Tài liệu Thực hiện pháp luật về bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ qua thực tiễn tỉnh thừa thiên huế

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ …………/………… ……/…… HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA HOÀNG QUỐC HÙNG THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƢỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƢ QUA THỰC TIỄN TỈNH THỪA THIÊN HUẾ LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH Chuyên ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính Mã số: 60 38 01 02 NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS. TRẦN THỊ CÚC THỪA THIÊN HUẾ - NĂM 2017 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số liệu nêu trong luận văn là trung thực, có nguồn gốc rõ ràng và được trích dẫn đầy đủ theo quy định. Học viên Hoàng Quốc Hùng LỜI CẢM ƠN Để thực hiện và hoàn thành đề tài luận văn này tôi đã nhận được nhiều sự hỗ trợ, giúp đỡ và tạo điều kiện từ nhiều cơ quan, tổ chức và cá nhân. Trước hết tôi xin trân trọng cảm ơn Cơ sở Học viện Hành chính khu vực miền Trung, Khoa Sau đại học - Học viện Hành chính quốc gia cùng toàn thể các thầy giáo, cô giáo đã tận tình truyền đạt những kiến thức quý báu, giúp đỡ tôi trong quá trình học tập và nghiên cứu. Tôi xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc đến PGS.TS. Trần Thị Cúc - người hướng dẫn khoa học, đã tận tình dành nhiều thời gian trực tiếp hướng dẫn tôi trong suốt quá trình xây dựng đề cương, nghiên cứu và hoàn thành luận văn. Tôi xin cảm ơn tập thể lớp Cao học LH2.T2 - Cơ sở Học viện Hành chính khu vực miền Trung, các đồng nghiệp, gia đình và bạn bè đã tạo điều kiện thuận lợi, giúp đỡ tôi trong suốt quá trình học tập và nghiên cứu. Tuy đã có nhiều cố gắng, nhưng do hạn chế về thời gian và khả năng nghiên cứu nên trong luận văn này không tránh khỏi những thiếu sót, kính mong quý thầy giáo, cô giáo, các chuyên gia, những người quan tâm đến đề tài tiếp tục có những ý kiến đóng góp, giúp đỡ để đề tài được hoàn thiện hơn. Một lần nữa tôi xin chân thành cảm ơn./. Thừa Thiên Huế, ngày tháng Học viên Hoàng Quốc Hùng năm 2017 MỤC LỤC MỞ ĐẦU ....................................................................................................................1 1. Tính cấp thiết của đề tài ............................................................................ 1 2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn ................................. 3 3. Mục đích nghiên cứu và nhiệm vụ của luận văn ...................................... 5 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn ....................................... 6 5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu của luận văn .................. 6 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn ................................................. 7 7. Kết cấu của luận văn ................................................................................. 7 Chương 1: CƠ SỞ KHOA HỌC CỦA THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƢỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƢ .....................................................................9 1.1. Khái niệm và sự cần thiết của việc thu hồi đất ...................................... 9 1.1.1. Khái niệm thu hồi đất ...................................................................... 9 1.1.2. Sự cần thiết của việc thu hồi đất ................................................... 12 1.2. Khái niệm về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư ....................................... 13 1.2.1. Khái niệm bồi thường ................................................................... 13 1.2.2. Khái niệm hỗ trợ ........................................................................... 17 1.2.3. Khái niệm tái định cư .................................................................... 18 1.3. Khái niệm, đặc điểm, vai trò thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư ............................................................................................ 18 1.3.1. Khái niệm thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư 18 1.3.2. Đặc điểm thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư . 20 1.3.3. Vai trò của thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư27 1.4. Một số điều kiện đảm bảo thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư ................................................................................................. 