Tài liệu Thực hiện chính sách bảo vệ nguồn nước từ thực tiễn thành phố đà nẵng và tỉnh quảng nam

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI NGUYỄN THỊ LAN HƢƠNG THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH BẢO VỆ NGUỒN NƢỚC TỪ THỰC TIỄN THÀNH PHỐ ĐÀ NẴNG VÀ TỈNH QUẢNG NAM LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG HÀ NỘI, Năm 2018 VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI NGUYỄN THỊ LAN HƢƠNG THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH BẢO VỆ NGUỒN NƢỚC TỪ THỰC TIỄN THÀNH PHỐ ĐÀ NẴNG VÀ TỈNH QUẢNG NAM Chuyên ngành: Chính sách công Mã số: 834.04.02 LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC PGS.TS. BÙI NHẬT QUANG HÀ NỘI, Năm 2018 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng của tôi. Các số liệu, tài liệu được trích dẫn trong luận văn theo nguồn đã công bố. Kết quả nêu trong luận văn này là trung thực và chưa từng được công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Tác giả Nguyễn Thị Lan Hƣơng MỤC LỤC MỞ ĐẦU ....................................................................................................................6 CHƢƠNG 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH BẢO VỆ NGUỒN NƢỚC Ở VIỆT NAM .................................................11 1.1. Cơ sở lý luận ......................................................................................................11 1.2. Thực tiễn thực hiện chính sách bảo vệ tài nguyên nước của Việt Nam .............22 CHƢƠNG 2. THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH BẢO VỆ NGUỒN NƢỚC TỪ THỰC TIỄN THÀNH PHỐ ĐÀ NẴNG VÀ TỈNH QUẢNG NAM ...................31 2.1. Tổng quan chung vùng nghiên cứu ....................................................................31 2.2. Thực hiện chính sách bảo vệ nguồn nước tại thành phố Đà Nẵng và tỉnh Quảng Nam ...........................................................................................................................32 CHƢƠNG 3. QUAN ĐIỂM, ĐỊNH HƢỚNG VÀ GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH BẢO VỆ NGUỒN NƢỚC TẠI THÀNH PHỐ ..........................................................................................................67 ĐÀ NẴNG VÀ TỈNH QUẢNG NAM .....................................................................67 3.1. Quan điểm và định hướng bảo vệ nguồn nước ..................................................67 3.2. Các giải pháp nâng cao hiệu quả thực hiện chính sách bảo vệ nguồn nước trong thời gian tới ...............................................................................................................69 TÀI LIỆU THAM KHẢO DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT BĐKH : Biến đổi khí hậu BVTV CCN : : Bảo vệ thực vật Cụm công nghiệp CHDCND CNH-HĐH : : Cộng hòa dân chủ nhân dân Công nghiệp hóa - Hiện đại hóa CSC : Chính sách công GS HĐND : : Giáo sư Hội đồng nhân dân HTX HTX DVTH SXNN : : Hợp tác xã Hợp tác xã Dịch vụ tổng hợp Sản xuất nông nghiệp KCN KHCN KTTL : : : Khu công nghiệp Khoa học công nghệ Khai thác thủy lợi KTXH MT NĐ-CP : : : Kinh tế xã hội Môi trường Nghị định - Chính phủ NN&PTNT PCLB PTNT QĐ-CTN : : : : Nông nghiệp và Phát triển nông thôn Phòng chống lụt bão Phát triển nông thôn Quyết định - Chủ tịch nước QĐ-TTg RBO SDN TNHH MTV : : : Quyết định - Thủ tướng Tổ chức quản lý lưu vực sông Sử dụng nước Trách nhiệm hữu hạn Một thành viên TNN TN&MT TP TS TTLT-BTNMT-BNV : : : : : UBND : Tài nguyên nước Tài nguyên và Môi trường Thành phố Tiến sĩ Thông tư liên tịch - Bộ Tài nguyên Môi trường - Bộ Nội vụ Ủy ban nhân dân DANH MỤC CÁC BẢNG BIỂU Bảng 1.1. Chức năng quản lý có liên quan đến tài nguyên nước của một số Bộ/Ngành chính ........................................................................................................20 Bảng 2.2. Hàm lượng dầu mỡ quan trắc tại các hồ thủy lợi ....................................52 Bảng 2.3. Phân bổ ngân sách cho quản lý tài nguyên nước và khoáng sản tỉnh Quảng Nam .............................................................................................................58 Bảng 2.4. Tỷ trọng lượng mưa mùa mưa ít và mùa mưa nhiều ..............................60 DANH MỤC CÁC HÌNH Hình 2.1. Mạng lưới sông TP. Đà Nẵng Hình 2.2. Hệ thống sông Vu Gia - Thu Bồn ...................................................................................................................................32 Hình 2.2. Hệ thống sông Vu Gia - Thu Bồn .................................................... 