Tài liệu Tăng cường công tác quản lý các dự án đầu tư xây dựng cơ bản bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước

ĐẠI HỌC THÁI NGUYÊN TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ VÀ QUẢN TRỊ KINH DOANH NGUYỄN THỊ MAI TĂNG CƯỜNG CÔNG TÁC QUẢN LÝ CÁC DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN BẰNG NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TRÊN ĐỊA BÀN HUYỆN PHÚ LƯƠNG, TỈNH THÁI NGUYÊN Chuyên ngành: QUẢN LÝ KINH TẾ Mã số: 8.34.04.10 LUẬN VĂN THẠC SĨ THEO ĐỊNH HƯỚNG ỨNG DỤNG Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS. TRẦN QUANG HUY THÁI NGUYÊN, NĂM 2018 i LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan Luận văn thạc sĩ này do chính tôi nghiên cứu và thực hiện. Các thông tin, số liệu được sử dụng trong Luận văn là hoàn toàn chính xác và có nguồn gốc rõ ràng. Học viên Nguyễn Thị Mai ii LỜI CẢM ƠN Tôi xin gửi lòng biết ơn sâu sắc tới Thầy giáo hướng dẫn PGS.TS. Trần Quang Huy, người đã tận tình hướng dẫn và cho tôi những ý kiến định hướng quý báu giúp tôi thực hiện Luận văn. Tôi gửi lời cảm ơn tới các thầy, cô giáo trong phòng Đào tạo, các thầy, cô giáo và toàn thể cán bộ Trường Đại học Kinh tế và Quản trị kinh doanh Thái Nguyên đã dìu dắt, truyền đạt những kiến thức quý báu để tôi áp dụng trong thực tiễn và quá trình hoàn thiện Luận văn. Tôi xin gửi lời cảm ơn tới Tập thể Lãnh đạo, cán bộ, công chức, viên chức thuộc UBND huyện Phú Lương đã tạo điều kiện cho tôi được đi học để nâng cao trình độ, động viên khích lệ và cung cấp số liệu quý báu. Tôi xin gửi lời biết ơn đến gia đình, bạn bè đã động viên, khích lệ và ủng hộ trong suốt quá trình học tập vừa qua. Học viên Nguyễn Thị Mai iii MỤC LỤC LỜI CẢM ƠN ................................................................................................... ii MỤC LỤC ........................................................................................................ iii DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT .......................................................................... vii DANH MỤC CÁC BẢNG............................................................................. viii MỞ ĐẦU ........................................................................................................... 1 1. Tính cấp thiết của đề tài ................................................................................ 1 2. Mục tiêu của đề tài ........................................................................................ 2 2.1. Mục tiêu chung ........................................................................................... 2 2.2. Mục tiêu cụ thể ........................................................................................... 2 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu................................................................. 2 4. Những đóng góp dự kiến của luận văn ......................................................... 3 5. Kết cấu của luận văn ..................................................................................... 3 Chương 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ CÁC DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN BẰNG NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC ............................................................................................................... 4 1.1. Tổng quan về ngân sách nhà nước ............................................................. 4 1.1.1. Khái niệm ................................................................................................ 4 1.1.2. Phạm vi ngân sách nhà nước................................................................... 4 1.1.3. Nguyên tắc quản lý ngân sách Nhà nước ................................................ 5 1.1.4. Nguyên tắc phân cấp quản lý nguồn thu, nhiệm vụ chi và quan hệ giữa các cấp ngân sách .............................................................................................. 7 1.1.5. Vai trò của quản lý ngân sách nhà nước cấp huyện ................................ 9 1.2. Quản lý các dự án đầu tư XDCB bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước ........ 10 1.2.1. Khái niệm về quản lý các dự án đầu tư XDCB bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước .................................................................................................. 