30 1.4.1. Điều kiện về pháp lý ..................................................................... 30 1.4.2. Điều kiện đảm bảo phù hợp về chính trị ....................................... 31 1.4.3. Điều kiện đảm bảo cân bằng lợi ích trong hoạt động bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất ................................. 32 1.4.4. Điều kiện về tổ chức bộ máy; năng lực phẩm chất đội ngũ cán bộ, công chức của các cơ quan quản lý nhà nước............................... 33 1.5. Kinh nghiệm về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư................................... 33 1.5.1. Kinh nghiệm quốc tế ..................................................................... 33 1.5.2. Kinh nghiệm trong nước ............................................................... 38 Tóm tắt chƣơng 1 ....................................................................................................42 Chương 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VÀ THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƯ Ở TỈNH THỪA THIÊN HUẾ .....43 2.1. Đánh giá chung về điều kiện tự nhiên, kinh tế, xã hội và môi trường ở tỉnh Thừa Thiên Huế ............................................................................ 43 2.1.1. Thuận lợi ....................................................................................... 43 2.1.2. Những khó khăn, hạn chế.............................................................. 44 2.2. Thực trạng các quy định pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất ở tỉnh Thừa Thiên Huế ............................... 44 2.2.1. Cơ sở pháp lý ................................................................................ 44 2.2.2. Phạm vi áp dụng ............................................................................ 46 2.2.3. Đối tượng được áp dụng các quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư...................................................................................... 47 2.2.4. Trách nhiệm bồi thường, hỗ trợ và tái định cư ............................. 47 2.2.5. Các nguyên tắc bồi thường ........................................................... 48 2.2.6. Nội dung bồi thường thiệt hại ....................................................... 50 2.2.7. Một số đánh giá về quy định bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất ở tỉnh Thừa Thiên Huế ............................... 60 2.3. Thực tiễn thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư ở tỉnh Thừa Thiên Huế ................................................................................... 66 2.3.1. Ưu điểm thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư qua thực tiễn tỉnh Thừa Thiên Huế và nguyên nhân .................... 66 2.3.2. Những hạn chế trong thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư qua thực tiễn tỉnh Thừa Thiên Huế và nguyên nhân ....... 69 Tóm tắt chƣơng 2 ....................................................................................................73 Chương 3: QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP BẢO ĐẢM THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƢỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƢ KHI NHÀ NƢỚC THU HỒI ĐẤT Ở TỈNH THỪA THIÊN HUẾ ..............................................................74 3.1. Quan điểm bảo đảm thực hiện pháp luật bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất ở tỉnh Thừa Thiên Huế ............................... 74 3.1.1. Thực hiện pháp luật bồi thường, hỗ trợ, tái định cư phải thực hiện đồng bộ các điều kiện bảo đảm thực hiện pháp luật ..................... 74 3.1.2. Thực hiện pháp luật bồi thường, hỗ trợ, tái định cư phải gắn liền với cơ chế bảo đảm thực thi pháp luật .......................................... 76 3.2. Giải pháp bảo đảm thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất ở tỉnh Thừa Thiên Huế .......................... 77 3.2.2. Nâng cao nhận thức cho người dân và nâng cao năng lực cho cán bộ, cho các tổ chức xã hội có liên quan về quy trình bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất ...................................... 81 3.2.3. Công khai thông tin quản lý đất đai ở tỉnh Thừa Thiên Huế ........ 83 3.2.4. Thực hiện quy chế dân chủ cơ sở .................................................. 