Tài liệu Thu hút đầu tư tư nhân vào các dự án ppp kinh nghiệm của một số quốc gia trên thế giới và bài học cho việt nam

  • Số trang: 105 |
  • Loại file: PDF |
  • Lượt xem: 17 |
  • Lượt tải: 0
hoangtuavartar

Tham gia: 05/08/2015

Mô tả:

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC NGOẠI THƯƠNG --------------------- LUẬN VĂN THẠC SĨ THU HÚT ĐẦU TƯ TƯ NHÂN VÀO CÁC DỰ ÁN PPP KINH NGHIỆM CỦA MỘT SỐ QUỐC GIA TRÊN THẾ GIỚI VÀ BÀI HỌC CHO VIỆT NAM Chuyên ngành: Kinh tế quốc tế VÕ TÙNG ANH Hà Nội - 2018 BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC NGOẠI THƯƠNG ---------------------------- LUẬN VĂN THẠC SĨ THU HÚT ĐẦU TƯ TƯ NHÂN VÀO CÁC DỰ ÁN PPP KINH NGHIỆM CỦA MỘT SỐ QUỐC GIA TRÊN THẾ GIỚI VÀ BÀI HỌC CHO VIỆT NAM Ngành: Kinh tế học Chuyên ngành: Kinh tế quốc tế Mã số: 8310106 Họ và tên học viên: Võ Tùng Anh Người hướng dẫn: PGS, TS Nguyễn Thị Tường Anh Hà Nội - 2018 MỤC LỤC DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT DANH MỤC CÁC HÌNH DANH MỤC BẢNG CHƯƠNG 1: LÝ THUYẾT CHUNG VỀ THU HÚT VỐN TỪ KHU VỰC TƯ NHÂN VÀO ĐẦU TƯ THEO HÌNH THỨC ĐỐI TÁC CÔNG TƯ– (PPP) ......4 1.1. Lý thuyết chung về hình thức đối tác công tư (PPP) ................................4 1.1.1. Khái niệm và đặc điểm của phương thức đối tác công tư (Public Private Partnership-PPP ..................................................................................................4 1.1.2. Lợi ích và thách thức của phương thức hợp tác công tư (PPP) ................9 1.1.3. Các hình thức tổ chức thực hiện PPP ......................................................13 1.2. Nguồn vốn tư nhân trong dự án PPP ..........................................................16 1.2.1 Cấu trúc về nguồn vốn của dự án PPP .....................................................16 1.2.3. Vai trò của nguồn vốn tư nhân trong các dự án PPP ..............................21 1.3 Thu hút đầu tư tư nhân vào các dự án PPP ................................................25 1.3.1 Các phương pháp thu hút đầu tư tư nhân vào các dự án PPP .................25 1.3.2 Những khó khăn, thách thức trong việc thu hút đầu tư tư nhân vào các dự án PPP ...............................................................................................................33 CHƯƠNG II: KINH NGHIỆM THẾ GIỚI VỀ THU HÚT ĐẦU TƯ TƯ NHÂN TRONG MÔ HÌNH PPP ...........................................................................38 2.1. Kinh nghiệm các quốc gia trong việc thay đổi thể chế chính sách ...........38 2.1.1. Kinh nghiệm từ Hàn Quốc........................................................................38 2.1.2. Kinh nghiệm từ nước Đức ........................................................................41 2.2. Kinh nghiệm các quốc gia về hỗ trợ tài chính các dự án PPP ..................44 2.2.1. Đạo luật Tài chính và Đổi mới cơ sở hạ tầng giao thông (TIFIA) ở Hoa Kỳ ...............................................................................................................44 2.2.2. Quỹ tăng hỗ thanh toán hợp đồng (CPEG) - Mexico ..............................46 2.3. Kinh nghiệm lựa chọn phương thức và đối tác hợp tác công – tư. ..........48 2.3.1 Lựa chọn đối tác tư nhân trong dự án hầm Sydney ở Úc. ........................48 2.3.2 Lựa chọn nhà thầu và phương thức đầu tư PPP ở dự án Dartford, Anh ..50 2.4. Cam kết của chính phủ khi tham gia dự án PPP .......................................54 2.4.1. Cam kết chính phủ trong dự án Bệnh viện Joonalup, Úc ........................54 2.4.2. Cam kết trong dự án PPP Laibin B, Trung Quốc ....................................57 2.5. Nhận dạng và phân bố rủi ro hợp lý trong các dự án PPP .......................63 CHƯƠNG 3: VẬN DỤNG KINH NGHIỆM CÁC NƯỚC TRONG VIỆC THU HÚT ĐẦU TƯ TƯ NHÂN VÀO CÁC DỰ ÁN PPP Ở VIỆT NAM...................69 3.1. Tình hình triển khai mô hình PPP tại Việt Nam giai đoạn qua ...............69 3.1.1. Tình hình thực hiện các dự án PPP trước năm 2010 ...............................69 