Tài liệu Thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững cho đồng bào dân tộc thiểu số trên địa bàn huyện đông giang, tỉnh quảng nam .

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI ĐINH VĂN HƯƠM ĐINH VĂN HƯƠM THỰC THỰC HIỆN HIỆN CHÍNH CHÍNH SÁCH SÁCH GIẢM GIẢM NGHÈO NGHÈO BỀN BỀN VỮNG VỮNG CHO CHO ĐỒNG BÀO DÂN TỘC THIỂU SỐ TRÊN ĐỊA BÀN HUYỆN ĐÔNG GIANG, TỈNH QUẢNG NAM LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG HÀ NỘI, năm 2019 HÀ NỘI, năm 2019 VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI ĐINH VĂN HƯƠM THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH GIẢM NGHÈO BỀN VỮNG CHO ĐỒNG BÀO DÂN TỘC THIỂU SỐ TRÊN ĐỊA BÀN HUYỆN ĐÔNG GIANG, TỈNH QUẢNG NAM Ngành: Chính sách công Mã số: 8.34.04.02 NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC PGS.TS. BÙI NHẬT QUANG HÀ NỘI, năm 2019 LỜI CAM ĐOAN Luận văn“Thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững cho đồng bào dân tộc thiểu số trên địa bàn huyện Đông Giang, tỉnh Quảng Nam” là công trình nghiên cứu của cá nhân tôi, được thực hiện dưới sự hướng dẫn khoa học của PGS. TS. Bùi Nhật Quang. Nội dung các số liệu, kết quả nghiên cứu trong luận văn hoàn toàn trung thực, chưa từng được công bố trong bất kỳ các công trình nghiên cứu nào khác. Tôi xin hoàn toàn chịu trách nhiệm về lời cam đoan này. Quảng Nam, ngày 05 tháng 08 năm 2019 Tác giả Đinh Văn Hươm MỤC LỤC MỞ ĐẦU .................................................................................................................... 1 CHƯƠNG 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ THỰC TRẠNG THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH GIẢM NGHÈO BỀN VỮNG CHO ĐỒNG BÀO DÂN TỘC THIỂU SỐ Ở MỘT SỐ ĐỊA PHƯƠNG VÀ BÀI HỌC RÚT RA CHO HUYỆN ĐÔNG GIANG, TỈNH QUẢNG NAM .................................................. 11 1.1. Một số khái niệm cơ bản ................................................................................ 11 1.2. Nội dung chính sách giảm nghèo bền vững cho ĐBDTTS ............................ 17 1.3. Chủ thể và các bên liên quan trong thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững cho đồng bào dân tộc thiểu số ...................................................................... 20 1.4. Các bước thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững cho đồng bào dân tộc thiểu số .................................................................................................................. 23 1.5. Thực trạng thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững cho đồng bào dân tộc thiểu số ở một số địa phương và bài học kinh nghiệm rút ra cho huyện Đông Giang, tỉnh Quảng Nam ........................................................................................ 27 CHƯƠNG 2. THỰC TRẠNG VỀ THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH GIẢM NGHÈO BỀN VỮNG CHO ĐỒNG BÀO DÂN TỘC THIỂU SỐ TRÊN ĐỊA BÀN HUYỆN ĐÔNG GIANG, TỈNH QUẢNG NAM ......................................... 34 2.1. Khái quát về huyện Đông Giang và thực trạng nghèo của đồng bào dân tộc thiểu số tại huyện Đông Giang .............................................................................. 34 2.2. Thực trạng thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững cho đồng bào dân tộc thiểu số tại huyện Đông Giang .............................................................................. 36 2.3. Đánh giá thực trạng thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững cho đồng bào dân tộc thiểu số tại huyện Đông Giang ................................................................. 45 CHƯƠNG 3. QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH GIẢM NGHÈO BỀN VỮNG CHO ĐỒNG BÀO DÂN TỘC THIỂU SỐ TRÊN ĐỊA BÀN HUYỆN ĐÔNG GIANG, TỈNH QUẢNG NAM ......................................................................................................................... 