84 3.2.5. Tăng cường giám sát, theo dõi, đánh giá việc thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất ........ 85 3.2.6. Tăng cường các hoạt động tư vấn pháp luật, trợ giúp pháp lý trong thực hiện pháp luật bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất ..................................................................................... 87 Tóm tắt chƣơng 3 ....................................................................................................89 KẾT LUẬN ..............................................................................................................90 TÀI LIỆU THAM KHẢO ......................................................................................92 PHỤ LỤC TỪ VIẾT TẮT BLDS : Bộ luật dân sự HĐND : Hội đồng nhân dân GCN : Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản gắn liền với đất NĐ-CP : Nghị định - Chính phủ QSDĐ : Quyền sử dụng đất QĐ : Quyết định TT-BTC : Thông tư Bộ Tài chính TT-BTN : Thông tư Bộ Tài nguyên UBND : Ủy ban nhân dân XHCN : Xã hội chủ nghĩa MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất là một trong những vấn đề lớn của tỉnh Thừa Thiên Huế, và Tỉnh ủy, UBND tỉnh xác định đây là nhiệm vụ trọng tâm hàng năm của chính quyền địa phương. Thực hiện tốt công tác bồi thường, giải phóng mặt bằng là một trong những tiêu chí quan trọng trong mục tiêu nâng cao năng lực cạnh tranh, tạo môi trường đầu tư hấp dẫn thu hút các nhà đầu tư, góp phần thúc đẩy và phát triển kinh tế - xã hội ở địa phương. Cùng với sự phát triển về kinh tế - xã hội thì quyền con người đã được quan tâm. Đặc biệt là người dân trong các dự án thu hồi đất trên địa bàn tỉnh Thừa Thiên Huế. Bởi trong quan hệ xã hội, Nhà nước được xem là một chủ thể, trước pháp luật, Nhà nước bình đẳng với các cá nhân, tổ chức khác trên cơ sở tôn trọng các quyền, lợi ích hợp pháp của các bên. Nhà nước pháp quyền phải chịu trách nhiệm về mọi hoạt động của mình, do đó khi Nhà nước thu hồi đất, gây thiệt hại cho người dân thì phải chịu trách nhiệm về những thiệt hại đó. Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước khi thu hồi đất của người dân không chỉ là trách nhiệm pháp lý mà còn là trách nhiệm xã hội. Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước hay quyền được bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất đã được ghi nhận trong Hiến pháp năm 2013 tại khoản 3 Điều 54, theo đó: “Nhà nước thu hồi đất do tổ chức, cá nhân đang sử dụng trong trường hợp thật cần thiết do luật định vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng. Việc thu hồi đất phải công khai, minh bạch và được bồi thường theo quy định của pháp luật” [40]. Để các quy định trên vào cuộc sống, Nhà nước đã ban hành văn bản dưới Hiến pháp với những quy định cụ thể hơn. Chẳng hạn, trên cơ sở quy định được ghi nhận trong Chương VI của Luật Đất đai năm 2013, ngày 15-5-2014 Chính phủ đã ban hành Nghị định số 47/2014/NĐ-CP quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất. Cũng như các chính quyền địa phương khác trên phạm vi 1 cả nước với xu hướng nâng cao việc bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người bị thu hồi đất và ràng buộc trách nhiệm bồi thường của Nhà nước, đồng thời qua đó nâng cao chất lượng công việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất. Ngày 05-8-2014, UBND tỉnh Thừa Thiên Huế đã ban hành Quyết định số 46/2014/QĐ-UBND quy định chi tiết về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất để thực hiện trên địa bàn tỉnh Thừa Thiên Huế, thay thế cho các văn bản hiện tại được quy định theo Luật Đất đai năm 2003. Như vậy, các quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư ở tỉnh Thừa Thiên Huế được xây dựng và tạo điều kiện thuận lợi để triển khai phù hợp với các quy định mới của trung ương cũng như để bảo vệ quyền lợi hợp pháp của các chủ thể bị thu hồi đất. Mặc dù công tác bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn tỉnh Thừa Thiên Huế trong những năm gần đây đã có nhiều tiến bộ, với sự cố gắng, nỗ lực của các cấp ủy Đảng, chính quyền địa phương và người dân, phục vụ giải phóng mặt bằng sạch để đầu tư, thực hiện các công trình, dự án đầu tư phát triển kinh tế - xã hội, an ninh quốc phòng. Nhiều diện tích đất đã được giải phóng để thực hiện cho các dự án chỉnh trang, xây dựng hạ tầng kỹ thuật, phát triển đô thị phục vụ cho nhiệm vụ phát triển kinh tế xã