3.1.2 Tình hình thực hiện các dự án PPP từ 2010 trở lại đây ...........................71 3.2. Thực trạng thu hút vốn đầu tư tư nhân vào các dự án PPP ở Việt Nam 74 3.2.1. Khung cơ chế chính sách hỗ trợ thu hút đầu tư tư nhân vào các dự án PPP ở Việt Nam..................................................................................................74 3.2.2. Cơ chế hỗ trợ tài chính của chính phủ trong việc thu hút vốn đầu tư tư nhân vào các dự án PPP ....................................................................................78 3.2.3. Quy trình lựa chọn đối tác tư nhân và dự án PPP ở Việt Nam................79 3.2.4. Đánh giá chung về tình hình thu hút đầu tư tư nhân vào các dự án PPP ở Việt Nam .............................................................................................................82 3.3. Một số đề xuất thu hút đầu tư tư nhân vào các dự án PPP ở Việt Nam .85 3.3.1. Về cải cách chính sách .............................................................................85 3.3.2. Về vấn đề hỗ trợ tài chính cho các dự án .................................................88 3.3.3. Về vấn đề lựa chọn đối tác tư nhân ..........................................................90 3.3.4. Về cam kết của chính phủ trong thực hiện dự án PPP ............................91 KẾT LUẬN ..............................................................................................................93 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ...............................................................94 LỜÌ CAM ĐOAN Tôi tên là: Võ Tùng Anh Mã học viên: 1606040002 Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu khoa học của riêng tôi. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong luận văn đảm bảo độ tin cậy, chính xác và trung thực. Những kết luận khoa học của luận văn chưa từng được ai công bố trong bất cứ công trình nào khác. Tác giả luận văn DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT ADB Ngân hàng Phát triển Châu Á AUD Đô la Úc BOO Xây dựng - Sở hữu - Kinh doanh BOOT Xây dựng - Sở hữu - Kinh doanh - Chuyển giao BOT Xây dựng - Kinh doanh - Chuyển giao BLT Xây dựng - Thuê dịch vụ- Chuyển giao BTL Xây dựng - Chuyển giao - Thuê dịch vụ BANOBRAS Ngân hàng phát triển quốc gia Mexico CA Hợp đồng nhượng quyền CARP Tổ chức liên quốc gia giữa Argentina và Uruguay CPEG Quỹ tăng hỗ thanh toán hợp đồng DBOT Thiết kế - Xây dựng - Kinh doanh - Chuyển giao EUR Euro FSTA Hợp đồng cung cấp nhiên liệu và vận tải KRW Won đơn vị tiền tệ của Đại Hàn Dân Quốc KDI Học viện Phát triển Hàn Quốc MERCOSUR Hiệp định thương mại tự do được thành lập vào năm 1991 giữa các nước Brasil, Argentina, Uruguay, Paraguay) MIGA Cơ quan bảo lãnh đầu tư đa phương của Ngân hàng Thế giới MOSF Bộ Chiến lược và Tài chính Hàn Quốc MRG Bảo lãnh doanh thu tối thiểu NSNN Ngân sách nhà nước ODA Hỗ trợ phát triển chính thức PIMC Trung tâm Quản lý Đầu tư cơ sở hạ tầng công và tư PPA Hợp đồng mua điện PPIAF Quỹ Tư vấn Cơ sở hạ tầng nhà nước – tư nhân PPIP Hợp đồng hợp tác đầu tư công - tư PPP Mối quan hệ đối tác nhà nước – tư nhân RTA Cơ quan đường bộ và giao thông Úc VGF Quỹ bù đắp để đảm bảo tính khả thi của dự án USD Đô la Mỹ UNDP Chương trình Phát triển Liên Hợp Quốc DANH MỤC CÁC HÌNH Hình 1.1: Cam kết đầu tư cho các dự án cơ sở hạ tầng có sự tham gia của khu vực tư nhân vào các nước phát triển theo lĩnh vực 1990 -2005 ........ 23 (Hình 2.1: Biểu đồ cải cách đạo luật về mô hình đối tác công tư ở Hàn Quốc) .............................................................................................................. 41 Hình 3.1: Tỷ trọng số các sự án phân theo hình thức đầu tư (%) ............ 69 Hình 3.2: Tỷ trọng vốn đầu tư các dự án phân theo hình thức đầu tư (%) ......................................................................................................................... 