Tài liệu Tăng cường công tác kiểm soát chi thường xuyên ngân sách nhà nước qua kho bạc nhà nước văn quan, tỉnh lạng sơn

LỜI CAM ĐOAN Tác giả xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của bản thân tác giả. Các kết quả nghiên cứu và các kết luận trong luận văn là trung thực, không sao chép từ bất kỳ một nguồn nào và dưới bất kỳ hình thức nào. Việc tham khảo các nguồn tài liệu (nếu có) đã được thực hiện trích dẫn và ghi nguồn tài liệu tham khảo đúng quy định. TÁC GIẢ LUẬN VĂN Lê Minh Sơn i LỜI CẢM ƠN Trong quá trình học tập và làm luận văn Thạc sỹ tại Trường Đại học Thủy Lợi, bên cạnh sự nỗ lực của bản thân, tác giả đã được sự giảng dạy và hướng dẫn nhiệt tình của các Thầy giáo, Cô giáo. Tác giả xin gửi lời cảm ơn sâu sắc tới PGS.TS. Ngô Thị Thanh Vân, người đã hướng dẫn tác giả chu đáo, tận tình trong suốt quá trình tác giả học tập, nghiên cứu để tác giả hoàn thành đề tài. Tác giả xin chân thành cảm ơn tập thể các Thầy giáo, Cô giáo trường Đại học Thủy Lợi trong suốt khoá học đã trang bị cho tác giả nhiều kiến thức bổ ích cũng như tạo điều kiện thuận lợi để tác giả hoàn thành khoá học cũng như hoàn thành luận văn tốt nghiệp. Tác giả cũng xin chân thành cảm ơn gia đình và tập thể cán bộ công chức của Kho bạc Nhà nước Văn Quan, bạn bè và đồng nghiệp đã giúp đỡ cung cấp tài liệu và tư vấn chuyên môn để tác giả có điều kiện hoàn thành đề tài luận văn của mình. Mặc dù đã nỗ lực hết mình trong quá trình học tập và nghiên cứu nhưng luận văn không thể tránh khỏi những thiết sót, khuyết điểm. Tác giả kính mong nhận được những góp ý của các thầy cô và đồng nghiệp để luận văn của tác giả được hoàn thiện hơn nữa./. TÁC GIẢ LUẬN VĂN Lê Minh Sơn ii MỤC LỤC DANH MỤC HÌNH ẢNH ..............................................................................................vi DANH MỤC BẢNG BIỂU .......................................................................................... vii DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT VÀ GIẢI THÍCH THUẬT NGỮ ....................... viii CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ CÔNG TÁC KIỂM SOÁT CHI THƯỜNG XUYÊN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC CẤP HUYỆN ................................................................................................................ 4 1.1 Ngân sách nhà nước và chi thường xuyên NSNN qua KBNN ............................. 4 1.1.1 Khái quát về Ngân sách nhà nước .................................................................... 4 1.1.2 Khái niệm Chi thường xuyên ngân sách nhà nước qua KBNN ....................... 7 1.1.3 Nội dung, đặc điểm của chi thường xuyên NSNN qua KBNN ....................... 7 1.1.4 Sự cần thiết phải hoàn thiện kiểm soát chi thường xuyên Ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước ............................................................................................ 10 1.2 Kiểm soát chi thường xuyên Ngân sách nhà nước qua Kho bạc nhà nước cấp huyện ......................................................................................................................... 12 1.2.1 Khái niệm, đặc điểm chi thường xuyên ......................................................... 12 1.2.2 Khái niệm và đặc điểm của kiểm soát chi thường xuyên NSNN qua kho bạc nhà nước cấp huyện ................................................................................................ 13 1.2.3 Nguyên tắc, nội dung và quy trình kiểm soát chi thường xuyên NSNN qua KBNN cấp huyện .................................................................................................... 14 1.3 Các nhân tố ảnh hưởng đến kiểm soát chi thường xuyên ngân sách nhà nước qua Kho bạc nhà nước ............................................................................................... 23 1.3.1 Cơ chế, chính sách của nhà nước ................................................................... 23 1.3.2 Các nhân tố thuộc về đối tượng thụ hưởng ngân sách nhà nước ................... 25 1.3.3 Hệ thống tổ chức, bộ máy thực hiện kiểm soát chi ngân sách nhà nước ....... 26 1.4 Bài học kinh nghiệm về kiểm soát chi thường xuyên ........................................ 