Tài liệu Tiểu luận môn lý thuyết tải chính đề tài ngân sách nhà nước và thực trạng thâm hụt ngân sách nhà nước ở việt nam

Tiểu luận Lý thuyết tài chính GVHD: Thầy Võ Văn Hiển LỜI MỞ ĐẦU Như chúng ta điều biết, thâm hụt ngân sách là một vấn đề mà mọi quốc gia trên thế giới đều gặp phải. Ngay cả một cường quốc kinh tế như Mỹ cũng phải đau đầu và vật lộn với vấn đề này, và tất nhiên Việt Nam cũng không ngoại lệ. Việc xử lý thâm hụt ngân sách nhà nước (NSNN) là một vấn đề nhạy cảm, bởi nó không chỉ tác động trước mắt đối với nền kinh tế mà còn tác động đến sự phát triển bền vững của mỗi quốc gia. Trong bối cảnh nền kinh tế toàn cầu có những biến động lớn như: giá dầu tăng cao, khủng hoảng tài chính tại Mỹ, tình trạng lạm phát diễn ra nhiều nước trên thế giới…, việc tìm ra giải pháp để điều chỉnh thâm hụt ngân sách ở các quốc gia trên thế giới nói chung và ở tại Việt Nam nói riêng là hết sức cấp bách và cần thiết. Ở nước ta, mức độ thâm hụt ngân sách ngày càng gia tăng và ngày càng tác động tiêu cực tới đời sống nhân dân cũng như tới toàn bộ nền kinh tế. Đây chính là một trong những nguy cơ làm khủng hoảng nền kinh tế, gia tăng lạm phát gây khó khăn cho chính phủ trong việc thực hiện các chính sách tài khóa và tiền tệ. Vậy thâm hụt ngân sách là gì? Thực trạng vấn đề thâm hụt ngân sách diễn ra ở Việt Nam trong các năm qua như thế nào? Giải pháp nào để xử lý thâm hụt NSNN, ổn định vĩ mô nền kinh tế, thực hiện hiệu quả các mục tiêu chiến lược về phát triển kinh tế – xã hội, tăng trưởng kinh tế và kiềm chế lạm phát hiện nay? Bài tiểu luận này với đề tài “Thâm hụt ngân sách nhà nước ở Việt Nam – Thực trạng và giải pháp” là quá trình nghiên cứu nhằm tìm ra đáp án cho những câu hỏi trên. Bài tiểu luận gồm có 3 chương: Chương I: KHÁI NIỆM THÂM HỤT NGÂN SÁCH Chương II: THỰC TRẠNG THÂM HỤT NGÂN SÁCH Ở VIỆT NAM Chương III: GIẢI PHÁP CHO VẤN ĐỀ THÂM HỤT NGÂN SÁCH Ở VIỆT NAM Tuy nhiên, thâm hụt NSNN là một vấn đề mang tính vĩ mô, với trình độ hiểu biết cũng như trình độ lý luận có hạn nên bài viết của em không thể tránh khỏi những khiếm khuyết. Rất mong nhận được sự đóng góp ý kiến từ quý thầy cô để bài viết được hoàn thiện hơn. Nguyễn Bảo Ân K48C – A7 1 Tiểu luận Lý thuyết tài chính GVHD: Thầy Võ Văn Hiển Chương I KHÁI NIỆM VỀ THÂM HỤT NGÂN SÁCH I – KHÁI NIỆM NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC & THÂM HỤT NGÂN SÁCH: 1. Ngân sách nhà nước: Luật Ngân sách Nhà nước của Việt Nam đã được Quốc hội Việt Nam thông qua ngày 16/12/2002 định nghĩa: Ngân sách Nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng và nhiệm vụ của nhà nước. Hàm ngân sách có dạng đơn giản sau: Trong đó: B là cán cân ngân sách G là chi tiêu ngân sách Y là thu ngân sách Xét về hình thức: NSNN là một bản dự toán thu chi do Chính phủ lập ra, đệ trình Quốc hội phê chuẩn và giao cho chính phủ tổ chức thực hiện. Xét về thực thể: NSNN bao gồm những nguồn thu cụ thể, những khoản chi cụ thể và được định lượng. Các nguồn thu đều được nộp vào một quỹ tiền tệ - quỹ NSNN – và các khoản chi đều được xuất ra từ quỹ tiền tệ ấy. Xét về các quan hệ kinh tế chứa đựng trong NSNN các khoản thu – luồng thu nhập quỹ NSNN, các khoản chi – xuất quỹ NSNN đều phản ánh những quan hệ kinh tế nhất định giữa Nhà nước và người nộp, giữa Nhà nước với cơ quan, đơn vị thụ hưởng quỹ. Từ đây có thể rút ra nhận xét: NSNN phản ánh các quan hệ kinh tế phát sinh gắn liền với quá trình tạo lập, phân phối và sử dụng quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước khi Nhà nước tham gia phân phối các nguồn tài chính quốc gia nhằm thực hiện chức năng của Nhà nước trên cơ sở luật định. Nguyễn Bảo Ân K48C – A7 2 Tiểu luận Lý thuyết tài chính GVHD: Thầy Võ Văn Hiển 2. Thâm hụt ngân sách nhà nước: Thâm hụt ngân sách (hay còn gọi là bội chi ngân sách nhà nước) là tình trạng các khoản chi của ngân sách Nhà nước lớn hơn các khoản thu, phần