hội ở địa phương. Tuy nhiên, thực tiễn thực hiện pháp luật bồi thường, hỗ trợ, tái định cư trên địa bàn tỉnh Thừa Thiên Huế trong thời gian qua đã bộc lộ nhiều hạn chế, vướng mắc làm ảnh hưởng đến tiến độ các dự án đầu tư, ảnh hưởng lớn đến đời sống và quyền lợi thiết thực của người dân. Do việc thực hiện pháp luật luật bồi thường, hỗ trợ, tái định cư không tuân thủ đúng các quy định của pháp luật nên dẫn đến việc kiến nghị, khiếu nại liên quan đến công tác bồi thường, hỗ trợ, tái định cư xảy ra khá nhiều. Nguyên nhân của những hạn chế trong thực hiện pháp luật bồi thường, hỗ trợ, tái định cư bao gồm cả những nguyên nhân khách quan và chủ quan. Thêm vào đó, các quy định của pháp luật bồi thường, hỗ trợ, tái định cư từ trung ương đến địa phương vừa chồng chéo, vừa không rõ ràng, vừa thiếu quy định thống nhất. Ví dụ như cần có sự thống nhất quy định về thành lập, hoạt động của Hội đồng bồi thường, hỗ trợ, tái định cư; cần có quy chế phối hợp giữa các chủ thể 2 trong quá trình thực hiện trình tự bồi thường; cần thể hiện rõ quyền giám sát của công dân; cần quy định hợp lý về bồi thường, tái định cư..; ngoài ra còn nhiều phát sinh trong thực tiễn đã không được hướng dẫn và điều chỉnh kịp thời. Vì thế, việc nghiên cứu một cách toàn diện, cả về cơ sở khoa học và thực tiễn về thực hiện pháp luật bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất; bảo đảm cho các quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất được thực hiện đúng pháp luật là cấp thiết, có ý nghĩa khoa học, có tính thực tiễn và có tính thời sự. Xuất phát từ thực tiễn trên tác giả chọn đề tài "Thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định qua thực tiễn tỉnh Thừa Thiên Huế" làm luận văn thạc sỹ luật hiến pháp và luật hành chính, mã số 60 38 01 02. 2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn Nhiều các công trình, sách báo pháp lý nghiên cứu về vấn đề này dưới khía cạnh lý luận và thực tiễn. Tiêu biểu có một số công trình nghiên cứu của các tác giả như sau: Nhóm các đề tài nghiên cứu khoa học và nghiên cứu sinh: - Đề tài nghiên cứu khoa học (năm 2013) của TS. Nguyễn Thị Nga về: “Pháp luật bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất – thực trạng và hướng hoàn thiện” Tác giả đã đưa ra những vụ việc phát sinh trong thực tế, nêu ra những vướng mắc, những câu hỏi mà bản thân pháp luật hiện hành chưa có lời giải. Các kinh nghiệm thực tiễn của quá trình tổ chức thực thi pháp luật cũng được phân tích, làm sáng tỏ trong đề tài này. - Luận án tiến sỹ: “Pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp ở Việt Nam”, của Phạm Thu Thủy, Trường Đại học Luật Hà Nội, năm 2014. Tác giả đã nghiên cứu những vấn đề lý luận và thực tiễn của pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân ở Việt Nam, mà không nghiên cứu các vấn đề về tái định cư. 3 Nhóm các đề tài Luận văn thạc sỹ: - Luận văn: “Pháp luật về hỗ trợ, tái định cư người có đất bị thu hồi trong giải phóng mặt bằng – thực trạng và giải pháp hoàn thiện”, của Đỗ Phương Linh, năm 2012. - Luận văn: “Thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất giải phóng mặt bằng ở quận Thanh Xuân, thành phố Hà Nội”, của Đỗ Quang Dương, năm 2013. - Luận văn: “Thực thi pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn thành phố Hà Nội hiện nay”, của Trần Cao Hải Yến, Đại Học Luật Hà Nội, năm 2014. Các luận văn này đã phân tích, làm rõ cơ sở lý luận của việc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất; đánh giá thực trạng pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nói chung trên phạm vi cả nước, hay trên một địa bàn cụ thể là ở Hà Nội; kiến nghị góp phần hoàn thiện và thực thi có hiệu quả pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất trên cơ sở Luật Đất đai năm 2003. Riêng ở tỉnh Thừa Thiên Huế, gần đây nhất có một luận văn “Hoàn thiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn tỉnh Thừa Thiên Huế”, của Nguyễn Đắc Vui, Học viện Hành chính Quốc gia, năm 2016. Với luận văn trên, tác giả đã phân tích các chính sách về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư trên địa bàn tỉnh Thừa Thiên Huế. Tuy nhiên, các chính sách này được ban hành theo Luật Đất đai năm 2003 và thực trạng về các dự án thu hồi đất ở khoản thời gian từ năm 2010 đến năm 2014. - Dự án: “Nâng cao năng lực và nghiên cứu hoàn thiện quy trình thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư tại thành