27 1.4.1 Kinh nghiệm kiểm soát chi thường xuyên NSNN qua KBNN ở một số KBNN cấp huyện trong và ngoài tỉnh .................................................................... 27 1.4.2 Một số bài học rút ra về kiểm soát chi thường xuyên ngân sách nhà nước đối với KBNN Văn Quan .............................................................................................. 30 1.5 Tổng quan các công trình đã được công bố liên quan đến đề tài ....................... 31 iii CHƯƠNG 2 THỰC TRẠNG CÔNG TÁC KIỂM SOÁT CHI THƯỜNG XUYÊN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC VĂN QUAN, TỈNH LẠNG SƠN . .............................................................................................................. 34 2.1 Điều kiện tự nhiên, kinh tế xã hội của huyện Văn Quan [4] .............................. 34 2.2 Giới thiệu về Kho bạc nhà nước Văn Quan, tỉnh Lạng Sơn .............................. 35 2.2.1 Sơ lược hình thành và phát triển KBNN Văn Quan, tỉnh Lạng Sơn ............. 35 2.2.2 Tổ chức bộ máy kho bạc và bộ máy kiểm soát chi thường xuyên qua Kho bạc Nhà nước Văn Quan - Lạng Sơn ............................................................................ 37 2.3 Thực trạng chi thường xuyên ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước Văn Quan .......................................................................................................................... 42 2.4 Thực trạng công tác Kiểm soát chi thường xuyên ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước Văn Quan ........................................................................................... 48 2.4.1 Quy trình kiểm soát chi thường xuyên qua Kho bạc Nhà nước Văn Quan ... 48 2.4.2 Kết quả công tác kiểm soát chi qua Kho bạc Nhà nước Văn Quan từ năm 2013 đến năm 2016 ................................................................................................. 57 2.5 Đánh giá chung về thực trạng công tác kiểm soát chi thường xuyên ngân sách nhà nước qua Kho bạc nhà nước Văn Quan giai đoạn (2013-2016) ........................ 62 2.5.1 Kết quả đạt được ............................................................................................ 62 2.5.2 Hạn chế và nguyên nhân ................................................................................ 64 CHƯƠNG 3 GIẢI PHÁP NHẰM HOÀN THIỆN CÔNG TÁC KIỂM SOÁT CHI THƯỜNG XUYÊN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC VĂN QUAN GIAI ĐOẠN 2017 - 2020 ................................................................................. 69 3.1 Mục tiêu, phương hướng hoàn thiện kiểm soát chi thường xuyên ngân sách nhà nước qua Kho bạc nhà nước Văn Quan giai đoạn 2017 – 2020 ...................... 69 3.1.1 Mục tiêu, nội dung của chiến lược phát triển hệ thống KBNN ..................... 69 3.1.2 Mục tiêu, phương hướng hoàn thiện kiểm soát chi thường xuyên ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước Văn Quan .......................................................... 72 3.2 Đề xuất giải pháp tăng cường công tác kiểm soát chi thường xuyên Ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước Văn Quan ............................................................ 74 3.2.1 Hoàn thiện quy trình giao dịch “Một cửa, một giao dịch viên” qua Kho bạc Nhà nước Văn Quan ............................................................................................... 74 iv 3.2.2 Tập trung kiểm soát các khoản chi Ngân sách nhà nước có mức độ rủi ro cao...........................................................................................................................80 3.2.3 Kiểm soát chi ngân sách nhà nước theo kết quả đầu ra nhằm khắc phục những tồn tại hình thức kiểm soát chi theo dự toán ................................................ 82 3.2.4 Đẩy mạnh ứng dụng công nghệ thông tin trong kiểm soát chi thường xuyên ngân sách nhà nước ................................................................................................. 85 3.2.5 Chú trọng xây dựng đội ngũ và phát triển nguồn nhân lực của Kho bạc Nhà nước Văn Quan ....................................................................................................... 87 3.2.6 Quy định rõ trách nhiệm của các cơ quan, bộ phận trong công tác kiểm soát chi thường xuyên..................................................................................................... 