70 Hình 3.3: Tỷ trọng số dự án phân theo lĩnh vực đầu tư (%) và tổng vốn đầu tư (tỷ đồng)........................................................................................................... 71 DANH MỤC BẢNG Bảng 1.1: Tóm tắt dòng đầu tư vào các nước đang phát triển theo lĩnh vực và khu vực. ............................................................................................. 24 Bảng 2.1.Các loại rủi ro và trách nhiệm chia sẻ rủi ro của các bên ......... 67 TÓM TẮT KẾT QUẢ LUẬN VĂN Trong bối cảnh ngân sách quốc gia của các nước đang phát triển, trong đó có Việt Nam còn eo hẹp, nguồn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) sụt giảm, việc huy động sự tham gia của khu vực tư nhân (đặc biệt là nhà đầu tư nước ngoài) vào các dự án cơ sở hạ tầng là rất cần thiết, mà phương thức hợp tác công – tư (PPP) là một hình thức thích hợp, đã có lịch sử phát triển lâu dài ở nhiều quốc gia trên thế giới. Tuy nhiên, thực tiễn thí điểm triển khai các dự án theo hình thức PPP ở Việt Nam đã đạt được một số kết quả nhất định, song cũng còn không ít trở ngại, khó khăn cả về nhận thức, khuôn khổ thể chế và thực tiễn quá trình triển khai. Trong khi đó, mô hình PPP đã xuất hiện khá sớm trên thế giới và thực tiễn áp dụng các phương thức thu hút đầu tư tư nhân trong dự án PPP cũng vô cùng phong phú. Đã có nhiều báo cáo, tài liệu phân tích cụ thể các đặc điểm và hiệu quả của việc thu hút đầu tư tư nhân trong dự án PPP tại các quốc gia trên thế giới đã được ban hành và hoàn toàn có thể học tập tham khảo để ứng dụng vào Việt Nam. Chính vì vậy, việc nghiên cứu và đúc rút ra kinh nghiệm từ những ví dụ điển hình quốc tế để từ đó đưa ra được những kiến nghị phù hợp với Việt Nam là hết sức cần thiết. Trong khuôn khổ bài nghiên cứu này của mình, tác giả đã đưa cơ sở lý luận bao gồm những khái niệm cơ bản, các hình thức của mô hình PPP, nhưng ưu điểm và hạn chế của mô hình này, và khái quát những phương thức nhằm thu hút đầu tư tư nhân tham gia vào mô hình này. Đề tài “Thu hút đầu tư tư nhân vào các dự án PPP, kinh nghiệm của một số quốc gia thế giới và bài học cho Việt Nam” cũng đã tóm tắt những phương thức nhằm thu hút đầu tư tư nhân vào mô hình PPP, trong đó tập trung chủ yếu ở ba phương thức: Thay đổi thể chế chính sách, Hỗ trợ tài chính cho các dự án, Lựa chọn phương thức và đối tác PPP. Tiếp đến, tác giả cũng đã đưa được kinh nghiệm của một số quốc gia trên thế giới trong việc thu hút đầu tư tư nhân vào các dự án PPP từ đó tác giả cũng ra rút ra được một số bài học kinh nghiệm cho Việt Nam trong lĩnh vực này. Trên cơ sở những bài học quốc tế đó, luận văn cũng đã đưa ra được môt số kiến nghị nhằm vận dụng những kinh nghiệm này trong việc thu hút đầu tư tư nhân vào các dự án PPP ở Việt Nam. 1 LỜI MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài: Trong thập kỷ qua, công cuộc đổi mới đã giúp Việt Nam đạt được nhiều thành tựu to lớn trong phát triển kinh tế - xã hội, bộ mặt đất nước nay đã có sự chuyển biến tích cực. Góp phần quan trọng vào sự tăng trường vượt bậc đó là đường lối chính sách huy động sự tham gia của các thành phần kinh tế, đặc biệt là sự tham gia của thành phần kinh tế tư nhân, điều đó đã góp phần tạo nên động lực mạnh mẽ trong tăng cường đầu tư vào xây dựng cơ sở hạ tầng, là nền tảng và động lực cho tăng trưởng và nâng cao hiệu quả hoạt động của khu vực công. Nguyên nhân chính phủ cần phải huy động sự tham gia của lực lượng kinh tế tư nhân là bởi, không một chính phủ nào có thể kham nổi toàn bộ việc đầu tư cho hệ thống cơ sở hạ tầng, và cũng không nhà đầu tư tư nhân nào có thể làm được việc này vì đây là lĩnh vực có hiệu quả kinh tế thấp và nhiều rủi ro, đó cũng chính là lý do khiến cho mô hình hợp tác công – tư PPP ra đời. Mô hình này đã bộc lộ nhiều tác động tích cực, đặc biệt trong bối cảnh châu Á nói chung và Việt Nam nói riêng đang phát triển nhanh và nhu cầu về dịch vụ công cũng như cơ sở hạ tầng rất lớn. Mô hình hợp tác công tư (PPP) trong việc đầu tư nâng cao chất lượng các dịch vụ công được coi là hướng đi đúng đắn của Việt Nam trong giai đoạn này. Tuy