60 3.1. Quan điểm của chính quyền tỉnh Quảng Nam và huyện Đông Giang về nâng cao hiệu quả thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững cho đồng bào dân tộc thiểu số tại huyện Đông Giang, tỉnh Quảng Nam ................................................. 60 3.2. Các giải pháp nâng cao hiệu quả thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững cho đồng bào dân tộc thiểu số tại huyện Đông Giang, tỉnh Quảng Nam .............. 63 3.3. Đề xuất, kiến nghị đối với các chủ thể tham gia vào quá trình thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững cho đồng bào DTTS tại huyện Đông Giang .............. 75 KẾT LUẬN .............................................................................................................. 79 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT STT CHỮ VIẾT TẮT CHỮ ĐƯỢC VIẾT TẮT 1 CSGNBV Chính sách giảm nghèo bền vững 2 DTTS Dân tộc thiểu số 3 UBND Uỷ ban nhân dân DANH MỤC CÁC BẢNG BIỂU Số hiệu Tên bảng Trang Bảng 1.1. Tiêu chí xác định chuẩn nghèo đa chiều theo thu nhập giai đoạn 2016-2020 13 Bảng 1.2. Các tiêu chí xác định chuẩn nghèo đa chiều về mức độ tiếp cận dịch vụ xã hội cơ bản 14 Bảng 2.1. Thống kê hộ nghèo và mức độ giảm của tỷ lệ hộ nghèo giai đoạn 2016-2018 35 Bảng 2.2. Tỷ lệ thiếu hụt các chỉ số dịch vụ xã hội cơ bản của hộ nghèo là đồng bào DTTS tại huyện Đông Giang giai đoạn 2016-2018 35 Bảng 2.3. Việc phân công nhiệm vụ, phối hợp thực hiện chính sách của các chủ thể tại huyện Đông Giang 42 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Năm mươi bốn Dân tộc anh em sinh sống trên dải đất hình chữ S Việt Nam trong đó có năm mươi ba Dân tộc thiểu số (DTTS) chiếm 15% tổng dân số cả nước, người nghèo chiếm 47%; có 68% người nghèo cùng cực. Từ thực trạng này đã gây ra nhiều hệ luỵ, phát sinh khoảng cách giàu nghèo giữa dân tộc đa số với các dân tộc thiểu số không ngừng bị nới rộng. Chính vì thế việc giảm nghèo cần có định hướng tới sự phát triển trong đời sống kinh tế, văn hoá-xã hội của đồng bào dân tộc thiểu số. Nhiều chủ trương, chính sách ban hành được Đảng và Nhà nước quan tâm, tạo điều kiện tổ chức thực hiện. Dân tộc Cơtu là một trong 53 dân tộc thiểu số đang sinh sống tại huyện Đông Giang chiếm 75% dân số trên toàn huyện. Gắn với chủ trương chính sách thực hiện giảm nghèo bền vững cho đồng bào dân tộc thiểu số, huyện Đông Giang đã ban hành được các văn bản và tổ chức thực thi. Trong Giai đoạn 2016-2018, cùng các cấp, các ngành, cả hệ thống chính trị tại địa phương đã phấn đấu, nỗ lực cao độ trong công tác giảm nghèo đem lại kết quả tích cực như việc triển khai thực hiện Chương trình 135 đã đầu tư 9.106 công trình, duy tu, bảo dưỡng 3.295 công trình; hỗ trợ trực tiếp cho 1,512 triệu hộ nghèo, cận nghèo; tập huấn cho 103 ngàn người; dạy nghề cho 720 ngàn người DTTS, góp phần giúp đồng bào tìm kiếm việc làm. Ngân hàng Chính sách xã hội huyện (CSXH) đã tạo điều kiện cho 1,4 triệu hộ DTTS tiếp cận nguồn vốn vay 45.194 tỷ đồng (chiếm 24,7% tổng dư nợ), bình quân dư nợ mỗi hộ là 30,5 triệu đồng (bình quân toàn quốc là 27 triệu đồng/hộ) để phát triển sản xuất, chăn nuôi, trồng trọt tăng thu nhập. Tỷ lệ hộ nghèo cuối năm 2017, tại các huyện trong tỉnh Quảng Nam giảm xuống còn 40% (giảm khoảng 5% so với cuối năm 2016); Tỷ lệ hộ nghèo ở các xã đặc biệt khó khăn giảm 3-4%. Có 08 huyện thoát khỏi huyện nghèo theo Quyết định 30a của Thủ tướng Chính phủ; 14 huyện ra khỏi diện hưởng chính sách như huyện nghèo; 34 xã đủ điều kiện ra khỏi diện đầu tư theo chương trình 135.