Tài liệu Tác động của phân cấp ngân sách đến nổ lực thu ngân sách của chính quyền cấp tỉnh ở việt nam

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP. HỒ CHÍ MINH ---------------------------------- VÕ THÀNH VÂN TÁC ĐỘNG CỦA PHÂN CẤP NGÂN SÁCH ĐẾN NỖ LỰC THU NGÂN SÁCH CỦA CHÍNH QUYỀN CẤP TỈNH Ở VIỆT NAM LUẬN VĂN THẠC SỸ KINH TẾ TP. Hồ Chí Minh - Năm 2010 BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP. HỒ CHÍ MINH ---------------------------------- CHƯƠNG TRÌNH GIẢNG DẠY KINH TẾ FULBRIGHT VÕ THÀNH VÂN TÁC ĐỘNG CỦA PHÂN CẤP NGÂN SÁCH ĐẾN NỖ LỰC THU NGÂN SÁCH CỦA CHÍNH QUYỀN CẤP TỈNH Ở VIỆT NAM Chuyên ngành: CHÍNH SÁCH CÔNG Mã số: 60.31.14 LUẬN VĂN THẠC SỸ KINH TẾ Người hướng dẫn khoa học: TS. PHAN HIỂN MINH TP. Hồ Chí Minh - Năm 2010 i LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan Luận văn “Tác động của phân cấp ngân sách đến nỗ lực thu ngân sách của chính quyền cấp tỉnh ở Việt Nam” hoàn toàn do tôi thực hiện. Các đoạn trích dẫn và số liệu sử dụng trong luận văn đều được dẫn nguồn và có độ chính xác cao nhất trong phạm vi hiểu biết của tôi. Luận văn này không nhất thiết phản ánh quan điểm của Trường Đại học Kinh tế thành phố Hồ Chí Minh hay Chương trình giảng dạy kinh tế Fulbright. TP. Hồ Chí Minh, tháng 6 năm 2010 Người thực hiện luận văn VÕ THÀNH VÂN ii TÓM TẮT NỘI DUNG LUẬN VĂN Sau khi thực hiện Luật Ngân sách 2002, nhóm 10 tỉnh thu nhập trung bình được Trung ương giao chia sẻ nguồn thu về ngân sách trung ương đã nỗ lực tăng thu để bảo đảm tự cân đối ngân sách địa phương và có thặng dư đóng góp cho ngân sách trung ương. Việc quy định có tỷ lệ đóng góp nguồn thu vào ngân sách trung ương không tạo gánh nặng lên thu ngân sách của các tỉnh này vì họ đã có khả năng thặng dư ngân sách từ trước. Song, một công thức chia sẻ nguồn thu công bằng giữa các tỉnh là cần thiết hơn việc duy trì cơ chế ngân sách mềm cho một số tỉnh. Số tăng thu của nhóm tỉnh thu nhập trung bình chủ yếu nhờ lợi thế về khả năng thuế vốn có và nỗ lực hành thu hơn là nhờ vào nỗ lực mở rộng những cơ sở thuế có nguồn thu bền vững cho ngân sách địa phương. Các nguồn thu riêng ít, khó dự báo. Địa phương ít có quyền quyết định thuế suất biên, động cơ tăng thu từ khai thác tài nguyên đất khá mạnh; chưa có cơ sở pháp lý để khai thác nguồn thu bền vững từ thuế nhà. Các nguồn thu chia sẻ được thu theo thuế suất thống nhất nên chính quyền địa phương ít chịu áp lực trách nhiệm giải trình trước công chúng. Cơ chế thưởng đối với số thu vượt dự toán được giao đã tạo động cơ tốt cho hệ thống thuế địa phương tăng nỗ lực hành thu. Tuy nhiên, tỷ trọng của nguồn thu thuế VAT và thuế TNDN – nguồn thu tiềm năng - trong cơ cấu thu còn thấp, đặt ra yêu cầu phải tăng cường cải thiện các chính sách phát triển khu vực sản xuất và dịch vụ. Thuế tiêu thụ đặc biệt, phí xăng dầu mới bổ sung vào nguồn thu chia sẻ cho ngân sách địa phương nhưng không phải là nguồn thu quan trọng ở hầu hết các tỉnh. Mức độ huy động thu ngân sách của các nhóm tỉnh đều tăng từ năm đầu rồi giảm dần vào năm cuối chu kỳ ngân sách, cho thấy có sự giằng co giữa mục tiêu tăng khả năng tự cân đối ngân sách với động cơ ghim giữ nguồn thu ở mức vừa phải. iii Nhóm tỉnh thặng dư ngân sách phải trợ cấp rất lớn để cân đối ngân sách cho các tỉnh nghèo. Cải thiện chính sách phân cấp để đạt mục tiêu tự cân bằng ngân sách địa phương cần đạt yều cầu cơ bản là địa phương có nguồn thu riêng ổn định, được xác định và có khả năng dự báo trước. Việc quy định phạm vi nguồn thu riêng rộng hơn cho chính quyền địa phương cộng với áp dụng một tỷ lệ chia sẻ nguồn thu được tính toán công bằng theo khả năng thuế của từng tỉnh sẽ tạo động cơ tăng thu ngân sách tốt hơn việc áp dụng cơ chế ngân sách mềm và trợ cấp cân đối từ ngân sách trung ương. Quy định đánh thuế nhà là