Tài liệu Tái cơ cấu đầu tư công để phát triển bền vững

LỜI MỞ ĐẦU Từ năm 2007 đến nay, nền kinh tế Việt Nam đã xuất hiện những bất ổn kinh tế vĩ mô như thâm hụt ngân sách gia tăng cùng nguy cơ rủi ro nợ công,… Theo nhiều chuyên gia, một trong những nguyên nhân chính của những bất ổn vĩ mô thời gian qua là do mô hình tăng trưởng theo chiều ngang, chủ yếu dựa vào vốn đầu tư, đặc biệt là đầu tư công nhưng với chất lượng thấp. Mô hình này đã và đang đe dọa khả năng tăng trưởng bền vững trong dài hạn của nền kinh tế. Mười năm gần đây, tổng đầu tư toàn xã hội liên tục tăng và duy trì ở mức cao. Tỷ lệ vốn/GDP bình quân cho cả giai đoạn 2001–2010 là xấp xỉ 41%, so với 30,7% trong giai đoạn 1991–2000. Xét về cơ cấu thì đầu tư của khu vực kinh tế nhà nước vẫn chiếm tỷ lệ lớn nhất trong tổng đầu tư xã hội. Gần đây tỷ trọng vốn đầu tư của Nhà nước có giảm nhưng giá trị tuyệt đối vẫn tăng và việc giảm sút này không phải do nhà nước hạn chế bớt đầu tư công, mà do đầu tư từ các khu vực kinh tế khác có tốc độ tăng cao hơn. Đầu tư công trong thập niên qua đã làm thay đổi đáng kể kết cấu hạ tầng kỹ thuật, thúc đẩy phát triển kinh tế–xã hội, góp phần nâng cao chất lượng đời sống người dân, bảo đảm quốc phòng an ninh, song đánh giá hiệu quả của đầu tư công còn nhiều ý kiến khác nhau. Hiệu quả đầu tư thấp thể hiện ở hệ số ICOR của Việt Nam tương đối cao. Trong khi đó, hệ số ICOR ở các nước trong giai đoạn phát triển tương đương với Việt Nam hiện nay thấp hơn nhiều. Hệ số ICOR cho khu vực kinh tế nhà nước trong thời gian gần đây liên tục dao động ở mức 7–8, cao hơn mức trung bình chung của nền kinh tế là 5,2. Hiệu quả đầu tư công thấp là hệ quả của hàng loạt các yếu tố như: (i) đầu tư thiếu quy hoạch, dàn trải và phân tán; (ii) vốn được phân bổ vào quá nhiều công trình, dự án; (iii) quản lý và giám sát đầu tư còn yếu kém; (iv) phân cấp quyết định và sử dụng vốn đầu tư chưa đi kèm với giám sát, kiểm soát chất lượng và hiệu quả đầu tư... Cơ cấu đầu tư công trong các ngành chưa thể hiện rõ được vai trò “bà đỡ” cho nền kinh tế. Trong giai đoạn 2000–2009, đầu tư cho các ngành thuộc lĩnh vực kinh tế luôn chiếm trên 73% vốn đầu tư của Nhà nước, đầu tư vào các ngành thuộc lĩnh vực xã hội, liên quan trực tiếp đến sự phát triển của con người từ 17,6% năm 2000 giảm xuống còn 15,2% năm 2009, trong đó đầu tư cho khoa học, giáo dục và đào tạo giảm tỷ trọng từ 8,5% năm 2000 xuống còn 5,1% năm 2009; y tế và cứu trợ xã hội từ 3,2–3,9% những năm 2004–2008 giảm còn 2,8% năm 2009, như vậy, đầu tư công vào phát triển nguồn lực con người còn chưa được chú trọng. 1 Với những vấn đề tồn tại chính trong đầu tư công đã nêu trên, đang là một trong những trở ngại lớn, ảnh hưởng đến sự tăng trưởng bền vững của nền kinh tế Việt Nam trong thời gian tới. Hiện nay, yêu cầu tái cấu trúc nền kinh tế đang đặt ra cấp thiết trong bối cảnh Việt Nam bước vào giai đoạn phát triển mới 2011–2020 nhằm nâng cao chất lượng, hiệu quả, sức cạnh tranh của nền kinh tế, tạo nền tảng vững chắc để đến năm 2020 đưa Việt Nam trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại. Để tái cấu trúc nền kinh tế, Hội nghị lần thứ 3 Ban chấp hành Trung ương Đảng Khóa XI cũng đã khẳng định tái cấu trúc đầu tư với trọng tâm là đầu tư công, cùng với tái cơ cấu thị trường tài chính tiền tệ và tái cấu trúc khu vực doanh nghiệp nhà nước, là những trọng tâm trong giai đoạn tới. Tuy các quan điểm đều đồng thuận cần phải tái cấu trúc lại đầu tư công, nhưng phương cách tái cơ cấu và lộ trình như thế nào thì còn chưa rõ ràng và chưa đủ sức thuyết phục tạo sự đồng thuận trong xã hội. Nhằm cung cấp tài liệu nghiên cứu, tham khảo cho các nhà nghiên cứu, các nhà hoạch định chính sách và bạn đọc thấy được vai trò của đầu tư công và giải pháp tái cơ cấu đầu tư công đáp ứng yêu cầu phát triển bền vững trong thời gian tới, cuốn sách Tái cơ cấu đầu tư công để phát triển bền vững của một tập thể cán bộ nghiên cứu do Ts. Nguyễn Đức Kiên làm chủ biên ra đời trên cơ sở các kết quả nghiên cứu chủ yếu của đề tài khoa học cấp bộ ”Đánh giá vai trò của đầu tư công và giải pháp tái cơ cấu đầu tư công đáp ứng yêu cầu phát triển bền vững”. Nội dung cuốn