Tài liệu Thực trạng và giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý nợ công tại việt nam

TRÖÔØNG ÑH KINH TEÁ TP. HOÀ CHÍ MINH KHOA NGAÂN HAØNG TIỂU LUẬN GVHD: PGS.TS. Nguyễễn Ngọc Hùng Lôùp: Cao hoïc NH ðêm 6-K19 Thöïc hieän: Nguyeãn Thò Traø My Nguyeãn Thò Chi Thaûo Cao Ngoïc Thuûy Leâ Thò Tuù Trinh Tp.HCM, thaùng 01 naễm 2011 Thực trạng và giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý nợ công tại Việt Nam GVHD: PGS.TS Nguyễn Ngọc Hùng 3 CHƯƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ NỢ CÔNG VÀ QUẢN LÝ NỢ CÔNG 1.1 Tổng quan về nợ công 1.1.1 Khái niệm Theo Luật Quản lý nợ công mới được ban hành vào ngày 29/06/2009 và có hiệu lực từ 01/01/2010, nợ công bao gồm nợ chính phủ, nợ được chính phủ bảo lãnh và nợ của chính quyền địa phương. Nợ chính phủ là khoản nợ phát sinh từ các khoản vay trong nước, nước ngoài, được ký kết, phát hành nhân danh Nhà nước, nhân danh Chính phủ hoặc các khoản vay khác do Bộ Tài chính ký kết, phát hành, uỷ quyền phát hành theo quy định của pháp luật. Nợ chính phủ không bao gồm khoản nợ do Ngân hàng Nhà nước Việt Nam phát hành nhằm thực hiện chính sách tiền tệ trong từng thời kỳ. Nợ được Chính phủ bảo lãnh là khoản nợ của doanh nghiệp, tổ chức tài chính, tín dụng vay trong nước, nước ngoài được Chính phủ bảo lãnh. Nợ chính quyền địa phương là khoản nợ do Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi chung là Ủy ban nhân dân cấp tỉnh) ký kết, phát hành hoặc uỷ quyền phát hành. 1.1.2 Mục đích Mục đích của nợ công là nhằm tài trợ cho các khoản hụt ngân sách nhà nước, các dự án đầu tư của các doanh nghiệp, tổ chức tài chính, tín dụng vay trong nước, nước ngoài được Chính phủ bảo lãnh. 1.1.3 Phân loại Nợ công được phân loại như sau: - Phân loại theo không gian: o Nợ trong nước: các khoản vay từ người cho vay trong nước o Nợ nước ngoài: các khoản vay từ người cho vay ngoài nước - Phân loại theo thời gian: o Nợ ngắn hạn: từ một năm trở xuống o Nợ trung hạn: từ trên 1 năm đến 10 năm o Nợ dài hạn: trên 10 năm 1.1.4 Quỹ tích luỹ trả nợ Quỹ tích luỹ trả nợ là quỹ thuộc ngân sách nhà nước, được Chính phủ thành lập và giao Bộ Tài chính quản lý nhằm bảo đảm khả năng thanh toán nghĩa vụ nợ của các khoản vay về cho vay lại hoặc nghĩa vụ nợ dự phòng của ngân sách nhà nước phát sinh từ các khoản bảo lãnh của Chính phủ. Nguồn thu của Quỹ tích lũy trả nợ bao gồm: - Thu hồi nợ từ các khoản vay về cho vay lại của Chính phủ; - Phí bảo lãnh chính phủ; - Thu hồi các khoản tạm ứng vốn từ Quỹ tích lũy trả nợ theo quy định của Chính phủ; - Lãi tạm ứng vốn và lãi từ cơ cấu lại khoản nợ, danh mục nợ chính phủ; - Lãi tiền gửi hoặc uỷ thác quản lý nguồn vốn của Quỹ tích lũy trả nợ; - Các khoản thu hợp pháp khác. Nội dung chi của Quỹ tích lũy trả nợ bao gồm: - Hoàn trả ngân sách nhà nước các khoản trả nợ cho các khoản vay nước ngoài của Chính phủ vay về cho vay lại; - Ứng trả thay cho người được bảo lãnh trong trường hợp người được bảo lãnh không trả được nợ; - Ứng vốn để thực hiện cơ cấu lại khoản nợ, danh mục nợ chính phủ và nợ được Chính phủ bảo lãnh nhằm giảm thiểu chi phí đi vay; - Ứng vốn khác nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của Quỹ tích lũy trả nợ theo quy định của Chính phủ; - Chi phí nghiệp vụ quản lý Quỹ tích lũy trả nợ theo quy định của Chính phủ. Nguồn vốn tạm thời nhàn rỗi của Quỹ tích lũy trả nợ phải được bảo toàn, phát triển thông qua dịch vụ tiền gửi và quản lý tài sản của tổ chức tài chính, tín dụng có uy tín trong nước. 1.2 Tổng quan về quản lý nợ công 1.2.1 Khái niệm Quản lý nợ công là một tiến trình lập và thực hiện chiến lược quản lý nợ của một quốc gia nhằm tạo được lực lượng vốn theo yêu cầu, đạt được các mục tiêu về rủi ro và chi phí cũng như các mục tiêu khác mà Nhà nước đặt ra. Trong khuôn khổ kinh tế vĩ mô, vấn đề quan trọng nhất của quản lý nợ công là Chính phủ phải đảm bảo quy mô và tốc độ tăng trưởng của nợ công phải bền vững, có khả năng thanh toán trong nhiều tình huống khác nhau mà vẫn đáp ứng được các mục tiêu về rủi ro và chi phí. Xét về phương diện cấu trúc, quản lý nợ công bao gồm hệ thống các yếu tố sau: - Chủ thể quản lý: là Chính phủ - đối tượng quản lý: nợ Chính phủ, nợ được Chính phủ bảo lãnh, nợ chính quyền địa phương - Mục tiêu quản lý: theo kinh nghiệm của các nước trong tổ chức OECD, có 4 mục tiêu mà quản lý nợ công cần phải đạt được: o đảm bảo nguồn lực tài trợ nhu cầu vốn của Chính phủ. o Giảm thiểu chi phí vay nợ. o Kiểm soát rủi ro ở mức chấp nhận được. o Hỗ trợ phát triển thị trường tài chính trong nước. - Khuôn khổ và thể chế quản lý: o Có sự phối hợp giữa chính sách quản lý nợ công với chính sách tài khoá và chính sách tiền tệ o đảm bảo tính minh bạch và trách nhiệm trong quản lý nợ công o Về mặt quản trị: xác định rõ cơ quan có thẩm quyền vay nợ, phát hành nợ mới và đảm trách thực hiện các giao dịch vay nợ công; chi tiết hoá rõ ràng mối quan hệ hợp tác và chia sẻ thông tin giữa các cơ quan có thẩm quyền vay nợ và các bộ phận quản lý nợ công. o Tổ chức hoạt động nội bộ: cơ cấu tổ chức cơ quan quản lý nợ và mối quan hệ giữa các bộ phận trong cơ quan này phải hợp lý, giao trách nhiệm cụ thể, có chính sách kiểm soát và giám sát, quy trình báo cáo rõ ràng, năng lực cán bộ quản lý nợ đóng vai trò quan trọng góp phần làm giảm thiểu rủi ro quản lý nợ. o Có chiến lược quản lý nợ: tôn trọng kỷ luật tài chính tổng thể, phân bổ và sử dụng nợ vay theo những ưu tiên của chiến lược, sau: quản lý rủi ro và chi phí trong cấu trúc nợ công. 1.2.2 Nguyên tắc Theo Luật quản lý nợ công, quản lý nợ công để thể hiện trên 6 nguyên tắc Nhà nước quản lý thống nhất, toàn diện nợ công, từ việc huy động, phân bổ, sử dụng vốn vay đến việc trả nợ. Bảo đảm an toàn nợ trong giới hạn được cấp có thẩm quyền phê duyệt, bảo đảm an ninh tài chính quốc gia và cân đối vĩ mô nền kinh tế. Bảo đảm hiệu quả trong việc vay vốn và sử dụng vốn vay; không vay ngắn hạn để đầu tư dài hạn. Vốn vay thương mại nước ngoài chỉ sử dụng cho các chương trình, dự án có khả năng thu hồi vốn trực tiếp và bảo đảm khả năng trả nợ. Người vay chịu trách nhiệm thực hiện đầy đủ nghĩa vụ trả nợ đối với khoản vay. Công khai, minh bạch trong việc huy động, phân bổ, sử dụng vốn vay, trả nợ và quản lý nợ công. Chương trình, dự án sử dụng vốn vay