cải cách cần thiết để tăng nguồn thu riêng bền vững cho ngân sách địa phương. Tuy nhiên để thuế nhà không tạo gánh nặng thuế cho người nghèo mà vẫn bảo đảm tính công bằng, khả thi thì cần cải thiện chính sách quản lý thị trường bất động sản, chế độ kê khai, định giá nhà, đất. Chính quyền địa phương cần được giao quyền quy định mức thu biên đối với một số khoản phí, lệ phí trong các hoạt động dịch vụ công như giáo dục, y tế, văn hóa gắn với lợi ích từ dịch vụ mà người dân nhận được. Chính sách này cần có một cơ chế chính thức để bảo đảm tính minh bạch và trách nhiệm giải trình của chính quyền địa phương đối với cử tri. Công tác dự báo, phân loại, dự toán thu chi ngân sách, chế độ phân chia nguồn thu, chu kỳ ngân sách cần được quy định thống nhất trong cả nước, theo chuẩn mực quốc tế để nâng cao tính minh bạch của hệ thống, phục vụ cho công tác điều hành ngân sách và ra các quyết định chính sách. Cuối cùng, kết quả hồi quy cho thấy cơ sở kinh tế để bảo đảm cân bằng ngân sách bền vững là việc mở rộng cơ sở thuế. Những chính sách kinh tế vĩ mô có ảnh hưởng tích cực đến mở rộng cơ sở thuế là: Tăng trưởng kinh tế phải gắn với tăng thu nhập và mức sống người dân, sử dụng hiệu quả các yếu tố sản xuất làm tăng giá trị tăng thêm cho nền kinh tế và giảm phụ thuộc vào sản xuất nông nghiệp, nâng cao hiệu quả đầu tư nhà nước, cải thiện thể chế và môi trường kinh doanh để hỗ trợ phát triển các hoạt động sản xuất và dịch vụ. iv MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN .............................................................................................................. i TÓM TẮT NỘI DUNG LUẬN VĂN ................................................................................ ii MỤC LỤC ....................................................................................................................... iv DANH MỤC CÁC BẢNG VÀ HÌNH .............................................................................. vi MỞ ĐẦU .......................................................................................................................... 1 CHƯƠNG 1 ...................................................................................................................... 3 TỔNG QUAN ................................................................................................................... 3 1.1. KHUÔN KHỔ CHÍNH SÁCH ................................................................................... 3 1.1.1. Những điểm giống nhau giữa Luật Ngân sách 1996 và Luật Ngân sách 2002 ......... 3 1.1.2. Những điểm khác nhau giữa Luật Ngân sách 1996 và Luật Ngân sách 2002 .......... 3 1.2. TỔNG QUAN CÁC NGHIÊN CỨU CÓ TRƯỚC ...................................................... 4 CHƯƠNG 2 ...................................................................................................................... 8 TÁC ĐỘNG CỦA LUẬT NGÂN SÁCH NĂM 2002 ĐẾN ĐỘNG CƠ THU NGÂN SÁCH CỦA CHÍNH QUYỀN CÁC TỈNH ........................................................................ 8 2.1. NHÓM 10 TỈNH THU NHẬP TRUNG BÌNH CÓ KHẢ NĂNG TỰ CÂN ĐỐI VÀ THẶNG DƯ NGÂN SÁCH KHÔNG?............................................................................. 8 2.1.1. Sự khác biệt về cơ sở thuế, khả năng thuế giữa các tỉnh ở Việt Nam ................. 8 2.1.1.1. Những tỉnh tự cân đối ngân sách từ trước đến nay ................................. 8 2.1.1. 2 Sự khác biệt khá rõ về khả năng thu thuế giữa các tỉnh ........................ 10 2.1.2 Các nguồn thu chính và tốc độ tăng trưởng ...................................................... 14 2.1.2.1 Các nguồn thu chính của nhóm tỉnh thu nhập trung bình được duy trì xấp xỉ với nhóm tỉnh thu nhập cao ............................................................ 