10 1.2.2. Đặc điểm của quản lý các dự án đầu tư XDCB bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước ........................................................................................................... 13 iv 1.2.3. Nội dung của quản lý các dự án đầu tư XDCB bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước .................................................................................................. 15 1.2.3.1. Giai đoạn chuẩn bị đầu tư .............................................................. 16 1.2.3.2. Giai đoạn thực hiện dự án đầu tư ................................................... 21 1.2.3.3.Giai đoạn kết thúc đầu tư ................................................................ 27 1.2.4. Các nguyên tắc cơ bản trong quản lý các dự án đầu tư XDCB bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước ....................................................................... 32 1.2.5. Hình thức quản lý dự án đầu tư XDCB bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước..……………………………………………………………………….. 34 1.2.6. Phân cấp quản lý đối với các dự án đầu tư XDCB bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước .................................................................................................. 35 1.2.7. Các nhân tố ảnh hưởng tới công tác quản lý đối với các dự án đầu tư XDCB bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước .................................................. 38 1.2. Kinh nghiệm quản lý các dự án đầu tư XDCB bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước tại một số địa phương ...................................................................... 41 1.2.1. Kinh nghiệm của một số địa phương về quản lý các dự án đầu tư XDCB bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước .................................................. 41 1.2.2. Bài học kinh nghiệm cho công tác quản lý các dự án đầu tư XDCB bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước huyện Phú Lương ................................ 44 Chương 2: PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU ................................................ 45 2.1. Câu hỏi nghiên cứu .................................................................................. 45 2.2. Phương pháp nghiên cứu.......................................................................... 45 2.2.1. Phương pháp thu thập thông tin ............................................................ 45 2.2.2. Phương pháp tổng hợp và xử lý thông tin ............................................. 46 2.2.3. Phương pháp phân tích thông tin .......................................................... 47 2.3. Hệ thống chỉ tiêu nghiên cứu của luận văn .............................................. 47 2.3.1. Nhóm chỉ tiêu định tính......................................................................... 47 2.3.1.1. Chỉ tiêu đánh giá năng lực quản lý các dự án đầu tư xây dựng cơ bản sử dụng nguồn vốn NSNN ..................................................................... 47 v 2.3.1.2. Chỉ tiêu phản ánh trình độ, năng lực trong quản lý các dự án đầu tư xây dựng cơ bản sử dụng nguồn vốn NSNN ............................................ 48 2.3.2. Nhóm chỉ tiêu định lượng ..................................................................... 48 2.3.2.1. Chỉ tiêu quyết toán vốn NSNN ........................................................ 48 2.3.2.2. Chỉ tiêu phân tích về hoạt động kiểm tra, giám sát, thanh tra công tác quản lý các dự án đầu tư XDCB sử dựng nguồn vốn NSNN ................. 48 2.3.2.3. Chỉ tiêu phân tích về cơ cấu nguồn vốn sử dụng để đầu tư XDCB 49 2.3.2.4. Chỉ tiêu phân tích về kết quả đầu tư ............................................... 49 Chương 3: THỰC TRẠNG CÔNG TÁC QUẢN LÝ CÁC DỰ ÁN ĐẦU TƯ XDCB BẰNG NGUỒN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TRÊN ĐỊA BÀN HUYỆN PHÚ LƯƠNG................................................................................... 50 3.1. Giới thiệu tổng quan về huyện Phú Lương .............................................. 50 3.1.1. Điều kiện tự nhiên ................................................................................. 50 3.1.1.1. Vị trí địa lý ...................................................................................... 