chênh lệch chính là thâm hụt ngân sách. Trường hợp ngược lại, khi các khoản thu lớn hơn các khoản chi được gọi là thặng dư ngân sách. Để phản ánh mức độ thâm hụt ngân sách người ta thường sử dụng chỉ tiêu tỉ lệ thâm hụt so với GDP hoặc so với tổng số thu trong ngân sách nhà nước. VD: Thâm hụt NSNN năm 2009 là 155 900 tỷ đồng, tỉ lệ thâm hụt so với GDP là 6.9 % (theo cách tính của Việt Nam). Theo thông lệ quốc tế, có thể tóm tắt báo cáo về NSNN hằng năm như sau: Bảng: Tóm tắt nội dung cân đối ngân sách nhà nước hằng năm Thu Chi A. Thu thường xuyên (thuế, D. Chi thường xuyên. phí, lệ phí). B. Thu về vốn (bán tài sản nhà nước). E. Chi đầu tư. F. Cho vay thuần (= cho vay mới – thu nợ gốc). C. Bù đắp thâm hụt. – Viện trợ. – Lấy từ nguồn dự trữ. Vay thuần (= vay mới – trả nợ gốc). Trong đó: A + B +C = D + E + F. Công thức tính thâm hụt NSNN của một năm sẽ như sau: Thâm hụt NSNN = Tổng chi – Tổng thu = (D + E + F) – (A + B) = C Các lý thuyết tài chính hiện đại cho rằng, NSNN không cần thiết phải cân bằng theo tháng, theo năm. Vấn đề là phải quản lý các nguồn thu và chi sao cho ngân sách không bi thâm hụt qua lớn và kéo dài. Tuy vậy, trong nhiều nước, đặc biệt là các nước đang phát triển, các Chính phủ vẫn theo đuổi một chính sách tài khóa thận trọng, trong đó chi ngân sách phải nằm trong khuôn khổ các nguồn thu ngân sách để tránh tình trạng thâm hụt. Nguyễn Bảo Ân K48C – A7 3 Tiểu luận Lý thuyết tài chính GVHD: Thầy Võ Văn Hiển 3. Phân loại thâm hụt NSNN: Tài chính công hiện đại phân loại thâm hụt ngân sách thành hai loại: thâm hụt cơ cấu và thâm hụt chu kỳ. • Thâm hụt cơ cấu là các khoản thâm hụt được quyết định bởi những chính sách tùy biến của chính phủ như quy định thuế suất, trợ cấp bảo hiểm xã hội hay quy mô chi tiêu cho giáo dục, quốc phòng,... • Thâm hụt chu kỳ là các khoản thâm hụt gây ra bởi tình trạng của chu kỳ kinh tế, nghĩa là bởi mức độ cao hay thấp của sản lượng và thu nhập quốc dân. Ví dụ khi nền kinh tế suy thoái, tỷ lệ thất nghiệp tăng sẽ dẫn đến thu ngân sách từ thuế giảm xuống trong khi chi ngân sách cho cho trợ cấp thất nghiệp tăng lên. Giá trị tính ra tiền của thâm hụt cơ cấu và thâm hụt chu kỳ được tính toán như sau: • Thâm hụt ngân sách thực có: liệt kê các khoản thu, chi và thâm hụt tính bằng tiền trong một giai đoạn nhất định (thường là một quý hoặc một năm). • Thâm hụt ngân sách cơ cấu: tính toán thu, chi và thâm hụt của chính phủ sẽ là bao nhiêu nếu nền kinh tế đạt mức sản lượng tiềm năng. • Thâm hụt ngân sách chu kỳ: là thâm hụt ngân sách bị động do sự vận động theo chu kỳ của nền kinh tế thị trường. Thâm hụt ngân sách chu kỳ được tính bằng hiệu số giữa ngân sách thực có và ngân sách cơ cấu. Việc phân biệt giữa ngân sách cơ cấu và ngân sách chu kỳ phản ánh sự khác nhau giữa chính sách tài chính: chính sách ổn định tùy biến và chính sách ổn định tự động.Việc phân biệt hai loại thâm hụt trên đây có tác dụng quan trọng trong việc đánh giá ảnh hưởng thực sự của chính sách tài chính khi thực hiện chính sách tài chính mở rộng hay thắt chặt sẽ ảnh hưởng đến Nguyễn Bảo Ân K48C – A7 4 Tiểu luận Lý thuyết tài chính GVHD: Thầy Võ Văn Hiển thâm hụt ngân sách như thế nào giúp cho chính phủ có những biện pháp điều chỉnh chính sách hợp lý trong từng giai đoạn của chu kỳ kinh tế. II – NGUYÊN NHÂN GÂY THÂM HỤT NGÂN SÁCH: Có 2 nhóm nguyên nhân cơ bản gây ra thâm hụt NSNN: - Nhóm nguyên nhân thứ nhất là tác động của chu kỳ kinh doanh. Khủng hoảng làm cho thu nhập của Nhà nước co lại, nhưng nhu cầu chi lại tăng lên, để giải quyết những khó khăn mới về kinh tế và xã hội. Điều đó làm cho mức thâm hụt NSNN tăng lên. ở giai đoạn kinh tế phồn thịnh, thu của Nhà nước sẽ tăng lên, trong khi chi không phải tăng tương ứng. Điều đó làm giảm mức thâm hụt NSNN. Mức thâm hụt do tác động của chu kỳ kinh doanh gây ra được gọi là thâm hụt chu kỳ. - Nhóm nguyên nhân thứ hai là tác động