32 Hình 2.3. Biểu đồ cơ cấu kinh tế Đà Nẵng năm 2015 ..............................................35 Hình 2.4. Biểu đồ cơ cấu kinh tế tỉnh Quảng Nam qua các năm ............................32 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Nước đóng vai trò đặc biệt quan trọng, là thành phần thiết yếu của sự sống và môi trường, là nhân tố quyết định sự tồn tại và phát triển bền vững của quốc gia. Nước đang ngày càng khan hiếm, suy giảm cả về số lượng và chất lượng, kèm theo đó là hạn hán và lũ lụt xảy ra gay gắt ở cả quy mô, mức độ và thời gian trong khi nhu cầu sử dụng nước ngày càng tăng chính là nguyên nhân gây khủng hoảng về nước. Nước đang trở thành tâm điểm tại nhiều diễn đàn lớn thế giới. Tại Hội nghị Thượng đỉnh về môi trường tại Johannesburg, Nam Phi, nước được xếp ở vị trí cao nhất trong số 5 ưu tiên để phát triển bền vững (WEHAB), đó là: Nước – W; Năng lượng – E; Sức khỏe –H; Nông nghiệp-A; và đa dạng sinh học –B. Trước đây tài nguyên nước được quản lý theo hướng tiếp cận đơn ngành, nghĩa là nước được quản lý theo từng ngành dọc, theo đơn vị sử dụng nước riêng lẻ và không có sự kết nối. Để thay đổi nhận thức và cách tiếp cận về quản lý tài nguyên nước, tuyên bố Dublin năm 1992 đã nêu rõ “Quản lý tổng hợp tài nguyên nước là một quá trình đẩy mạnh phối hợp phát triển và quản lý tài nguyên nước, đất và các tài nguyên liên quan, sao cho tối đa hóa các lợi ích kinh tế và phúc lợi xã hội một cách công bằng mà không phương hại đến tính bền vững của các hệ sinh thái thiết yếu”, đây được coi là nền tảng của công tác bảo vệ, quản lý tổng hợp nguồn nước. Như vậy bảo vệ và quản lý tổng hợp tài nguyên nước không đơn thuần là việc quy hoạch, kế hoạch mà đây là một quá trình, trong đó cần nỗ lực quản lý theo hướng tổng hợp, cần giải quyết tốt các mối quan hệ tương tác giữa con người và tự nhiên; giữa đất và nước; giữa nước mặt và nước dưới đất; giữa khối lượng và chất lượng; giữa thượng lưu và hạ lưu; giữa nước ngọt và các vùng ven biển; giữa trong và ngoài nước; giữa các đối tượng sử dụng nước. Hiện nay, tất cả các nước trên thế giới đang phải đối mặt với rất nhiều vấn đề gây ra bởi sự nóng lên toàn cầu và sự thay đổi của khí hậu. Các hiện tượng như hạn hán và lũ lụt xảy ra thường xuyên ở các nước trên thế giới. Nước không chỉ được nhìn nhận ở khía cạnh là một nguồn tài nguyên quý giá mà còn là chìa khóa để đảm bảo phát triển kinh tế, xã hội và bảo vệ môi trường. Tuy nhiên, với nhu cầu nước 2 ngày càng tăng (theo dự báo của Tổ chức Hợp tác và phát triển kinh tế, dự kiến tăng 55% trong khoảng thời gian từ năm 2000 - 2030) sẽ gây ra những áp lực, thách thức to lớn cho nhu cầu phát triển kinh tế xã hội bền vững trên toàn cầu. Theo đánh giá của nhiều cơ quan nghiên cứu về tài nguyên nước, hiện tại có khoảng 1/3 số quốc gia trên thế giới bị thiếu nước và đến năm 2025 con số này sẽ là 2/3 với khoảng 35% dân số thế giới sẽ rơi vào tình cảnh thiếu nước nghiêm trọng. Hội nghị về nước của Liên hiệp quốc vào năm 1997 đã thống nhất: “Tất cả mọi người, không phân biệt tuổi tác, địa vị kinh tế, xã hội đều có quyền tiếp cận nước uống với số lượng và chất lượng đảm bảo cho các nhu cầu cơ bản của mình”, theo đó, tiếp cận với nước uống là quyền cơ bản của con người. Tuy nhiên, cho đến nay, số người thiếu nước uống sạch an toàn vẫn đang không ngừng gia tăng. Vì vậy, mối lo về nước không phải của riêng một quốc gia nào. Cùng chung xu thế phát triển của thế giới, Việt Nam luôn khẳng định “nước là tài nguyên đặc biệt quan trọng, là thành phần thiết yếu của sự sống và môi trường, quyết định sự tồn tại, phát triển bền vững của đất nước” và vì vậy, Chính phủ Việt Nam luôn nỗ lực tăng cường và kiện toàn thể chế, chính sách trong lĩnh vực tài nguyên nước. Tầm quan trọng của tài nguyên nước đối với phát triển bền vững đã có sự chuyển