sách hệ thống hóa khái niệm, bản chất và hình thức, các quy định pháp lý, vai trò và các nhân tố ảnh hưởng đến hiệu quả đầu tư công, thực trạng đầu tư công tại các quốc gia và kinh nghiệm tái cơ cấu đầu tư công cho Việt Nam, tổng quan về đầu tư công giai đoạn từ năm 2000 đến nay, cơ cấu nguồn vốn đầu tư công, đầu tư công theo ngành, quản lý đầu tư công, một số đánh giá về hiệu quả đầu tư công, một số quan điểm, giải pháp tái cơ cấu đầu tư công. Tập thể tác giả gồm TS. Nguyễn Đức Kiên, PGS.TS Nguyễn Hồng Thái, TS. Nguyễn Minh Phong, TS. Tô Trung Thành, ThS. Nguyễn Trí Dũng, TS. Vũ Tuấn Anh, TS. Trần Văn, TS. Vũ Đình Ánh, TS. Vũ Thành Tự Anh, TS. Nguyễn Minh Sơn, CN. Nguyễn Thị Hồng Huệ đã giành thời gian hơn 2 năm để hoàn thành cuốn sách này. Vì đây là một vấn đề khó, trình độ người viết có hạn nên khó tránh khỏi thiếu sót. Tập thể tác giả mong muốn nhận được nhiều ý kiến đóng góp của bạn đọc để góp phần hoàn thiện cuốn sách. Tháng 2 năm 2014 TM nhóm tác giả Chủ biên Ts. Nguyễn Đức Kiên 2 MỤC LỤC Lời mở đầu 1 Phần 1: Khái niệm, bản chất và hình thức đầu tư công 1. Khái niệm 2. Bản chất và hình thức đầu tư công 3. Phân loại các hình thức đầu tư công Phần 2: Các quy định pháp lý về đầu tư công 1. Những văn bản pháp luật chủ yếu liên quan đến đầu tư công 2. Những hạn chế của hệ thống pháp luật hiện hành liên quan đến đầu tư công 3. Định hướng khắc phục các tồn tại Phần 3: Tầm quan trọng của đầu tư công và các nhân tố ảnh hưởng đến hiệu quả đầu tư công 1. Tư duy mới về tầm quan trọng và yêu cầu quản lý nhà nước 2. Vai trò và hiệu quả của đầu tư công 1. 2. 3. 4. 5. 6. Phần 4: Đầu tư công và kinh nghiệm tái cơ cấu đầu tư công tại một số nước Trường hợp của Nhật Bản Kinh nghiệm của Vương quốc Anh và cộng hòa Ai–len Tổng quan nghiên cứu tại các nước phát triển Trường hợp của Bra–xin Trường hợp của Trung Quốc Tổng quan nghiên cứu tại các nước đang phát triển và chuyển đổi Phần 5: Tổng quan về đầu tư công ở Việt Nam giai đoạn từ năm 2000 đến nay 1. Đầu tư và tăng trưởng 2. Đầu tư công trong ngân sách nhà nước 3. Quy mô đầu tư công 1. 2. 3. 4. Phần 6: Cơ cấu nguồn vốn đầu tư công Cơ cấu nguồn vốn đầu tư công Thực trạng bố trí các nguồn vốn đầu tư công vừa qua Phân bổ vốn đầu tư công theo địa phương Tái cơ cấu nguồn vốn đầu tư công Phần 7: Đầu tư công theo ngành 1. Đặc điểm phân bổ đầu tư công theo ngành 2. Đánh giá tác động phân bổ đầu tư công theo ngành 3 11 12 13 18 23 25 31 34 41 45 48 50 53 59 61 62 65 67 70 78 83 92 96 3. Phân bổ vốn đầu tư công theo ngành và lĩnh vực 4. Kinh nghiệm quốc tế 5. Khuyến nghị cơ cấu lại đầu tư công theo ngành 108 112 117 Phần 8: Quản lý đầu tư công Khái niệm So sánh và kinh nghiệm quốc tế về uản lý đầu tư công Quy trình quản lý đầu tư công và tác động tới hiệu quả đầu tư công Phân cấp quản lý đầu tư công ở Việt Nam và tác động đối với hiệu quả đầu tư 122 127 131 150 Phần 9: Một số đánh giá về hiệu quả đầu tư công 1. Thành tựu và tồn tại 2. Các nguyên tắc đổi mới quản lý nhà nước đối với đầu tư công trong xu hướng hội nhập 3. Những điều chỉnh chính sách nhằm nâng cao hiệu quả đầu tư công 157 160 1. 2. 3. 4. 1. 2. 3. 4. Phần 10: Tái cơ cấu đầu tư công Quan điểm tái cơ cấu đầu tư công Định hướng tái cơ cấu đầu tư công Khuyến nghị đối với quản lý đầu tư công ở Việt Nam Giải pháp tái cơ cấu đầu tư công 4 172 177 180 185 197 DANH MỤC CÁC HÌNH Hình 1: Đầu tư công ở Nhật Bản, 1970–2003 41 Hình 2: Phân bổ đầu tư công theo các lĩnh vực 43 Hình 3: Tỷ trọng đầu tư công vào khu vực nông thôn, 1970–2003 43 Hình 4: Tỷ lệ đầu tư công so với GDP ở Bra–xin 50 Hình 5: Đầu tư công so với GDP trong một số lĩnh vực ở Bra–xin 51 Hình 6: Vốn đầu tư theo thành phần kinh tế 71 Hình 7: Vốn đầu tư phát triển toàn xã hội 2011–2015 87 Hình 8: Tổng đầu tư Nhà nước cho nông lâm ngư nghiệp 92 Hình 9: Cơ cấu đầu tư theo ngành kinh tế 93 Hình 10: Cơ cấu đầu tư công theo nhóm ngành giai đoạn 2000–2011 95 Hình 11: Tốc độ tăng GDP chung và của khu vực kinh tế nhà nước giai 96 đoạn 2000–2011 Hình 12: Cơ cấu vốn đầu tư Nhà nước 98 Hình 13: Ngân sách Nhà nước từ 2006 – 2011 99 Hình 14: Nợ quốc gia từ 1995 – 2011 99 Hình 15: Tỷ trọng giá trị sản xuất công nghiệp 