[34] Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đạt được nêu trên, trong quá trình thực hiện các chính sách còn bộc lộ nhiều hạn chế. Các chính sách xuất hiện sự chồng chéo; các bước thực hiện chính sách không đầy đủ; nhiều phương pháp thực hiện chính sách 1 nặng về tính phân phối, cung cấp “Con cá” thay vì “Cần câu”; cán bộ thực hiện chính sách nghiệp vụ chuyên môn không đảm bảo, thái độ thờ ơ, hình thức, chiếu lệ; tệ tham nhũng trong thực hiện chính sách vẫn còn tồn tại… đã khiến cho chính sách giảm nghèo bền vững (CSGNBV) cho đồng bào DTTS có được nhiều sự quan tâm của các cấp, các ngành, đầu tư kinh phí từ ngân sách Nhà nước song mang lại hiệu quả chưa cao, tạo ra tâm lý ỷ lại cho một bộ phận đồng bào dân tộc, kết quả thực hiện chính sách mang tính hình thức, khả năng tái nghèo dễ xảy ra… Từ thực tiễn này, việc cần thiết có các công trình khoa học nghiên cứu về lý luận và thực tiễn thực hiện CSGNBV cho đồng bào DTTS để xác lập được cơ sở khoa học và thực tiễn của vấn đề đang cần đặt ra, từ đó mới đề xuất được các giải pháp tháo gỡ những vướng mắc gặp phải như hiện nay. Tuy nhiên, dưới góc độ khoa học Chính sách công, chưa có nhiều công trình nghiên cứu về đối tượng kể trên. Những nghiên cứu đã được thực hiện chưa trực tiếp nghiên cứu thực hiện chính sách xoá đói giảm nghèo cho đồng bào DTTS, cũng như tính chọn mẫu chưa thực sự đa dạng. Đông Giang là huyện miền núi của tỉnh Quảng Nam với hơn 70% dân số là người đồng bào DTTS. Tỷ lệ nghèo của huyện những năm vừa qua mặc dù có giảm nhưng vẫn ở mức cao hơn so với trung bình cả nước. Cùng với những CSGNBV của Trung ương, tỉnh Quảng Nam nói chung, huyện Đông Giang cũng đã có những chính sách riêng và tổ chức thực hiện thống nhất theo hướng giảm nghèo đa chiều và bền vững từ năm 2016 đến nay. Tuy nhiên, kết quả vẫn còn hạn chế, nhiều khâu trong chu trình thực hiện chính sách bộc lộ nhiều vướng mắc, hạn chế dẫn tới lãng phí nguồn lực và gây khó khăn trong việc đạt được mục tiêu ngắn hạn, trung hạn và dài hạn. Chính vì thế, yêu cầu đòi hỏi có sự nghiên cứu sâu để xác định thực trạng và nguyên nhân của vấn đề, qua đó đề xuất các giải pháp cải biến thực tiễn thực hiện CSGNBV tại huyện Đông Giang, tỉnh Quảng Nam trở thành bức thiết. Trên cơ sở các nhu cầu thực tiễn nêu trên, cùng với những quan sát ban đầu về vấn đề nghiên cứu tại địa phương tác giả sinh sống và sự phù hợp của đề tài với vị trí công tác hiện nay, tác giả quyết định lựa chọn vấn đề: “Thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững cho đồng bào dân tộc thiểu số trên địa bàn huyện Đông Giang, tỉnh Quảng Nam” làm đề tài nghiên cứu trong quy mô của một luận văn thạc sĩ Chính sách công. 2 2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài 2.1. Các công trình nghiên cứu về nghèo và giảm nghèo bền vững Vấn đề nghèo đói nói chung và nghèo nói nói riêng đã được nhiều công trình nghiên cứu ở dưới những góc độ tiếp cận khác nhau. Trên cơ sở tiếp cận các tài liệu, tác giả liệt kê sơ bộ một số công trình tiêu biểu theo nhóm vấn đề sau: - Nghiên cứu về vấn đề nghèo nói chung đã có nhiều công trình thực hiện ở cả khía cạnh lý thuyết lẫn thực tiễn. Cơ bản khái niệm nghèo đã được các công trình nhận diện và trên cơ sở pháp lý, chuẩn xác định nghèo theo thời kỳ cũng đã được làm rõ. Có thể kể tới một số nghiên cứu như: + Tác phẩm “Vấn đề nghèo ở Việt Nam” của tác giả Bùi Thế Giang xây dựng khái niệm nghèo, cách thức nhận diện nghèo và các nguyên nhân của nghèo đói. Tác phẩm này lấy bối cảnh nghiên cứu là những năm cuối thế kỷ XIX, do đó có những vấn đề lý luận và thực tiễn không còn phù hợp với tình hình kinh tế, xã hội Việt Nam hiện thời, song đây có thể được xem là công trình có vai trò xác lập những vấn đề cơ bản về lý thuyết và thực tiễn về tình trạng nghèo ở Việt Nam. + Tác phẩm “Giới và đói nghèo” của Chương trình Phát triển Liên hợp quốc, Trung tâm Vùng Châu Á - Thái Bình Dương ấn hành đã làm rõ những vấn đề lý luận về nghèo đói và mối quan hệ giữa vấn đề giới và nghèo đói. + Tác phẩm “Nghiên cứu nghèo khổ: phê bình phương pháp luận đã có và góc nhìn nghiên cứu mới” của Liang Ningxin đã hệ thống lại các vấn đề lý luận về nghèo đói của các công trình trước đó và chỉ ra hướng tiếp cận nghiên cứu mới. Theo đó nghoè đói không chỉ là trạng thái thiếu hụt vật chất mà còn là sự thiếu hụt các điều kiện xã hội bao gồm cả tính thoả mãn về tinh thần. - Nghiên cứu về vấn đề giảm nghèo có một số nghiên cứu tiêu biểu sau: + Tác phẩm “Vấn đề xóa đói, giảm nghèo ở nông thôn