92 3.3 Một số kiến nghị ................................................................................................. 93 3.3.1 Đối với các cơ quan quản lý cấp trên ............................................................. 93 3.3.2 Hoàn thiện chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi Ngân sách nhà nước ............... 99 KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ .....................................................................................101 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ....................................................................102 PHỤ LỤC .............................................................................................................105 v 1. DANH MỤC HÌNH ẢNH Hình 2.1 Bản đồ hành chính huyện Văn Quan .............................................................. 34 Hình 2.2 Sơ đồ tổ chức Kho bạc Nhà nước Văn Quan, tỉnh Lạng Sơn ........................ 37 Hình 2.3 Tổ chức bộ máy Kiểm soát chi thường xuyên qua KBNN Văn Quan ........... 41 Hình 2.4 Tổng hợp kết quả chi thường xuyên năm 2013 đến 2016 .............................. 43 Hình 2.5 Tỷ lệ cơ cấu chi thường xuyên năm 2016 ...................................................... 47 Hình 2.6 Sơ đồ quy trình giao dịch ............................................................................... 51 Hình 2.7 Sơ đồ quy trình xử lý chứng từ chi thường xuyên ........................................ 53 Hình 2.8 Tổng hợp số bút toán năm 2013 - 2016 ......................................................... 60 Hình 3.1 Sơ đồ quy trình giao dịch tại KBNN Văn Quan ............................................ 77 vi 2. DANH MỤC BẢNG BIỂU Bảng 2.1 Thống kê tình hình hoạt động kế toán ........................................................... 42 Bảng 2.2 Tổng hợp chi NSNN và tỷ trọng chi thường xuyên năm 2013 đến 2016 ...... 43 Bảng 2.3 Kết quả thực hiện chi thường xuyên so với dự toán năm được giao ............. 44 Bảng 2.4 Bảng tổng hợp chi thường xuyên theo lĩnh vực năm 2013 đến 2016 ............ 46 Bảng 2.5 Tổng hợp chứng từ phát sinh của kế toán viên .............................................. 58 Bảng 2.7 Tổng hợp ý kiến đánh giá của đơn vị sử dụng NSNN về thực hiện quy trình và trình độ của cán bộ kiểm soát chi thường xuyên NSNN tại KBNN Văn Quan ....... 61 Bảng 2.8 Bảng tổng hợp kết quả qua Kiểm tra nội bộ tại KBNN Văn Quan năm 2013 – 2016 ............................................................................................................................... 62 Bảng 3.1 Bảng phân loại các khoản chi theo mức độ rủi ro và hình thức kiểm soát chi.... 81 Bảng 3. 2 Tra cứu văn bản Kiểm soát chi theo mục lục ngân sách ............................... 86 Bảng 3. 3 Chỉ tiêu đưa đi đào tạo bồi dưỡng cán bộ năm 2018 – 2020. ....................... 89 vii 3. DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT Từ viết tắt Giải thích nghĩa đầy đủ ĐVSDNS Đơn vị sử dụng ngân sách HĐND Hội đồng nhân dân KBNN Kho bạc nhà nước KSC Kiểm soát chi KTNN Kiểm toán nhà nước KTT Kế toán trưởng KTV Kế toán viên KT-XH Kinh tế - Xã hội NSĐP Ngân sách địa phương NSNN Ngân sách nhà nước NSTW Ngân sách trung ương SN Sự nghiệp UBND Ủy ban nhân dân viii PHẦN MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Chi Ngân sách nhà nước (NSNN) là công cụ chủ yếu của Đảng, Nhà nước và cấp uỷ, chính quyền cơ sở để thực hiện nhiệm vụ chính trị, phát triển kinh tế - xã hội, đảm bảo an ninh, quốc phòng và thúc đẩy sự nghiệp xây dựng, phát triển đất nước. Thời gian qua, Đảng và Nhà nước đã có nhiều biện pháp tích cực nhằm nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước trong lĩnh vực chi NSNN nói chung và lĩnh vực kiểm soát các khoản chi ngân sách nói riêng, trong đó chi thường xuyên chiếm tỷ trọng lớn và có vị trí, vai trò rất quan trọng đối với phát triển kinh tế, xã hội đất nước. Thực hiện tốt công tác quản lý kiểm soát chi Ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước (KBNN) sẽ có ý nghĩa to lớn trong việc thực hành tiết kiệm, tập trung mọi nguồn lực tài chính để phát triển kinh tế - xã hội, chống các hiện tượng tiêu cực, chi tiêu lãng phí, góp phần lành mạnh hoá nền