101 Hình 16: Sản lượng điện 2001 – 2011 101 Hình 17: Tỷ trọng vốn nhà nước trong ngân hàng 104 Hình 18: Tình hình đầu tư ngoài ngành của các tập đoàn, tổng công ty 108 trong giai đoạn 2006 – 2011 Hình 19: Cơ cấu đầu tư công cho các lĩnh vực kinh tế, xã hội và quản lý 109 nhà nước Hình 20: Sơ đồ nội dung và chức năng quản lý đầu tư công 5 152 DANH MỤC CÁC BẢNG Bảng 1: Đầu tư hình thành tài sản cố định của Trung Quốc, 1978–2007 55 Bảng 2: Tỷ lệ đầu tư công vào các ngành ở Trung Quốc 57 Bảng 3: Tổng vốn đầu tư toàn xã hội phân theo thành phần kinh tế 72 Bảng 4: Vốn đầu tư phát triển toàn xã hội giai đoạn 2011 – 2015 phân 85 theo nguồn vốn và tỷ trọng so GDP Bảng 5: Sản lượng nước máy 102 Bảng 6: Sản phẩm công nghiệp chủ yếu 103 Bảng 7: Cơ cấu đầu tư công theo ngành 111 Bảng 8: Đầu tư công và giảm nghèo ở 4 nước châu Á 115 Bảng 9: Tóm tắt một số đặc điểm về quản lý đầu tư công của ba nhóm 128 nước Bảng 10: So sánh chất lượng quản lý đầu tư công của Việt Nam với một 130 số nước khác Bảng 11: Tóm tắt các văn bản định hướng chiến lược đầu tư 132 Bảng 12: Dự kiến tổng nhu cầu đầu tư cơ sở hạ tầng theo quy hoạch 2011– 135 2020 Bảng 13: Chi phí đầu tư đường cao tốc 142 Bảng 14: Một số dự án đội giá thành và kéo dài thời gian điển hình 144 Bảng 15: Tỷ lệ số dự án đầu tư công phải điều chỉnh và chậm tiến độ 146 Bảng 16: Thời hạn lập báo cáo, kiểm toán, và phê duyệt quyết toán dự án 151 ODA Bảng 17: Tóm tắt tổng quan nghiên cứu 6 201 DANH MỤC CÁC BIỂU ĐỒ Biểu đồ 1: Tốc độ tăng GDP và tỷ trọng của tích lũy tài sản trong GDP 62 Biểu đồ 2: Cơ cấu nguồn vốn đầu tư công 69 Biểu đồ 3: Cơ cấu vốn đầu tư công theo cấp quản lý 81 7 DANH MỤC CÁC BIỂU Biểu 1: Thu chi ngân sách 2000–2010 63 Biểu 2: Thu chi ngân sách so với GDP năm 1995–2008 của một số 64 nước Đông Á và Đông Nam Á Biểu 3: Vốn đầu tư của nhà nước so với GDP 65 Biểu 4: Cơ cấu vốn đầu tư theo giá thực tế 66 8 DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT ALL ASEAN Hiệp hội các quốc gia Đông Nam Á BEDC Công ty Cổ phần phát triển đường cao tốc BIDV BIDV Ngân hàng Đầu tư và phát triển Việt Nam BO Hợp đồng xây dựng – kinh doanh BOT Hợp đồng xây dựng – kinh doanh – chuyển giao BRL Tiền Real Bra–xin BT Hợp đồng xây dựng – chuyển giao BTO Hợp đồng xây dựng – chuyển giao – kinh doanh CIEM Viện Nghiên cứu quản lý kinh tế Trung ương DNNN Doanh nghiệp nhà nước DWT Đơn vị đo trọng tải tàu ECM Cơ chế hiệu chỉnh sai số ERD Mức độ bảo hộ hữu hiệu FDI Đầu tư trực tiếp nước ngoài GDP Tổng sản phẩm trong nước GFS Chuẩn mực thống kê tài chính Chính phủ GMM Phương pháp tổng quát hiện tại GMM – HAC Phương pháp tổng quát hiện tại – tương quan nhất quán ICOR Hệ số đầu tư tăng trưởng IMF Quỹ tiền tệ quốc tế IRDP Chương trình phát triển nông thôn đồng bộ I–O Bảng cân đối liên ngành LICs Các nước thu nhập thấp MICs Các nước thu nhập trung bình NHTM Ngân hàng thương mại NHTMNN Ngân hàng thương mại nhà nước NICs Các nước công nghiệp mới 9 NN Nhà nước NSNN Ngân sách Nhà nước ODA Vốn viện trợ phát triển chính thức OECD Tổ chức hợp tác và phát triển kinh tế OLS Bình phương tối thiểu PMU Ban quản lý dự án PMG Gộp trung bình nhóm PPP Dự án đầu tư kết hợp công tư QLDA Quản lý dự án R&D Nghiên cứu và triển khai SAA SUR Hồi quy dường như không liên quan SWOT Phương pháp phân tích điểm manh, yếu, cơ hội, đe dọa TEUs Đơn vị tính chiều dài Công–ten–nơ TPCP Trái phiếu Chính phủ UBND Ủy ban Nhân dân UNDP Chương trình phát triển Liên hợp quốc USD Đô la Mỹ VASCO Công ty bay dịch vụ hàng không VECM Mô hình sửa lỗi véc tơ VNA Tổng công ty hàng không Việt Nam VNĐ Việt Nam Đồng WLS Trọng nhất vuông WTO Tổ chức thương mại thế giới 10 PHẦN 1: KHÁI NIỆM, BẢN CHẤT VÀ HÌNH THỨC ĐẦU TƯ CÔNG 1. Khái niệm Đầu tư và đầu tư công là một khái niệm mở và có nhiều cách hiểu không hoàn toàn giống nhau, cả trong nước, cũng như trên thế giới. Trong kinh tế học, khái niệm đầu tư được hiểu là việc sử dụng vốn tư bản vào kinh doanh nhằm thu lợi nhuận và tăng cường sức sản xuất trong tương lai. Còn hiện nay xã hội quan niệm đầu tư là việc sử dụng vốn dưới mọi hình thức bằng các tài sản hữu hình (tiền, nhà xưởng, máy móc,...) hoặc vô hình (phát minh, sáng chế, thương