50 3.1.1.2. Đặc điểm địa hình ........................................................................... 51 3.1.1.3. Thời tiết, khí hậu ............................................................................. 52 3.1.1.4. Tài nguyên thiên nhiên.................................................................... 52 3.1.2. Điều kiện kinh tế ..................................................................................... 54 3.1.3. Điều kiện xã hội .................................................................................... 55 3.1.3.1. Dân số, lao động ............................................................................. 55 3.1.3.2. Tình hình văn hóa, xã hội, y tế, giáo dục ....................................... 56 3.1.3.3. Cơ sở hạ tầng .................................................................................. 59 3.2. Thực trạng công tác quản lý các dự án đầu tư XDCB bằng nguồn vốn NSNN trên địa bàn huyện Phú Lương ............................................................ 60 3.2.1. Thực trạng đầu tư bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước ...................... 60 3.2.2. Tình hình đầu tư XDCB bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước trên địa bàn huyện Phú Lương ..................................................................................... 61 3.2.2.1. Phân tích việc thực hiện trong khâu chuẩn bị đầu tư..................... 61 3.2.2.2. Phân tích khâu thực hiện đầu tư ..................................................... 67 vi 3.2.2.3. Phân tích thực trạng khâu kết thúc đầu tư ..................................... 71 3.2.2.4. Phân tích tình hình thực hiện dự án theo kinh phí ......................... 74 3.2.2.5. Kết quả đầu tư từ nguồn vốn NSNN ............................................... 78 3.2.2.6. Kết quả thực hiện các dự án đầu tư ................................................... 80 3.3. Phân tích các yếu tố ảnh hưởng đến công tác QLDA đầu tư XDCB từ bằng nguồn vốn NSNN tại huyện Phú Lương ................................................ 81 3.3.1. Chính sách quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản .................... 81 3.3.2. Ý thức chấp hành của các đơn vị sử dụng ngân sách đầu tư XDCB .... 82 3.3.3. Mô hình tổ chức bộ máy quản lý dự án đầu tư XDCB từ NSNN ......... 83 3.4. Đánh giá chung ........................................................................................ 83 3.4.1. Thành tựu .............................................................................................. 83 3.4.2. Các mặt hạn chế ........................................................................................ 84 3.4.2.1. Trong giai đoạn chuẩn bị đầu tư: ................................................... 86 3.4.2.2. Trong giai đoạn thực hiện đầu tư: ................................................. 86 3.4.2.3. Công tác quyết toán ........................................................................ 87 3.4.3. Những nguyên nhân của các hạn chế .................................................... 87 Chương 4: GIẢI PHÁP TĂNG CƯỜNG CÔNG TÁC QUẢN LÝ CÁC DỰ ÁN ĐẦU TƯ XDCB BẰNG NGUỒN NSNN TRÊN ĐỊA BÀN HUYỆN PHÚ LƯƠNG .................................................................................................. 89 4.1. Quan điểm, phương hướng, mục tiêu quản lý các dự án đầu tư XDCB bằng nguồn vốn NSNN tại huyện Phú Lương ................................................ 89 4.2. Đề xuất giải pháp tăng cường công tác quản lý các dự án đầu tư XDCB bằng nguồn ngân sách nhà nước trên địa bàn huyện Phú Lương trong thời gian tới ............................................................................................................. 90 4.3. Một số đề xuất, kiến nghị ........................................................................... 97 KẾT LUẬN ..................................................................................................... 99 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ...................................................... 101 vii DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT Từ đầy đủ Từ viết tắt NSNN Ngân sách nhà nước XDCB Xây dựng cơ bản UBND Ủy ban nhân dân QLDA Quản lý dự án HĐND Hội đồng nhân dân XDCT Xây dựng công trình GPMB Giải phóng mặt bằng TMĐT Tổng mức đầu tư HSQT Hồ sơ quyết toán QLNN Quản lý nhà nước ODA Vốn viện trợ phát triển chính thức FDI Vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài viii DANH MỤC CÁC BẢNG Bảng 3.1. Giá trị sản xuất của huyện Phú Lương giai đoạn 2015 - 2017 ....... 