nước ta hiện nay” của tác giả Nguyễn Thị Hằng đã có những nghiên cứu chi tiết về vấn đề nghèo đói và công tác xoá đói, giảm nghèo ở Việt Nam cuối những năm 90. Thông qua việc phản ánh khách quan thực tiễn của công tác xoá đói, giảm nghèo, tác phẩm đã cơ bản xây dựng được một bức tranh chung về kết quả xoá đói, giảm nghèo ở Việt Nam thời kỳ hoạt động này được chú trọng thực hiện mạnh mẽ. + Báo cáo của Ngân hàng thế giới, “Khởi đầu tốt, nhưng chưa phải đã hoàn thành: Thành tựu ấn tượng của Việt Nam trong giảm nghèo và những thách thức 3 mới”, công bố năm 2012 đã phản ánh giai đoạn khởi đầu và những kết quả ban đầu của hoạt động giảm nghèo ở Việt Nam. Báo cáo cũng chỉ ra các nguy cơ, thách thức phải đối mặt trong quá trình giảm nghèo và đi đến kết luận rằng, mặc dù giảm nghèo đã đạt được nhiều kết quả tích cực, song để hiệu quả trên thực tiễn đạt đúng thực chất của kỳ vọng mà Nhà nước và xã hội đặt ra thì chính quyền Việt Nam cần thiết phải thận trọng trong tiếp cận kết quả và có sự đa dạng hơn cách triển khai thực hiện. + Báo cáo “Những lý luận chung về đói nghèo và xoá đói giảm nghèo” do Đại học Kinh tế quốc dân biên soạn đã đề cập đến các vấn đề lý luận xoá đói giảm nghèo như: khái niệm, sự cần thiết, nội dung và mục tiêu. Trong đó có sự đối sánh tiêu chuẩn xác định đói nghèo và mô hình xoá đói giảm nghèo của Việt Nam với một số quốc gia trên thế giới như: Ấn Độ, Băng-la-đét và Indonexia. 2.2. Các công trình nghiên cứu về chính sách giảm nghèo bền vững cho đồng bào dân tộc thiểu số Những năm gần đây, cùng với sự ra đời và phát triển của chính sách công, CSGNBV nói chung và CSGNBV cho đồng bào DTTS nói riêng đã được nhiều công trình tiếp cận, nghiên cứu. Có thể kể tới một số công trình tiêu biểu sau: - Liên hiệp tổ chức ActionAid Quốc tế tại Việt Nam (AAV) và Oxfam (2013) với nghiên cứu “Mô hình giảm nghèo tại một số cộng đồng dân tộc thiểu số điển hình ở Việt Nam” - Nghiên cứu trường hợp tại Hà Giang, Nghệ An và Đăk Nông, đã phân tích các mô hình giảm nghèo cho đồng bào DTTS 3 tỉnh Hà Giang, Nghệ An và Đăk Nông, qua đó nghiên cứu đã khuyến nghị chính sách bằng việc hoàn thiện mô hình giảm nghèo cho từng địa phương, giúp nâng cao tính thức ứng đối với đặc trưng riêng của từng cộng đồng DTTS. - Tác giả Nguyễn Võ Linh với công trình “Đánh giá tác động của chính sách xóa đói giảm nghèo đối với đồng bào dân tộc thiểu số tỉnh ĐắcLắk, giải pháp nâng cao hiệu quả của công tá xóa đói giảm nghèo” của Viện Quy hoạch và Thiết kế Nông nghiệp đã nghiên cứu đánh giá hiệu quả thực hiện chính sách xoá đói, giảm nghèo cho đồng bào DTTS sinh sống tại tỉnh ĐắcLắk. Đề tài ngoài phản ánh kết quả đạt được của chính sách còn chỉ ra được những hạn chế, vướng mắc đang gặp phải. Các hạn chế chủ yếu xuất phát từ tính bất toàn của chính sách và năng lực thực thi chính sách của các chủ thể. Qua những đánh giá đó, tác giả cũng đã đề xuất được 4 các nhóm giải pháp pháp nâng cao hiệu quả của công tá xóa đói giảm nghèo cho đồng bào DTTS tỉnh ĐắcLắk. - Nghiên cứu của Công ty tư vấn Đông Dương “Nghèo của dân tộc thiểu số Việt Nam: Thực trạng và thách thức ở các xã thuộc Chương trình 135- II”, Báo cáo dưới sự tài chợ của Dự án “Tăng cường năng lực cho công tác xây dựng, thực hiện và giám sát các chính sách dân tộc do UNDP hỗ trợ”, triển khai năm 2011. Đây là công trình nghiên cứu công phu với đối tượng nghiên cứu thực trạng nghèo của đồng bào DTTS và những thách thức khi thực hiện CSGNBV tại các xã thuộc Chương trình 135-II. - Nghiên cứu “Người dân tộc thiểu số được hưởng lợi từ các chương trình giảm nghèo có quy mô lớn? Bằng chứng từ Việt Nam" của nhóm tác giả Nguyễn Việt Cường, Phùng Đức Tùng và Daniel Westbrook, đăng trên Tạp chí The Review of Economics and Finance, Elsevier. Đã trực tiếp miêu tả những kết quả thực hiện CSGNBV cho đồng bào DTTS ở Việt Nam. Nghiên cứu có tính bao quát trên phạm vi cả nước, song được phân tích bằng những bằng chứng cụ thể với những kết quả đạt được chi tiết do