hiệu,...) thông qua các công cụ và phương thức đầu tư (trực tiếp hay gián tiếp, doanh nghiệp hay dự án, một mình hay cổ phần…) để nhằm đạt được lợi ích nào đó trong tuơng lai theo mục đích đặt ra của chủ đầu tư, trong đó thuờng ưu tiên các mục tiêu kinh tế, mang lại lợi nhuận cho chủ đầu tư. Tùy theo sở hữu nguồn vốn đầu tư mà phân thành đầu tư công hay đầu tư tư nhân. Quản lý vốn đầu tư công thuờng là thuộc chức năng của chính phủ, vì vậy đầu tư công thường được đồng nhất với đầu tư mà các cơ quan chính phủ hoặc doanh nghiệp của chính phủ thực hiện. Ở Việt Nam, khái niệm “đầu tư công” được sử dụng từ sau khi Đảng và nhà nước thực hiện công cuộc đổi mới, nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung được chuyển sang nền kinh tế thị trường. Vì vậy, Đầu tư công được hiểu là việc sử dụng nguồn vốn nhà nước để đầu tư vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế – xã hội, không nhằm mục đích kinh doanh. Theo cách hiểu này thì lĩnh vực đầu tư công sẽ bao gồm: - Chương trình mục tiêu, dự án phát triển kết cấu hạ tầng – kĩ thuật, kinh tế, xã hội, an ninh, quốc phòng; các dự án đầu tư không có điều kiện xã hội hóa thuộc các lĩnh vực kinh tế, văn hóa, xã hội, y tế, giáo dục, đào tạo và các lĩnh vực khác; - Chương trình mục tiêu, dự án phục vụ hoạt động của các cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp, tổ chức chính trị – xã hội, kể cả việc mua sắm, sữa chữa các tài sản cố định của các tổ chức này; - Các dự án đầu tư của cộng đồng dân cư, tổ chức chính trị – xã hội được hỗ trợ từ vốn nhà nước theo qui định của pháp luật; - Chương trình mục tiêu, dự án đầu tư công khác theo quyết định của Chính phủ (trong đó có hình thức hợp tác công – tư PPP). Việc đầu tư nhằm mục đích kinh doanh của doanh nghiệp thuộc sở hữu nhà nước không nằm trong đầu tư công. 11 Theo Luật Thống kê hiện hành, số liệu thống kê đầu tư công ở nước ta được hình thành từ: - Đầu tư từ ngân sách (phân cho các Bộ ngành Trung ương và các địa phương); - Đầu tư theo các chương trình hỗ trợ có mục tiêu (thường là các chương trình mục tiêu trung và ngắn hạn) được thông qua trong kế hoạch ngân sách hằng năm; - Tín dụng đầu tư (vốn cho vay) của nhà nước có mức độ ưu đãi nhất định; - Đầu tư doanh nghiệp có nguồn gốc từ ngân sách nhà nước. Việc thiếu một khái niệm đầu tư công thống nhất, có thể bao quát hết các hoạt động đầu tư công, đã tạo điều kiện cho các chủ đầu tư “lách luật” theo cách thực chất là dự án đầu tư công, nhưng lại không chịu sự điều chỉnh của pháp luật về đầu tư công, mà điều chỉnh bởi pháp luật đầu tư, thương mại,… gây thất thoát cho ngân sách nhà nước. Trong thực tế, khái niệm “đầu tư công” thường được xét từ góc độ sở hữu của nguồn vốn dùng để đầu tư bao gồm các khoản đầu tư do Chính phủ và các doanh nghiệp thuộc khu vực kinh tế nhà nước thực hiện. Vì vậy, nên thống nhất quan niệm đầu tư công là việc sử dụng nguồn vốn nhà nước để đảm bảo các hoạt động của nhà nước được diễn ra bình thường nhằm đắp ứng yêu cầu của công dân, bao gồm: - Vốn ngân sách nhà nước; - Vốn tín dụng do nhà nước bảo lãnh; - Vốn tín dụng đầu tư phát triển của nhà nước; - Vốn đầu tư sản xuất của các doanh nghiệp nhà nước và các vốn khác do nhà nước quản lý. Cách hiểu này là phổ biến, dể hiểu và đã phản ánh được đúng bản chất của đầu tư công và thể hiện được đầu tư công là đối tượng chịu sự giám sát chặt chẽ của Quốc hội của nhà nước hiện nay. 2. Bản chất và hình thức đầu tư công Về bản chất, đầu tư công là Nhà nước sử dụng nguồn vốn từ nguồn thu thuế hoặc thuộc sở hữu của mình (tài nguyên, khoản vay) để tiến hành đầu tư vào các dự án, chương trình nhằm đạt được các mục tiêu công nhất định, phục vụ lợi ích chung của xã hội. 12 Trên thế giới, có quan niệm cho rằng đầu tư công chỉ bao gồm chi tiêu công cho các dự án phục vụ lợi ích chung, phi kinh doanh. Song ở Việt Nam, đầu tư công được hiểu là gồm toàn bộ đầu tư của khu vực kinh tế nhà nước, nghĩa là có cả đầu tư của các doanh nghiệp có vốn nhà nước vào mục đích kinh doanh, bao gåm các khoản đầu tư cụ thể được thực hiện dưới các hình thức sau: - Chương trình mục tiêu, dự án đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng kinh tế, xã hội, quốc phòng, an ninh do Nhà nước đầu tư (trừ các khoản đầu tư cho quốc phòng, an ninh thuộc chi tiêu đặc biệt, ngoài cân đối kế hoạch; viện trợ cho nước ngoài); - Các chương trình, dự án đầu tư công thuộc các lĩnh vực kinh tế, văn hoá, xã hội, y tế, khoa học, giáo dục, đào tạo và các dự án đầu tư công khác không có điều kiện xã hội hoá. - Dự án đầu tư phục vụ hoạt động của các cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị – xã hội, kể cả việc duy tu, bảo dưỡng, mua sắm, sửa chữa tài sản cố định bằng vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư. - Hỗ trợ các dự án đầu tư của cộng đồng dân cư, tổ chức chính trị – xã hội – nghề nghiệp, tổ chức xã hội – nghề nghiệp theo quy định của pháp luật. - Chương trình mục tiêu, dự án đầu tư công khác theo quy định của Chính phủ. - Các hoạt động đầu tư của doanh nghiệp nhà nước. 3. Phân loại các hình thức đầu tư công 3.1. Phân theo nguồn vốn Nguồn vốn đầu tư công bao gồm chi đầu tư phát triển từ ngân sách nhà nước, trái phiếu Chính phủ, tín dụng nhà nước (thông qua Ngân hàng Phát triển Việt Nam), vốn viện trợ phát triển chính thức, đầu tư phát triển của các doanh nghiệp nhà nước và các nguồn vốn khác của Nhà nước… Đầu tư công ở Việt Nam dựa vào các nguồn chính: - Vốn từ ngân sách nhà nước; - Vốn vay từ trái phiếu Chính phủ; - Vốn vay từ nước ngoài; - Vốn tín dụng do nhà nước bảo lãnh; - Vốn tín dụng đầu tư phát triển của nhà nước; 13 - Vốn chi theo các chương trình mục tiêu và trọng điểm quốc gia và địa phuơng; - Vốn đầu tư sản xuất của các doanh nghiệp nhà nước và các vốn khác do nhà nước quản lý. Xét đến cùng, dù từ bất kỳ nguồn vốn nào, thì vốn đầu tư công đều có nguồn gốc là từ 3 nguồn lớn nhất: (1) Các khoản tiền thuế của xã hội; (2) Tiền thu từ khai thác tài nguyên đất nước; (3) Tiền vay trong nước và nước ngoài của Chính phủ. 3.2. Phân theo ngành, lĩnh vực kinh tế Theo mục lục Cơ cấu phân bổ vốn đầu tư của dự toán ngân sách nhà nước theo ngành, lĩnh vực của Bộ Kế hoạch và Đầu tư hiện nay, đầu tư công từ nguồn ngân sách nhà nước hàng năm bao gồm các khoản chi sau: (1). Lĩnh vực kinh tế - Nông, lâm nghiệp và thuỷ sản - Công nghiệp và xây dựng - Giao thông vận tải - Bưu điện - Thương mại, kho tàng, du lịch (2). Lĩnh vực xã hội - Dịch vụ công cộng - Cấp nước - Khoa học và công nghệ - Tài nguyên và môi trường - Giáo dục và đào tạo - Y tế, xã hội - Văn hoá, thông tin - Thể dục thể thao - Hệ thống tư pháp 14 - Quản lý nhà nước (3). Lĩnh vực quốc phòng an ninh (4). Công tác chuẩn bị đầu tư (khảo sát, thiết kế, luận chứng kinh tế – xã hội, lập dự toán,...) Còn theo ý kiến của các nhà khoa học, chuyên gia kinh tế theo tinh thần đổi mới hiện nay, thì Đầu tư công chỉ cần và phải có mặt ở những lĩnh vực liên quan đến quốc phòng, an ninh, an toàn xã hội và cơ sở hạ tầng, những nơi rất cần cho sự phát triển đất nước, mà tư nhân không muốn hoặc không thể làm. Đầu tư công có vai trò quan trọng trong việc phát triển hệ thống kết cấu hạ tầng kỹ thuật, kinh tế và xã hội, tạo động lực thúc đẩy phát triển đất nước. Phần vốn này được Nhà nước giao cho các bộ, ngành và các địa phương, các đơn vị thuộc lực lượng vũ trang, tổ chức chính trị và chính trị – xã hội quản lý, sử dụng theo quy định của pháp luật. Trong thực tiễn đời sống kinh tế xã hội, có nhiều lĩnh vực, nhiều dự án mà tư nhân không đủ khả năng, hoặc đủ khả năng mà không muốn thực hiện đầu tư. Ví dụ như các dự án xây dựng công trình cầu, đường, các công trình công cộng; đầu tư phát triển cho vùng miền núi, dân tộc thiểu số,... Bởi đó đều là những dự án phải bỏ nhiều vốn đầu tư ban đầu, thời gian thu hồi vốn lâu, hoặc khả năng thu hồi được vốn là không cao. Do đó, việc đầu tư của nhà nước để đảm bảo các nhu cầu tối thiểu của cộng đồng được đáp ứng, giữ vững ổn định xã hội, tránh tình trạng bất công bằng, bất bình đẳng trong xã hội. Để thực hiện công cuộc công nghiệp hóa, Việt Nam hiện có 194 khu công nghiệp cấp tỉnh (với tổng diện tích gần 46.600 ha), cùng với 1.643 cụm công nghiệp cấp huyện (với diện tích gần 73.000 ha) do ủy ban nhân dân cấp tỉnh phê duyệt quy hoạch đến năm 2020. Đối với các dự án thuộc thẩm quyền Chính