phố Cần Thơ (ICLAP-CANTHO)”, của Đại Học Cần Thơ, thời gian thực hiện 01/2017 – 05/2018. Với vai trò là một đơn vị đào tạo và nghiên cứu khoa học pháp lý, khoa Luật – trường Đại Học Cần Thơ mong muốn hỗ trợ chính quyền địa phương trong việc soạn thảo dự thảo sửa đổi các quy định về thủ tục thu hồi đất để các quy định pháp luật này được thực hiện hiệu quả hơn nhằm phục vụ người dân địa phương được tốt hơn. Đồng thời, dự án sẽ hỗ trợ 4 nâng cao nhận thức của người dân và năng lực của công chức, viên chức địa phương về các quy định pháp luật về quy trình thu hồi đất, bồi thường. Hơn nữa, dự án là cơ hội giúp hỗ trợ nâng cao năng lực nghiên cứu của giảng viên và sinh viên của trường Đại Học Cần Thơ. Ngoài ra, cũng có một số luận văn khác nghiên cứu về cấp giấy chứng nhận QSDĐ, quyền sở hữu nhà ở và tài sản gắn liền với đất, về chính sách thu tiền sử dụng đất, lệ phí trước bạ, về giải pháp giải quyết việc làm cho người lao động có đất nông nghiệp bị thu hồi... Những vấn đề này có liên quan chặt chẽ đến công tác bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất. Tuy nhiên, dưới góc độ chuyên ngành luật hiến pháp và luật hành chính, điều tiết hài hòa lợi ích giữa nhà đầu tư, Nhà nước, người dân và đối tượng thu hồi đất một cách khoa học; tính đến nay chưa có công trình nào nghiên cứu chuyên sâu về đề tài "Thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư qua thực tiễn tỉnh Thừa Thiên Huế", đặc biệt là trên góc độ cơ sở khoa học và thực tiễn tại địa bàn tỉnh Thừa Thiên Huế. 3. Mục đích nghiên cứu và nhiệm vụ của luận văn 3.1. Mục đích nghiên cứu Luận văn có mục đích làm rõ một số vấn đề cơ sở khoa học của thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư đối với người dân khi Nhà nước thu hồi đất. Đồng thời, thông qua thực tiễn, đánh giá thực trạng pháp luật hiện hành để đưa ra giải pháp bảo đảm thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn tỉnh Thừa Thiên Huế. 3.2. Nhiệm vụ của luận văn - Làm sáng tỏ cơ sở khoa học của thực hiện pháp luật bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất. Trong đó phân tích, khái quát khái niệm, hình thức, vai trò, chủ thể, khách thể, nội dung và các điều kiện bảo đảm thực hiện pháp luật bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn tỉnh Thừa Thiên Huế. 5 - Phân tích, đánh giá thực trạng pháp luật và thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn tỉnh Thừa Thiên Huế hiện nay. - Đưa ra quan điểm và đề xuất một số giải pháp nhằm nâng cao bảo đảm thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn tỉnh Thừa Thiên Huế. 4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu của luận văn 4.1. Đối tượng nghiên cứu - Hệ thống quan điểm, đường lối chính sách của Đảng và Nhà nước về thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất. - Các văn bản quy phạm pháp luật của trung ương, của UBND tỉnh Thừa Thiên Huế về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất. - Thực tiễn, thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất ở tỉnh Thừa Thiên Huế. 4.2. Phạm vi nghiên cứu Luận văn giới hạn phạm vi nghiên cứu ở việc tìm hiểu các quy phạm pháp luật về thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất, thời gian đánh giá từ khi có Luật Đất đai năm 2013 đến nay, trên phạm vi địa bàn tỉnh Thừa Thiên Huế, trong đó đi sâu phân tích các quy định hiện hành về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất. 5. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu của luận văn Luận văn được thực hiện trên cơ sở lý luận của chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh, đường lối chính sách của Đảng Cộng sản Việt Nam về Nhà nước và pháp luật để xem xét chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư đối với người dân có đất bị thu hồi. Đặc biệt là quan điểm đường lối, chính sách của Đảng Cộng sản Việt Nam về xây dựng và hoàn thiện pháp luật dân sự, kinh tế, thể chế kinh tế thị trường định hướng XHCN, về sở hữu đất đai, về QSDĐ của người sử dụng đất, trong đó có quyền được bồi thường hay trách nhiệm bồi thường của Nhà nước khi thu hồi đất. 6 Luận văn sử dụng một số phương pháp nghiên cứu cụ thể sau: - Phương pháp giải thích, phân tích, bình luận để tìm hiểu về một số vấn đề cơ sở khoa học của thực hiện pháp luật bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất. - Phương pháp đánh giá, đối chiếu, diễn giải, tổng hợp, quy nạp để tìm hiểu về thực