đó đã mang đến những giá trị thực tiễn rất lớn khi phản ánh những chuyển biến về sinh kế của người dân từ việc thực hiện CSGNBV. - Hai tác phẩm: Trần Thị Minh Châu và cộng sự (2015), “Đánh giá nguồn lực và đề xuất các giải pháp phát triển sinh kế bền vững cho đồng bào dân tộc thiểu số trên địa bàn tỉnh Đắc Lắc”, Đề tài khoa học và công nghệ, Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh và Ngô Trường Thi (2016), “Định hướng và những giải pháp hoàn thiện chính sách xoá đói giảm nghèo cho đồng bào dân tộc thiểu số ở Việt Nam giai đoạn 2016-2020”, Hội thảo Cơ sở lý luận và thực tiễn hoàn thiện chính sách xoá đói giảm nghèo cho đồng bào DTTS giai đoạn 2016-2020 phù hợp với Hiến pháp, 15 tháng 7 năm 2016, Hội đồng dân tộc Việt Nam đã cùng tiếp cận vấn đề hiệu quả thực hiện CSGNBV cho đồng bào DTTS, qua đó đề xuất nhiều nhóm giải pháp hoàn thiện chính sách và cải thiện thực tiễn thực hiện CSGNBV cho đồng bào DTTS theo hướng gia tăng sinh kế và đảm bảo khả năng tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ bản để đạt được trạng thái giảm nghèo bền vững. 2.3. Đánh giá lịch sử nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn Qua liệt kê và phân tích tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn, tác giả đưa ra được một số nhóm đánh giá sau: 5 a. Những giá trị khoa học đã được nghiên cứu làm rõ Thứ nhất, các công trình đã phân tích và xây dựng thành công các khái niệm như nghèo, nghèo đa chiều, giảm nghèo, CSGNBV nói chung và CSGNBV cho đồng bào DTTS nói riêng ở những phạm vi và góc độ khác nhau. Đồng thời các vấn đề lý luận khác liên quan đến chuẩn nghèo đa chiều. Thứ hai, các công trình đã phân tích, làm rõ các nguyên nhân của tình trạng nghèo, các yếu tố tác động đến công tác giảm nghèo nói chung và công tác giảm nghèo cho đồng bào DTTS nói riêng; Thứ ba, các công trình trên cơ sở lựa chọn phạm vi nghiên cứu thực tiễn đã phản ánh đa dạng thực trạng thực hiện CSGNBV hiện nay, qua đó đã phân tích, nhận định kết quả của thực trạng; Thứ tư, các công trình đã có những nghiên cứu, đề xuất các giải pháp nâng cao hiệu quả giảm nghèo cho các đối tượng khác nhau của nghiên cứu. Các giải pháp cơ bản đều đã được tiếp cận ở các khía cạnh khác nhau như: chính sách, pháp luật; kinh tế; dân trí; văn hoá.. Những giá trị kể trên tác giả thừa nhận và vận dụng như nền tảng kiến thức cơ bản trong luận văn của mình. b. Những vấn đề đã được đề cập, nghiên cứu nhưng chưa có kết luận hoặc chưa có sự thống nhất Thứ nhất, các công trình đã đề cập đến các vấn đề nội dung CSGNBV cho đồng bào DTTS. Tuy nhiên, mỗi công trình có một góc độ tiếp cận riêng nên sự xác định nội dung này không được thống nhất, có nhiều nội dung giữa các công trình nghiên cứu mâu thuẫn nhau. Tiếp cận vấn đề dưới góc độ chính sách công nói chung và thực hiện chính sách công nói riêng chưa được nhiều công trình thực hiện. Thứ hai, thực hiện CSGNBV cho đồng bào dân tộc thiếu số mặc dù được nghiên cứu ở nhiều địa phương khác nhau nhưng thời gian nghiên cứu đã lâu, tính cập nhật các vấn đề kinh tế, xã hội… cũng như chính sách đã có nhiều thay đổi, do đó giá trị ứng dụng ít nhiều bị thuyên giảm, thậm chí có nhiều vấn đề thực tiễn đã được giải quyết. Thứ ba, các đề xuất, kiến nghị giải pháp do dựa trên thực trạng nghiên cứu như phân tích ở trên, do đó tính thời sự của các giải pháp ở thời điểm hiện nay đã không còn, nhiều giải pháp đã được triển khai và mang lại hiệu quả trên thực tiễn. 6 Những vấn đề đã được đặt ra nghiên cứu nhưng chưa thống nhất hoặc không còn tính mới như liệt kê ở trên, tác giả tiếp tục kế thừa, phát triển trong luận văn của mình. c. Những vấn đề mới luận văn cần triển khai nghiên cứu Trên cơ sở nhận định sơ bộ trên, tác giả xác định “khoảng trống” nghiên cứu của luận văn bao gồm: Thứ nhất, tiếp tục làm rõ hơn các khái niệm liên quan đến nghèo, CSGNBV, CSGNBV cho đồng bào DTTS và thực hiện CSGNBV cho đồng bào DTTS dưới góc độ tiếp cận chính sách công, cụ thể là thực hiện