phủ có 18 dự án khu kinh tế biển với tổng diện tích trên 662 nghìn héc–ta (chiếm 2% diện tích tự nhiên của Việt Nam), 30 khu kinh tế cửa khẩu, 20 cảng biển quốc tế ,với chiều dài mặt giáp biển khoảng 600km, miền Trung có trên 15 cảng biển, cảng nào cũng được gọi là cảng nước sâu, nhưng lại không thể đón những tàu trên 30.000 tấn (trong khi các cảng nước sâu của các nước làng giềng có thể đón những tàu có trọng tải hàng trăm nghìn tấn), xây dựng và mở rộng 22 sân bay dân dụng, trong đó có 8 sân bay quốc tế, …tất cả đều trông cậy vào nguồn đầu tư công đang trở nên quá tải không thể đáp ứng vốn đầu tư để xây dựng các công trình dự án vừa nêu… Cụ thể, cơ cấu đầu tư công đối với các lĩnh vực như sau: 15 - Đầu tư công cho cơ sở hạ tầng, trong tổng mức đầu tư phát triển từ ngân sách nhà nước, đầu tư cho phát triển cơ sở hạ tầng chiếm một tỷ trọng khá lớn. Bình quân giai đoạn 2001–2010, chi cho đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng bằng khoảng 95% tổng chi đầu tư phát triển từ nguồn lực ngân sách nhà nước đã được tập trung cho việc phát triển các dự án hạ tầng thiết yếu trong nền kinh tế, các dự án không có khả năng hoàn vốn trực tiếp. - Đầu tư cho các ngành thuộc lĩnh vực kinh tế luôn chiếm trên 73% vốn đầu tư của Nhà nước trong giai đoạn 2000–2009. Tỷ trọng vốn đầu tư cho nông – lâm – thủy sản trong tổng vốn đầu tư xã hội giảm từ 13,8% năm 2000 xuống còn 6,4% vào năm 2008. Trong khi đó, đóng góp của khu vực này vào GDP năm 2008 là 22,1%. Chi từ ngân sách nhà nước cho nhóm ngành nông nghiệp chiếm khoảng 5– 6% tổng chi ngân sách nhà nước, thuộc loại thấp so với thế giới. Trong giai đoạn 2006–2011, vốn đầu tư cho nông nghiệp, nông dân, nông thôn từng bước được cải thiện, tổng vốn đầu tư 432,787 tỷ đồng (chiếm 49,67% tổng vốn đầu tư công) từ nguôn ngân sách nhà nước và trái phiếu Chính phủ đã giúp cho cơ sở hạ tầng nông nghiệp, nông thôn từng bước được hoàn thiện; tỷ lệ hộ nghèo nông thôn còn 9,45%. - Đầu tư vào các lĩnh vực khoa học, công nghệ then chốt chưa đủ mức, chưa tạo ra được sự bứt phá của một số lĩnh vực công nghệ cao để tác động mạnh đến sức cạnh tranh và hiệu quả của nền kinh tế. - Đầu tư vào các ngành thuộc lĩnh vực xã hội, khoa học, giáo dục và đào tạo, y tế và cứu trợ xã hội, văn hóa, thể thao, phục vụ cá nhân và cộng đồng từ 17,6% năm 2000 giảm xuống còn 15,2% năm 2009. - Đầu tư cho quản lý nhà nước, an ninh – quốc phòng, Đảng, đoàn thể có xu hướng tăng liên tục từ 5,2 % (so với GDP) năm 2000 lên 7,7% năm 2009 (năm 2008 là cao nhất với 8,7%). Đầu tư cho bộ máy quản lý nhà nước, các đoàn thể xã hội tăng không ngừng. Đặc biệt, đầu tư xây dựng trụ sở, mua sắm ô tô, trang thiết bị vượt quá tiêu chuẩn lại trở thành hiện tượng phổ biến. Về tổng thể, trong 10 năm qua, khoảng trên 40% tổng số vốn đầu tư công dành cho các ngành kết cấu hạ tầng: Điện, nước, vận tải, thông tin. Công nghiệp khai thác mỏ chiếm ổn định khoảng 7 – 10%. Công nghiệp chế biến tăng giảm thất thường trong khoảng 9 – 15%. Nông – lâm nghiệp và thủy sản, mặc dù là những ngành hoạt động của đại đa số dân cư nhưng không được nhà nước chú trọng đầu tư, biểu hiện là tỷ trọng của ngành này trong đầu tư công đã giảm từ 12,2% năm 2000 xuống còn 5,9% vào năm 2009. Các ngành liên quan đến phát triển con 16 người là khoa học, giáo dục và đào tạo, y tế và cứu trợ xã hội... cũng có nhiều thay đổi đáng kể như đã trình bày ở phần trên. Như vậy, xét về cả tốc độ tăng tỉ trọng trong tổng đầu tư nhà nước thì những ngành lớn, quan trọng, có thế mạnh trong sự phát triển lâu dài của đất nước như nông, lâm nghiệp, thủy sản, giáo dục, đào tạo, khoa học lại là những ngành ít được quan tâm đầu tư phát triển. Điều này sẽ không thể tạo ra những điểm đột phá mạnh nhằm nâng cao sức mạnh cạnh tranh của đất nước về các sản phẩm có thế mạnh trong nông nghiệp, thủy sản và cũng khó có thể tạo ra nguồn nhân lực kĩ thuật cao trong tương lai. Cùng với quá trình đổi mới và cải cách thể chế, đầu tư công có sự điều chỉnh theo hướng từng bước giảm dần tỷ trọng trong tổng đầu tư xã hội, chỉ tập trung vốn đầu tư nhà nước phát triển cơ sở hạ tầng kinh tế thiết yếu, không có khả năng thu hồi vốn hoặc