trạng thực hiện pháp luật về về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất qua thực tiễn tỉnh Thừa Thiên Huế; đề xuất các giải pháp hoàn thiện pháp luật bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất. Đồng thời, tác giả kết hợp cơ sở khoa học và thực tiễn, đối chiếu để làm nổi bật những vấn đề hiện tại với nội dung các quy định pháp luật được nghiên cứu. Việc kết hợp các phương pháp nghiên cứu, xem xét các vấn đề về cơ sở khoa học gắn với thực tiễn cho phép nhìn nhận, đánh giá vấn đề một cách toàn diện, khách quan trong các mối quan hệ qua lại, gắn bó, tác động với nhau trong những hoàn cảnh, điều kiện cụ thể nhất định đối với vấn đề nghiên cứu. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn - Về phương diện lý luận: Kết quả nghiên cứu mới của luận văn góp phần làm sáng tỏ, phong phú những vấn đề cơ sở khoa học về thực hiện pháp luật trên một lĩnh vực cụ thể nói riêng, đó là thực hiện pháp luật bồi thường, hỗ trợ, tái định cư. - Về phương diện thực tiễn: Luận văn là tài liệu tham khảo cho các cơ quan có thẩm quyền trong việc hoàn thiện quy trình thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư ở tỉnh Thừa Thiên Huế. Luận văn cũng là tài liệu tham khảo cho việc học tập, nghiên cứu pháp luật riêng về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, có ý nghĩa trong việc tổ chức thực hiện và góp phần giải quyết tranh chấp liên quan đến bồi thường, hỗ trợ, tái định cư. 7. Kết cấu của luận văn Kết cấu của luận văn gồm 3 phần: Phần mở đầu, Phần nội dung và Phần kết luận. Phần nội dung chia làm 3 chương: 7 - Chương 1. Cơ sở khoa học của thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất. - Chương 2. Thực trạng pháp luật và thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất ở tỉnh Thừa Thiên Huế. - Chương 3. Quan điểm và giải pháp bảo đảm thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất ở tỉnh Thừa Thiên Huế. 8 Chương 1: CƠ SỞ KHOA HỌC CỦA THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƢỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƢ 1.1. Khái niệm và sự cần thiết của việc thu hồi đất 1.1.1. Khái niệm thu hồi đất Trong lịch sử lập pháp Việt Nam cho đến nay, thu hồi đất trong quy hoạch mới được ghi vào Hiến pháp năm 2013 đánh dấu bước phát triển mới về cơ sở pháp lý cho việc thu hồi đất. Lý do được viện dẫn để tiến hành thu hồi đất trong Hiến pháp năm 2013 tại khoản 3 Điều 54 là Nhà nước thu hồi đất trong trường hợp thật cần thiết để phục vụ quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng [40]. Thẩm quyền xác định sự “thật cần thiết” được trao cho Quốc Hội, Thủ tướng Chính phủ và Hội đồng nhân dân cấp tỉnh. Phạm vi các dự án được áp dụng cơ chế Nhà nước thu hồi đất so với pháp luật đất đai trước đó có thu hẹp hơn, không có 2 loại dự án: (i) các dự án có vốn đầu tư lớn thuộc nhóm A; (ii) các dự án đầu tư có 100% vốn FDI. Ngoài ra, Luật Đất đai năm 2013 quy định kế hoạch sử dụng đất hàng năm của cấp huyện đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt là căn cứ để thu hồi đất cho các mục đích nói trên. Trước đó, cơ sở pháp lý cao nhất của thu hồi đất chủ yếu nằm trong các văn bản pháp luật về đất đai. Các Luật đất đai qua các thời kỳ, kể từ khi Hiến pháp năm 1980 được ban hành đến nay, đều quy định về hoạt động thu hồi đất như là một công cụ quản lý nhà nước và cũng nhằm để thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu của nhà nước đối với đất đai. Trong điều kiện kinh tế thị trường, thu hồi đất còn được xem như là một giai đoạn của quá trình điều tiết, phân phối đất đai, tức là chuyển dịch QSDĐ từ người này qua người khác để tạo ra giá trị đất đai cao hơn nhằm mục đích phát triển kinh tế - xã hội ở mức cao hơn, hiện đại hơn. Cùng với quá trình phát triển của pháp luật đất đai, chế định thu hồi đất cũng dần được hoàn thiện. Nhà nước với tư cách đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý về đất đai, có quyền thu hồi đất bằng một quyết định hành chính. Quyết định thu hồi đất của cơ quan nhà nước có thẩm quyền là sự kiện pháp lý làm phát sinh, thay đổi và chấm dứt quan hệ pháp luật đất đai của người được Nhà nước trao QSDĐ. 9 Từ năm 1987 đến nay đã có bốn luật đất đai (Luật Đất đai năm 1987, 1993, 2003, 2013) đều xác định có tính nguyên tắc “đất đai thuộc sở hữu toàn dân” do Nhà nước thống nhất quản lý. Trước đó, Nhà nước thực hiện những biện pháp hành chính để chuyển