nhiên, trong quá trình áp dụng thực hiện tại Việt Nam, nhiều khó khăn và thách thức đã bộc lộ rõ nét do hành lang pháp lý của chúng ta chưa hoàn thiện, cơ chế đảm bảo lợi ích cho các nhà đầu tư tham gia dự án còn nhiều bất cập. Kinh nghiệm thực hiện PPP của nhiều nước trên thế giới cho thấy, việc các luật thiếu thống nhất, thiếu các văn bản hướng dẫn thực hiện và các cơ chế chia sẻ rủi ro và lợi ích thỏa đáng là những yếu tố góp phần làm các dự án PPP không còn hấp dẫn trong mắt của các nhà đầu tư tư nhân. Nhận thức được điều đó, tác giả lựa chọn đề tài nghiên cứu “Thu hút đầu tư tư nhân vào các dự án PPP, kinh nghiệm của một số quốc gia thế giới và bài học cho Việt Nam” làm đề tài cho luận văn tốt nghiệp của mình. Luận văn sẽ đi sâu tập trung vào nghiên cứu về kinh nghiệm thu hút đầu tư khu vực tư nhân của các nước trên thế giới vào các dự án PPP, từ đó rút ra kinh nghiệm thực tiễn cho Việt Nam trong quá trình thực thi các dự án PPP trong tương lai. 2 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Mô hình PPP xuất hiện trên thế giới khá sớm, và đã được áp dụng trong nhiều lĩnh vực ở các quốc gia khác nhau. Trong đó, nghiên cứu về việc thu hút đầu tư tư nhân trong mô hình này cũng đã được nhiều tác giả quốc tế quan tâm, vì đây chính là động lực thúc đẩy quan trọng cho việc hình thành các dự án. Những nghiên cứu quốc tế đã giúp tác giả rất nhiều trong việc hoàn thành bài luận văn này có thể kể đến như “Public-Private Partnership Infrastructure Projects: Case Studies from the Republic of Korea” của nhóm tác giả Jay-Hyung Kim, Jungwook Kim, Sunghwan Shin, Seung-yeon Lee (KDI & ADB, 2011) bài nghiên cứu “Current PPP-Model for the German Federal Trunk Roads, Conference on Applied Infrastructure Research” của nhóm tác giả Thorsten Beckers, Christian von Hirschhausen, Jan Peter Klatt (2005) hay những bộ báo cáo khác của World Bank, UNDP, PPIAF… Trong các nghiên cứu về mô hình PPP ở Việt Nam, có thể kể đến công trình “Hình Thức Đối Tác Công - Tư (Ppp): Kinh Nghiệm Quốc Tế Và Khuôn Khổ Thể Chế Tại Việt Nam” của nhóm tác giả: Mai Thị Thu Nguyễn Văn Phúc, Đặng Ngọc Trâm, Nguyễn Đoan Trang Phương, hay Luận án tiến sĩ “Hình thức hợp tác công tư (Public Private Partnership) để phát triển cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ tại Việt Nam” của Huỳnh Thị Thúy Giang (2012). Tuy nhiên, chưa có một nghiên cứu nào tổng quát và chuyên sâu nêu lên được những phương thức cụ thể thu hút vốn đầu tư tư nhân vào các dự án PPP ở Việt Nam. 3. Mục tiêu nghiên cứu: - Làm rõ những vấn đề lý luận và nhân tố tác động đến thu hút vốn đầu tư từ khu vực tư nhân cho dự án đầu tư theo hình thức công –tư (PPP); - Nghiên cứu những kinh nghiệm quốc tế trong thu hút đầu tư tư nhân vào các dự án PPP và từ đó rút ra những bài học cho Việt Nam - Kiến nghị một số giải pháp nhằm thu hút đầu tư tư nhân vào các dự án PPP ở Việt Nam 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu: 3 Đối tượng nghiên cứu: Kinh nghiệm thu hút đầu tư tư nhân vào các dự án PPP trên thế giới và bài học cho Việt Nam Phạm vi nghiên cứu: - Phạm vi thời gian: Luận văn nghiên cứu tình hình thu hút vốn đầu tư tư nhân từ năm 1950 đến nay ở các nước. - Phạm vi không gian: Luận văn nghiên cứu kinh nghiệm ở quốc gia: Hàn Quốc, Đức, Anh, Ấn Độ, Mê-xi-cô, Úc, Trung Quốc và Việt Nam. - Phạm vi nội dung nghiên cứu: Nghiên cứu các nội dung về kinh nghiệm thu hút đầu tư tư nhân vào các dự án PPP và bài học cho Việt Nam. 5. Phương pháp nghiên cứu: Luận văn sử dụng một số phương pháp nghiên cứu khoa học bao gồm: 5.1. Phương pháp thu thập và xử lý dữ liệu Việc thu thập tài liệu có liên quan đến nội dung của đề tài có ý nghĩa quan trọng trong nghiên cứu. Luận văn đã thu thập tài liệu, tư liệu thống kê về thu hút đầu tư tư nhân vào các dự án PPP ở Việt Nam và các nước khác trên thế giới. 5.2. Phương pháp phân tích, so sánh, tổng hợp Phương pháp phân tích giúp tìm ra được những phương pháp thu hút vấn đầu tư tư nhân vào các dự án PPP ở các