tài chính quốc gia, ổn định tiền tệ, kiềm chế lạm phát; đồng thời, góp phần nâng cao trách nhiệm và phát huy được vai trò của các ngành, các cấp, các cơ quan, đơn vị có liên quan đến công tác quản lý và sử dụng NSNN. Đặc biệt, theo Luật NSNN quy định, cơ quan KBNN chịu trách nhiệm chính trong việc kiểm soát thanh toán, chi trả trực tiếp các khoản chi NSNN cho các đối tượng sử dụng đúng với chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn đã được Nhà nước giao. Đặc biệt chiến lược phát triển Kho bạc Nhà nước đến năm 2020 KBNN trở thành hệ thống kho bạc điện tử, không tiền mặt, không chứng từ, mọi công việc được tiến hành bằng máy tính trên hạ tầng truyền thông hiện đại, thì yêu cầu hoạt động quản lý kiểm soát chi Ngân sách nhà nước hiện đại trở thành một yêu cầu cấp thiết. Hệ thống Kho bạc Nhà nước đang thực hiện những bước đi quan trọng trong chiến lược phát triển hệ thống Kho bạc Nhà nước đến năm 2020. Hoạt động trong lĩnh vực quản lý và điều hành Quỹ Ngân sách nhà nước với nhiệm vụ được Chính phủ giao, để quản lý được khối lượng tài sản và vốn của các cấp ngân sách, của Kho bạc Nhà nước và các đơn vị sử dụng ngân sách, đòi hỏi phải có hệ thống kiểm soát chi ngân sách đủ 1 mạnh, hoạt động có hiệu quả, tuân thủ theo pháp luật, tiết kiệm tiền và tài sản cho Nhà nước. Kho bạc Nhà nước Văn Quan - Lạng Sơn cũng như các Kho bạc khác trên địa bàn tỉnh thực hiện áp dụng hệ thống thông tin quản lý ngân sách và Kho bạc (TABMIS) từ ngày 23/6/2011, là một dự án lớn của ngành Tài chính được triển khai từ năm 2009, nên trong quá trình triển khai còn gặp rất nhiều khó khăn trong công tác quản lý kiểm soát chi thường xuyên. Do đó việc nghiên cứu đề tài “Tăng cường công tác kiểm soát chi thường xuyên Ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước Văn Quan, tỉnh Lạng Sơn” là cần thiết, mang tính cấp bách trong hệ thống Kho bạc nói chung và Kho bạc Nhà nước Văn Quan nói riêng. 2. Mục đích nghiên cứu của đề tài Trên cơ sở hệ thống hoá cơ sở lý luận và thực tiễn, đánh giá thực trạng công tác kiểm soát kiểm soát chi thường xuyên Ngân sách nhà nước tại Kho bạc nhà nước Văn Quan, đề xuất các giải pháp tăng cường công tác kiểm soát chi thường xuyên Ngân sách nhà nước trên địa bàn huyện Văn Quan – tỉnh Lạng Sơn trong thời gian tới. 3. Phương pháp nghiên cứu Luận văn sử dụng các phương pháp nghiên cứu sau: Phương pháp điều tra, khảo sát; Phương pháp thống kê; Phương pháp hệ thống hóa; Phương pháp phân tích so sánh; Phương pháp phân tích tổng hợp; 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu a, Đối tượng nghiên cứu 2 Đối tượng nghiên cứu của luận văn là các vấn đề lý luận và thực tiễn của công tác kiểm soát chi thường xuyên NSNN qua qua Kho bạc Nhà nước Văn Quan b, Phạm vi nghiên cứu Về không gian: Phạm vi nghiên cứu của luận văn là công tác kiểm soát các khoản chi thường xuyên qua KBNN Văn Quan, và đề ra các giải pháp tăng cường hiệu quả công tác này cho đến năm 2020 trên địa bàn huyện Văn Quan, tỉnh Lạng Sơn. Về thời gian: Đề tài nghiên cứ trên cơ sở số liệu thu thập trong giai đoạn 2013-2016 5. Cấu trúc của luận văn Ngoài phần mở đầu và phần kết luận, luận văn được kết cấu gồm 3 chương với nội dung cụ thể sau: Chương 1: Cơ sở lý luận và thực tiễn về công tác kiểm soát chi thường xuyên Ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước cấp huyện Chương 2: Thực trạng công tác kiểm soát chi thường xuyên Ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước Văn Quan giai đoạn 2013-2016 Chương 3: Giải pháp tăng cường công tác kiểm soát chi thường xuyên Ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước Văn Quan giai đoạn 2017-2020. 