đổi đất đai từ sở hữu tư nhân sang sở hữu toàn dân bằng các quy tắc, thể lệ, công văn hành chính. Luật Đất đai năm 1987 và Luật Đất đai năm 1993, đã có quy định về thu hồi đất, nhưng chưa định nghĩa rõ thế nào là thu hồi đất mà chỉ liệt kê các trường hợp bị thu hồi đất (Điều 14 Luật Đất đai năm 1987 và Điều 26 Luật Đất đai năm 1993). Khi Luật Đất đai năm 2003 ra đời, thuật ngữ thu hồi đất đã được giải thích tại khoản 5, Điều 4: “Thu hồi đất là việc Nhà nước ra quyết định hành chính để thu lại quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất đã giao cho tổ chức, UBND xã, phường, thị trấn quản lý theo quy định của Luật này” [43]. Dù đã có sự điều chỉnh và mở rộng nội hàm của vấn đề thu hồi đất, song cách quy định này chưa thật sự cụ thể, bởi nó có thể dẫn đến cách hiểu rằng, người sử dụng đất bị thu hồi chỉ là tổ chức hay UBND xã, phường, thị trấn, trong khi theo quy định pháp luật, người sử dụng đất bị thu hồi còn có thể là hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất, và trên thực tế hộ gia đình, cá nhân là chủ thể bị thu hồi đất phổ biến nhất. Trên cơ sở hiến định rõ ràng về thu hồi đất trong Hiến pháp năm 2013, Luật Đất đai năm 2013, tại khoản 11, Điều 4 đã quy định: “Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước quyết định thu lại quyền sử dụng đất của người được Nhà nước trao quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất của người sử dụng đất vi phạm pháp luật về đất đai” [44]. Do đó, thu hồi đất sẽ dẫn đến hậu quả pháp lý chấm dứt QSDĐ của người sử dụng đất. Việc thu hồi đất có thể xuất phát từ những nguyên nhân khác nhau nhưng đều hướng đến hai mục đích: Thứ nhất, thu hồi đất nhằm bảo vệ quyền sở hữu đất đai của Nhà nước khi người sử dụng đất có hành vi vi phạm pháp luật đất đai có khả năng gây tổn hại đến tài sản của Nhà nước; Thứ hai, thu hồi đất để hỗ trợ cho quá trình điều phối đất đai khi Nhà nước cần điều chỉnh lại việc sử dụng đất về mục đích, chủ thể sử dụng theo quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Ngày nay, có nhiều quan điểm liên quan khái niệm pháp lý về “Nhà nước thu hồi đất”. 10 Quan điểm thứ nhất cho rằng, thuật ngữ “Nhà nước thu hồi đất” nói trên chỉ phù hợp đối với trường hợp thu lại đất của người sử dụng đất vi phạm pháp luật về đất đai hoặc do chấm dứt việc sử dụng đất theo pháp luật, tự nguyện trả lại đất, hoặc việc sử dụng mảnh đất có nguy cơ đe dọa tính mạng con người. Còn đối với trường hợp thật cần thiết vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng nên sử dụng thuật ngữ “trưng mua” hay “trưng thu”. Xét khía cạnh pháp lý, việc thu hồi QSDĐ, đặc biệt là các trường hợp gắn liền với nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất, rất gần với thuật ngữ "trưng mua" tài sản trong Hiến pháp năm 1992 (Điều 23) hay Hiến pháp năm 2013 (Điều 32). Bởi lẽ, đất hay QSDĐ cũng đều là tài sản. Điều 163 BLDS năm 2005 và khoản 1 Điều 105 BLDS năm 2015 và đã liệt kê tài sản là “Tài sản là vật, tiền, giấy tờ có giá và quyền tài sản” [36], [37]. Ngoài ra, Điều 115 BLDS năm 2015 khẳng định QSDĐ là quyền tài sản. Theo quan điểm này thì các thuật ngữ nên dùng là: (i) Nhà nước trưng thu QSDĐ có bồi thường đối với các dự án vì lợi ích quốc phòng, an ninh và lợi ích công cộng không gắn với lợi ích của nhà đầu tư; (ii) Nhà nước trưng mua QSDĐ đối với các dự án vì lợi ích công cộng gắn với lợi ích của nhà đầu tư. Quan điểm thứ hai cho rằng, về bản chất, QSDĐ mà các cá nhân, tổ chức hiện nay phải nắm giữ nếu muốn tiếp cận, khai thác, sử dụng trên một thửa đất, là quyền do Nhà nước trao cho họ bằng con đường chuyển giao hoặc công nhận. Việc Nhà nước trao QSDĐ cho người sử dụng không có nghĩa là Nhà nước hoàn toàn mất đi quyền này mà chỉ chuyển giao hoặc thừa nhận việc người sử dụng đất có quyền khai thác, sử dụng đất trong phạm vi trao quyền đã được giới hạn về không gian (diện tích sử dụng) và thời gian (thời hạn sử dụng). Vì đó là một quyền được trao bởi Nhà nước nên việc Nhà nước có thể lấy lại quyền này thông qua con đường thu hồi là hoàn toàn hợp lý. Từ những nghiên cứu trên, tác giả đưa ra khái niệm về thu hồi đất như sau: Thu hồi đất là sự kiện pháp lý với việc Nhà nước ra quyết định hành chính để thu lại đất và quyền sử dụng đất đã được Nhà nước trao cho các chủ thể sử dụng đất theo quy định của pháp luật. 11 1.1.2. Sự cần thiết của việc thu hồi đất Đất đai vừa là tài sản, vừa là tư