biến rõ rệt cả về nhận thức và hành động. Theo đó yêu cầu đặt ra là phải quản lý bền vững và hiệu quả hơn các hoạt động khai thác, sử dụng, bảo vệ tài nguyên nước và phòng chống, khắc phục hậu quả tác hại do nước gây ra; quản lý tài nguyên nước phải theo phương thức tổng hợp, sử dụng đa mục tiêu và phải gắn với các tài nguyên thiên nhiên khác Công tác quản lý tài nguyên nước không ngừng được tăng cường và đã có những bước tiến quan trọng trong cơ cấu tổ chức ngành nước từ trung ương đến địa phương với việc thành lập Bộ Tài nguyên và Môi trường để thực hiện chức năng quản lý nhà nước về tài nguyên nước, tách chức năng quản lý khỏi chức năng cung cấp các dịch vụ về nước là một bước đột phá hết sức quan trọng. Đặc biệt trong năm 2014 đã ban hành Thông tư liên tịch số 50/2014/TTLT-BTNMT-BNV hướng dẫn chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Sở Tài nguyên và Môi trường thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; Phòng Tài nguyên và Môi trường thuộc Ủy ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc 3 tỉnh. Đồng thời, thể chế về tài nguyên nước cũng không ngừng được hoàn thiện và kiện toàn để đáp ứng yêu cầu quản lý trong tình hình mới: nhiều văn bản quy phạm pháp luật về tài nguyên nước đã được ban hành, tạo hành lang pháp lý cho việc thực hiện chức năng quản lý nhà nước về tài nguyên nước trên phạm vi cả nước; Tuy nhiên tài nguyên nước đang đối mặt với nhiều thách thức vô cùng nghiêm trọng: hơn 2/3 lượng nước trên các hệ thống sông của Việt Nam được hình thành từ ngoài lãnh thổ, trong khi cơ chế, chính sách hợp tác, chia sẻ nguồn nước giữa các quốc gia chưa hiệu quả. Tình trạng ô nhiễm, suy thoái, cạn kiệt nguồn nước vẫn tiếp tục gia tăng. Cơ chế kiểm soát các nguồn gây ô nhiễm, các hoạt động chặt phá rừng chưa hiệu quả. Bên cạnh đó, tác động của biến đổi khí hậu đến tài nguyên nước đang ngày càng rõ rệt hơn. Thiên tai bão, lũ lụt, hạn hán, xâm nhập mặn, ngập úng, nước biển dâng,... đang ngày càng gia tăng cả về mức độ nghiêm trọng và phạm vi ảnh hưởng. Khu vực nghiên cứu thuộc thành phố Đà Nẵng và tỉnh Quảng Nam nằm trong vùng kinh tế trọng điểm miền Trung (Huế - Đà Nẵng – Quảng Nam). Quảng Nam - Đà Nẵng đã và đang phải đối mặt với sự thiếu hụt tài nguyên nước một cách nghiêm trọng trong thời gian tới do sự phát triển KTXH, tốc độ gia tăng dân số cao trong khi đó nguồn nước ngày càng cạn kiệt theo không gian và thời gian do các nguyên nhân chủ yếu như BĐKH, NBD; chặt phá rừng đầu nguồn; xây dựng công trình thủy điện không phù hợp quy hoạch; khai thác, quản lý tài nguyên nước mặt chưa hợp lý giữa các ngành, giữa các địa phương cũng như nhận thức của các cấp chính quyền và người dân chưa thực sự coi nước là tài nguyên có hạn cần phải sử dụng tiết kiệm, hiệu quả. Quảng Nam và Đà Nẵng có chung lưu vực sông Vu Gia- Thu Bồn và vùng bờ Quảng Nam - Đà Nẵng. Tuy nhiên sự phối kết giữa hai địa phương trong công tác quản lý và bảo vệ nguồn nước còn khá lỏng lẻo và chưa có sự đồng nhất, các hoạt động phát triển kinh tế mạnh mẽ cùng với cách tiếp cận quản lý tài nguyên nước chưa phù hợp đã làm suy giảm chức năng của lưu vực. Về mặt địa lý và địa chính trị thì thành phố Đà Nẵng bị phụ thuộc rất lớn do Đà Nẵng nằm ở hạ lưu sông Vu Gia trong khi đó Quảng Nam nằm ở thượng nguồn sông Vu Gia – Thu Bồn nên việc khai thác sử dụng quản lý nước của Quảng Nam nếu không được xem xét một 4 cách cẩn thận và toàn diện trên toàn lưu vực và hai địa phương thì có thể có lợi cho Quảng Nam nhưng lại bất lợi cho Đà Nẵng. Ví dụ điển hình là công trình Thủy điện Đắk Mi 4 đã làm chuyển nước từ sông Vu Gia chảy về Đà Nẵng sang sông Thu Bồn chảy về Quảng Nam gây ra tình trạng thiếu nước nghiêm trọng cho Đà Nẵng. Hiện nay tại khu vực nghiên cứu đã ban hành các văn bản chính sách liên quan đến tài nguyên nước. Công tác tuyên truyền, giáo dục nhận thức của cộng đồng xã hội tham gia thực hiện chính sách bảo vệ nguồn nước được quan tâm chú trọng. Bên cạnh đó có sự phân công, phối hợp rõ ràng, hợp lý giữa các cơ quan, đơn vị tổ chức thực hiện chính sách về tài nguyên nước; góp phần nâng cao hiệu quả bảo vệ và quản lý tổng hợp nguồn nước. Tuy nhiên bên cạnh những mặt