54 Bảng 3.2. Dân số và lao động huyện Phú Lương giai đoạn 2015 - 2017 ....... 56 Bảng 3.3. Các nguồn vốn đầu tư từ nguồn NSNN trên địa bàn huyện Phú Lương giai đoạn 2015-2017 ............................................................................ 60 Bảng 3.4: Công tác quyết toán công trình đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN huyện Phú Lương năm 2015 - 2017 ................................................................ 73 Bảng 3.5: Tình hình thực hiện vốn đầu tư từ nguồn vốn NSNN tại huyện Phú Lương từ 2015 - 2017 ..................................................................................... 78 Bảng 3.6: Cơ cấu chi đầu tư XDCB từ NSNN so với tổng vốn đầu tư XDCB toàn huyện Phú Lương giai đoạn 2015-2017 .................................................. 79 Bảng 3.7: Kết quả các dự án và vốn đầu tư XDCB trên địa bàn huyện từ năm 2015 đến năm 2017 ......................................................................................... 80 Bảng 3.8: Tổng hợp đánh giá đáp ứng về tiến độ, chất lượng, chi phí của các dự án đầu tư XDCB ......................................................................................... 81 Bảng 2.9: Thực trạng chất lượng, trình độ cán bộ làm công tác quản lý dự án đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN trên địa bàn huyện Phú Lương .............. 85 1 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Phú Lương là huyện miền núi nằm ở phía Bắc tỉnh Thái Nguyên là tổng diện tích tự nhiên 368,94km2 với 15 đơn vị hành chính gồm 13 xã và 2 thị trấn trong đó có 09 xã có xóm thuộc diện đặc biệt khó khăn, nguồn thu ngân sách hạn chế trong khi đó nhu cầu chi cho phát triển kinh tế, xây dựng cơ sở hạ tầng là rất lớn. Do đó, công tác quản lý NSNN, đặc biệt là công tác quản lý đầu tư xây dựng cơ bản nguồn vốn NSNN càng cần phải được chú trọng để sử dụng hợp lý các nguồn lực nhằm thúc đẩy phát triển cơ sở hạ tầng. Để thúc đẩy quá trình phát triển kinh tế - xã hội của huyện, thực hiện thắng lợi những mục tiêu, nhiệm vụ đặt ra, UBND huyện đã xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội trung hạn và hàng năm chung, kế hoạch đầu tư xây dựng cơ bản trung hạn, kế hoạch đầu tư công hàng năm và đề xuất các giải pháp để triển khai thực hiện phù hợp với định hướng chung của tỉnh và có những bước đột phá nhằm đưa nền kinh tế huyện phát triển nhanh, ổn định và bền vững, bảo vệ môi trường sinh thái, tạo chuyển biến mạnh mẽ trong chuyển đổi cơ cấu kinh tế, đẩy mạnh công tác xóa đói, giảm nghèo, tập trung xây dựng đô thị, xây dựng kết cấu hạ tầng, xây dựng nông thôn mới, nâng cao đời sống vật chất cũng như tinh thần cho người dân trên địa bàn huyện. Hiện nay, trên địa bàn huyện Phú Lương ngày càng thu hút được nhiều nguồn vốn đầu tư cho sự phát triển kinh tế - xã hội. Trong đó có nguồn vốn đầu tư dành cho XDCB, chủ yếu lượng vốn này có nguồn từ ngân sách nhà nước. Vì vậy, việc huy động và sử dụng nguồn vốn đầu tư XDCB của huyện cần phải được quan tâm, chú trọng. Thực tế thời gian qua, công tác quản lý đầu tư XDCB tại huyện Phú Lương đã có nhiều chuyển biến tích cực, thể hiện ở việc đã sử dụng hợp lý các nguồn lực. Bên cạnh những kết quả đạt được vẫn còn những tồn tại trong công tác QLDA đầu tư xây dựng trên địa bàn huyện, đầu tư chưa thực sự trọng tâm trọng điểm, còn đầu tư dàn trải, thời gian thực hiện còn bị kéo dài; công tác quyết toán vốn dự án hoàn thành 2 còn chậm, tính đến 31/12/2017 trên địa bàn huyện còn 219 dựa án chậm quyết toán so với quy định, chính vì vậy việc hoàn thiện công tác QLDA đầu tư xây dựng trên địa bàn là rất cần thiết. Vì vậy, tôi chọn vấn đề: “Tăng cường công tác quản lý các dự án đầu tư xây dựng cơ bản bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước trên địa bàn huyện Phú Lương, tỉnh Thái Nguyên” làm đề tài nghiên cứu Luận văn Thạc sỹ. 2. Mục tiêu của đề tài 2.1. Mục tiêu chung Nghiên cứu một số cơ sở lý luận cơ bản về công tác quản lý đầu tư XDCB sử dụng nguồn vốn ngân sách nhà nước. Vận dụng những cơ sở đó để phân tích thực trạng QLDA đầu tư XDCB sử dụng nguồn vốn NSNN và đề xuất một số giải pháp nhằm nâng cao công tác QLDA đầu tư xây dựng sử dụng vốn ngân sách Nhà nước trên địa bàn huyện Phú Lương. 