chính sách công. Thứ hai, xem xét, phân tích, đánh giá khách quan và sâu sắc thực trạng thực hiện CSGNBV cho đồng bào DTTS tại huyện Đông Giang, tỉnh Quảng Nam từ năm 2016 đến nay. Đặc biệt chú trọng phản ánh, phân tích cách thức và kết quả thực hiện chính sách trong năm 2018 để đảm bảo tính thời sự của vấn đề. Thứ ba, đề xuất các giải pháp nâng cao hiệu quả thực hiện CSGNBV cho đồng bào DTTS tại huyện Đông Giang, tỉnh Quảng Nam phù hợp với kết quá đánh giá thực tiễn và phù hợp với dự báo tình hình chuyển biến của thực tiễn đến năm 2030 liên quan đến thực hiện CSGNBV cho đồng bào DTTS trên địa bàn. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 3.1 Mục đích nghiên cứu Nghiên cứu được thực hiện nhằm làm rõ những vấn đề lý luận về CSGNBV cho đồng bào DTTS; xem xét, phân tích đánh giá thực trạng thực hiện CSGNBV cho đồng bào DTTS tại địa bàn huyện Đông Giang, tỉnh Quảng Nam, qua đó đề xuất các giải pháp nâng cao hiệu quả thực hiện chính sách này. 3.2 Nhiệm vụ nghiên cứu Để thực hiện được mục đích nghiên cứu của đề tài, tác giả xác định các nhiệm vụ nghiên cứu sau đây: - Làm rõ các vấn đề lý luận liên quan đến đề tài như: khái niệm thực hiện CSGNBV cho đồng bào DTTS; nội dung CSGNBV cho đồng bào DTTS; chủ thể và cán bên liên quan trong thực hiện CSGNBV cho đồng bào DTTS; các bước thực hiện CSGNBV cho đồng bào DTTS; các yếu tố ảnh hưởng đến thực hiện CSGNBV cho đồng bào DTTS và kinh nghiệm một số địa phương trong thực hiện CSGNBV cho đồng bào DTTS; 7 - Xem xét, phân tích, đánh giá thực trạng thực hiện CSGNBV cho đồng bào DTTS trên địa bàn huyện Đông Giang, tỉnh Quảng Nam nhằm chỉ ra: thực tiễn thực hiện các bước; kết quả; hạn chế và nguyên nhân của các hạn chế thực hiện CSGNBV cho đồng bào DTTS tại địa bàn huyện Đông Giang, tỉnh Quảng Nam; - Đề xuất các quan điểm và các giải pháp nâng cao hiệu quả thực hiện CSGNBV cho đồng bào DTTS. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 4.1 Đối tượng nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu của đề tài là quá trình và kết quả thực hiện CSGNBV cho đồng bào DTTS trên ba phương diện: lý luận; thực tiễn và giải pháp. 4.2 Phạm vi nghiên cứu - Phạm vi không gian: Phạm vi không gian nghiên cứu của đề tài là huyện Đông Giang, tỉnh Quảng Nam với 6400 hộ đồng bào DTTS của 11 xã, thị trấn. - Phạm vi thời gian: Phạm vi thời gian nghiên cứu của đề tài được xác định trong hai nhiệm kỳ 2011-2016 và 2016 đến nay. Năm 2016 đồng thời cũng là năm bắt đầu áp dụng chuẩn nghèo đa chiều. 5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu 5.1. Cơ sở lý luận Phương pháp luận được sử dụng trong nghiên cứu là phương pháp luận duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác – Lê Nin và tư tưởng Hồ Chí Minh. Bên cạnh đó, luận án còn sử dụng phương pháp luận là các quan điểm của Đảng và Nhà nước, chính sách, pháp luật về giảm nghèo cho đồng bào DTTS. 5.2. Phương pháp nghiên cứu Trong luận văn tác giả sử dụng một số phương pháp nghiên cứu cụ thể sau: Phương pháp nghiên cứu tài liệu thứ cấp; Phương pháp quan sát khoa học; Phương pháp phân tích, tổng hợp; Phương pháp điều tra xã hội học; Phương pháp tham vấn chuyên gia. Các phương pháp được sử dụng chọn lọc và linh hoạt trong các chương của luận văn như sau: - Chương 1, với mục đích làm rõ các vấn đề lý luận, tác giả sử dụng phương pháp: nghiên cứu tài liệu thứ cấp để làm rõ các khái niệm như nghèo, giảm nghèo, CSGNBV, người DTTS và thực hiện CSGNBV cho đồng bào DTTS. Ngoài ra phương pháp phân tích, tổng hợp cũng được sử dụng nhằm làm rõ các vấn đề lý 8 luận khác của luận văn như các bước thực hiện, nội dung, chủ thể và các bên liên quan, kinh nghiệm của các địa phương; - Chương 2, với mục đích xem xét, phân tích, đánh giá thực trạng thực hiện CSGNBV cho đồng bào DTTS trên địa bàn huyện Đông Giang, tỉnh Quảng Nam, tác giả sử dụng một số phương pháp như: Phương pháp quan sát khoa học nhằm tìm hiểu thực tiễn thực hiện các bước trong quá trình thực hiện CSGNBV cho