3 CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ CÔNG TÁC KIỂM SOÁT CHI THƯỜNG XUYÊN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC CẤP HUYỆN 1.1 Ngân sách nhà nước và chi thường xuyên NSNN qua KBNN 1.1.1 Khái quát về Ngân sách nhà nước Thuật ngữ "Ngân sách nhà nước" có từ lâu và ngày nay được dùng phổ biến trong đời sống kinh tế - xã hội và được diễn đạt dưới nhiều góc độ khác nhau. Song quan niệm NSNN được bao quát nhất cả về lý luận và thực tiễn của nước ta hiện nay. 1.1.1.1 Khái niệm Theo Luật ngân sách nhà nước số: 83/2015/QH13 có hiệu lực từ ngày 01/01/2017 thì: “Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định, do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước” [11] Như vậy so với Luật NSNN 2002 thì đã Khái niệm về Ngân sách nhà nước năm 2017 có đã có sự thay đổi về thời gian thực hiện trong một khoản thời gian nhất định chứ không phải một năm như trước đây. Ngân sách nhà nước xét về phương diện kinh tế: Trước hết là một khái niệm thuộc phạm trù kinh tế học hay hẹp hơn là tài chính học. Theo đó, Ngân sách nhà nước là bảng dự toán về các khoản thu và các khoản chi tiền tệ của một quốc gia, được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định thực hiện trong một khoảng thời hạn nhất định, thường là một năm. Ngân sách nhà nước xét theo phương diện pháp lý: Theo phương diện này, ngân sách nhà nước cũng không có nhiều sự khác biệt so với kinh tế, nó đều nói về các khoản thu, chi do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm. Còn ở phương diện pháp lý, Ngân sách nhà nước được hiểu là một đạo luật đặc biệt của mỗi quốc gia, do quốc hội ban hành và chính phủ thực hiện trong một thời hạn xác định. Nhưng khác với những đạo luật thông thường, Ngân sách nhà nước được cơ 4 quan lập pháp tạo ra theo trình thự, thủ tục riêng và hiệu lực thi hành của đạo luật này được xác định trong một khoản thời gian nhất định 1.1.1.2 Vai trò của Ngân sách nhà nước Ngân sách nhà nước là một khâu then chốt trong hệ thống tài chính. Có vị trí quan trong trong nền kinh tế thị trường. Vai trò của ngân sách nhà nước được xác định trên cơ sở các chức năng và nhiệm vụ cụ thể của nó trong tưng giai đoạn đảm bảo cho Nhà nước thực hiện các chức năng, nhiệm vụ và duy trì quyền lực của Nhà nước. Trong giai đoạn hiện nay ngân sách nhà nước đóng vai trò là công cụ điều hành vĩ mô nền kinh tế. Nhà nước đóng vai trò chủ thể thường xuyên, chủ thể quyền lực trong quan hệ giữa Nhà nước ngân sách nhà nước. Điều đó cho thấy Nhà nước tập trung ngân sách, coi ngân sách là công cụ kinh tế quan trong để giải quyết các vấn đề kinh tế - xã hội và thị trường. Ngân sách kích thích sản xuất, kinh doanh, cạnh tranh hợp pháp, chống độc quyền (qua các công cụ về thuế và cho ra đời các Doanh nghiệp nhà nước..) Ngân sách nhà nước cung cấp nguồn kinh phí để đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng, các ngành kinh tế then chốt, tạo môi trường cho các Doanh nghiệp thuộc mọi thành phần kinh tế phát triển ... Như vậy vai trò của ngân sách nhà nước trong nền kinh tế thị trường là rất quan trọng. Là trực tiếp hay gián tiếp nhưng ngân sách nhà nước vẫn chiếm vị trí chủ đạo trong điều hành kinh tế vĩ mô nền kinh tế, khắc phục những khuyết tật của nền kinh tế thị trường. 1.1.1.3 Bản chất của Ngân sách nhà nước Ngân sách nhà nước không thể thiếu được với mỗi Nhà nước. Cho nên Nhà nước luôn luôn là chủ thể thường xuyên và chủ thể quyền lực trong các khoản thu và phân phối các nguồn tài chính. Trong mối quan hệ giữa ngân sách và Nhà nước để thực hiện quá trình phân phối, lợi ích mà Nhà nước hướng tới chủ yếu là các lợi ích về kinh tế. Do đó bản chất của ngân sách là hệ thống các mối quan hệ về kinh tế phát sinh trong quá trình Nhà nước huy động và sử dụng các nguồn tài chính, nhằm đảm bảo yêu cầu thực hiện các chức năng quản lý và điều hành nền kinh tế - xã hội của mình. Bản chất của ngân sách nhà nước quyết định các chức năng của ngân sách nhà nước. 1.1.1.4 Chức năng của Ngân sách Nhà nước 5 Khi nói tới chức năng của sự vật là những phương diện hoạt động chủ yếu của sự vật thể hiện bản chất của nó và đảm bảo cho sự vật đó tồn tại. Chức năng và nhiệm vụ là hai khái niệm gần nhau nhưng không đồng nhất với nhau. Nhiệm vụ là những vấn đề đặt ra cần giải quyết, còn chức năng là phương diện hoạt động có tính định hướng lâu dài. Thông các nhiệm vụ được đặt ra nhằm thực hiện chức năng. Một yêu cầu đặt ra khi nhà nước ra đời là phải thống nhất các khoản thu - chi trên cơ sở dự toán và hạch toán. Do đó ngân sách nhà nước phải tập hợp và cấn đối thu chi của Nhà nước, bắt buộc mỗi khoản chi phải theo dự toán, mỗi khoản thu phải theo luật định, chấm dứt sự tuỳ tiện trong quản lý thu - chi của Nhà nước. Như vậy ta có thể kết luận chức năng của Ngân sách nhà nước theo các nhiệm vụ sau: - Huy động nguồn tài chính và đảm bảo các nhu cầu chi tiêu theo kế hoạch nhà