyết sách đúng đắn, hợp lòng dân. Căn cứ ý nghĩa của hoạt động tiếp công dân nêu trên, Luật Tiếp công dân năm 2013 (có hiệu lực thi hành từ ngày 01/7/2014) quy định về khái niệm tiếp công dân tại khoản 1 Điều 2 như sau: “Tiếp công dân là việc cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân quy định tại Điều 4 của Luật này tiếp đón để lắng nghe, tiếp nhận khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh của công dân; giải thích, hướng dẫn cho công dân về việc thực hiện khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh theo đúng quy định của pháp luật”[21]. 1.1.2. Đặc điểm của tiếp công dân Là một hoạt động trong thực hiện chức năng quản lý Nhà nước nhằm 11 đón tiếp để lắng nghe, tiếp nhận; giải thích, hướng dẫn cho công dân về việc thực hiện khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh theo đúng quy định của pháp luật, hoạt động tiếp công dân có các đặc điểm sau: Thứ nhất, tiếp công dân là hoạt động được thực hiện bởi chủ thể mang quyền lực Nhà nước, theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định. Chủ thể mang quyền lực Nhà nước ở đây cụ thể đó là các cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân có thẩm quyền trong việc tiếp nhận những thông tin từ công dân để lắng nghe, giải quyết các yêu cầu của công dân, việc giải quyết phải theo một quy trình cụ thể do luật định. Đặc điểm này nhằm xác định trách nhiệm của Nhà nước, cụ thể là trách nhiệm của người có thẩm quyền trong việc thực hiện nhiệm vụ tiếp công dân, đồng thời cũng nhằm hạn chế sự né tránh, đùn đẩy hay lạm quyền, tùy tiện trong công tác tiếp dân. Thứ hai, tiếp công dân là hoạt động có mục đích thể hiện bản chất của Nhà nước pháp quyền. Nhà nước thực hiện việc tiếp công dân nhằm phát huy dân chủ và đảm bảo quyền công dân được thực hiện trên thực tế đó là các quyền khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh đồng thời chính từ hoạt động đó Nhà nước tiếp nhận và thấy được hiệu quả của việc quản lý, là kênh thông tin quan trọng để Nhà nước kiểm tra, giám sát bộ máy quản lý, phát hiện và báo động về những khiếm khuyết, trục trặc của hệ thống quản lý ở các tầng nấc, qua đó xem xét, điều chỉnh kịp thời, phản ánh sự đồng thuận của xã hội, thái độ của công dân đối với Nhà nước, cán bộ, công chức Nhà nước, chính là thước đo thái độ của công dân với chế độ chính trị. Thứ ba, tiếp công dân là hoạt động đa dạng, phức tạp: Khác với hoạt động tiếp xúc giữa công dân với cơ quan Nhà nước để giải quyết các công việc cụ thể thông thường diễn ra liên tục hàng ngày liên quan đến quản lý Nhà nước trên các lĩnh vực theo thủ tục nhất định. Đối với quản lý hành chính Nhà nước, Nhà nước và công dân thực hiện các quyền và nghĩa vụ của mình trên cơ sở các quy 12 định về thủ tục hành chính trong từng lĩnh vực, khi công dân đáp ứng đầy đủ các yêu cầu liên quan đến hồ sơ, thủ tục thì Nhà nước có nghĩa vụ thực hiện để giải quyết một công việc cụ thể cho công dân, kết quả của việc thực hiện này là người có thẩm quyền ban hành quyết định hành chính hoặc thực hiện hành vi hành chính. Đối với hoạt động tiếp công dân, việc tiếp xúc giữa Nhà nước và công dân là để Nhà nước tiếp nhận, giải quyết các khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh của công dân. Các khiếu nại, tố cáo, phản ánh, kiến nghị xuất phát từ chính hoạt động quản lý Nhà nước nêu trên khi công dân cho rằng quyết định hay hành vi của người có thẩm quyền, của cán bộ, công chức Nhà nước là trái quy định của pháp luật, xâm phạm đến quyền, lợi ích của công dân, của xã hội. Hoạt động tiếp công dân bao gồm tiếp công dân khiếu nại, tiếp công dân tố cáo, tiếp công dân kiến nghị, phản ánh, trong mỗi trường hợp thì việc tiếp xúc giữa Nhà nước và công dân cũng được thực hiện một cách linh hoạt, đa dạng, phong phú tùy theo tính chất phức tạp của từng vụ việc, theo từng nội dung. 1.1.3. Khái niệm xử lý đơn thư khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh 1.1.3.1. Khái niệm đơn thư khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh Tại Khoản 1, Điều 4 Thông tư số 07/2014/TT-TTCP ngày 31/10/2014 của Thanh tra Chính phủ quy định quy trình xử lý đơn khiếu nại, đơn tố cáo, đơn kiến nghị, phản ánh (sau đây gọi là Thông tư số: 07/2014/TT-TTCP), quy định: “Đơn là văn bản có nội dung được trình bày dưới một hình thức theo quy định của pháp luật, gửi đến cơ quan Nhà nước, tổ chức, đơn vị, người có thẩm quyền để khiếu nại hoặc tố cáo hoặc kiến nghị, phản ánh” [29]. Như vậy, từ khái niệm này chúng ta có thể phân biệt các loại đơn liên quan đến nội dung khiếu nại, tố cáo, kiến nghị và phản ánh như sau: Khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do Luật quy định, đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm 13 quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính Nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính Nhà nước hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình [20]. Tố cáo là việc công dân theo thủ tục do Luật quy định báo cho cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền biết về hành vi vi phạm pháp luật của bất cứ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào gây thiệt hại hoặc đe doạ gây thiệt hại lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức [19]. Như vậy, trước hết sự phân biệt giữa đơn có nội dung khiếu nại và đơn có nội dung tố cáo được thể hiện ở bản chất, đó là đơn có nội dung khiếu nại nhằm hướng tới lợi ích, đòi lại lợi ích mà chủ thể khiếu nại cho là họ đã bị xâm phạm; còn mục đích của đơn có nội dung tố cáo là hướng tới việc xử lý hành vi vi phạm và người có hành vi vi phạm. Bản chất này chi phối toàn bộ các quy định của pháp luật và thái độ đối với hai loại này. Về chủ thể: Nếu như khiếu nại chỉ cho phép công dân, cơ quan, tổ chức bị xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình có quyền khiếu nại thì pháp luật tố cáo cho phép mọi công dân có quyền tố cáo. Về thái độ xử lý: Khiếu nại không được khuyến khích nhưng tố cáo lại được khuyến khích: khiếu nại là đi đòi lại lợi ích cho mình nên pháp luật không đặt vấn đề khuyến khích, trong khi đó, tố cáo là sự thể hiện trách nhiệm của công dân đối với xã hội, Nhà nước thông qua việc phát hiện những hành vi vi phạm pháp luật, góp phần ngăn chặn, xử lý hành vi vi phạm, tránh được những thiệt hại cho lợi ích của Nhà nước, của xã hội và các cá nhân khác. Vì vậy, việc tố cáo cần được khuyến khích và pháp luật đã thể hiện thái độ đó qua việc có những quy định khen thưởng cho người tố cáo đúng. 14