đã đạt được, công tác thực hiện chính sách bảo vệ nguồn nước trên địa bàn khu vực nghiên cứu vẫn còn nhiều hạn chế, như: việc phân cấp quản lý, phân phối nguồn nước sử dụng cho nông nghiệp giữa các đơn vị còn nhiều bất cập; cơ chế chia sẻ lợi ích và thể chế quản lý tổng hợp nguồn nước lưu vực sông chưa thực sự hiệu quả. Tại vùng nghiên cứu đã có nhiều đề tài, dự án nghiên cứu về vấn đề tài nguyên nước. Tuy nhiên các đề tài, dự án nặng về tính học thuật trong tính toán thủy văn, thủy lực, từ đó đề xuất các giải pháp công trình là chủ yếu mà ít quan tâm đến thể chế, chính sách quản lý nguồn tài nguyên nước một cách bền vững. Ngoài ra, trong bản thân hệ thống chính sách liên quan đến nguồn tài nguyên nước cũng như quá trình thực thi các chính sách đó; các cơ chế, chế tài được xây dựng để góp phần thực thi các chính sách còn nhiều hạn chế, bất cập; hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật, cơ chế, chính sách trong lĩnh vực tài nguyên nước còn thiếu và chưa theo kịp thực tế… Xuất phát từ các yêu cầu đó, cùng với những kiến thức đã học cũng như lĩnh vực công tác chuyên môn nên học viên chọn đề tài “Thực hiện chính sách bảo vệ nguồn nước từ thực tiễn Thành phố Đà Nẵng và tỉnh Quảng Nam” góp phần bảo vệ nguồn tài nguyên nước vô giá này. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Các công trình nghiên cứu về TNN : - Đề án Nghiên cứu về phát triển và quản lý TNN toàn quốc tại nước Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam. Đề án triển khai là sự phối kết hợp giữa Chính phủ nước CHXHCN Việt Nam với Chính phủ Nhật Bản và giao nhiệm vụ nghiên cứu 5 cho Tổ chức Hợp tác Quốc tế Nhật Bản (JICA). Nghiên cứu đã hoạch định quy hoạch tổng thể về quản lý và phát triển TNN đến năm 2020 cho 14 lưu vực sông chính của Việt Nam. - Tổng luận Quản lý tổng hợp TNN – Tình hình quản lý TNN ở Việt Nam của Cục Thông tin Khoa học và Công nghệ cấp quốc gia. Tổng luận Quản lý tổng hợp TNN – Tình hình quản lý tài nguyên nước ở Việt Nam làm rõ thực trạng TNN và các hoạt động quản lý tổng hợp tài nguyên nước tại Việt Nam để từ đó đề xuất các giải pháp phù hợp để bảo vệ tài nguyên nước. Tại khu vực nghiên cứu đã có rất nhiều đề tài, bài viết liên quan đến vấn đề tài nguyên nước như: Đề tài: Nghiên cứu cân bằng và Quy hoạch tổng thể khai thác sử dụng bền vững các nguồn nước phục vụ phát triển kinh tế - xã hội tỉnh Quảng Nam - năm 2002 của Trường Đại học Mỏ - Địa chất. Đề tài đánh giá xác định hiện trạng, khai thác sử dụng và tiềm năng các nguồn nước; Dự báo nhu cầu sử dụng nước cho sinh hoạt, công nghiệp, nông nghiệp và các nhu cầu khác theo quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội tỉnh Quảng Nam đến năm 2020; Đề tài: Giải pháp quản lý tổng hợp tài nguyên nước trên địa bàn tỉnh Quảng Nam đến năm 2020 và định hướng đến năm 2030 - năm 2016 của Sở Tài nguyên và Môi trường tỉnh Quảng Nam. Đề tài đánh giá được hiện trạng và sự biến đổi tài nguyên nước trên địa bàn tỉnh Quảng Nam. Đề xuất các giải pháp quản lý và bảo vệ tổng hợp tài nguyên nước đến năm 2030. Dự án: Đánh giá toàn diện nhằm hướng đến khả năng chống chịu với biến đổi khí hậu đối với nguồn tài nguyên nước thành phố Đà Nẵng năm (2012-2015). của Viện Khoa học Thủy lợi miền Trung và Tây Nguyên. Dự án tiến hành nghiên cứu xác định sự mất cân bằng giữa nguồn cung cấp và nhu cầu sử dụng nước, sự tiếp cận nguồn nước trong bối cảnh các kịch bản về biến đổi khí hậu và phát triển đô thị trong tương lai. Xác định các giải pháp thiết thực và bền vững nhằm đáp ứng các nhu cầu về nước. Dự án: Quan hệ tương tác giữa biến đổi khí hậu và sử dụng đất ở miền Trung - Việt Nam năm (2010 – 2015) do Văn phòng LUCCI phối hợp với Viện Khoa học Thủy lợi Việt Nam thực hiện nhằm xây dựng chiến lược quản lý tài 6 nguyên đất và nước dựa vào tiếp cận liên ngành trong các nghiên cứu khoa học tự nhiên và khoa học xã hội. Dự án góp phần xây dựng chiến lược quản lý bền vững tài nguyên nước và sử dụng đất cho lưu vực sông Vu Gia. Đề tài: Nghiên cứu sử dụng tổng hợp nguồn nước các hồ đập phục vụ chiến lược phát triển KTXH TP Đà Nẵng trong điều kiện biến đổi khí hậu và nước biển dâng - năm (2013- 2016) của TS. Hoàng Ngọc