liệu sản xuất và là tài nguyên đặc biệt của quốc gia, nguồn lực quan trọng phát triển đất nước, được quản lý theo pháp luật. Nó là tư liệu đầu vào không thể thiếu đối với mọi hoạt động sản xuất kinh doanh và sinh hoạt của con người. Hơn nữa, đây là loại tài sản bị hạn chế về nguồn cung nên việc phân phối, sử dụng phải thực sự hợp lý mới có thể đáp ứng tốt nhu cầu của đời sống xã hội. Nhà nước Việt Nam tuy là đại diện chủ sở hữu toàn dân đối với toàn bộ đất đai trong phạm vi cả nước, nhưng không trực tiếp khai thác, sử dụng đất mà chuyển giao từng thửa đất nhất định cho người sử dụng đất phù hợp để trực tiếp sử dụng. Việc chuyển giao này được thực hiện thông qua các hình thức phân phối đất đai cụ thể được pháp luật quy định. Ở mỗi giai đoạn kinh tế - xã hội, Nhà nước có thể thực hiện những điều chỉnh nhất định về mục đích sử dụng, về chủ thể sử dụng đất, về hình thức sử dụng đất...để đảm bảo cho đất đai được sử dụng có hiệu quả cao nhất, nhằm phục vụ lợi ích chung cho xã hội. Trong đó, thu hồi đất là một giai đoạn quan trọng của tiến trình điều phối đất đai. Là một quốc gia đang phát triển, việc chuyển dịch đất đai từ chủ thể này sang chủ thể khác, từ mục đích này sang mục đích khác rất thường xuyên xảy ra. Do đó, thu hồi đất là hoạt động hỗ trợ đắc lực nhất cho Nhà nước để thực hiện quá trình này. Bên cạnh sự cần thiết phải thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội (Khoản 3 Điều 54 Hiến pháp năm 2013), Luật Đất đai năm 2013 còn quy định sự cần thiết các trường hợp thu hồi đất do vi phạm đất đai và trường hợp đe dọa tính mạng con người. Cụ thể: So với Luật Đất đai năm 2003 và các quy định thi hành (Khoản 2 Điều 36 Nghị định số 181/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 của Chính phủ, Điều 34 Nghị định 84/2007/NĐ-CP ngày 25/5/2007 của Chính phủ) thì Luật Đất đai năm 2013 không cho phép được thu hồi đất để sử dụng vào mục đích phát triển kinh tế nếu như nó không gắn liền với “lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng”. Sự thay đổi này được cho là nhằm mục đích bảo vệ lợi ích chính đáng của những người sử dụng đất trong các khu vực được quy hoạch phát triển kinh tế, tránh việc thu hồi đất tùy tiện làm phát 12 sinh nhiều trường hợp khiếu nại, khiếu kiện phức tạp về đất đai gây bất ổn cho đời sống kinh tế, chính trị, xã hội. Cũng như khác với Luật Đất đai năm 2003, Luật Đất đai năm 2013 quy định các trường hợp thu hồi đất do vi phạm pháp luật đất đai theo hướng có lợi hơn cho người sử dụng đất. Ngoài quy định phải căn cứ vào văn bản, quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền xác định hành vi vi phạm pháp luật về đất đai, có những trường hợp Nhà nước chỉ thu hồi đất sau khi xử lý vi phạm hành chính đối với người sử dụng đất mà họ tiếp tục vi phạm pháp luật. Ngoài ra, đối với trường hợp thu hồi đất do nhà đầu tư không triển khai dự án hoặc tiến độ dự án chậm so với quy định thì Luật Đất đai năm 2013 có quy định để tạo cơ hội cho nhà đầu tư sửa chữa sai lầm bằng cách gia hạn sử dụng thêm 24 tháng. Trong trường hợp này, nhà đầu tư phải nộp cho Nhà nước khoản tiền tương ứng với mức tiền sử dụng đất, tiền thuê đất đối với thời gian chậm tiến độ thực hiện dự án trong thời gian này để rút kinh nghiệm cho hành vi vi phạm của mình. Lần đầu tiên được đưa vào Luật Đất đai năm 2013 là các trường hợp phải thu hồi đất đất ở trong khu vực bị ô nhiễm môi trường có nguy cơ đe dọa tính mạng con người và đất ở có nguy cơ sạt lở, sụt lún, bị ảnh hưởng bởi hiện tượng thiên tai khác đe dọa tính mạng con người. Quy định này hoàn toàn phù hợp với thực tế cuộc sống nhằm bảo vệ tính mạng, sức khỏe và tài sản của người sử dụng đất. Cùng với sự phát triển, nhu cầu sử dụng đất của các chủ thể trong xã hội là nhu cầu mang tính tất yếu. Vì thế, trong quá trình thực hiện quyền sở hữu đất đai, thực hiện chức năng quản lý nhà nước, Nhà nước thu hồi đất để thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, việc dịch chuyển QSDĐ không chỉ xuất phát từ nhu cầu, lợi ích của Nhà nước, mà còn vì lợi ích của người bị thu hồi đất và các chủ thể khác để cùng hướng đến mục tiêu chung phát triển của toàn xã hội. 1.2. Khái niệm về bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ 1.2.1. Khái niệm bồi thường Nhà nước bồi thường trong Luật trách nhiệm bồi thường của Nhà nước khác với việc Nhà nước bồi thường trong pháp luật về đất đai mà luận văn này đang 13