đồng bào DTTS; Phương pháp điều tra xã hội học bằng bảng hỏi, phỏng vấn sâu nhằm cho thấy kết quả và mức độ hài lòng về kết quả thực hiện CSGNBV cho đồng bào DTTS; Phương pháp phân tích, tổng hợp nhằm làm rõ các hạn chế và nguyên nhân của hạn chế trong thực hiện CSGNBV cho đồng bào DTTS; - Chương 3, với mục đích đề xuất các giải pháp nâng cao hiệu quả thực hiện CSGNBV cho đồng bào DTTS, tác giả sử dụng một số các phương pháp sau: Phương pháp tham vấn chuyên gia bằng tham gia các hội thảo, tham vấn ý kiến các chuyên gia lý luận và thực tiễn về vấn đề để xác định quan điểm xây dựng giải pháp; Phương pháp phân tích, tổng hợp nhằm xây dựng và triển khai các giải pháp nâng cao hiệu quả thực hiện CSGNBV cho đồng bào DTTS. 6. Ý nghĩa cơ sở lý luận và thực tiễn 6.1. Ý nghĩa cơ sở lý luận Thông qua kết quả nghiên cứu, luận văn dự kiến sẽ đóng góp thêm vào kho tàng khoa học lý luận bằng những phát hiện mới trong nghiên cứu lý thuyết của mình về vấn đề thực hiện CSGNBV cho đồng bào DTTS, tạo ra những gợi ý mới cho việc nghiên cứu lý luận về vấn đề trong tương lai. 6.2. Ý nghĩa thực tiễn Kết quả xem xét, phân tích, đánh giá thực tiễn sẽ cung cấp cho nhà quản lý một bức tranh khách quan về quá trình thực hiện và kết quả thực hiện CSGNBV cho đồng bào DTTS trên địa bàn huyện Đông Giang, tỉnh Quảng Nam. Đồng thời, những đề xuất giải pháp nếu nhận được sự đồng thuận từ các chủ thể thực hiện, có thể sẽ đóng vai trò như những gợi ý có ý nghĩa trong quá trình nâng cao hiệu quả thực hiện CSGNBV cho đồng bào DTTS trên địa bàn. 7. Kết cấu của luận văn: Luận văn được kết cấu theo 3 chương, gồm: Chương 1. Những vấn đề về lý luận về thực hiện chính sách giảm nghèo bền 9 vững cho đồng bào dân tộc thiểu số Chương 2. Thực trạng thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững cho đồng bào dân tộc thiểu số trên địa bàn huyện Đông Giang, tỉnh Quảng Nam Chương 3. Quan điểm và giải pháp nâng cao hiệu quả thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững cho đồng bào dân tộc thiểu số trên địa bàn huyện Đông Giang, tỉnh Quảng Nam. 10 CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ THỰC TRẠNG THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH GIẢM NGHÈO BỀN VỮNG CHO ĐỒNG BÀO DÂN TỘC THIỂU SỐ Ở MỘT SỐ ĐỊA PHƯƠNG VÀ BÀI HỌC RÚT RA CHO HUYỆN ĐÔNG GIANG, TỈNH QUẢNG NAM 1.1. Một số khái niệm cơ bản 1.1.1. Khái niệm nghèo, nghèo đa chiều, tiêu chí xác định chuẩn nghèo và giảm nghèo bền vững cho đồng bào dân tộc thiểu số a. Khái niệm nghèo Nghèo hiểu theo cách phổ thông là trạng thái đời sống vật chất của con người dưới định mức nhất định nào đó. Tuy nhiên, ở những góc độ tiếp cận khác nhau, nghèo được định nghĩa không giống nhau, cụ thể: - Theo Tổ chức Liên hợp quốc (UN): “Nghèo là thiếu năng lực tối thiểu để tham gia hiệu quả vào các hoạt động xã hội. Nghèo có nghĩa là không có đủ ăn, đủ mặc, không được đi học, không được khám chữa bệnh, không có đất đai để trồng trọt hoặc không có nghề nghiệp để nuôi sống bản thân, không được tiếp cận tín dụng. Nghèo cũng có nghĩa là không an toàn, không có quyền, và bị loại trừ, dễ bị bạo hành, phải sống trong các điều kiện rủi ro, không tiếp cận được nước sạch và công trình vệ sinh”[19]; - Theo Ngân hàng thế giới, “Nghèo là tình trạng một bộ phận dân cư không có khả năng thoả mãn nhu cầu cơ bản, tối thiểu của cuộc sống và có mức sống thấp hơn mức sống trung bình của cộng đồng xét trên mọi phương diện”[41]; - Theo Hội nghị chống đói nghèo khu vực châu Á - Thái Bình Dương do ESCAP tổ chức tại Băng Cốc - Thái Lan tháng 9/1993, “Nghèo là tình trạng một bộ phận dân cư không được hưởng và thỏa mãn các nhu cầu cơ bản của con người mà những nhu cầu này đã được xã hội thừa nhận tùy theo trình độ phát triển kinh tế xã hội và phong tục tập quán của địa phương” [14]; - Ở phía cạnh chi tiết hơn, Tổ chức Y tế Thế giới định nghĩa nghèo theo thu nhập. Theo đó: “Một người là nghèo khi thu nhập hàng năm ít hơn một nửa mức thu nhập bình quân trên đầu người hàng năm (Per Capita Incomme, PCI) của quốc gia”[35]. 