nước. Phương pháp so sánh để có thể thấy được sự khác biệt trong việc phân chia rủi ro giữa khu vực tư và khu vực công khi tham gia vào các dự án PPP và những khác biệt khi áp dụng những phương pháp thu hút đầu tư ở các nứơc vào Việt Nam. Phương pháp tổng hợp trong việc rút ra những bài học áp dụng cho Việt Nam dựa vào kinh nghiệm các quốc gia trên thế giới. Trong nghiên cứu, các phương pháp này được sử dụng linh hoạt để giải quyết vấn đề một cách hiệu quả nhất. 6. Kết cấu của luận văn: Ngoài phần mở đầu và kết luận, kết cấu luận văn gồm 3 chương: Chương 1: Lý thuyết chung về thu hút vốn từ khu vực tư nhân vào đầu tư theo hình thức đối tác công tư– (PPP Chương 2: Kinh nghiệm thế giới về thu hút đầu tư tư nhân trong mô hình PPP Chương 3: Vận dụng kinh nghiệm các nước trong việc thu hút đầu tư tư nhân vào các dự án PPP ở Việt Nam 4 CHƯƠNG 1: LÝ THUYẾT CHUNG VỀ THU HÚT VỐN TỪ KHU VỰC TƯ NHÂN VÀO ĐẦU TƯ THEO HÌNH THỨC ĐỐI TÁC CÔNG TƯ– (PPP) 1.1. Lý thuyết chung về hình thức đối tác công tư (PPP) 1.1.1. Khái niệm và đặc điểm của phương thức đối tác công tư (Public Private Partnership-PPP 1.1.1.1. Khái niệm về Đối tác công tư (Public Private Partnership-PPP) Khái niệm về đối tác công tư (Public Private Partnership-PPP) được định nghĩa dưới nhiều khía cạnh và có nhiều phiên bản khác nhau, tùy theo bối cảnh của các quốc gia hoặc tổ chức nghiên cứu. Phần dưới đây sẽ điểm qua một vài khái niệm về PPP đang được sử dụng khá phổ biến trên thế giới. Trong cuốn sách “PPP: Hướng dẫn cho chính quyền địa phương” xuất bản tháng 5/1999, Chính quyền bang British Columbia, Canada coi Đối tác công tư là “sự phối hợp giữa các cơ quan chính phủ và tổ chức tư nhân nhằm mục đích cung cấp cơ sở hạ tầng công, các tiện nghi cho cộng đồng và các dịch vụ liên quan” (Ministry of Municipal Affair, 1999). Trong nghiên cứu “Khai thác lợi thế của PPP: Vai trò của chiến lược hỗ trợ tài chính trong phát triển bền vững”, Colverson và Perera coi PPP “là một hình thức được áp dụng trong một số dạng hợp đồng giữa nhà nước và khu vực tư nhân nhằm mục tiêu cung cấp dịch vụ và phát triển cơ sở hạ tầng” (Colverson và Perera, 2012). Một số tổ chức chuyên hoạt động trong lĩnh vực PPP như: Hội đồng PPP của Canada (Canadian Council for Public Private Partnership), Hội đồng quốc gia về PPP của Mỹ (National Council for Public Private Partnership) cũng đưa ra những khái niệm riêng của mình về PPP. Chẳng hạn như “PPP là một liên doanh hợp tác giữa khu vực công và tư, dựa trên lợi thế của mỗi bên nhằm xác định nhu cầu của cộng đồng thông qua việc phân bố hợp lý nguồn lực, rủi ro và lợi ích” (“A cooperative venture between the public and private sectors, built on the expertise of each partner, that best meets clearly defined public needs through the appropriate allocation of resources, risks and rewards”). (The Canadian Council for PublicPrivate Partnerships) và đây là khái niệm sẽ được tác giả sử dụng trong bài nghiên cứ này của mình. 5 Phân tích sâu sắc hơn bản chất của sự hợp tác giữa nhà nước và khu vực tư nhân cho thấy trong mối quan hệ này, nhà nước có thể đóng vai trò như “bên cấp vốn” (tức là hỗ trợ về vốn, tài sản… cho khu vực tư nhân trong việc cung cấp dịch vụ công trên cơ sở ký hoặc không ký hợp đồng giữa hai bên). Nhà nước cũng có thể đóng vai trò là “bên mua dịch vụ” (do tư nhân cung cấp) một cách lâu dài; hoặc “nhà điều phối” tạo ra những diễn đàn để thu hút sự tham gia của khu vực tư nhân (Planning Commission, 2004). Sự khác biệt giữa PPP và Tư nhân hóa: Trong mô hình PPP, khu vực tư nhân có vai trò đóng góp rất quan trọng, từ giai đoạn đầu tiên tới cuối cùng của một dự án. Điều này, trong rất nhiều trường hợp, tạo ra sự hiểu lầm rằng công trình/dự án/dịch vụ đó đang được Chính phủ thực hiện việc “tư nhân hóa”. Tuy nhiên, sự thật là PPP và tư nhân hóa có những điểm khác biệt rất cơ bản. Về trách nhiệm: Trong tư nhân hóa, trách nhiệm cung cấp và hỗ trợ tài chính cho một dịch vụ cụ thể nào đó do khu vực tư; trong khi đó, theo