của chính sách cơ cấu thu chi của Nhà nước. Khi Nhà nước thực hiện chính sách đẩy mạnh đầu tư, kích thích tiêu dùng sẽ làm tăng mức thâm hụt NSNN. Ngược lại, thực hiện chính sách giảm đầu tư và tiêu dùng của Nhà nước thì mức thâm hụt NSNN sẽ giảm bớt. Mức thâm hụt do tác động của chính sách cơ cấu thu chi gây ra được gọi là thâm hụt cơ cấu. Trong điều kiện bình thường (không có chiến tranh, không có thiên tai lớn,…), tổng hợp của thâm hụt chu kỳ và thâm hụt cơ cấu sẽ là thâm hụt NSNN. III – TÁC ĐỘNG CỦA THÂM HỤT NGÂN SÁCH ĐỐI VỚI NỀN KINH TẾ: 1. Thâm hụt ngân sách và vấn đế thoái lui đầu tư: Theo “Thuyết tương đương” của Ricardo khi có tình trạng thâm hụt ngân sách thì tiết kiệm của dân chúng tăng lên bằng mức thâm hụt. Vì thế sẽ không ảnh hưởng đến lãi suất, không gây cản trở đầu tư. Tuy nhiên, qua thực tế ở nhiều nước khi ngân sách nhà nước thâm hụt, chi tăng, thu giảm, GNP sẽ tăng lên theo hệ số nhân, nhu cầu về tiền tăng theo. Với mức cung tiền cho trước, lãi suất sẽ tăng lên, bóp nghẹt một số đầu tư. Kết quả là một phần GNP tăng lên có thể bị mất đi do thâm hụt Nguyễn Bảo Ân K48C – A7 5 Tiểu luận Lý thuyết tài chính GVHD: Thầy Võ Văn Hiển cao, kéo theo thoái lui đầu tư với quy mô nhỏ nếu trong ngắn hạn và quy mô lớn nếu trong dài hạn. Từ đó làm giảm sự tăng trưởng kinh tế. 2. Thâm hụt NSNN – một trong những nguyên nhân gây ra lạm phát: “Lạm phát là sự tăng lên của mức giá trung bình theo thời gian.” Khi ngân sách thâm hụt lớn, chính phủ có thể in thêm tiền để trang trải, lượng tiền danh nghĩa tăng lên là một nguyên nhân gây ra lạm phát. Khi giá cả đã tăng lên thì sự thâm hụt mới lại nảy sinh đòi hỏi phải in thêm một lượng tiền mới và lạm phát tiếp tục tăng vọt. Mà tác hại của lạm phát là rất lớn như phân phối lại thu nhập và của cải một cách ngẫu nhiên, gây biến dạng về cơ cấu sản xuất và làm việc trong nền kinh tế... Như vậy, nghĩa là thâm hụt NSNN gián tiếp gây ra các tác động trên làm tổn hại đến nền kinh tế. Tuy nhiên, lạm phát cũng có tác động ngược đến thâm hụt ngân sách nhà nước. Với tác động phân phối lại của cải một cách ngẫu nhiên thì lạm phát cũng làm dễ dàng hơn cho chính phủ trong một chừng mực nhất định: Thứ nhất, Chính phủ có thêm một nguồn thu nhập đó là thuế lạm phát. Thứ hai, Chính phủ có thể được lợi nếu lạm phát làm cho lãi suất danh nghĩa tăng ít hơn bản thân của lạm phát. Và như vậy bản thân mức thâm hụt NSNN có thể giảm. 3. Tác động của thâm hụt ngân sách tới cán cân thương mại Hiệu số giữa xuất khẩu và nhập khẩu trong khoản giao dịch còn gọi là cán cân thương mại. Các hoạt động xuất và nhập hàng hóa không chỉ được đánh giá thông qua số lượng mà còn được đánh giá thông qua tỷ lệ trao đổi. Tỷ lệ trao đổi ở đây là tỉ số giữa giá hàng xuất khẩu của một nước và giá hàng nhập khẩu của bản thân nước đó. Như vậy, nếu như giá xuất khẩu tăng lên một cách tương đối so với hàng nhập khẩu thi cán cân thương mại sẽ được tăng cường theo hướng tích cực và ngược lại (nếu như khối lượng hàng không thay đổi). Như ta đã phân tích ở trên, tình trạng thâm hụt ngân sách sẽ làm cho lãi suất thị trường tăng. Lãi suất tăng làm cho giá trị đồng nội tệ tăng giá, giá Nguyễn Bảo Ân K48C – A7 6 Tiểu luận Lý thuyết tài chính GVHD: Thầy Võ Văn Hiển hàng hóa trong nước theo đó cũng tăng theo đó cũng tăng làm giảm lượng hàng xuất khẩu. Trong khi tương ứng, hàng hóa của đất nước khác sẽ rẻ tương đối so với nước đó, dẫn tới việc tăng lượng hàng nhập khẩu. Vì vậy, thâm hụt ngân sách sẽ gây ra tình trạng nhập siêu: Nhập vào lớn hơn xuất ra, việc sử dụng hàng hóa sản xuất trong nước bị hạn chế, sản xuất gặp nhiều khó khăn, tác động không ít tới sự tăng trưởng kinh tế. Nguyễn Bảo Ân K48C – A7 7 Tiểu luận Lý thuyết tài chính GVHD: Thầy Võ Văn Hiển Chương II THỰC TRẠNG THÂM HỤT NGÂN SÁCH VIỆT NAM I – THỰC TRẠNG THÂM HỤT NGÂN SÁCH Ở NƯỚC TA TRONG NHỮNG NĂM GẦN ĐÂY (2000 – 2010): Bảng