14 2.1.2.2 Nguồn thu chính phụ thuộc lợi thế vốn có của từng tỉnh ....................... 16 2.1.2.3 Điểm qua thay đổi nguồn thu của một số tỉnh trong năm 2003 và năm 2004 .................................................................................................. 18 2.2. DIỄN BIẾN ĐỘNG CƠ THU NGÂN SÁCH CỦA NHÓM TỈNH THU NHẬP TRUNG BÌNH ................................................................................................................ 20 2.2.1 Có sự khác biệt về động cơ thu, chi trong chu kỳ ngân sách ............................. 20 v 2.2.1.1 Động cơ tăng thu ngân sách giảm dần trong chu kỳ ngân sách.............. 20 2.2.1.2 Chi ngân sách tăng chậm...................................................................... 21 2.2.2. Trong chu kỳ ngân sách 2004 – 2006, động cơ tăng trưởng các nguồn thu của nhóm tỉnh thu nhập trung bình ít có đột biến .................................................. 22 2.2.2.1. Tăng trưởng các nguồn thu riêng không ổn định.................................. 22 2.2.2.2 Tăng trưởng các nguồn thu chia sẻ chủ yếu do tác động yếu tố thời gian và lạm phát chung của nền kinh tế...................................................... 23 2.2.3 Chính sách thu, chi đặt gánh nặng nhiều hơn cho các tỉnh có thặng dư ngân sách ...................................................................................................................... 25 2.3. CÁC YẾU TỐ TÁC ĐỘNG ĐẾN KHẢ NĂNG NGUỒN THU NGÂN SÁCH ............ 27 2.3.1. Mô hình nghiên cứu ........................................................................................ 27 2.3.2. Các giả định .................................................................................................... 28 2.3.3. Mô tả dữ liệu .................................................................................................. 29 2.3.4. Phân tích kết quả hồi quy .............................................................................. 30 CHƯƠNG 3 .................................................................................................................... 33 CÁC KHUYẾN NGHỊ CHÍNH SÁCH............................................................................ 33 3.1. NHÓM CHÍNH SÁCH TRƯỚC MẮT ..................................................................... 33 3.2 NHÓM CHÍNH SÁCH TRONG DÀI HẠN.............................................................. 35 TÀI LIỆU THAM KHẢO ............................................................................................... 37 PHỤ LỤC ....................................................................................................................... 39 Phụ lục 1: Các chỉ tiêu kinh tế chủ yếu ở địa phương giai đoạn 2002 - 2007 ............. 39 Phụ lục 2: Các chỉ tiêu chủ yếu của 15 tỉnh thặng dư ngân sách ................................ 53 Phụ lục 3: Thu địa phương hưởng theo phân cấp tính trên dân số năm 2006 ............. 56 Phụ lục 4 : Cơ cấu nguồn thu từ đất của một só tính....................................................58 Phụ lục 5: Cơ cấu nguồn thu của một số tỉnh trong 2 năm 2003 và 2004 ................... 59 Phụ lục 6: Bảng phân tích hệ số tương quan giữa các biến ........................................ 62 Phụ lục 7: Kết quả hồi quy các yếu tố tác động đến thu ngân sách địa phương .......... 63 vi DANH MỤC CÁC BẢNG VÀ HÌNH Bảng số liệu Bảng 2.1: Những tỉnh tự cân đối ngân sách địa phương và có chia sẻ nguồn thu cho ngân sách trung ương ................................................................................................ 9 Bảng 2.2: Các chỉ tiêu chủ yếu của các nhóm tỉnh ........................................................... 12 Bảng 2.3: Khả năng tài trợ chi tiêu từ các nguồn thu được hưởng .................................... 