cơ chế PPP, trách nhiệm cung cấp dịch vụ hoàn toàn thuộc về khu vực công. Về sở hữu, trong tư nhân hóa, quyền sở hữu được Nhà nước bán cho khu vực tư nhân cùng với những quyền lợi và chi phí, song cơ chế PPP vẫn có thể tiếp tục duy trì quyền sở hữu của Nhà nước. Về bản chất của dịch vụ, khi tư nhân hóa, các nhà cung cấp tư nhân sẽ quyết định phạm vi và phương thức cung cấp dịch vụ, trong khi dưới hình thức PPP, những vấn đề này được cả hai bên (Nhà nước và tư nhân) quyết định thông qua hợp đồng. Về rủi ro và lợi ích, nếu là tư nhân hóa, khu vực tư nhân phải chịu hoàn toàn rủi ro, trong khi với cơ chế PPP, Nhà nước và tư nhân sẽ cùng chia sẻ cả rủi ro và lợi ích (Planning Commission, 2004). 1.1.1.2. Cơ sở hình thành và động cơ thúc đẩy Đối tác công tư (PPP) Từ sau 1950 khi mà khái niệm về PPP còn chưa được hình thành, đã có sự hợp tác giữa khu vực công và tư nhân trong đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng và cung cấp các dịch vụ thiết yếu tại một số nước. Trong giai đoạn này, Nhà nước đóng vai 6 trò chủ đạo trong việc cung cấp các dịch vụ công và là người cung cấp các khoản tài chính chủ yếu cho khu vực tư nhân để thực hiện nhiệm vụ này. Các công ty tư nhân, đặc biệt là trong 4 ngành điện lực, than, thép, vận tải biển, đã nhận được sự hỗ trợ đáng kể về tài chính từ Chính phủ, trong đó có kênh đầu tư qua các tổ chức tài chính công. Các tổ chức tài chính công này được thành lập nhằm tách việc thực hiện các chính sách công của nhà nước ra khỏi chức năng kinh doanh của các ngân hàng thương mại và tiếp nhận các khoản vốn đầu tư từ chính phủ và các nguồn tài trợ từ nước ngoài để đầu tư phát triển cho các công ty tư nhân trong việc phát triển cơ sở hạ tầng và cung cấp các dịch vụ thiết yếu. Đến thập niên 80, hợp tác giữa khu vực công và tư đã phát triển theo hướng tư nhân hóa, theo đó xu hướng khu vực tư nhân thực hiện cung cấp các dịch vụ công trước đây do nhà nước thực hiện nhằm giảm bớt gánh nặng về tài chính của Chính phủ, đồng thời tạo điều kiện nâng cao chất lượng các dịch vụ công. Vào những năm 1990, khái niệm quản lý theo mô hình khu vực tư nhân được áp dụng vào quản lý khu vực công nhằm nâng cao trách nhiệm và tính hiệu quả trong khu vực công tiến tới cải cách tổng thể khu vực công. Từ năm 2000 đến nay, xu hướng liên danh công–tư đã được phát triển và hoàn thiện. Theo đó, hợp tác công–tư được hiểu là một phần của việc cải cách khu vực công nhằm khắc phục sự thiếu hụt nguồn tài chính, thực hiện tối đa hoá lợi ích, và cung cấp tốt hơn các dịch vụ công với chi phí thấp nhất. Nội dung chính của hợp tác công-tư là chia sẻ rủi ro và trách nhiệm giữa Nhà nước và khu vực tư nhân, trong đó trách nhiệm gánh chịu chính đối với những rủi ro thuộc về khu vực tư nhân. Nhà nước cũng có trách nhiệm trong việc hỗ trợ khu vực tư nhân về tài chính để đảm bảo dự án khả thi, giảm bớt khó khăn cho tư nhân. Cơ chế hợp tác đã thay đổi và chuyển dần từ quản lý bằng Luật sang quản lý thông qua hợp đồng. Ngoài những cách thức hợp tác truyền thống, trong vòng 10 năm qua đã có nhiều biện pháp, quy định và chính sách để thúc đẩy các mô hình hợp tác công–tư khác nhau. Động cơ thúc đẩy 7 Theo nghiên cứu của tác giả thì có ba nguyên nhân chính thúc đẩy chính phủ tham gia vào mối quan hệ đối tác nhà nước - tư nhân là: Thứ nhất: Thu hút vốn đầu tư tư nhân (thường bổ sung cho nguồn vốn nhà nước hoặc giải phóng cho nguồn vốn nhà nước để sử dụng vào những nhu cầu khác của nhà nước). Các chính phủ đối mặt với nhu cầu ngày càng tăng trong việc tìm đủ nguồn tài chính để phát triển và duy trì cơ sở hạ tầng theo yêu cầu của sự gia tăng của dân số. Các chính phủ gặp khó khăn bởi nhu cầu đô thị hóa ngày càng tăng, nhu cầu tu bổ những cơ sở hạ tầng đã được xây dựng lâu năm, nhu cầu mở rộng mạng lưới dịch vụ cho dân số mới tăng lên và nhu cầu đem lại dịch vụ cho những khu vực trước đây chưa được cung cấp hoặc được cung cấp chưa đầy đủ. Hơn nữa, các dịch vụ cơ sở hạ tầng thường có doanh thu thấp hơn chi