thông kê tình hình thâm hụt ngân sách qua các năm (2000 – 2010) Đơn vị: Tỷ đồng Chỉ tiêu Tổng thu cân đối (ƯTH lần 1) ngân sách nhà NSNN Năm 2000 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Tổng chi cân đối nước 90,749 123,860 177,409 224,776 283,847 272,877 311,840 408,080 442,340 108,961 148,208 197,573 248,615 313,479 321,377 368,340 474,280 584,695 22,000 25,597 29,936 34,703 40,746 48,500 56,500 66,200 115,900 4.7 % 4.5 % 4.9 % 4.85 % 4.86 % 5% 5% 4,95% 6.9 % 528,100 588,210 113,110 5.8 % Thâm hụt ngân sách nhà nước Tỷ lệ bội chi NSNN so với GDP (Nguồn: Tổng hợp từ cổng TTĐT Bộ Tài chính) Nguyễn Bảo Ân K48C – A7 8 Tiểu luận Lý thuyết tài chính GVHD: Thầy Võ Văn Hiển Qua thống kê cho thấy, trong những năm trở lại đây, tỉ lệ thâm hụt (bội chi) ngân sách ở Việt Nam luôn nằm ở ngưỡng 5% GDP và có xu hướng tăng lên. Đây là một tỉ lệ rất cao. Theo kinh nghiệm quốc tế thì trong điều kiện bình thường, thâm hụt ngân sách ở mức 3% GDP được coi là đáng lo ngại, còn ở mức 5% GDP thì bị coi là đáng báo động. Riêng năm 2009 tỉ lệ thâm hụt ngân sách đã lên tới 6.9% GDP. Tốc độ tăng thâm hụt ngân sách cũng là khá cao từ 17 – 18%. Cụ thể năm 2006 mức thâm hụt là vào khoảng 48,5 nghìn tỷ đồng thì năm 2007 đã tăng lên tới 56,5 nghìn tỷ đồng. Và theo kết quả công bố Dự toán NSNN năm 2010 và 2011 thì tỉ lệ thâm hụt ngân sách lần lượt sẽ là 6.2% GDP và 5,3% GDP, có giảm so với năm 2009 nhưng vẫn còn ở mức cao. Ngoài ra, những khoản chi ngoài ngân sách trong mấy năm gần đây lên tới 20 – 25 % tổng ngân sách. Một tỉ quá cao. Tuy nhiên, theo một số chuyên gia và tổ chức kinh tế trên thế giới thì những con số trên còn lớn hơn nhiều. Cụ thể, theo chuyên gia tư vấn quốc tế Jitendra Modi thì tỉ lệ thâm hụt ngân sách ở Việt Nam năm 2007 phải là 6.9% GDP thay vì con số xấp xỉ 5% GDP như báo cáo của Chính phủ đã trước Quốc hội. Trong cuộc họp Hội nghị Nhóm tư vấn cho Việt Nam được tổ chức tại Kiên Giang, thì đại diện của Quỹ Tiền tệ quốc tế IMF cho biết mức thâm hụt năm 2009 đã lên tới 9% GDP, theo cách tính của IMF. Tỷ lệ Nguyễn Bảo Ân K48C – A7 9 Tiểu luận Lý thuyết tài chính GVHD: Thầy Võ Văn Hiển này cao hơn nhiều so với mức Việt Nam công bố chỉ là 6,9% GDP. Đối với IMF, rõ ràng đó là một mức thâm hụt "lớn" và "không bền vững". Mức chênh lệch giữa 2 cách tính gần 2% GDP nếu quy đổi ra con số tuyệt đối sẽ lên đến hàng nghìn tỷ đồng – một con số quá lớn trong điều kiện phải kiểm soát và thắt chặt chi tiêu như hiện nay. Tình hình thâm hụt ngân sách ở Việt Nam hiện nay đang diễn ra hết sức phức tạp. Dưới đây là biểu đồ so sánh thâm hụt ngân sách của Việt Nam và một số nước trong khu vực (2001 - 2007) Thâm hụt ngân sách của Việt Nam và một số nước (2001 - 2007) Nguồn: Ngân hàng Phát triển châu Á (ADB) Biểu đồ cho thấy tình trạng thâm hụt ở nước ta có xu hướng ngày càng gia tăng và cao hơn các nước trong khu vực. II – BỘI CHI NGÂN SÁCH VÀ MỐI LIÊN HỆ ĐẾN LẠM PHÁT VÀ MẤT CÂN ĐỐI VĨ MÔ: Thâm hụt ngân sách và lạm phát cùng mất cân đối vĩ mô có mối quan hệ mật thiết với nhau.Nguyên nhân của lạm phát cao về cơ bản có một phần quan trọng là do chính sách tài khóa quá lỏng lẻo mà thể hiện cụ thể qua mức thâm hụt NSNN tăng liên tục qua các năm. Giai đoạn trước năm 1986, tình hình tài chính nước ta trong tình trạng yếu kém, thu không đủ chi thường xuyên, thâm hụt NSNN cao quá mức, chi Nguyễn Bảo Ân K48C – A7 10 Tiểu luận Lý thuyết tài chính GVHD: Thầy Võ Văn Hiển tiêu Chính phủ chủ yếu nhờ vào sự viện trợ của nước ngoài là chính. Đến giai đoạn từ năm 1986-1990, trước tình hình khó khăn về kinh tế và chính trị, Liên Xô và các nước XHCN Đông Âu đã cắt giảm dần viện trợ của họ cho nước ta. Trước tình hình khó khăn đó, Đảng ta tiến hành đổi mới cơ chế quản lý kinh tế, chuyển từ cơ chế kế hoạch hoá tập trung quan liêu, bao cấp sang cơ chế thị trường có định hướng XHCN. Với những bước đi chập chững ban