Tuấn – Viện Khoa học Thủy lợi miền Trung và Tây Nguyên. Kết quả nghiên cứu của đề tài đã đưa ra các giải pháp khoa học công nghệ nhằm quản lý, khai thác tổng hợp nguồn nước các hồ, đập ở thành phố Đà Nẵng phục vụ chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của thành phố có xét đến ảnh hưởng của biến đổi khí hậu và nước biển dâng và đề xuất được phương án khai thác hiệu quả tối ưu cho một số hồ vừa và lớn phục vụ phát triển kinh tế - xã hội cho thành phố. Đề tài: Tài nguyên nước mặt vùng đồng bằng ven biển tỉnh Quảng Nam trong bối cảnh của biến đổi khí hậu của nhóm tác giả Lê Văn Hoàng, Lê Văn Thăng, Hồ Đắc Thái Hoàng đăng trên Tạp chí Khoa học Công nghệ số 40/tháng 102011. Đề tài tập trung nghiên cứu với mục tiêu nhằm phân tích hiện trạng tài nguyên nước mặt hạ lưu hệ thống sông Vu Gia – Thu Bồn, vùng đồng bằng ven biển tỉnh Quảng Nam và đánh giá ảnh hưởng của biến đổi khí hậu đến TNN vùng nghiên cứu. Các đề tài nghiên cứu trên nặng về tính học thuật trong tính toán thủy văn, thủy lực để từ đó đề xuất các giải pháp công trình là chủ yếu mà ít quan tâm đến thể chế, chính sách quản lý tài nguyên nước tổng hợp nói chung và quản lý nguồn nước nói riêng. Chính vì vậy cần phải có sự nghiên cứu sâu và toàn diện hơn về vấn đề này. Đây cũng là lý do học viên chọn đề tài “Thực hiện chính sách bảo vệ nguồn nước từ thực tiễn thành phố Đà Nẵng và tỉnh Quảng Nam” cho luận văn thạc sĩ của mình. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 3.1. Mục đích nghiên cứu Trên cơ sở làm rõ những vấn đề lý luận về chính sách bảo vệ nguồn nước nói chung, luận văn sẽ nghiên cứu thực trạng ban hành chính sách và việc thực hiện chính sách bảo vệ nguồn nước tại Quảng Nam – Đà Nẵng. Từ đó đề xuất hoàn 7 thiện, bổ sung chính sách và các giải pháp nâng cao hiệu quả thực hiện chính sách tại thành phố Đà Nẵng và tỉnh Quảng Nam. 3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu - Nghiên cứu làm rõ cơ sở lý luận và thực tiễn về thực hiện chính sách bảo vệ nguồn nước của Việt Nam - Nghiên cứu thực trạng và công cụ thực hiện chính sách bảo vệ nguồn nước tại Quảng Nam – Đà Nẵng. Đánh giá thành công và hạn chế của việc thực hiện các chính sách đó. - Đề xuất một số giải pháp, kiến nghị nhằm góp phần nâng cao hiệu quả thực hiện chính sách bảo vệ nguồn nước tại Quảng Nam – Đà Nẵng. 4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu 4.1. Đối tượng nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu của luận văn là các chính sách bảo vệ nguồn nước mặt cho thành phố Đà Nẵng và tỉnh Quảng Nam. Trong khuôn khổ, luận văn không nghiên cứu về chính sách bảo vệ nguồn nước ngầm. 4.2. Phạm vi nghiên cứu - Về không gian: thành phố Đà Nẵng và tỉnh Quảng Nam - Về thời gian: từ năm 2010 đến 2017 và dự báo đến 2030 5. Phƣơng pháp nghiên cứu 5.1. Phương pháp luận Luận văn vận dụng cách tiếp cận nghiên cứu chính sách công đa ngành, liên ngành khoa học xã hội, trong đó chú ý nhiều đến tiếp cận thực hiện chính sách có sự tham dự, tham gia của các chủ thể chính sách. 5.2. Phương pháp nghiên cứu Đề tài sử dụng phương pháp nghiên cứu chính sách công kết hợp giữa nghiên cứu lý thuyết và thực tế. - Phương pháp thu thập thông tin: Thu thập, phân tích và khai thác thông tin từ các nguồn có sẵn liên quan đến đề tài nghiên cứu, bao gồm các văn kiện, tài liệu, nghị quyết, quyết định của Đảng, Nhà nước, bộ, ngành ở Trung ương và địa phương; các công trình nghiên cứu, các báo cáo, tài liệu thống kê của chính quyền, ban, ngành, đoàn thể, tổ chức, cá nhân liên quan trực tiếp hoặc gián tiếp tới chính sách bảo vệ 8 nguồn nước ở nước ta nói chung và vùng nghiên cứu nói riêng. - Phương pháp phân tích chính sách: Là đánh giá tính toàn vẹn, tính thống nhất, tính khả thi và hiệu quả của chính sách nhằm điều chỉnh cho phù hợp với mục tiêu và thực tế. - Phương pháp thống kê: Là phương pháp thu thập, tổng hợp, trình bày số liệu, tính toán các đặc trưng của đối tượng nghiên cứu nhằm phục vụ cho quá trình phân tích, dự đoán và đề ra các quyết định. - Phương pháp tiếp thu, kế thừa: Luận văn đã tìm hiểu, phân tích và tiếp thu có chọn lọc các kết quả đã nghiên cứu có liên quan. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn 6.1. Ý nghĩa lý luận - Học viên đã nghiên cứu và vận dụng các lý thuyết về chính sách công và quy trình phân tích một chính sách công để làm rõ vấn đề về khoa học và thực tiễn của một chính sách cụ thể. - Kết quả đánh giá nghiên cứu làm sáng tỏ, minh chứng cho các thuyết liên quan đến chính sách công, từ đó hình thành các tiến trình đề xuất các giải pháp chính sách nhằm nâng cao chất lượng, hiệu quả chính sách đã ban hành. 6.2. Ý nghĩa thực tiễn - Cung cấp những vấn đề lý luận và thực tiễn trong việc vận dụng các lý thuyết về chính sách công, quy trình phân tích chính sách công để xem xét giữa lý thuyết và thực tiễn về chính sách bảo vệ nguồn nước ở thành phố Đà Nẵng và tỉnh Quảng Nam để từ đó nâng cao hiệu quả của chính sách trong những năm tiếp theo. - Góp phần cung cấp thêm các cơ sở khoa học cho Ủy ban nhân dân Tỉnh, các Sở, ban, ngành, đoàn thể có liên quan trong quá trình thực hiện chính sách bảo vệ nguồn nước để chính sách có thể mang lại hiệu quả trong việc phát triển kinh tế, xã hội, bảo vệ nguồn tài nguyên nước của địa phương trong tương lai. 7. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu và kết luận, nội dung chính của luận văn được chia làm 3 chương: - Chương 1: Cơ sở lý luận và thực tiễn về thực hiện chính sách bảo vệ nguồn nước ở Việt Nam. 9 - Chương 2: Thực hiện chính sách bảo vệ nguồn nước tại thành phố Đà Nẵng và tỉnh Quảng Nam. - Chương 3: Quan điểm, định hướng và giải pháp nâng cao hiệu quả thực hiện chính sách bảo vệ nguồn nước tại phố Đà Nẵng và tỉnh Quảng Nam. CHƢƠNG 1 10 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH BẢO VỆ NGUỒN NƢỚC Ở VIỆT NAM 1.1. Cơ sở lý luận 1.1.1. Một số khái niệm cơ bản 1.1.1.1. Khái niệm nguồn nước Cuộc sống thường ngày của chúng ta luôn được gắn liền với nước, từ những công việc nhỏ nhất như nấu nướng, giặt giũ, sinh hoạt… cho đến những công việc lớn lao hơn như đồng áng, sản xuất. Nước được chúng ta sử dụng thường xuyên như vậy nhưng lại ít ai quan tâm đến nó. Vậy nguồn nước là gì? Và nguồn nước nào có thể sử dụng được? Hiện nay có khá nhiều khái niệm về nguồn nước được trình bày, sau đây là một số khái niệm: - Theo J.A.Jonnes, tài nguyên nước được chia thành ba loại: + Tài nguyên tiềm năng tương lai, là toàn bộ lượng nước có trên Trái Đất mà trong điều kiện hiện nay loài người hầu như chưa có khả năng khai thác, như nước ngầm nằm rất sâu, nước trong băng tuyết hai cực, nước biển và đại dương… + Tài nguyên tiềm năng thực tại, là lượng nước có trong lãnh thổ, nhưng ở trạng thái tự nhiên con người khó khai thác và có nguy cơ bị nó gây hại, hoặc xảy ra rủi ro, ví dụ như nước lũ, nước ngầm nằm sâu… + Tài nguyên hiện thực của một vùng, là khái niệm trùng với quan điểm truyền thống hiện nay, chỉ toàn bộ lượng nước có trong các thuỷ vực mặt và ngầm mà con người dễ dàng khai thác sử dụng.[13, tr.7] - Tại Điều 2, Luật Tài nguyên nước Việt Nam (2012) định nghĩa: + Tài nguyên nước bao gồm nguồn nước mặt, nước dưới đất, nước mưa và nước biển thuộc lãnh thổ của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. + Nguồn nước là các dạng tích tụ nước tự nhiên hoặc nhân tạo có thể khai thác, sử dụng bao gồm sông, suối, kênh, rạch, hồ, ao, đầm, phá, biển, các tầng chứa nước dưới đất; mưa, băng, tuyết và các dạng tích tụ nước khác. Rõ ràng, tài nguyên nước của một lãnh thổ là toàn bộ lượng nước có trong đó mà con người có thể khai thác và sử dụng được xét cả mặt lượng và chất, cho sinh hoạt, sản xuất trong hiện tại và tương lai. 11 1.1.1.2. Chính sách, chính sách công và chính sách bảo vệ nguồn nước 1.1.1.2.1. Chính sách Chính sách là một thuật ngữ được sử dụng rất rộng rãi trong đời sống xã hội. Mỗi khi có vấn đề gì nổi cộm trong xã hội, công chúng trông chờ vào những phản ứng của chính quyền. Những phản ứng đó khi định hình và thể hiện một cách chính thức được gọi dưới cái tên “chính sách”. “Mọi tổ chức, mọi cấp quản lý đều phải sử dụng các công cụ quản lý để tác động lên đối tượng quản lý theo một cách thức nào đó nhằm đạt tới mục tiêu mong muốn” [9, tr.6]. Mặc dù chính sách của nhà nước là vấn đề nghiên cứu từ rất lâu, nhưng chỉ trở thành vấn đề được xem xét có tính hệ thống từ vài thập kỷ gần đây. Sự phát triển của nó gắn với một số (không nhiều) sự kiện lớn trên thế giới, đánh dấu sự thay đổi từ khi kết thúc thế chiến thứ hai. Khái niệm khoa học chính sách được Lasswell đề cập lần đầu tiên từ năm 1951. Đến nay, khoa học chính sách đã có những phát triển mạnh mẽ, trở thành một trong những nội dung trọng tâm của khoa học xã hội. Có nhiều cách tiếp cận khác nhau về vấn đề chính sách, mỗi cách tiếp cận liên quan trực tiếp tới tính đặc thù của từng lĩnh vực, như: chính trị, kinh tế, xã hội, văn hóa… Mỗi cách tiếp cận giúp người chuẩn bị quyết định chính sách một hướng tư duy. Từ thực tế chính sách của các ngành, các địa phương và các quốc gia, cũng như qua những cuộc thảo luận trên các diễn đàn nghiên cứu chính sách, dưới đây là một số định nghĩa khác nhau về chính sách: - Nhà chính trị học Mỹ - Theodore Lowi cho rằng: “Chính sách là cái biểu hiện của chính trị” [27, tr.677]. - Theo Từ điển tiếng Việt “chính sách” được hiểu là “sách lược và kế hoạch cụ thể nhằm đạt một mục đích nhất định, dựa vào đường lối chính trị chung và tình hình thực tế mà đề ra chính sách…” [33, tr.157]. Tóm lại, chính sách được hiểu là tập hợp các biện pháp do các nhà lãnh đạo/nhà quản lý đề ra để giải quyết các vấn đề trong đời sống xã hội, là khung thể chế cho các hoạt động trong thực tiễn. 1.1.1.2.2. Chính sách công Cụm từ “chính sách” khi gắn với vai trò, chức năng của “khu vực công” được gọi là chính sách công (CSC). Đây không chỉ đơn giản là sự ghép từ thuần 12 túy, mà đã có sự thay đổi cơ bản về nghĩa, bởi nó có sự khác biệt về chủ thể ban hành chính sách, về mục đích tác động của chính sách và vấn đề mà chính sách hướng tới giải quyết. CSC là chính sách của nhà nước, ra đời, tồn tại và phát triển cùng với sự ra đời, tồn tại, phát triển của nhà nước. CSC có vai trò quan trọng trong sự nghiệp xây dựng và phát triển đất nước. Đến nay, đã có nhiều định nghĩa về CSC, cụ thể: William Jenkins đưa ra định nghĩa: “CSC là một tập hợp các quyết định có liên quan lẫn nhau của một nhà chính trị hay một nhóm nhà chính trị gắn liền với việc lựa chọn các mục tiêu và các giải pháp để đạt được các mục tiêu đó” [15, tr.5]. Theo tác giả, CSC là một quá trình chứ không chỉ đơn giản là một sự lựa chọn; đồng thời, định nghĩa này cũng cho thấy một cách rõ ràng CSC là “một tập hợp các quyết định có liên quan với nhau” và quá trình chính sách là hành vi định hướng mục tiêu của nhà nước. Theo tác giả Lê Chi Mai: “CSC là thuật ngữ dùng để chỉ một chuỗi các quyết định hoạt động của nhà nước nhằm giải quyết một vấn đề chung đang đặt ra trong đời sống KTXH theo mục tiêu xác định” [14, tr.38]. Như vậy có rất nhiều định nghĩa về “CSC” tùy theo những góc độ tiếp cận khác nhau. Tựu chung lại, có thể hiểu “CSC là tập hợp các quyết định của Nhà nước để giải quyết các vấn đề đặt ra trong đời sống của cộng đồng, người dân nhằm hướng tới mục tiêu phát triển KTXH”. Hiểu theo nghĩa rộng: là kết quả của việc cụ thể hóa chủ trương, đường lối của Đảng cầm quyền thành các quyết định, tập hợp các quyết định chính trị với mục tiêu, giải pháp, công cụ nhằm giải quyết các vấn đề thuộc chức năng, nhiệm vụ của nhà nước, duy trì sự tồn tại và phát triển của nhà nước, phát triển kinh tế, xã hội và phục vụ người dân. 1.1.1.2.3. Chính sách bảo vệ nguồn nước Tài nguyên nước thuộc sở hữu của toàn dân, là tài sản của nhà nước và là tài nguyên đặc biệt quan trọng. Do đó chính sách bảo vệ nguồn nước là chính sách công. Có thể định nghĩa Chính sách bảo vệ nguồn nước là tập hợp các quyết định của Nhà nước nhằm đưa ra các giải pháp, công cụ chính sách để giải quyết các vấn đề về bảo vệ tài nguyên nước nhằm thực hiện các mục tiêu bảo vệ nguồn nước cho phát triển bền vững của đất nước. 13 1.1.2. Một số lý luận về thực hiện chính sách bảo vệ nguồn nước 1.1.2.1. Cơ sở lý luận thực hiện chính sách bảo vệ nguồn nước Nhà nước phải ban hành một hệ thống các chính sách, văn bản quy phạm pháp luật về bảo vệ nguồn nước, nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội trong lĩnh vực hoạt động bảo vệ nguồn nước. Tuy nhiên, để những chính sách và pháp luật về bảo vệ nguồn nước đi vào cuộc sống và trở thành hành vi