của Chính phủ, chính quyền địa phương phải được kiểm toán bởi Kiểm toán Nhà nước hoặc kiểm toán độc lập. Mọi nghĩa vụ nợ của Chính phủ được đối xử bình đẳng. 1.2.3 Các tiêu chí đánh giá hiệu quả quản lý nợ công Như chúng ta đã biết, một trong những nguyên tắc hàng đầu trong quản lý nợ công là phải “Bảo đảm an toàn nợ trong giới hạn được cấp có thẩm quyền phê duyệt, bảo đảm an ninh tài chính quốc gia và cân đối vĩ mô nền kinh tế”. Chính vì vậy, nhằm để tăng cường hiệu quả giám sát quản lý nợ công, việc xây dựng một các Thực trạng và giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý nợ công tại Việt Nam GVHD: PGS.TS Nguyễn Ngọc Hùng chặt chẽ và thống nhất các chỉ tiêu an toàn về giám sát nợ công chủ yếu là hết sức cần thiết. Nghị định số 79/2010/Nđ-CP ngày 14 tháng 07 năm 2010 được ban hành đã cụ thể hóa một số công cụ quản lý nợ công bao gồm: - Chiến lược dài hạn về nợ công. - Chương trình quản lý nợ công trung hạn. - Kế hoạch vay và trả nợ chi tiết hàng năm của Chính Phủ. - Các chỉ tiêu an toàn và giám sát nợ công. Trong đó, Chương 2, điều 7, khoản 1 của Nghị định cũng đã hệ thống các chỉ tiêu giám sát nợ công, nợ nước ngoài của quốc gia bao gồm: Tuy nhiễn, hiện nay chưa có một văn bản chính thức nào quy ñịnh cụ thể tỷ lệ phâần trăm của Trong khi ñó, theo quan ñiểm của IMF thì tiễu chí ñánh giá an toàn nợ nước ngoài ñôối với các quôốc gia có thu nhập thâốp dựa vào hiện giá thuâần của nợ và nghĩa vụ trả nợ của quốc gia đó. Một chính sách nợ yếu đồng nghĩa an toàn về nợ và một chính sách nợ mạnh đồng nghĩa với kém an toàn về nợ. Gánh nặng nợ theo tiêu chí DSF NPV của nợ (%) Xuất khẩu GDP Nghĩa vụ trả nợ (%) Thu ngân Xuất khẩu sách Thu ngân sách An toàn 100 30 200 15 25 Trung bình 150 40 250 20 30 Nguồn : IMF Do điều kiện kinh tế của mỗi quốc gia là khác nhau nên giới hạn nợ được cho là an toàn của mỗi nước là khác nhau, không có một công thức chung hay tỷ lệ chung cho nợ Chính phủ, nợ nước ngoài của quốc gia. Tiêu chí đánh giá an toàn nợ theo quan điểm của IMF trở thành một công cụ tham khảo hữu ích cho các nhà điều hành chính sách quốc gia trong việc hoạch định công tác quản lý hiệu quả nợ công. Bên cạnh đó cũng có thể xem xét các chỉ tiêu đánh giá sự an toàn nợ như sau: Một là, mức vay nợ phải phù hợp với khả năng tiếp nhận vốn của nền kinh tế. Thực hiện đánh giá mức độ an toàn nợ cần phân tích các chỉ tiêu sau: - Tăng trưởng kinh tế: là chìa khóa cơ bản để nới lỏng trần tín dụng. Nếu chỉ tiêu này cao liên tục thì Nhà nước có thể gia tăng vay nợ nước ngoài. Song, đây chỉ là điều kiện cần mà hiệu quả mới là điều kiện đủ để đảm bảo an toàn tín dụng. Nếu hệ số ICOR (hệ số tiêu chuẩn phản ánh hiệu quả của vốn đầu tư bằng cách đo lường để biết muốn tạo thêm được một đồng sản phẩm thì cần đưa thêm vào sử dụng bao nhiêu đồng vốn) quá cao, có nghĩa là đồng vốn sử dụng còn kém hiệu quả thì cần hạn chế vay nợ. - Tốc độ tăng trưởng xuất khẩu: xuất khẩu là nguồn cung cấp vốn duy nhất để trả nợ nước ngoài. Muốn nâng cao năng lực trả nợ và hạn chế những rủi ro tác động từ bên ngoài đòi hỏi xuất khẩu tăng trưởng cao trong sự đa dạng về cơ cấu. Hiện