đầu, chính sách tài chính đã có đổi mới một bước. Tuy nhiên, thu NSNN càng không đủ chi và bù đắp thâm hụt NSNN không chỉ phải vay trong và ngoài nước mà còn phải lấy từ nguồn tiền phát hành. Chính yếu kém về NSNN nêu trên, là một yếu tố quan trọng gây nên lạm phát trong thập kỉ 80 của thế kỉ XX. Chi NSNN đã tăng cao tới mức bùng nổ ở trong những năm 1985-1988, đã gây ra thâm hụt NSNN trầm trọng vì không có sự tăng lên tương ứng về số thu. Giai đoạn từ năm 1986 – 1990, khi mà tỷ lệ tích luỹ nội bộ nền kinh tế rất thấp (có thể nói là không đáng kể), làm không đủ ăn thì tỷ lệ chi đầu tư phát triển như ở đồ thị 1 là quá lớn và nguồn bù đắp cho thâm hụt NSNN lại chủ yếu do tiền phát hành thì lạm phát cao là điều khó tránh khỏi. Đồ thị 1: Tổng bội chi NSNN và tiền phát hành để bù đắp bội chi NSNN (1985 – 1990) Đơn vị: Tỷ đồng Nguồn: Bộ Kế hoạch và Đầu tư Nguyễn Bảo Ân K48C – A7 11 Tiểu luận Lý thuyết tài chính GVHD: Thầy Võ Văn Hiển Trong thời gian 5 năm 1986 – 1990, mức thâm hụt này một phần được hệ thống Ngân hàng thanh toán bằng cách phát hành tiền cụ thể qua bảng sau: Mức phát hành tiền để bù đắp thâm hụt NSNN (1984 – 1990) Đơn vị: Tỷ đồng Mức phát hành tiền Năm để bù đắp thâm 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 hụt NSNN 0.4 9.3 22.9 89.2 450 1655 1200 Nguồn: Bộ Kế hoạch và Đầu tư Số còn lại được bù đắp bằng các khoản vay nợ và viện trợ của nước ngoài và một số nhỏ do các khoản thu từ bán công trái trong nước. Tỉ lệ % các khoản vay nợ và viện trợ nước ngoài so với thâm hụt (1984 – 1990) Đơn vị: % Tỉ lệ % các khoản vay Năm nợ và viện trợ so với thâm hụt 1984 71.3 1985 40.8 1986 38.4 1987 32.1 1988 32.6 1989 24.9 1990 46.7 Mặc dù có nhiều cố gắng đáng kể trong năm 1989, nhưng tình trạng thiếu hụt NSNN vẫn trầm trọng. Tổng chi đã tăng gấp đôi so với năm 1988, một phần do lạm phát chuyển từ năm 1988 sang và đã làm tăng giá đáng kể một số mặt hàng và dịch vụ thiết yếu do Nhà nước cung cấp. Tất cả những phân tích ở trên cho thấy, có nhiều nguyên nhân gây ra lạm phát cao trong Nguyễn Bảo Ân K48C – A7 12 Tiểu luận Lý thuyết tài chính GVHD: Thầy Võ Văn Hiển giai đoạn từ năm 1986-1990, trong đó có việc bù đắp thâm hụt NSNN bằng sự phát hành tiền như ở đồ thị 1. Bước vào giai đoạn từ năm 1991-1995, tình hình đất nước đã có nhiều chuyển biến tích cực, sản xuất và lưu thông hàng hoá đã có động lực mới, tình trạng thiếu lương thực đã được giải quyết căn bản, lạm phát siêu mã đã được đẩy lùi, nhưng lạm phát cao vẫn còn. Cơ cấu chi NSNN đã dần dần thay đổi theo hướng tích cực. Nguồn thu trong nước đã đủ cho chi thường xuyên, tình trạng đi vay hoặc dựa vào phát hành cho chi thường xuyên đã chấm dứt. Trong giai đoạn này, chi đúng đối tượng, có hiệu quả, thúc đẩy phát triển kinh tế – xã hội được đặt ra. Nhờ những giải pháp trên, số thâm hụt NSNN đã giảm dần qua từng năm và được bù đắp bằng vay của dân và vay nước ngoài. Trong giai đoạn từ năm 1991-1995, tỷ lệ thâm hụt NSNN so với GDP chỉ ở mức 1,4% đến 4,17% (1991: 1,4%, 1992:1,5%, 1993: 3,9%, 1994: 2,2% và năm 1995 là 4,17%). Như vậy, có thể thấy thâm hụt NSNN trong những năm 1991-1995 là rất thấp, thể hiện chính sách thắt chặt chi tiêu của Chính phủ trong thời kỳ này và đây cũng là yếu tố rất quan trọng góp phần kiềm chế lạm phát. Giai đoạn từ năm 1996-2000, tình hình thu chi NSNN đã có nhiều chuyển biến tích cực, thu không những đủ chi thường xuyên mà còn cho đầu tư phát triển, thâm hụt NSNN được khống chế ở mức thấp. Tuy nhiên, giai đoạn từ năm 1996-2000, do tác động của khủng hoảng tài chính ở các nước Đông Nam Á nên nền kinh tế có gặp không ít khó khăn. Tốc độ tăng trưởng kinh tế giảm dần từ năm 1996 đến năm 1999 và đến năm 2000, tốc độ này mới tăng lên chút ít, chặn đứng đà giảm sút. Trong những năm này, tỷ lệ thâm hụt NSNN ở mức từ 3,0% GDP năm 1996 lên 4,95% GDP năm 2000 (năm 1996: 3%, năm 1997: 4,05%, năm 1998: 2,49%, năm 