mức độ thu hồi vốn thấp, rủi ro cao, dịch vụ công quan trọng, một số ngành sản xuất then chốt, đóng vai trò chủ đạo và những lĩnh vực mà tư nhân không thể hoặc chưa thể thực hiện được. Đặc biệt, đối với các dự án đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng thì cần phải có các tiêu chí về thư tự ưu tiên dự án và phân loại dự án để sử dụng các nguồn vốn khác nhau như ngân sách nhà nước, BOT, BT, PPP… Phát huy vai trò định hướng của đầu tư nhà nước để thu hút nguồn vốn đầu tư của xã hội. Coi nguồn đầu tư nhà nước là “vốn mồi” đề thu hút các nguồn lực xã hội, đầu tư của khu vực tư nhân đầu tư vào nâng cấp kết cấu hạ tầng kinh tế, đặc biệt là hệ thống giao thông. Tạo điều kiện bình đẳng trong đấu thầu xây dựng và thực hiện các công trình, dự án đầu tư bằng vốn ngân sách trên cơ sở hiệu quả cho các doanh nghiệp thuộc mọi thành phần kinh tế. Đổi mới phương thức phát triển tín dụng nhà nước theo nguyên tắc thương mại nhằm đảm bảo tính bền vững của thể chế tín dụng nhà nước; đầu tư bằng tín dụng nhà nước phải gắn liền với nâng cao hiệu quả sử dụng và đảm bảo khả năng trả nợ. 17 PHẦN 2: CÁC QUY ĐỊNH PHÁP LÝ VỀ ĐẦU TƯ CÔNG 1. Những văn bản pháp luật chủ yếu liên quan tới đầu tư công Hoạt động đầu tư ở nước ta nói chung, trong đó bao gồm cả đầu tư công và xây dựng kết cấu hạ tầng, được quản lý theo một hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật. Hệ thống khung pháp lý này được hình thành dần trong quá trình đổi mới thể chế kinh tế từ kế hoạch hóa tập trung sang kinh tế thị trường, bắt đầu từ năm 1986 (Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VI). Việc xây dựng kết cấu hạ tầng bằng vốn nhà nước được gộp trong các quy định chung về đầu tư và xây dựng, chỉ từ năm 2012 mới có Chiến lược về phát triển kết cấu hạ tầng. Vì vậy, khi nói đến đầu tư công là bao hàm cả vấn đề phát triển kết cấu hạ tầng. Năm 1987 Quốc hội đã ban hành Luật Đầu tư nước ngoài tại Việt Nam, và sau đó được sửa đổi bổ sung nhiều lần. Đến năm 1996, Quốc hội Việt nam đã ban hành mới Luật Đầu tư nước ngoài tại Việt Nam, thay thế Luật Đầu tư nước ngoài tại Việt Nam 1987 và cũng được sửa đổi bổ sung vào năm 2000. Trong khi đó, vào cùng thời điểm đầu thập niên 90, các hoạt động đầu tư do các nhà đầu tư trong nước thực hiện được điều chỉnh bởi Luật Công ty và Luật Doanh nghiệp tư nhân (1990), sau đó được thay thế bởi Luật Doanh nghiệp (1999) và Luật Khuyến khích đầu tư trong nước (1994). Do yêu cầu của quá trình hội nhập với nền kinh tế thế giới, cần phải có một bộ luật thống nhất có thể điều chỉnh và chi phối các hoạt động đầu tư trong nước lẫn nước ngoài, năm 2005 Quốc hội Việt Nam đã thông qua Luật Doanh nghiệp và Luật Đầu tư, cùng có hiệu lực từ ngày 01/07/ 2006. Các luật này thay thế Luật Đầu tư nước ngoài tại Việt Nam, Luật Doanh nghiệp (1999) và Luật Khuyến khích đầu tư trong nước (1994). Cùng với Luật Đầu tư, Nhà nước đã ban hành một số luật có liên quan trực tiếp và gián tiếp tới đầu tư như Luật Đấu thầu (2005), Luật Xây dựng (2005), Luật Thương mại (2005), Luật Ngân sách nhà nước(2002), Luật Đất đai (2003), Luật Phòng, chống tham nhũng (2005), Luật Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí (2008), Luật Dân sự (2005), Luật Doanh nghiệp nhà nước(2005, hết hiệu lực 2010), Luật Doanh nghiệp (2005)... và kèm theo đó là các văn bản dưới luật để hướng dẫn thi hành luật. Việc thi hành những luật này đã mang lại một số kết quả tích cực. Nhà nước cũng tiến hành rà soát, đánh giá lại hệ thống các văn bản pháp quy về đầu tư và xây dựng. Công tác cải cách hành chính, chống tham nhũng được tích cực thực hiện. Chính phủ cũng tiến hành rà soát, điều chỉnh, bổ sung các quy hoạch trong các ngành và các vùng kinh tế,... Trong quá trình triển khai đầu tư, 18 công tác giám sát, đánh giá, thanh tra, kiểm tra các công trình dự án cũng được quan tâm ngày càng nhiều. Trong các văn bản pháp luật nói trên, Luật Đầu tư có liên quan trực tiếp nhất tới đầu tư công và xây dựng kết cấu hạ tầng. Luật Đầu tư được Quốc hội ban hành ngày 29/11/2005 bằng Quyết định số 29/2009/QH11. Luật này quy định về hoạt động đầu tư nhằm mục đích kinh doanh; quyền và nghĩa vụ của nhà