2.2. Mục tiêu cụ thể - Góp phần hệ thống hóa cơ sở lý luận và thực tiễn về công tác quản lý các dự án đầu tư XDCB bằng nguồn vốn NSNN trên địa bàn huyện. - Đánh giá thực trạng công tác quản lý về đầu tư XDCB bằng nguồn vốn NSNN trên địa bàn huyện. - Đề xuất phương hướng và một số giải pháp cụ thể nhằm tăng cường công tác quản lý các dự án đầu tư XDCB bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước trên địa bàn huyện Phú Lương, tỉnh Thái Nguyên. 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu: Những vấn đề lý luận và thực tiễn, các nguyên tắc, nội dung, phương thức quản lý các dự án đầu tư XDCB bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước trên địa bàn huyện Phú Lương, tỉnh Thái Nguyên. Phạm vi không gian: Luận văn được thực hiện tại huyện Phú Lương, tỉnh Thái Nguyên. Phạm vi thời gian: Luận văn tập trung nghiên cứu vào công tác QLDA đầu tư xây dựng bằng vốn ngân sách Nhà nước của huyện Phú Lương trong 3 năm qua (từ năm 2015 đến năm 2017). 3 Phạm vi nội dung: Luận văn tập trung nghiên cứu, phân tích tình hình thực hiện những vấn đề cơ bản về kinh tế - xã hội, các dự án đầu tư giai đoạn 2015-2017. Từ đó đề ra phương hướng, giải pháp tăng cường công tác quản lý nhà đối với các dự án đầu tư XDCB bằng nguồn vốn NSNN trên địa bàn huyện Phú Lương, tỉnh Thái Nguyên. 4. Những đóng góp dự kiến của luận văn Luận văn có giá trị cả về lý luận và thực tiễn. Hệ thống hóa cơ sở lý luận về quản lý các dự án đầu tư XDCB bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước. Đánh giá được thực trạng quản lý dự án đầu tư XDCB của địa phương. Trên cơ sở đó, đề xuất được một số giải pháp nhằm tăng cường công tác quản lý nhà nước các dự án đầu tư XDCB bằng nguồn ngân sách trên địa bàn nghiên cứu. Luận văn có thể sử dụng làm tài liệu nghiên cứu, tham khảo trong việc xây dựng các chính sách về đầu tư và quản lý dự án đầu tư XDCB bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước. 5. Kết cấu của luận văn Ngoài phần Mở đầu và Kết luận, Luận văn được kết cấu gồm 4 chương: Chương 1: Cơ sở lý luận và thực tiễn về quản lý các dự án đầu tư xây dựng cơ bản bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước. Chương 2: Phương pháp nghiên cứu. Chương 3: Thực trạng công tác quản lý các dự án đầu tư XDCB bằng nguồn vốn NSNN trên địa bàn huyện Phú Lương, tỉnh Thái Nguyên. Chương 4: Một số giải pháp cơ bản nhằm tăng cường công tác quản lý các dự án đầu tư xây dựng cơ bản bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước trên địa bàn huyện Phú Lương, tỉnh Thái Nguyên. 4 Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ CÁC DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN BẰNG NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1.1. Tổng quan về ngân sách nhà nước 1.1.1. Khái niệm Ngân sách Nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyển quyết định để đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước [6]. Năm ngân sách bắt đầu từ ngày 01 tháng 01 và kết thúc vào ngày 31 tháng 12 năm dương lịch [6]. Hệ thống NSNN được hiểu là tổng thể các cấp ngân sách có mối quan hệ hữu cơ với nhau trong quá trình thực hiện nhiệm vụ thu, chi của mỗi cấp ngân sách. + Ngân sách nhà nước gồm ngân sách trung ương và ngân sách địa phương. + Ngân sách địa phương gồm ngân sách của các cấp chính quyền địa phương [6]. Ngân sách quận, huyện là một cấp ngân sách thực hiện vai trò, chức năng, nhiệm vụ của NSNN trên phạm vi địa bàn quận, huyện. [6] Ngân sách huyện là công cụ quan trọng của chính quyền cấp huyện trong việc ổn định và phát triển kinh tế xã hội trên địa bàn. Khi xem xét ngân sách huyện không tách rời khỏi NSNN cấp trên nhưng cũng không được coi ngân sách huyện là yếu tố thụ động trong hệ thống ngân sách. Theo đó, ngân sách huyện là toàn bộ các khoản thu - chi được quy định đưa vào dự toán trong một năm do HĐND huyện quyết định và giao cho UBND huyện tổ chức chấp hành nhằm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của chính quyền cấp huyện. [20] 1.1.2. Phạm vi ngân sách nhà nước - Thu ngân sách nhà nước bao gồm: + Toàn bộ các khoản thu từ thuế, lệ phí; 5 + Toàn bộ các khoản phí thu từ các hoạt động dịch vụ do cơ quan nhà nước thực hiện, trường hợp được khoán chi phí hoạt động thì được