1999: 4,37%, năm 2000: 4,95%). Tỷ lệ thâm hụt bình quân 5 năm là 3,87% GDP, cao hơn mức bình quân năm 1991-1995 (2,63%). Năm 2000 có mức thâm hụt cao nhất là 4,95% GDP và năm 1998 có mức thâm hụt thấp nhất là 2,49%. Đây là thời kỳ suy thoái và thiểu phát, nên mức thâm hụt NSNN như trên không Nguyễn Bảo Ân K48C – A7 13 Tiểu luận Lý thuyết tài chính GVHD: Thầy Võ Văn Hiển tác động gây ra lạm phát mà có tác động làm cho nền kinh tế chuyển sang giai đoạn đi lên. Giai đoạn từ năm 2001-2007, NSNN cũng đã có chuyển biến đáng kể. Tốc độ tăng thu hằng năm bình quân là 18,8%. Tốc độ tăng chi bình quân hằng năm đạt 18,5%. Thâm hụt NSNN trong giai đoạn này về cơ bản đuợc cân đối ở mức 5% GDP và thực hiện ở mức 4,9%-5% GDP. Nếu chỉ xét ở tỷ lệ so với GDP, cũng thấy thâm hụt NSNN trong 7 năm trở lại đây tăng cao hơn các năm trước đó khá nhiều (bình quân khoảng 4,95% GDP) vì giai đoạn năm 1991-1995, mức thâm hụt NSNN so với GDP chỉ ở mức 2,63% và giai đoạn từ năm 1996-2000 ở mức 3,87% so với GDP. Thực tế trong các năm qua, từ năm 2001 đến nay, tốc độ tăng thâm hụt NSNN là khá cao, ở mức 17-18%/ năm. Tốc độ này nếu trừ đi yếu tố tăng trưởng thì còn cao hơn tỷ lệ lạm phát hằng năm (năm 2001: 0,2%; năm 2002: 1,6%; năm 2003: 9,7%; năm 2004: 8,1%; năm 2005: 9,0%; năm 2006: 11,1%; năm 2007: 7,8%). Đồ thị 2: Bội chi NSNN so với GDP Đơn vị: % Nguồn: Bộ Tài chính Nếu chỉ xem xét thâm hụt NSNN so với GDP thì chưa thấy hết sự tăng lên của nó trong những năm gần đây; đặc biệt những năm gần đây, ngoài NSNN được cân đối, đã có một lượng vốn lớn được đưa ra đầu tư các công trình giao thông và thuỷ lợi thông qua hình thức phát hành trái phiếu Chính phủ không cân đối vào NSNN. Ngoài ra, phải kể đến lượng công trái giáo dục được phát hành để thu hút tiền cho đầu tư kiên cố hoá trường lớp Nguyễn Bảo Ân K48C – A7 14 Tiểu luận Lý thuyết tài chính GVHD: Thầy Võ Văn Hiển học cũng là một lượng tiền lớn cân đối ngoài NSNN. Nếu cộng cả hai loại trên vào cân đối NSNN, thâm hụt NSNN trong những năm qua không phải chỉ 5% GDP mà cao hơn (khoảng 5,8-6,2% GDP). Thực tế trong những năm gần đây, mặc dù chúng ta đã kiểm soát thâm hụt NSNN từ hai nguồn là vay nước ngoài và vay trong nước nên sức ép tăng tiền cung ứng thêm ra thị trường là không có, nhưng sức ép tăng chi tiêu của Chính phủ cho tiêu dùng thường xuyên và cho đầu tư là tăng lên. Có thể thấy, chính sách tài khoá trong những năm qua có phần nới lỏng như những năm chúng ta đang phải kích cầu đầu tư. Nếu so sánh tổng chi NSNN so với GDP trong những năm qua cho thấy, NSNN đã chi một khối lượng lớn tiền tệ không chỉ ở số tuyệt đối mà cả ở số tương đối. Như trên đã phân tích, thâm hụt NSNN tăng cao thể hiện chính sách tài khoá lỏng lẻo, nói lên sự chi tiêu của Chính phủ cho đầu tư và thường xuyên vượt quá mức có thể của nền kinh tế. Nếu như bù đắp thâm hụt NSNN bằng phát hành thêm tiền thì trực tiếp tác động gây ra lạm phát, vì đã làm tăng cung tiền tệ nhiều hơn cầu tiền tệ trên thị trường như giai đoạn từ năm 1986-1990. Tuy nhiên, việc bù đắp thâm hụt NSNN bằng nguồn huy động từ bên ngoài và từ trong nước về cơ bản, cũng tăng cung tiền vào thị trường trong nước. Điều này, có thể giải thích là do phần huy động từ vay nước ngoài đã làm tăng cung lượng tiền vào thị trường trong nước, vì số tiền vay nước ngoài về để bù đắp thâm hụt NSNN phải đổi ra VND để chi tiêu trên cơ sở bán cho NHNN là chính, mà NHNN lại phát hành tiền ra để mua ngoại tệ là cơ bản. Đây chính là phần làm cho lạm phát tăng lên nếu lượng vay từ bên ngoài vào bù đắp thâm hụt NSNN quá lớn. Thực tế trong những năm qua, lượng vay tiền từ bên ngoài vào bù đắp thâm hụt NSNN chiếm khoảng 1/3 số thâm hụt, tức là khoảng 1,5%-1,7% so với GDP. Nếu cộng thêm cả phần vay về cho vay lại, lượng tiền từ bên ngoài vào nền kinh tế nước ta qua bù đắp thâm hụt NSNN khoảng 2%-2,5% GDP. Đây chính là một nguyên nhân gây