đầu tư; bảo đảm quyền, lợi ích hợp pháp của nhà đầu tư; khuyến khích và ưu đãi đầu tư; quản lý nhà nước về đầu tư tại Việt Nam và đầu tư từ Việt Nam ra nước ngoài. Trong Luật Đầu tư 2005, Chương 7 quy định những điều khoản về đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước, hoặc cũng có thể gọi là đầu tư công với những quy định chính như sau: 1) Về quản lý đầu tư, kinh doanh vốn nhà nước: - Đầu tư, kinh doanh vốn nhà nước phải phù hợp với chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội trong từng thời kỳ. - Đầu tư, kinh doanh vốn nhà nước phải đúng mục tiêu và có hiệu quả, bảo đảm có phương thức quản lý phù hợp đối với từng nguồn vốn, từng loại dự án đầu tư, quá trình đầu tư được thực hiện công khai, minh bạch. - Việc sử dụng vốn nhà nước để đầu tư hoặc liên doanh, liên kết với các thành phần kinh tế khác theo quy định của pháp luật phải được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định đầu tư thẩm định và chấp thuận. - Phân định rõ trách nhiệm, quyền của các cơ quan, tổ chức và cá nhân trong từng khâu của quá trình đầu tư; thực hiện phân công, phân cấp quản lý nhà nước về đầu tư, kinh doanh sử dụng vốn nhà nước. - Thực hiện đầu tư đúng pháp luật, đúng tiến độ, bảo đảm chất lượng, chống dàn trải, lãng phí, thất thoát, khép kín. 2) Về đầu tư, kinh doanh vốn nhà nước vào tổ chức kinh tế: - Vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước vào tổ chức kinh tế được thực hiện thông qua Tổng công ty đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước. - Tổng công ty đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước tại công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên, công ty trách nhiệm hữu hạn hai thành viên trở lên, công ty cổ phần được chuyển đổi từ công ty nhà nước độc lập hoặc thành lập mới. 3) Về đầu tư của Nhà nước vào hoạt động công ích: 19 - Nhà nước đầu tư vào sản xuất, cung ứng sản phẩm, dịch vụ công ích thông qua hình thức giao kế hoạch, đặt hàng hoặc đấu thầu. - Tổ chức, cá nhân thuộc mọi thành phần kinh tế được bình đẳng tham gia sản xuất, cung ứng sản phẩm, dịch vụ công ích, trừ trường hợp đặc biệt do Chính phủ quy định. Chính phủ ban hành chính sách hỗ trợ các hoạt động công ích và danh mục sản phẩm, dịch vụ công ích. 4) Về đầu tư bằng vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước: - Đối tượng sử dụng vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước là dự án đầu tư thuộc một số ngành, lĩnh vực quan trọng, chương trình kinh tế lớn có hiệu quả kinh tế – xã hội, có khả năng hoàn trả vốn vay. Dự án vay vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước phải được tổ chức cho vay thẩm định và chấp thuận phương án tài chính, phương án trả nợ vốn vay trước khi quyết định đầu tư. - Chính phủ quy định cụ thể về chính sách hỗ trợ đầu tư từ nguồn vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước, danh mục các đối tượng được vay vốn và các điều kiện tín dụng trong từng thời kỳ. 5) Về trách nhiệm của tổ chức, cá nhân được giao quản lý dự án đầu tư sử dụng vốn nhà nước: - Tổ chức, cá nhân được giao đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước chịu trách nhiệm bảo toàn, phát triển và sử dụng vốn có hiệu quả. 6) Về việc thay đổi nội dung, hoãn, đình chỉ, hủy bỏ dự án đầu tư: - Trường hợp thay đổi nội dung dự án đầu tư, chủ đầu tư phải giải trình rõ lý do, nội dung thay đổi trình cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định đầu tư xem xét, quyết định; nếu dự án đang triển khai thực hiện thì chủ đầu tư phải có báo cáo đánh giá về dự án. - Sau khi được cơ quan nhà nước có thẩm quyền chấp thuận thay đổi nội dung dự án bằng văn bản thì chủ đầu tư mới được lập, tổ chức thẩm tra và trình duyệt dự án theo đúng quy định. - Dự án đầu tư bị hoãn, đình chỉ hoặc huỷ bỏ trong các trường hợp chủ đầu tư không triển khai dự án, thay đổi mục tiêu của dự án mà không được cơ quan có thẩm quyền cho phép bằng văn bản. 7) Về việc lựa chọn nhà thầu thực hiện dự án: - Dự án đầu tư có sử dụng vốn nhà nước phải thực hiện đấu thầu để lựa chọn nhà thầu cung cấp dịch vụ tư vấn, mua sắm hàng hóa, xây lắp cho dự án theo quy định của pháp luật về đấu thầu. 20