nước. - Thực hiện cân đối giữa các khoản thu - chi (bằng tiền) của Nhà nước. 1.1.1.5 Nội dung Chi Ngân sách nhà nước Theo Luật NSNN năm 2015 Chi ngân sách nhà nước bao gồm: - Chi đầu tư phát triển; - Chi dự trữ quốc gia; - Chi thường xuyên; - Chi trả nợ lãi; - Chi viện trợ; - Các khoản chi khác theo quy định của pháp luật. Tuỳ thuộc vào vai trò của Nhà nước trong quản lý chính trị, kinh tế, xã hội ở mỗi thời kỳ lịch sử mà chi NSNN có những nội dung và cơ cấu khác nhau. Do tính chất đa dạng và phong phú của các khoản chi nên việc phân loại nội dung chi NSNN để giúp cho công tác quản lý cũng như định hướng chi NSNN là rất cần thiết. Phân loại các khoản chi NSNN là việc sắp xếp các khoản chi NSNN theo những tiêu thức, tiêu chí nhất định vào các nhóm, các loại chi. Cụ thể như: 6 - Theo mục đích KT-XH của các khoản chi: chi NSNN được chia thành chi tiêu dùng và chi đầu tư phát triển. - Theo tính chất các khoản chi: chi NSNN được chia thành chi cho y tế; chi giáo dục; chi phúc lợi; chi quản lý nhà nước; chi đầu tư kinh tế. - Theo chức năng của Nhà nước: chi NSNN được chia thành chi nghiệp vụ và chi phát triển. - Theo tính chất pháp lý: chi NSNN được chia thành các khoản chi theo luật định; các khoản chi đã được cam kết; các khoản chi có thể điều chỉnh. - Theo yếu tố các khoản chi: chi NSNN được chia thành chi đầu tư; chi thường xuyên và chi khác. 1.1.2 Khái niệm Chi thường xuyên ngân sách nhà nước qua KBNN Chi thường xuyên là nhiệm vụ chi của ngân sách nhà nước nhằm bảo đảm hoạt động của bộ máy nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, hỗ trợ hoạt động của các tổ chức khác và thực hiện các nhiệm vụ thường xuyên của Nhà nước về phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh Chi thường xuyên phản ánh quá trình phân phối và sử dụng quỹ NSNN để thực hiện các nhiệm vụ thường xuyên về quản lý kinh tế xã hội của Nhà nước. Xét về tính chất kinh tế, chi thường xuyên của NSNN bao gồm các khoản chi lương, phụ cấp lương, chi hàng hoá và dịch vụ phát sinh thường xuyên của Nhà nước. 1.1.3 Nội dung, đặc điểm của chi thường xuyên NSNN qua KBNN 1.1.3.1 Nội dung của chi thường xuyên Chi thường xuyên của Nhà nước liên quan đến nhiều lĩnh vực, có thể khái quát một số lĩnh vực chiếm tỷ trọng lớn như: chi quản lý hành chính, chi sự nghiệp kinh tế, chi sự nghiệp giáo dục đào tạo, chi sự nghiệp văn hoá xã hội, chi sự nghiệp y tế, chi an ninh quốc phòng. Chi thường xuyên của các cơ quan, đơn vị ở địa phương được phân cấp trực tiếp quản lý trong các lĩnh vực: 7 Theo Luật NSNN 2015 Chi thường xuyên cho các lĩnh vực: - Quốc phòng; - An ninh và trật tự, an toàn xã hội; - Sự nghiệp giáo dục - đào tạo và dạy nghề; - Sự nghiệp khoa học và công nghệ; - Sự nghiệp y tế, dân số và gia đình; - Sự nghiệp văn hóa thông tin; - Sự nghiệp phát thanh, truyền hình, thông tấn; - Sự nghiệp thể dục thể thao; - Sự nghiệp bảo vệ môi trường; - Các hoạt động kinh tế; - Hoạt động của các cơ quan nhà nước, cơ quan Đảng cộng sản Việt Nam và các tổ chức chính trị - xã hội bao gồm: Ủy ban Mặt trận tổ quốc Việt Nam, Liên đoàn lao động Việt Nam, Đoàn thanh niên cộng sản Hồ Chí Minh, Hội Cựu chiến binh Việt Nam, Hội Liên hiệp phụ nữ Việt Nam, Hội Nông dân Việt Nam; hỗ trợ hoạt động cho các tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp theo quy định của pháp luật; - Chi bảo đảm xã hội, bao gồm cả chi hỗ trợ thực hiện các chính sách xã hội theo quy định của pháp luật; - Các khoản chi thường xuyên khác theo quy định của pháp luật. 1.1.3.2 Đặc điểm của chi thường xuyên Chi thường xuyên là những khoản chi mang tính liên tục. Xuất phát từ sự tồn tại của bộ máy Nhà nước, từ việc thực hiện các chức năng nhiệm vụ kinh tế xã hội đã làm nảy sinh các khoản chi thường xuyên và đòi hỏi phải tạo lập nguồn lực tài chính thường xuyên để trang trải các khoản chi này. Trong quá trình cân đối NSNN thì nguồn tài 8 chính thích hợp nhất để trang trải nhu cầu chi thường xuyên là nguồn thu từ thuế, phí, lệ phí. - Chi thường xuyên mang tính chất tiêu dùng. Các khoản chi thường xuyên chủ yếu nhằm trang trải cho các nhu cầu về quản lý hành chính nhà nước, về quốc phòng an ninh, về các hoạt động sự nghiệp và các hoạt động xã hội khác do Nhà nước tổ chức. Xét về mặt tiêu hao vật chất, chi thường xuyên của Nhà