xử sự, hợp pháp của các chủ thể pháp luật về bảo vệ nguồn nước, phát huy tác dụng của nó trong thực tiễn, Nhà nước phải giữ vai trò trụ cột trong việc thực hiện và tổ chức thực hiện pháp luật về bảo vệ nguồn nước. Thực hiện chính sách bảo vệ nguồn nước là quá trình hoạt động có mục đích làm cho những quy định của chính sách và pháp luật về bảo vệ nguồn nước đi vào cuộc sống, trở thành những hành vi thực tế, hợp pháp của các chủ thể nhằm phát huy tính tích cực, chủ động trong thực hiện pháp luật về bảo vệ nguồn nước; bảo vệ, phòng ngừa và xử lý nghiêm minh các vi phạm pháp luật về bảo vệ nguồn nước. Chính sách bảo vệ nguồn nước được tổ chức thực hiện thông qua hệ thống tổ chức quản lý tài nguyên nước cùng với sự tham gia của các tổ chức chính trị - xã hội, , tổ chức nghề nghiệp và các cộng đồng trong xã hội. Các hình thức tổ chức thực hiện chính sách bảo vệ nguồn nước rất đa dạng, phong phú. Hệ thống tổ chức quản lý tài nguyên nước của nhà nước và hệ thống các tổ chức, các cộng đồng được phối kết hợp với nhau trong tổ chức thực hiện chính sách tài nguyên nước dưới nhiều hình thức khác nhau. Các nguyên tắc về bảo vệ Tài nguyên nước theo quy định tại Điều 3, Luật Tài nguyên nước năm 2012 gồm: - Việc bảo vệ, khai thác, sử dụng tài nguyên nước, phòng, chống và khắc phục hậu quả tác hại do nước gây ra phải tuân theo chiến lược, quy hoạch tài nguyên nước đã được cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền phê duyệt; gắn với bảo vệ môi trường, cảnh quan thiên nhiên, di tích lịch sử -văn hóa, danh lam thắng cảnh và các tài nguyên thiên nhiên khác; bảo đảm quốc phòng, an ninh, trật tự, an toàn xã hội. - Bảo vệ tài nguyên nước là trách nhiệm của mọi cơ quan, tổ chức, cá nhân và phải lấy phòng ngừa là chính, gắn với việc bảo vệ, phát triển rừng, khả năng tái tạo tài nguyên nước, kết hợp với bảo vệ chất lượng nước và hệ sinh thái thủy sinh, khắc 14 phục, hạn chế ô nhiễm, suy thoái, cạn kiệt nguồn nước. - Việc quản lý tài nguyên nước phải bảo đảm thống nhất theo lưu vực sông, theo nguồn nước, kết hợp với quản lý theo địa bàn hành chính. - Tài nguyên nước phải được quản lý tổng hợp, thống nhất cả về số lượng và chất lượng nước; giữa nước mặt và nước dưới đất; nước trên đất liền và nước vùng cửa sông, nội thủy, lãnh hải, giữa thượng lưu và hạ lưu, kết hợp với quản lý các nguồn tài nguyên thiên nhiên khác. - Khai thác, sử dụng tài nguyên nước phải tiết kiệm, an toàn, có hiệu quả; bảo đảm sử dụng tổng hợp, đa mục tiêu, công bằng, hợp lý, hài hòa lợi ích, bình đẳng về quyền lợi và nghĩa vụ giữa các tổ chức, cá nhân. - Các quy hoạch, kế hoạch, chương trình, dự án phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh phải gắn với khả năng nguồn nước, bảo vệ tài nguyên nước; bảo đảm duy trì dòng chảy tối thiểu trên sông không vượt quá ngưỡng khai thác đối với các tầng chứa nước và có các biện pháp bảo đảm đời sống dân cư. - Bảo đảm chủ quyền lãnh thổ, lợi ích quốc gia, công bằng, hợp lý trong bảo vệ, khai thác, sử dụng, phát triển tài nguyên nước, phòng, chống và khắc phục hậu quả tác hại do nước gây ra đối với các nguồn nước liên quốc gia. 1.1.2.2. Quy trình thực hiện chính sách bảo vệ nguồn nước Việc tổ chức thực hiện chính sách bảo vệ nguồn nước thông qua 7 bước cơ bản. Mỗi một bước trong tổ chức thực hiện đều cần có sự đầu tư nghiêm túc, không coi trọng bước này hay bước kia, nó có sự liên kết chặt chẽ và tương hỗ lẫn nhau. - Xây dựng kế hoạch triển khai thực hiện chính sách bảo vệ nguồn nước Tổ chức thực hiện chính sách bảo vệ nguồn nước là quá trình phức tạp lại diễn ra trong thời gian dài, do đó cần phải xây dựng kế hoạch. Các cơ quan từ trung ương đến địa phương đều phải xây dựng các kế hoạch thực hiện chính sách bảo vệ nguồn nước. Nội dung của kế hoạch triển khai thực hiện chính sách bảo vệ nguồn nước phải phù hợp, sát với tình hình thực tế của địa phương trên cơ sở Luật Tài nguyên nước và các văn bản hướng dẫn của Bộ Tài nguyên và Môi trường. - Phổ biến, tuyên truyền chính sách bảo vệ nguồn nước Đây là bước quan trọng, giúp cho các đối tượng chính sách và mọi người dân tham gia hiểu rõ về mục đích, yêu cầu của chính sách bảo vệ nguồn nước cũng như 15