ra lạm phát cao của nước ta trong năm 2007 và các tháng đầu năm 2008. Qua Nguyễn Bảo Ân K48C – A7 15 Tiểu luận Lý thuyết tài chính GVHD: Thầy Võ Văn Hiển đồ thị 3 cho thấy, chi NSNN đã tăng từ 27% GDP năm 2001 lên 40,4% năm 2007 là một con số khá lớn trong chi tiêu của Chính phủ. Đồ thị 3: Chi NSNN so với GDP từ 2001 – 2007 (Đơn vị: %) Nguồn: Bộ Tài chính Còn phần bù đắp thâm hụt NSNN từ nguồn vay trong dân về cơ bản, chỉ thu tiền từ trong lưu thông vào NSNN và sau đó, lại chuyển ra lưu thông nên không làm tăng lượng tiền cơ bản trên thị trường mà chỉ làm cho vòng quay tiền tệ có thể tăng nhanh hơn, tạo ra hệ số nở tiền cao hơn mức cần thiết. Điều này, cũng tạo ra tăng cung tiền tệ do vòng quay tiền tệ lớn, có tạo ra tác động một phần gây ra lạm phát, nhưng không lớn bằng trực tiếp phát hành tiền ra và vay vốn từ bên ngoài để bù đắp thâm hụt NSNN. Nhìn lại quá trình những năm trước đây có thể thấy, chúng ta đã thực hiện một chính sách tài khoá lỏng lẻo thể hiện tỷ lệ thâm hụt NSNN bằng khoảng 5% GDP hằng năm, cộng với đó là phát hành trái phiếu, công trái giáo dục cho đầu tư. Hơn nữa, chúng ta cũng đã có lúc phát hành tiền ra để kích cầu đầu tư, đầu tư cho một số công trình lớn, phát hành tiền cho một số công việc… mà chưa thống kê hết. Đây chính là sự tích tụ tiền tệ các năm trước đó góp một phần làm cho lượng tiền tệ trong lưu thông tăng cao, thể hiện ở tốc độ tăng hệ số tạo tiền của nền kinh tế nước ta tăng trên 10% hằng năm và tăng 79,2% năm 2007 so với năm 2001, trong khi cũng chỉ tiêu này các nước chỉ tăng 1-3%/năm và tăng 10%-15% năm 2007 so với năm 2001. Việc gia tăng thâm hụt ngân sách sẽ có thể dẫn đến giảm tiết kiệm nội địa, giảm đầu tư tư nhân, hay gia tăng thâm hụt cán cân tài khoản vãng lai. Ở Nguyễn Bảo Ân K48C – A7 16 Tiểu luận Lý thuyết tài chính GVHD: Thầy Võ Văn Hiển Việt Nam, mặc dù thâm hụt ngân sách tăng đột biến trong năm 2007 chưa làm suy giảm tiết kiệm nội địa và đầu tư tư nhân nhưng nó đã làm tăng mức thâm hụt tài khoản vãng lai, từ -0,5% năm 2006 lên tới -8% năm 2007. Thâm hụt ngân sách cao và kéo dài còn làm xói mòn niềm tin đối với năng lực điều hành vĩ mô của chính phủ. Nó cũng làm tăng mức lạm phát kỳ vọng của người dân và của các nhà đầu tư vì họ cho rằng Chính phủ trước sau gì cũng sẽ phải in thêm tiền để tài trợ thâm hụt. Tóm lại, thâm hụt ngân sách cao kéo dài sẽ đe dọa sự ổn định vĩ mô, và do vậy, khả năng duy trì tốc độ tăng trưởng nhanh và bền vững của nền kinh tế. Chương III GIẢI PHÁP CHO VẤN ĐỀ THÂM HỤT NGÂN SÁCH VIỆT NAM Nguyễn Bảo Ân K48C – A7 17 Tiểu luận Lý thuyết tài chính GVHD: Thầy Võ Văn Hiển I – CÁC BIỆN PHÁP GIẢM THÂM HỤT NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC: Để khắc phục tình trạng thâm hụt ngân sách, tùy theo bối cảnh, tình hình kinh tế từng nước mà người ta có thể sử dụng một, hai hay nhiều biện pháp cùng kết hợp với nhau như: - Tăng thu giảm chi - Vay nợ trong nước - Vay nợ ngoài nước - Sử dụng dự trữ ngoại tệ - Phát hành tiền Trong đó biện pháp thứ nhất thường bị coi là khá “bảo thủ” vì nó nhằm vào việc các giảm chi tiêu. Do đó, biện pháp này sẽ bị các ban ngành, địa phương hoặc đơn vị có ngân sách dự kiến bị cắt giảm lên tiếng phàn đối, cản trở hoặc tìm cách gian lận, đồng thời tổng nhu cầu xã hội cũng bị co hẹp lại. Trong khi ngược lại, ba biện pháp còn lại được xem như là những biện pháp “cấp tiến” vì nó không trực tiếp cắt giảm quyền lợi của bất kỳ bộ phận nào trong xã hội. Mặt khác nó lại hướng vào việc tăng nguồn tài chính cho nên khá dễ triển khai. Sau đây chúng ta sẽ đi vào phân tích từng biện pháp cụ thể để thấy được ưu điểm cũng như nhược điểm của từng biện pháp và biện pháp nào sẽ mang lại hiệu quả cao hơn? 1. Biện pháp tăng thu giảm chi: Đây là biện pháp mà Chính phủ bằng những quyền hạn và nhiệm vụ được giao, tính toán hợp lý để tăng các khoản thu như thu từ Thuế.... và cắt giảm chi tiêu. Tuy vậy, vấn đề đặt ra là phải tính toán số tăng thu và giảm chi thế nào để gây ảnh hưởng ít nhất đến tăng trưởng kinh tế. Đặt trong bối cảnh chống lạm phát nên chính sách ngân sách (hay chính sách tài khóa) của Chính phủ trong thời gian qua chỉ hướng đến mục đích giảm chi tiêu công (gồm đầu tư công và chi thường xuyên) và qua đó giảm tổng cầu. Cụ thể là Chính phủ chỉ thị: (i) Cắt giảm nguồn đầu tư từ Nguyễn Bảo Ân K48C – A7 18 Tiểu luận Lý thuyết tài chính GVHD: Thầy Võ Văn Hiển ngân sách và tín dụng nhà nước; (ii) Rà soát và cắt bỏ các hạng mục đầu tư kém hiệu quả của doanh nghiệp nhà nước (DNNN); (iii) Cắt giảm chi thường xuyên của bộ máy nhà nước các cấp. Tổng đầu tư của Nhà nước (từ ngân sách, tín dụng nhà nước và thông qua DNNN) luôn chiếm trên dưới 50% tổng đầu tư của toàn xã hội. Vì vậy, không nghi ngờ gì, nếu Nhà nước có thể cắt giảm một số khoản đầu tư kém hiệu quả và có thứ tự ưu tiên thấp thì sức ép gia tăng lạm phát chắc chắn sẽ nhẹ đi. Cũng tương tự như vậy, lạm phát cũng sẽ được kiềm chế bớt nếu các cơ quan nhà nước có thể cắt giảm chi thường xuyên (chiếm 56% tổng chi ngân sách năm 2007). Cấu trúc đầu tư toàn xã hội (1995 - 2007) Nguồn: GSO, MPI Mặc dù chính sách cắt giảm chi tiêu công là hoàn toàn đúng đắn, song hiệu lực của những biện pháp cụ thể đến đâu thì còn chưa chắc chắn vì ít nhất có bốn lý do: Thứ nhất, việc cắt giảm, thậm chí giãn tiến độ đầu tư công không hề dễ dàng, nhất là khi những dự án này đã được các cơ quan lập pháp các cấp quyết định; đã được đưa vào quy hoạch của các bộ, ngành, địa phương; đã được triển khai; và nhất là khi chúng gắn với lợi ích thiết thân của những cơ quan liên quan đến dự án. Thứ hai, Nhà nước hầu như không thể kiểm soát các khoản đầu tư của các doanh nghiệp nhà nước (DNNN), một mặt là do chính sách phân cấp Nguyễn Bảo Ân K48C – A7 19 Tiểu luận Lý thuyết tài chính GVHD: Thầy Võ Văn Hiển trong quản lý đầu tư, và mặt khác là do một số tập đoàn lớn đã tự thành lập ngân hàng riêng. Thứ ba, với tốc độ lạm phát như hiện nay thì chỉ cần giữ được tổng mức đầu tư công theo đúng dự toán cũng đã được coi là một thành tích đáng kể. Thứ tư, kinh nghiệm quốc tế cho thấy rằng vì việc giảm chi thường xuyên rất khó khăn nên đây thường là hạng mục cuối cùng nằm trong danh sách cắt giảm. Hơn thế, với thực tế ở Việt Nam thì phạm vi chi thường xuyên có thể cắt giảm không nhiều. Đầu tiên là phải trừ đi quỹ lương (chiếm khoảng 2/3 tổng chi thường xuyên), sau đó phải trừ đi các khoản phụ cấp có tính chất lương, chi chính sách chế độ, tiền đóng niêm liễn cho các tổ chức quốc tế, các khoản chi thường xuyên đã được thực hiện… Theo ước lượng của Bộ trưởng Bộ Kế hoạch và Đầu tư thì nếu làm thật quyết liệt thì sẽ giảm được khoảng 3.000 tỉ đồng chi hội họp và mua sắm xe - tức là giảm được khoảng 0,8% tổng chi ngân sách.  Giảm thâm hụt ngân sách bằng cơ chế quản lý đầu tư công Chính sách giảm tổng cầu thông qua thắt chặt chi tiêu công là đúng đắn, cần thiết nhưng chưa đủ. Nỗ lực giảm chi tiêu công của Chính phủ chỉ thực sự có hiệu lực nếu như Chính phủ đồng thời có cơ chế để đảm bảo những khoản đầu tư còn lại có hiệu quả. Đầu tiên là phải có cơ chế quản lý đầu tư công sao cho những dự án kém hiệu quả (như chương trình 5 triệu tấn đường hay đánh bắt xa bờ) bị loại bỏ ngay từ đầu. Sau đó, phải đảm bảo dự án được tiến hành đúng tiến độ và không bị thất thoát, lãng phí (như dự án 112 và các dự án đầu tư xây dựng cơ bản - được ước lượng là thất thoát trung bình 30%). Một trong những biện pháp có thể được sử dụng để cải thiện cơ chế quản lý đầu tư công là thành lập một hội đồng thẩm định đầu tư công độc lập. Một nguyên nhân quan trọng của tình trạng thất thoát, lãng phí trong đầu tư công là do quá trình ra quyết định đầu tư của chính quyền địa phương và các bộ ngành chủ quản chịu ảnh hưởng của các nhóm lợi ích và do vậy thiếu Nguyễn Bảo Ân K48C – A7 20