nước được xếp vào loại chi tiêu tiêu dùng, song xuất phát từ thực tiễn phát triển kinh tế thì chi thường xuyên của Nhà nước có ý nghĩa đầu tư tích luỹ bởi vì trong chi thường xuyên nhóm chi cho sự nghiệp giáo dục, y tế, khoa học công nghệ đóng góp trực tiếp vào phát triển con người, phát triển kinh tế. Ngày nay những hoạt động này được coi là lực lượng sản xuất trực tiếp góp phần vào nâng cao năng lực cạnh tranh của nền kinh tế. - Phạm vi, mức độ chi thường xuyên phụ thuộc vào cơ cấu tổ chức của bộ máy Nhà nước và quy mô cung ứng các hàng hoá công cộng của Nhà nước. Chi thường xuyên hướng vào đảm bảo hoạt động bình thường của bộ máy Nhà nước, cho nên nếu bộ máy Nhà nước gọn nhẹ hoạt động có hiệu quả thì quy mô chi thường xuyên giảm và ngược lại… Bên cạnh đó, những quyết định của Nhà nước trong việc lựa chọn phạm vi và mức độ cung ứng các hàng hoá và dịch vụ công cộng cũng sẽ ảnh hưởng trực tiếp đến phạm vi và mức độ chi thường xuyên. - Nguồn lực tài chính trang trải cho các khoản chi thường xuyên được phân bố tương đối đều giữa các quý trong năm, giữa các tháng trong quý và giữa các năm trong kỳ kế hoạch. - Việc sử dụng kinh phí thường xuyên được thực hiện thông qua hai hình thức Thanh toán trực tiếp và tạm ứng. Cũng như các khoản chi khác của Ngân sách nhà nước việc sử dụng kinh phí thường xuyên phải đúng mục đích, tiết kiệm và có hiệu quả. - Chi thường xuyên chủ yếu là chi cho con người, sự việc nên nó không làm tăng thêm tài sản hữu hình của Quốc gia. 9 - Hiệu quả của chi thường xuyên không thể đánh giá, xác định cụ thể như chi cho đầu tư phát triển. Hiệu quả của nó không đơn thuần về mặt kinh tế mà nó được thể hiện qua sự ổn định chính trị - xã hội từ đó phát triển sự bền vững của đất nước. 1.1.4 Sự cần thiết phải hoàn thiện kiểm soát chi thường xuyên Ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước Kiểm soát chi thường xuyên NSNN qua KBNN là việc KBNN thông qua các công cụ nghiệp vụ của mình thực hiện kiểm tra, kiểm soát các khoản chi NSNN qua hệ thống KBNN, đảm bảo các khoản chi đó được thực hiện đúng luật, đúng nguyên tắc cấp phát, thanh toán và có đủ các điều kiện chi theo quy định của pháp luật.Vì vậy nó có ý nghĩa quan trọng và cần thiết phải hoàn thiện bởi những lý do sau đây: - Từ yêu cầu của công cuộc đổi mới đất nước, trong quá trình đổi mới cơ chế quản lý tài chính nói chung và cơ chế quản lý NSNN nói riêng, đòi hỏi mọi khoản chi của NSNN phải đảm bảo tính tiết kiệm và có hiệu quả. Điều này là một tất yếu khách quan, bởi vì nguồn lực của ngân sách nhà nước bao giờ cũng có hạn, nó là nguồn lực của đất nước, trong đó chủ yếu là tiền của và công sức lao động của nhân dân đóng góp, do đó không thể chi tiêu một cách lãng phí. Vì vậy, kiểm soát chặt chẽ các khoản chi NSNN thực sự trở thành mối quan tâm hàng đầu của Đảng, Nhà nước, các cấp lãnh đạo, các ngành của toàn xã hội. Thực hiện tốt công tác này sẽ có ý nghĩa to lớn trong việc thực hành tiết kiệm, tập trung mọi nguồn lực tài chính để phát triển kinh tế - xã hội, chống các hiện tượng tiêu cực, chi tiêu lãng phí, góp phần lành mạnh hoá nền tài chính quốc gia, ổn định tiền tệ, kiềm chế lạm phát; đồng thời, góp phần nâng cao trách nhiệm và phát huy được vai trò của các ngành, các cấp, các cơ quan, đơn vị có liên quan đến công tác quản lý và sử dụng NSNN. Đặc biệt, theo Luật NSNN quy định, hệ thống KBNN chịu trách nhiệm chính trong việc kiểm soát thanh toán, chi trả trực tiếp từng khoản chi NSNN cho các đối tượng sử dụng đúng với chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn đã được Nhà nước giao, góp phần lập lại kỷ cương, kỷ luật tài chính. - Từ những hạn chế của bản thân cơ chế quản lý chi NSNN: cơ chế quản lý, cấp phát thanh toán NSNN tuy đã được thường xuyên sửa đổi và từng bước hoàn thiện, nhưng cũng chỉ có thể quy định được những vấn đề chung nhất, mang tính nguyên tắc. Vì thế, nó không thể bao quát được hết tất cả những hiện tượng nẩy sinh trong quá trình thực 10 hiện chi NSNN. Cũng chính từ đó, cơ quan Tài chính và KBNN thiếu cơ sở pháp lý cụ thể cần thiết để thực hiện kiểm tra, kiểm soát từng khoản chi NSNN. Như vậy, cấp phát chi NSNN đối với cơ quan Tài chính chỉ mang tính chất phân bổ ngân sách, còn đối với KBNN thực chất chỉ là xuất quỹ NSNN. Việc chi trả