khấu trừ; các khoản phí thu từ các hoạt động dịch vụ do đơn vị sự nghiệp công lập và doanh nghiệp nhà nước thực hiện nộp ngân sách nhà nước theo quy định của pháp luật; + Các khoản viện trợ không hoàn lại của Chính phủ các nước, các tổ chức, cá nhân ở ngoài nước cho Chính phủ Việt Nam và chính quyền địa phương; + Các khoản thu khác theo quy định của pháp luật. - Chi ngân sách nhà nước bao gồm: + Chi đầu tư phát triển; + Chi dự trữ quốc gia; + Chi thường xuyên; + Chi trả nợ lãi; + Chi viện trợ; + Các khoản chi khác theo quy định của pháp luật. - Bội chi ngân sách nhà nước. - Tổng mức vay của ngân sách nhà nước, bao gồm vay bù đắp bội chi và vay để trả nợ gốc của ngân sách nhà nước [6]. 1.1.3. Nguyên tắc quản lý ngân sách Nhà nước Ngân sách nhà nước được quản lý thống nhất, tập trung dân chủ, hiệu quả, tiết kiệm, công khai, minh bạch, công bằng; có phân công, phân cấp quản lý; gắn quyền hạn với trách nhiệm của cơ quan quản lý nhà nước các cấp. Toàn bộ các khoản thu, chi ngân sách phải được dự toán, tổng hợp đầy đủ vào ngân sách nhà nước. Các khoản thu ngân sách thực hiện theo quy định của các luật thuế và chế độ thu theo quy định của pháp luật. Các khoản chi ngân sách chỉ được thực hiện khi có dự toán được cấp có thẩm quyền giao và phải bảo đảm đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định. Ngân sách các cấp, đơn vị dự toán 6 ngân sách, đơn vị sử dụng ngân sách không được thực hiện nhiệm vụ chi khi chưa có nguồn tài chính, dự toán chi ngân sách làm phát sinh nợ khối lượng xây dựng cơ bản, nợ kinh phí thực hiện nhiệm vụ chi thường xuyên. Bảo đảm ưu tiên bố trí ngân sách để thực hiện các chủ trương, chính sách của Đảng, Nhà nước trong từng thời kỳ về phát triển kinh tế; xóa đói, giảm nghèo; chính sách dân tộc; thực hiện mục tiêu bình đẳng giới; phát triển nông nghiệp, nông thôn, giáo dục, đào tạo, y tế, khoa học và công nghệ và những chính sách quan trọng khác. Bố trí ngân sách để thực hiện nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội; bảo đảm quốc phòng, an ninh, đối ngoại, kinh phí hoạt động của bộ máy nhà nước. Ngân sách nhà nước bảo đảm cân đối kinh phí hoạt động của tổ chức chính trị và các tổ chức chính trị - xã hội. Kinh phí hoạt động của các tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp được thực hiện theo nguyên tắc tự bảo đảm; ngân sách nhà nước chỉ hỗ trợ cho các nhiệm vụ Nhà nước giao theo quy định của Chính phủ. Bảo đảm chi trả các khoản nợ lãi đến hạn thuộc nhiệm vụ chi của ngân sách nhà nước. Việc quyết định đầu tư và chi đầu tư chương trình, dự án có sử dụng vốn ngân sách nhà nước phải phù hợp với Luật đầu tư công và quy định của pháp luật có liên quan. Ngân sách nhà nước không hỗ trợ kinh phí hoạt động cho các quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách. Trường hợp được ngân sách nhà nước hỗ trợ vốn điều lệ theo quy định của pháp luật thì phải phù hợp với khả năng của ngân sách nhà nước và chỉ thực hiện khi đáp ứng đủ các điều kiện sau: được thành lập và hoạt động theo đúng quy định của pháp luật; có khả năng tài chính độc lập; có nguồn thu, nhiệm vụ chi không trùng với nguồn thu, nhiệm vụ chi của ngân sách nhà nước [6]. 7 1.1.4. Nguyên tắc phân cấp quản lý nguồn thu, nhiệm vụ chi và quan hệ giữa các cấp ngân sách - Ngân sách trung ương, ngân sách mỗi cấp chính quyền địa phương được phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi cụ thể. - Ngân sách trung ương giữ vai trò chủ đạo, bảo đảm thực hiện các nhiệm vụ chi quốc gia, hỗ trợ địa phương chưa cân đối được ngân sách và hỗ trợ các địa phương theo quy định tại khoản 3 Điều 40 của Luật Ngân sách 2015. - Ngân sách địa phương được phân cấp nguồn thu bảo đảm chủ động thực hiện những nhiệm vụ chi được giao. Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách ở địa phương phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh và trình độ quản lý của mỗi cấp trên địa bàn. - Nhiệm vụ chi thuộc ngân sách cấp nào do ngân sách cấp đó bảo đảm; việc ban hành và thực hiện chính sách, chế độ mới làm tăng chi ngân sách phải có giải pháp bảo đảm nguồn tài chính, phù hợp với khả năng cân đối của ngân sách từng cấp; việc quyết định đầu tư các chương trình, dự án sử dụng vốn ngân sách phải bảo đảm trong phạm vi ngân sách theo phân cấp. - Trường hợp cơ quan quản lý nhà nước thuộc ngân sách cấp trên ủy quyền cho cơ quan quản lý nhà nước thuộc ngân sách cấp dưới thực hiện nhiệm vụ chi của mình thì phải phân bổ và giao dự toán cho cơ quan cấp dưới được ủy quyền để thực hiện nhiệm vụ chi đó. Cơ quan nhận kinh phí ủy quyền phải quyết toán với cơ quan ủy quyền khoản kinh phí này. - Thực hiện phân chia theo tỷ lệ phần trăm (%) đối với các khoản thu phân chia giữa các cấp ngân sách và số bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới trên cơ sở bảo đảm công bằng, phát triển cân đối giữa các vùng, các địa phương. - Trong thời kỳ ổn định ngân sách: + Không thay đổi tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu giữa các cấp ngân sách; 8 + Hằng năm, căn cứ khả năng cân đối của ngân sách cấp trên, cơ quan có thẩm quyền quyết định tăng thêm số bổ sung cân đối ngân sách từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới so với năm đầu thời kỳ ổn định; + Số bổ sung có mục tiêu từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới được xác định theo nguyên tắc, tiêu chí và định mức phân bổ ngân sách và các chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi ngân sách; khả năng của ngân sách cấp trên và khả năng cân đối ngân sách của từng địa phương cấp dưới; + Các địa phương được sử dụng nguồn tăng thu hằng năm mà ngân sách địa phương được hưởng theo phân cấp để tăng chi thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh. Đối với số tăng thu so với dự toán thực hiện theo quy định tại khoản 2 Điều 59 của Luật này. Trường hợp đặc biệt có phát sinh nguồn thu từ dự án mới đi vào hoạt động trong thời kỳ ổn định ngân sách làm ngân sách địa phương tăng thu lớn thì số tăng thu phải nộp về ngân sách cấp trên. Chính phủ trình Quốc hội, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh trình Hội đồng nhân dân cùng cấp quyết định thu về ngân sách cấp trên số tăng thu này và thực hiện bổ sung có mục tiêu một phần cho ngân sách cấp dưới theo quy định tại điểm d khoản 3 Điều 40 của Luật này để hỗ trợ đầu tư cơ sở hạ tầng ở địa phương theo dự án được cấp có thẩm quyền phê duyệt; + Trường hợp ngân sách địa phương hụt thu so với dự toán do nguyên nhân khách quan thực hiện theo quy định tại khoản 3 Điều 59 của Luật Ngân sách nhà nước. - Sau mỗi thời kỳ ổn định ngân sách, các địa phương phải tăng khả năng tự cân đối, phát triển ngân sách địa phương, thực hiện giảm dần tỷ lệ bổ sung cân đối từ ngân sách cấp trên so với tổng chi ngân sách địa phương hoặc tăng tỷ lệ phần trăm (%) nộp về ngân sách cấp trên đối với các khoản thu phân chia giữa các cấp ngân sách để tăng nguồn lực cho ngân sách cấp trên thực hiện các nhiệm vụ chi quốc gia và phát triển đồng đều giữa các địa phương. 9 - Không được dùng ngân sách của cấp này để chi cho nhiệm vụ của cấp khác và không được dùng ngân sách của địa phương này để chi cho nhiệm vụ của địa phương khác, trừ các trường hợp sau: + Ngân sách cấp dưới hỗ trợ cho các đơn vị thuộc cấp trên quản lý đóng trên địa bàn trong trường hợp cần khẩn trương huy động lực lượng cấp trên khi xảy ra thiên tai, thảm họa, dịch bệnh và các trường hợp cấp thiết khác để bảo đảm ổn định tình hình kinh tế - xã hội, an ninh và trật tự, an toàn xã hội của địa phương; + Các đơn vị cấp trên quản lý đóng trên địa bàn khi thực hiện chức năng của mình, kết hợp thực hiện một số nhiệm vụ theo yêu cầu của cấp dưới; + Sử dụng dự phòng ngân sách địa phương để hỗ trợ các địa phương khác khắc phục hậu quả thiên tai, thảm họa nghiêm trọng. - Trường hợp thực hiện điều ước quốc tế dẫn đến giảm nguồn thu của ngân sách trung ương, Chính phủ trình Quốc hội điều chỉnh việc phân chia nguồn thu giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương để bảo đảm vai trò chủ đạo của ngân sách trung ương [6]. 1.1.5. Vai trò của quản lý ngân sách nhà nước cấp huyện Quản lý NSNN cấp huyện là hoạt động của các chủ thể quản lý thông qua việc sử dụng có chủ định các phương pháp quản lý và các công cụ quản lý để tác động và điều chỉnh hoạt động của ngân sách cấp huyện nhằm đạt được mục tiêu đã định. [21] Vai trò quản lý NSNN trên địa bàn huyện đó là nhằm đảm bảo chức năng nhà nước; đảm bảo an ninh, quốc phòng, từ đó góp phần thúc đẩy phát triển, ổn định kinh tế, bù đắp khiếm khuyết thị trường, công bằng xã hội và bảo vệ môi trường của huyện. Thể hiện qua các vai trò: Thứ nhất, đảm bảo nguồn tài chính cần thiết để các cơ quan công quyền thực hiện các nhiệm vụ được giao theo