phí, vì vậy phải bù đắp thông qua trợ cấp và do đó làm cho nguồn lực nhà nước bị hao mòn thêm. Cùng với khả năng tài chính hạn chế của chính phủ, những áp lực kể trên dẫn tới mong muốn huy động vốn từ khu vực tư nhân vào phát triển cơ sở hạ tầng. Được cơ cấu một cách phù hợp, mối quan hệ đối tác nhà nước - tư nhân có thể huy động các nguồn lực trước đây chưa được khai thác của khu vực tư nhân tại địa bàn sở tại, trong khu vực đang tìm kiếm các cơ hội đầu tư. Mục đích của khu vực tư nhân trong việc tham gia vào mối quan hệ đối tác nhà nước - tư nhân là tạo ra lợi nhuận từ năng lực và kinh nghiệm quản lý kinh doanh của mình (đặc biệt là trong ngành dịch vụ công ích). Khu vực tư nhân tìm kiếm sự đền bù cho các khoản đầu tư vào các dịch vụ bằng các khoản phí dịch vụ, mang lại một khoản hoàn vốn đầu tư phù hợp. Thứ hai: Tăng năng suất và sử dụng các nguồn lực có sẵn một cách hiệu quả hơn. Sử dụng hiệu quả các nguồn lực hiếm hoi của nhà nước là một thách thức lớn đối với chính phủ và là một trong những nguyên nhân chính làm nhiều chính phủ không hoàn thành được các mục tiêu đặt ra. Nguyên nhân là do đặc thù của khu vực nhà nước có quá ít hoặc không có động cơ thiết lập tính hiệu quả trong tổ chức và quy trình hoạt động của mình, vì thế có vị thế không thuận lợi trong việc xây dựng và điều hành các cơ sở hạ tầng một cách hiệu quả. Việc đưa những động cơ khuyến khích như vậy vào khu vực nhà nước là khó khăn, mặc dù không phải không thực 8 hiện được. Singapore đã chứng tỏ được điều này bằng việc phát triển một hệ thống cơ quan chính phủ hoạt động vì mục tiêu hiệu quả trong khi vẫn duy trì nhiều dịch vụ quan trọng thuộc khu vực nhà nước. Thứ ba: Cải cách các lĩnh vực thông qua việc phân bổ lại vai trò, động cơ và trách nhiệm giải trình. Chính phủ đôi khi coi mối quan hệ nhà nước - tư nhân là một chất xúc tác kích thích việc thảo luận và cam kết rộng rãi hơn về chương trình cải cách trong các lĩnh vực, trong đó mối quan hệ đối tác nhà nước - tư nhân chỉ là một bộ phận cấu thành. Một vấn đề then chốt là luôn luôn phải tái cơ cấu và làm rõ vai trò của các bên. Đặc biệt cần kiểm tra lại và phân bổ lại vai trò của các nhà hoạch định chính sách, nhà quản lý, nhà cung cấp dịch vụ, đặc biệt nhằm huy động vốn, đạt hiệu quả như đã trình bày ở trên. Một chương trình cải cách bao gồm mối quan hệ nhà nước - tư nhân mang tới cơ hội xem xét lại việc phân bổ vai trò của các bên nhằm xoá bỏ xung đột có khả năng xảy ra và công nhận một tổ chức tư nhân như là một bên có khả năng tham gia. Tiến hành một giao kết quan hệ nhà nước - tư nhân cụ thể thường thúc đẩy từng bước cải cách nhằm hỗ trợ việc phân bổ mới vai trò của các bên, chẳng hạn như việc thông qua các điều luật, thành lập những cơ quan quản lý riêng biệt. Đặc biệt việc kiểm tra lại các các thoả thuận chính sách và điều tiết quản lý là những vấn đề tối quan trọng đối với thành công của một dự án PPP. Theo phân tích trên, ba động cơ để áp dụng hiệu quả mô hình PPP là thu hút vốn đầu tư tư nhân, gia tăng hiệu quả sử dụng các nguồn lực có sẵn và tạo ra động cơ cũng như nâng cao trách nhiệm giải trình. 1.1.1.3 Một số đặc điểm của Mô hình Hợp tác Công –Tư (PPP) Chia sẻ rủi ro (và lợi ích): Forward và Aldis (2009), Kappeler và Nemoz (2010), Quium (2011) và Planning Commission (2004) đều thống nhất cho rằng việc chia sẻ hay phân bổ rủi ro (Risk Allocation) là vấn đề trung tâm và là đặc điểm nổi bật nhất của mô hình PPP. Trong phần dưới đây, nhóm nghiên cứu đi sâu vào phân tích cụ thể đặc điểm này. Những rủi ro có thể xuất hiện trong quá trình triển khai dự án được Planning Commission (2004) tổng kết lại bao gồm: - Rủi ro trong quá trình xây dựng do những lý do như sự vỡ nợ của nhà thầu, 9 môi trường bị tàn phá. - Rủi ro về thị trường do những nguyên nhân cầu không tương xứng, mức thuế sử dụng dịch vụ không thực tế - Rủi ro về tài chính do sự thay đổi về tỷ giá, lãi suất, thuế tăng lên, do lạm phát - Rủi ro trong quá trình vận hành và bảo trì do hợp đồng bị