trực tiếp trên thực tế là chưa thực hiện được đến từng đơn vị sử dụng kinh phí, chưa phát huy hết vai trò kiểm tra, kiểm soát các khoản chi NSNN. Mặt khác, cùng với sự phát triển mạnh mẽ của các hoạt động kinh tế xã hội, công tác chi NSNN cũng ngày càng đa dạng và phức tạp hơn. Điều này cũng làm cho cơ chế quản lý chi NSNN nhiều khi không theo kịp với các biến động và phát triển của hoạt động chi NSNN; trong đó, một số nhân tố quan trọng như hệ thống tiêu chuẩn định mức chi tiêu còn xa rời thực tế, thiếu đồng bộ, thiếu căn cứ để có thể thẩm định; chưa có một cơ chế quản lý chi phù hợp và chặt chẽ đối với một số lĩnh vực, đặc biệt là trong lĩnh vực chi đầu tư xây dựng cơ bản, một lĩnh vực phức tạp, không chỉ tốn nhiều tiền mà còn liên quan đến yêu cầu phát triển kinh tế xã hội, tạo môi trường tham nhũng cho những kẻ thoái hoá biến chất. Mặt khác, công tác kế toán, quyết toán cũng chưa được thực hiện một cách nghiêm tức; từ đó, một số không ít đơn vị và cá nhân đã lợi dụng, khai thác những kẽ hở của cơ chế quản lý đó để tham ô, trục lợi, gây lãng phí tài sản và công quỹ của Nhà nước. Từ thực tế trên, đòi hỏi các cơ quan có thẩm quyền thực hiện việc kiểm tra giám sát chi tiêu để phát hiện và ngăn chặn kịp thời những hiện tượng tiêu cực của các đơn vị sử dụng kinh phí NSNN cấp; đồng thời phát hiện những kẽ hở trong cơ chế quản lý để từ đó có những giải pháp và kiến nghị nhằm sửa đổi bổ sung kịp thời những cơ chế, chính sách hiện hành, tạo nên một cơ chế quản lý và kiểm soát chi NSNN ngày càng chặt chẽ và hoàn thiện hơn. - Từ ý thức của các đơn vị sử dụng kinh phí NSNN: Một thực tế khá phổ biến là các đơn vị sử dụng kinh phí được NSNN cấp thường có chung một tư tưởng là tìm mọi cách sử dụng hết số kinh phí được cấp mà không quan tâm đến việc chấp hành đúng mục đích, đối tượng và dự toán đã được duyệt. Các đơn vị này thường lập hồ sơ, chứng từ thanh toán khống, sai chế độ quy định, không có trong dự toán chi NSNN đã được phê duyệt, không đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu, thiếu các hồ sơ, chứng từ pháp lý có liên quan... Vì vậy, vấn đề đặt ra là cần phải có một tổ chức thứ ba 11 có thẩm quyền, độc lập và khách quan, có kỹ năng nghề nghiệp, có vị trí pháp lý và uy tín cao để thực hiện việc kiểm tra, kiểm soát và đưa ra ý kiến nhận xét, kết luận chính xác đối với các khoản chi của đơn vị bảo đảm có trong dự toán được duyệt; đúng chế độ, định mức, tiêu chuẩn được duyệt; có đủ hồ sơ, chứng từ thanh toán theo đúng quy định …; có giải pháp chấn chỉnh và xử lý kịp thời các gian lận, sai sót, ngăn chặn các sai phạm và lãng phí có thể xảy ra trong việc sử dụng ngân sách nhà nước của các cơ quan, đơn vị, bảo đảm mọi khoản chi của NSNN được tiết kiệm và có hiệu quả. - Xuất phát từ tính đặc thù của các khoản chi NSNN: các khoản chi của NSNN đều mang tính chất không hoàn trả trực tiếp. Tính chất cấp phát trực tiếp không hoàn lại của các khoản chi NSNN là một ưu thế vô cùng to lớn đối với các đơn vị sử dụng NSNN. Trách nhiệm của họ là phải chứng minh được việc sử dụng của các khoản kinh phí bằng các kết quả công việc cụ thể đã được Nhà nước giao. Tuy nhiên, việc dùng những chỉ tiêu định tính và định lượng để đánh giá và đo lường kết quả công việc trong nhiều trường hợp là thiếu chính xác và gặp không ít những khó khăn. Vì vậy, cần phải có một cơ quan chức năng có thẩm quyền để thực hiện việc kiểm tra, kiểm soát các khoản chi của NSNN, bảo đảm tương xứng giữa khoản tiền Nhà nước đã chi ra với kết quả công việc mà các đơn vị sử dụng NSNN thực hiện. Vì những yêu cầu cấp thiết được đặt ra như trên, việc kiểm soát chi thường xuyên NSNN qua KBNN cần phải ngày càng hoàn thiện để quá trình ấy thực hiện được một cách đầy đủ, phù hợp và có hiệu quả. 1.2 Kiểm soát chi thường xuyên Ngân sách nhà nước qua Kho bạc nhà nước cấp huyện 1.2.1 Khái niệm, đặc điểm chi thường xuyên 1.2.1.1 Khái niệm của chi thường xuyên Theo Luật ngân sách Nhà nước số 83/2015/QH13 thì “Chi thường xuyên NSNN là nhiệm vụ chi của ngân sách nhà nước nhằm bảo đảm hoạt động của bộ máy nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, hỗ trợ hoạt động của các tổ chức khác và thực hiện các nhiệm vụ thường xuyên của Nhà nước về phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh.” 12