đúng đường lối, chính sách,chế độ của Nhà nước. 10 Thứ hai, đảm bảo khuyến khích, thúc đẩy sản xuất phát triển, tạo ra nguồn thu của NSNN ngày càng lớn hơn. Bên cạnh đó, trong quá trình quản lý cần phải coi trọng yêu cầu công bằng xã hội, đảm bảo thực hiện nghiêm túc, đúng đắn các chính sách, chế độ thu do cơ quan có thẩm quyền ban hành. Tuy nhiên trong quá trình chi đảm bảo yêu cầu tiết kiệm và hiệu quả. [22] 1.2. Quản lý các dự án đầu tư XDCB bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước 1.2.1. Khái niệm về quản lý các dự án đầu tư XDCB bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước Vốn đầu tư là tiền và tài sản khác để thực hiện hoạt động đầu tư kinh doanh [4]. Dự án đầu tư xây dựng là tập hợp các đề xuất có liên quan đến việc sử dụng vốn để tiến hành hoạt động xây dựng để xây dựng mới, sửa chữa, cải tạo công trình xây dựng nhằm phát triển, duy trì, nâng cao chất lượng công trình hoặc sản phẩm, dịch vụ trong thời hạn và chi phí xác định. Ở giai đoạn chuẩn bị dự án đầu tư xây dựng, dự án được thể hiện thông qua Báo cáo nghiên cứu tiền khả thi đầu tư xây dựng, Báo cáo nghiên cứu khả thi đầu tư xây dựng hoặc Báo cáo kinh tế kỹ thuật đầu tư xây dựng [2]. Quản lý nói chung là sự tác động có mục đích của chủ thể quản lý vào các đối tượng quản lý nhằm đạt được các mục tiêu đề ra. Quản lý dự án là quá trình lập kế hoạch, theo dõi và kiểm soát tất cả những vấn đề của một dự án và điều hành mọi thành phần tham gia vào dự án đó nhằm đạt được những mục tiêu của dự án đúng thời hạn trong phạm vi ngân sách được được duyệt với các chi phí, chất lượng và khả năng thực hiện chuyên biệt. Nói cách khác QLDA là công việc áp dụng các chức năng và hoạt động của quản lý vào suốt vòng đời của dự án hay nói cách khác QLDA là việc huy động các nguồn lực và tổ chức các công nghệ để thực hiện được mục tiêu đề ra. Quản lý dự án đầu tư xây dựng là một quá trình phức tạp nó mang tính duy nhất không có sự lặp lại, không xác định rõ ràng và không có dự án nào giống dự án nào. Mỗi dự án có địa điểm khác nhau, không gian và thời gian khác nhau, quy 11 mô khác nhau, yêu cầu về số lượng và chất lượng khác nhau, tiến độ khác nhau, con người cũng khác nhau,…thậm chí trong quá trình thực hiện dự án còn có sự thay đổi mục tiêu, ý tưởng từ Chủ đầu tư. Cho nên việc điều hành quản lý dự án cũng luôn thay đổi linh hoạt, không có công thức nhất định. Một số khái niệm liên quan đến hoạt động quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản: - Báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư là tài liệu trình bày các nội dung nghiên cứu sơ bộ về sự cần thiết, tính khả thi và tính hiệu quả của chương trình đầu tư công, dự án nhóm B, nhóm C làm cơ sở để cấp có thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư.[1] - Báo cáo nghiên cứu tiền khả thi là tài liệu trình bày các nội dung nghiên cứu sơ bộ về sự cần thiết, tính khả thi và tính hiệu quả của dự án quan trọng quốc gia và dự án nhóm A làm cơ sở để cấp có thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư.[1] - Báo cáo nghiên cứu khả thi là tài liệu trình bày các nội dung nghiên cứu về sự cần thiết, mức độ khả thi và hiệu quả của chương trình, dự án đầu tư công làm cơ sở để cấp có thẩm quyền quyết định đầu tư.[1] - Báo cáo kinh tế - kỹ thuật đầu tư xây dựng là tài liệu trình bày các nội dung về sự cần thiết, mức độ khả thi và hiệu quả của việc đầu tư xây dựng theo phương án thiết kế bản vẽ thi công xây dựng công trình quy mô nhỏ, làm cơ sở xem xét, quyết định đầu tư xây dựng [2]. - Công trình xây dựng là sản phẩm được tạo thành bởi sức lao động của con người, vật liệu xây dựng, thiết bị lắp đặt vào công trình, được liên kết định vị với đất, có thể bao gồm phần dưới mặt đất, phần trên mặt đất, phần dưới mặt nước và phần trên mặt nước, được xây dựng theo thiết kế. Công trình xây dựng bao gồm công trình dân dụng, công trình công nghiệp, giao thông, nông nghiệp và phát triển nông thôn, công trình hạ tầng kỹ thuật và công trình khác [2]. - Đấu thầu là quá trình lựa chọn nhà thầu để ký kết và thực hiện hợp đồng cung cấp dịch vụ tư vấn, dịch vụ phi tư vấn, mua sắm hàng hóa, xây lắp; lựa chọn nhà đầu tư để ký kết và thực hiện hợp đồng dự án đầu tư theo hình thức đối tác công tư, dự án đầu tư có sử dụng đất trên cơ sở bảo đảm cạnh tranh, công bằng, minh bạch và hiệu quả kinh tế [3].