ngừng lại, những rủi ro về mặt công nghệ hoặc lao động. - Rủi ro về mặt pháp lý do những thay đổi trong hệ thống luật pháp, do tình trạng vỡ nợ của nhà cung cấp dịch vụ Theo thời gian, việc nhận diện và cuyển giao rủi ro từ đối tác công sang đối tác tư nhân ngày càng phát triển, với độ chính xác ngày càng cao hơn và xu hướng dần dịch chuyển (rủi ro) sang khu vực tư nhân (Forward và Aldis, 2009). Xu hướng dịch chuyển này không có nghĩa là Nhà nước đổ mọi rủi ro lên vai t ư nhân mà nó được phân bổ theo nguyên tắc: rủi ro sẽ được “phân chia” cho bên nào có khả năng giải quyết tốt, hiệu quả hơn, với chi phí thấp hơn (sẽ phân tích cụ thể trong phần dưới đây). Forward và Aldis (2009) cũng cho rằng trong đa số các dự án PPP, đối tác tư nhân sẽ gánh vác và xử lý các rủi ro về tài chính, xây dựng và vận hành, trong khi đối tác công (Nhà nước) sẽ chịu trách nhiệm với rủi ro chính trị (tham gia cùng với khu vực tư nhân song Nhà nước vẫn phải hoàn thành các nghĩa vụ xã hội đối với cộng đồng). Một số đặc điểm khác của phương thức PPP được Kappeler và Nemoz (2010) mô tả bao gồm mối quan hệ hợp tác lâu dài giữa đối tác công và tư; các nội dung chính của dự án PPP bao gồm “thiết kế, xây dựng, vận hành hoặc/và bảo trì”, gắn liền với nguồn tài chính từ đối tác tư nhân; đối tác công trả công cho đối tác tư trong suốt vòng đời của dự án PPP, căn cứ vào chất lượng dịch vụ cung cấp. Chủ thể tham gia PPP: Đối tác công ở đây có thể là các bộ ngành, các chính quyền địa phương hoặc các doanh nghiệp nhà nước. Đối tác tư nhân có thể là các doanh nghiệp hoặc các nhà đầu tư trong nước hoặc nước ngoài. 1.1.2. Lợi ích và thách thức của phương thức hợp tác công tư (PPP) 1.1.2.1 Lợi ích của phương thức hợp tác công tư (PPP) 10 Thực tế là không phải lĩnh vực nào cũng nên áp dụng PPP bởi bản thân nó chứa đựng cả những lợi ích và thách thức. Dựa trên kinh nghiệm thực tế trong việc triển khai PPP ở các quốc gia trên thế giới, những lợi ích và thách thức do PPP mang lại được tổng hợp lại như sau: Những lợi ích khi áp dụng PPP Tạo ra nhiều khoản đầu tư hơn cho cơ sở hạ tầng: Với cơ chế PPP, nhà nước sẽ giảm được gánh nặng phải tìm kiếm, sắp xếp và phân bổ nguồn vốn đầu tư từ ngân sách cho cơ sở hạ tầng. Bởi vậy, nhà nước có thể tiến hành nhiều dự án đầu tư hơn hoặc tăng quy mô của các dự án đầu tư cho cơ sở hạ tầng. Tạo ra sự ổn định và tăng trưởng cho khu vực tư nhân: Với việc tham gia vào cơ chế PPP, khu vực tư nhân có được nhiều cơ hội đầu tư mang tính dài hạn hơn, ít rủi ro hơn với sự bảo đảm của Nhà nước. Từ đó, tạo ra sự ổn định và tăng trưởng cho khu vực tư nhân, thúc đẩy sự phát triển của công nghiệp địa phương cũng như tạo ra nhiều công ăn việc làm hơn cho người lao động (Colverson và Perera, 2012). Phân bố và quản lý rủi ro tốt và hiệu quả hơn: Bất kỳ một dự án đầu tư nào đều ẩn chứa những rủi ro, có thể là rủi ro về tài chính, về tiến độ thực hiện, về lợi nhuận… Ministry of Municipal Affairs (1999), Colverson và Perera (2012) và European Commission (2003) cho rằng một trong những nguyên tắc cốt yếu của cơ chế PPP là rủi ro sẽ được phân bố cho bên nào giải quyết tốt nhất, với chi phí thấp nhất. Với nhiều trường hợp, Nhà nước sẽ là bên có trách nhiệm giải quyết những rủi ro liên quan tới cộng đồng, môi trường hoặc bảo lãnh vay vốn. Ngược lại, khu vực tư nhân ưu việt hơn trong việc xử lý những rủi ro liên quan tới quản lý, sử dụng đồng vốn… Tiết kiệm chi phí: Thứ nhất, với việc kết hợp hai khâu Thiết kế và Xây dựng trong cùng một hợp đồng, cơ chế PPP cho phép nhà thiết kế và nhà xây dựng thiết lập mối liên hệ gần gũi và sâu sắc hơn. So với việc ký hợp đồng riêng biệt cho phần thiết kế và xây dựng, sự kết hợp này trước hết giúp cho việc thiết kế có tính sáng tạo cao hơn, tiết kiệm được nhiều chi phí hơn; đồng thời cũng giúp giảm thời gian quá trình xây dựng, để dịch vụ sớm được đưa vào sử dụng hơn, qua đó cũng giúp tiết giảm chi phí (Ministry of Municipal Affairs, 1999 và Colverson và Perera, 2012).
- Xem thêm -