tại, kim ngạch xuất khẩu Việt Nam còn phụ thuộc khá nhiều vào mặt hàng dầu thô thì cần cảnh giác hơn với việc vay nợ. - Mức dự trữ ngoại tệ quốc gia: vay và trả nợ luôn chịu áp lực trước những rủi ro về lãi suất, tỷ giá và thu nhập xuất khẩu, vì vậy nền kinh tế cần duy trì mức dự trữ đủ mạnh để đối phó với những cơn sốc do những rủi ro xảy ra. Hai là, khả năng hấp thụ vốn vay và khả năng hoàn trả nợ nước ngoài: - Khả năng hấp thụ vốn vay nước ngoài (K) = Tổng nợ nước ngoài/GDP - Tỷ lệ trả nợ (Tr) = Tổng mức trả nợ / Kim ngạch xuất khẩu hàng năm - Khả năng hoàn trả nợ vay nước ngoài (HT) = Tổng mức nợ nước ngoài/ Tổng kim ngạch xuất khẩu hàng năm. Giữa các chỉ tiêu này chế ước lẫn nhau. Theo kinh nghiệm quốc tế, nếu K>50% thì nền kinh tế rơi vào tình trạng báo động về nợ. Khi đó cần phải kiềm chế tổng mức vay nợ và bố trí cơ cấu nợ vay hợp lý theo hướng đẩy mạnh tốc độ xuất khẩu để giữ tỷ lệ Tr < 20%, HT 150%, tức là đảm bảo khả năng trả nợ. 1.2.4 Hậu quả của việc quản lý nợ công kém hiệu quả Vấn đề quản lý nợ công hiện nay đang trở thành mối quan tâm lớn của nhiều quốc gia trên thế giới, không chỉ có các nước đang phát triển mà còn là mối quan tâm của các nước phát triển. Trong điều kiện của nước ta hiện nay, khi mà thu nhập còn tương đối thấp, tỷ lệ tiết kiệm thấp trong khi nhu cầu đầu tư lớn vào cơ sở hạ tầng và con người để nâng cao khả năng cạnh tranh trên trường quốc tế trong quá trình hội nhập, nâng cao tỷ lệ gia tăng trong dài hạn đáp ứng mục tiêu tăng trưởng GDP bình quân 7.5%-8.5%/năm thì nợ nước ngoài đóng vai trò hết sức quan trọng. Vần đề đặt ra là cần phải quản lý tốt mục đích sử dụng vốn vay , hiệu quả đầu tư của vốn vay mang lại hiệu quả kinh tế xã hội cho đất nước. Nếu không, quản lý nợ công kém hiệu quả có thể mang tới những hệ lụy hết sức nghiêm trọng cho quốc gia bởi lẽ bản chất của nguồn vốn đi vay là khoản nợ và đi kèm đó là nghĩa vụ trả nợ. Những hậu quả của việc quản lý nợ công kém hiệu quả có thể kể đến như: - Một là, tệ nạn lãng phí, tham nhũng hoành hành đồng nghĩa với việc hiệu quả sử dụng vốn vay kém hiệu quả: biểu hiện rõ nhất qua chỉ số ICOR. Thực trạng và giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý nợ công tại Việt Nam GVHD: PGS.TS Nguyễn Ngọc Hùng Thực trạng và giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý nợ công tại Việt Nam GVHD: PGS.TS Nguyễn Ngọc Hùng 12 Thực trạng và giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý nợ công tại Việt Nam GVHD: PGS.TS Nguyễn Ngọc Hùng Thực trạng và giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý nợ công tại Việt Nam GVHD: PGS.TS Nguyễn Ngọc Hùng Thực trạng và giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý nợ công tại Việt Nam GVHD: PGS.TS Nguyễn Ngọc Hùng CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NỢ CÔNG TẠI VIỆT NAM TRONG GIAI đOẠN VỪA QUA 2.1 Tình hình nợ công giai đoạn 2001-2009 Theo Bộ Tài chính, nợ công bao gồm nợ chính phủ, nợ được chính phủ bảo lãnh và nợ chính quyền địa phương. Theo định nghĩa này, tổng số dư nợ công đến cuối năm 2009 của Việt Nam ước khoảng 44,7% GDP, trong đó nợ của Chính phủ là 35,4% GDP, nợ được Chính phủ bảo lãnh là 7,9% GDP và nợ của chính quyền địa phương là 1,4% GDP. Khái niệm nợ công này của Bộ Tài chính hẹp hơn so với khái niệm phổ biến của quốc tế. Theo Hệ thống quản lý nợ và phân tích tài chính của Hội nghị của Liên hiệp quốc về thương mại và phát triển (UNCTAD), nợ công còn bao gồm các nghĩa vụ nợ của ngân hàng trung ương, các đơn vị trực thuộc chính phủ (bao gồm cả doanh nghiệp nhà nước) ở tất cả các cấp chính quyền. Có lẽ đây là nguyên nhân làm cho số liệu về nợ công của Việt Nam trong cơ sở dữ liệu của một số tổ chức quốc tế cao hơn hẳn so với số liệu của Bộ Tài chính (Biểu đồ 2.1). Biểu đồ 2.1: Nợ công và cán cân ngân sách của Việt Nam (2001-2009) - Nguồn: EIU Theo Cơ quan Tình báo kinh tế (EIU), nợ công của Việt Nam tăng liên tục từ 36% GDP trong năm 2001 lên 52.6% GDP vào năm 2009. Theo Quỹ Tiền tệ quốc tế (IMF), mặc dù tỉ lệ nợ công của Việt Nam vẫn nằm trong tầm kiểm soát nhưng đã trở nên cao hơn so với tỉ lệ phổ biến 30-40% ở các nền kinh tế đang phát triển và mới nổi khác, và theo khuyến cáo của các tổ chức quốc tế, tỷ lệ hợp lý với trường hợp các nước đang phát triển nên ở mức dưới 50% GDP. Bên cạnh đó, một xu thế rất đáng lo ngại là cũng trong giai đoạn 2001-2009, thâm hụt ngân sách (cả trong và ngoài dự toán) tăng từ 2,8% GDP lên tới 9,6% GDP. Như vậy, trong khi nợ công tăng liên tục thì ngân sách lại ngày càng trở nên thâm hụt. điều này vi phạm một nguyên tắc cơ bản của quản lý nợ công bền vững, đó là nợ công ngày hôm nay phải được tài trợ bằng thặng dư ngân sách ngày mai. đây là nguyên nhân chính khiến Fitch (cơ quan xếp hạng quốc tế) giảm xếp hạng tín dụng dài hạn của Việt Nam từ BB- xuống B+ vào cuối tháng 7-2010. Hơn thế, thâm hụt ngân sách ở Việt Nam đã trở thành kinh niên và mức thâm hụt đã vượt xa ngưỡng “báo động đỏ” 5% theo thông lệ quốc tế, khiến tính bền vững của nợ công càng bị giảm sút. Trong khi đó, với nhu cầu tiếp tục đầu tư để phát triển, chắc chắn nợ công của Việt Nam sẽ còn tăng trong nhiều năm tới. Cụ thể là, với tỉ lệ tiết kiệm nội địa chỉ khoảng 27% GDP trong khi mức đầu tư toàn xã hội mỗi năm khoảng 42% GDP thì Chính phủ sẽ phải tiếp tục đi vay rất nhiều (bên cạnh vốn đầu tư nước ngoài) để bù đắp khoản thiếu hụt đầu tư. Nếu nhìn vào một số dự án đầu tư cụ thể từ nay đến năm 2030 như dự án đường sắt cao tốc Bắc - Nam (56 tỉ USD), dự án xây dựng thủ đô (60 tỉ USD), nhà máy điện hạt nhân ở Ninh Thuận (hơn 10 tỉ USD)... - trong đó nguồn tài trợ chủ yếu là từ ngân sách và nợ công - có thể thấy nợ công sẽ tăng mỗi ngày. Như vậy, theo như định nghĩa của UNCTAD, tổng số dư nợ công đến cuối năm 2009 của Việt Nam ước tính khoảng 52,6% GDP, trong đó nợ của Chính phủ khoảng 41,9% GDP, nợ được Chính phủ bảo lãnh khoảng 9,8% GDP và nợ của chính quyền địa phương khoảng 0,8% GDP. Nợ nước ngoài của quốc gia 38,8% GDP, nghĩa vụ trả nợ của Chính phủ so với thu NSNN chiếm 15,8%, nghĩa vụ trả nợ nước ngoài trung dài hạn so với kim ngạch xuất khẩu chiếm 4,2%. Cơ cấu nợ công tính đến cuối năm 2009 gồm: nợ Chính phủ chiếm 79,3%; nợ được Chính phủ bảo lãnh chiếm 17,6% và nợ chính quyền địa phương chiếm