11 - Theo Từ điển tiếng việt do Giáo sư Hoàng Phê chủ biên định nghĩa nghèo là: “Ở tình trạng rất ít những gì thuộc về yêu cầu tối thiểu của đời sống vật chất; trái với giàu” [30]; - Trong môi trường xã hội, chính trị và pháp lý Việt Nam, tại Chương trình mục tiêu quốc gia về xóa đói giảm nghèo giai đoạn 1998 - 2000 của Việt Nam đã đưa ra các khái niệm nghèo cơ bản thống nhất với khái niệm nghèo đói của ESCAP khi cho rằng nghèo là tình trạng một bộ phận dân cư chỉ có điều kiện thoả mãn một phần những nhu cầu tối thiểu cơ bản của cuộc sống và có mức sống thấp hơn mức sống trung bình của cộng đồng xét trên mọi phương diện. Từ những các tiếp cận trên, trong phạm vi luận văn, tác giả xây dựng khái niệm nghèo như sau: Nghèo là trạng thái đời sống vật chất của con người dưới ngưỡng tiêu chuẩn được xác định bởi nhà nước. b. Khái niệm nghèo đa chiều Ở Việt Nam, Chính phủ ban hành Chương trình mục tiêu quốc gia Giảm nghèo bền vững cho mỗi giai đoạn 5 năm trên cơ sở công bố chuẩn nghèo để đo lường sự thay đổi của tình trạng nghèo trong giai đoạn tương ứng. Từ 2015 trở về trước, Việt Nam vẫn sử dụng phương pháp đo lường nghèo đơn chiều theo chuẩn nghèo thu nhập. Nghĩa là trong việc xác định nghèo chỉ dựa vào duy nhất một tiêu chí thu nhập bình quân của một tháng. Tuy nhiên, cùng với sự thay đổi về tiêu chí xác định chuẩn nghèo của thế giới với tư duy không chỉ cần đến thu nhập, một người được đánh giá không nghèo còn phải dựa trên sự tiếp cận và thụ hưởng các dịch vụ xã hội cơ bản, năm 2014, Quốc hội đã quyết định việc giao Chính phủ xây dựng chuẩn nghèo mới theo phương pháp tiếp cận đa chiều nhằm bảo đảm mức sống tối thiểu và tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ bản để thực hiện từ năm 2016. Trên cơ sở đó, vào năm 2015, CP Việt Nam đã thông qua phương pháp tiếp cận đa chiều để đo lường nghèo đói. Theo đó nghèo đa chiều được đo lường bằng mức độ thiếu hụt tiếp cận 5 dịch vụ xã hội cơ bản, bao gồm: Y tế; giáo dục; nhà ở; nước sạch và vệ sinh; tiếp cận thông tin. Năm chiều được đo bằng 10 chỉ số gồm: tiếp cận các dịch vụ y tế; bảo hiểm y tế; trình độ giáo dục của người lớn; tình trạng đi học của trẻ em; chất lượng nhà ở; diện tích nhà ở bình quân đầu người; nguồn nước sinh hoạt; hố xí/nhà tiêu hợp vệ sinh; sử dụng dịch vụ viễn thông; tài sản phục vụ tiếp cận thông tin. Hộ được coi là nghèo đa chiều nếu thiếu hụt từ 03 chỉ số đo lường 12 mức độ thiếu hụt (trên tổng số 10 chỉ số nói trên) trở lên. Như vậy, có thể thấy: nghèo đa chiều là sự thiếu hụt hoặc không được thỏa mãn các nhu cầu cơ bản của con người. Nghèo đa chiều là tình trạng con người không được đáp ứng ở mức tối thiểu các nhu cầu cơ bản trong cuộc sống. c. Tiêu chí xác định chuẩn nghèo đa chiều ở Việt Nam Qua phân tích khái niệm nghèo và nghèo đa chiều, có thể liên hệ rằng: Tiêu chí xác định chuẩn nghèo ở Việt Nam là những thang giá trị được nhà nước xây dựng và công bố nhằm làm cơ sở xác định nghèo qua từng thời kỳ khác nhau. Như đã trình bày ở phần khái niệm về nghèo đa chiều, từ năm 2015 trở về trước, với quan điểm về nghèo đơn chiều, tiêu chí xác định chuẩn nghèo chỉ dựa trên thu nhập. Trong đó, giai đoạn từ năm 1997 trở về trước đơn vị tính là số kilogam gạo. Từ năm 1998 đến nay, tiêu chuẩn này được xác định bằng đơn vị tiền Việt Nam đồng. Đối với giai đoạn 2016-2020 vì được đo lường theo chuẩn nghèo đa chiều, do đó ngoài tiêu chí thu nhập như được trình bày tại Bảng 1.2, còn có các tiêu chí về tiếp cận và thụ hưởng các dịch vụ xã hội cơ bản được thể hiện tại Bảng 1.3. Bảng 1.1. Tiêu chí xác định chuẩn nghèo đa chiều theo thu nhập giai đoạn 2016-2020 7. Giai đoạn 2016-2020 Vùng nông thôn (hộ nghèo) đồng/người/tháng 700.000 (hộ cận nghèo) đồng/người/tháng 700.000< > 1.000.000 Vùng thành thị (hộ nghèo) đồng/người/tháng 900.000 (hộ cận nghèo đồng/người/tháng 900.000< > 1.300.000 (Nguồn: Bộ Lao động, thương binh và xã hội năm 2015) 13