13 Bảng 2.4: Các nguồn thu chính trong tổng thu năm 2006 của một số tỉnh ........................ 17 Bảng 2.5: Tốc độ tăng nguồn thu riêng của nhóm tỉnh thu nhập trung bình so với tốc độ tăng của cả nước............................................................................................. 23 Bảng 2.6: Tốc độ tăng nguồn thu chia sẻ của nhóm tỉnh thu nhập trung bình so với tốc độ tăng của cả nước............................................................................................. 24 Bảng 2.7: Thu chi ngân sách Việt Nam giai đoạn 2002 - 2007 ........................................ 25 Bảng 2.8: Kết quả hồi quy thu NS cấp tỉnh được hưởng giai đoạn 2002 - 2007 ................ 31 Hình và đồ thị Hình 2.1: Thu ngân sách địa phương được hưởng/đầu người năm 2006 ........................... 10 Hình 2.2: Tỷ trọng các nguồn thu chính giai đoạn 2003 – 2006 ....................................... 15 Hình 2.3: Tốc độ tăng thu NS trên địa bàn/GDP .............................................................. 20 Hình 2.4: Tốc độ tăng chi NS/GDP (chưa tính các khoản chuyển giao có mục tiêu) ......... 21 1 MỞ ĐẦU Phân cấp ngân sách cho chính quyền địa phương là phần quan trọng của chính sách quản lý tài chính công ở đa số các quốc gia. Việt Nam đang thực hiện chính sách phân cấp theo Luật Ngân sách năm 2002. Chính sách phân cấp này đang tác động đến nỗ lực tăng trưởng thu, chi ngân sách địa phương và tạo ra những động cơ mới của chính quyền địa phương trong việc tiến tới mục tiêu cân bằng ngân sách. Việc đạt được mục tiêu chính sách không chỉ cải thiện hiệu quả huy động và phân bổ các nguồn lực mà còn bảo đảm hiệu quả của các nội dung phân cấp khác. Mục đích nghiên cứu của Luận văn nhằm giải quyết các câu hỏi: Khi thực hiện Luật Ngân sách 2002, nhóm 10 tỉnh thu nhập trung bình có khả năng tự cân đối và có thặng dư ngân sách không? Chính sách phân cấp ngân sách đã tác động như thế nào đến nỗ lực cân bằng ngân sách địa phương? Những yếu tố nào tác động đến khả năng cân đối ngân sách địa phương? Đối tượng nghiên cứu của luận văn là thu, chi ngân sách của 64 tỉnh, thành phố (từ đây về sau gọi tắt là tỉnh) trong cả nước nhưng nghiên cứu sẽ tập trung vào 10 tỉnh mới được xếp bổ sung vào nhóm tỉnh thặng dư ngân sách khi thực hiện Luật Ngân sách 2002. Phạm vi nghiên cứu của Luận văn từ năm 2002 đến năm 2007, là thời kỳ phân cấp ngân sách chịu sự điều chỉnh của Luật Ngân sách 1996 (năm 2002, 2003) và Luật Ngân sách 2002 (bắt đầu từ chu kỳ ngân sách 2004 – 2006). Luận văn sử dụng kết hợp phương pháp định tính và định lượng để giải quyết các câu hỏi nghiên cứu. Kỹ thuật phân tích thống kê mô tả, so sánh được sử dụng để phát hiện những khác biệt giữa nhóm 10 tỉnh nêu trên với những tỉnh còn lại. Kỹ thuật phân tích hồi quy được sử dụng để đo lường tác động của các yếu tố kinh tế đến khả năng thu ngân sách địa phương. Đề tài nghiên cứu hy vọng sẽ bổ sung những phân tích thực chứng về diễn biến hành vi của chính quyền địa phương dưới tác động của Luật Ngân sách hiện 2 hành. Kết quả nghiên cứu cũng đưa ra gợi ý cho các nhà lãnh đạo ở cấp trung ương để lựa chọn chính sách hoàn thiện Luật Ngân sách. Nghiên cứu cũng đưa ra các kiến nghị mà chính quyền địa phương cần quan tâm để cải thiện năng lực ngân sách địa phương mình. Điểm nổi bật của Luận văn là giai đoạn nghiên cứu từ năm 2002 – 2007 được đánh giá là giai đoạn nền kinh tế Việt Nam tăng trưởng ổn định, không chịu tác động của các cú sốc kinh tế do lạm phát, khủng hoảng kinh tế hay do thay đổi chính sách. Số liệu nghiên cứu đồng bộ theo biểu mẫu thống nhất của Bộ Tài chính, Tổng cục Thống kê Việt Nam công khai trên mạng internet. Kết cấu Luận văn gồm 3 phần chính: Chương 1 – Tổng quan các nghiên cứu có trước. Chương 2 – Tác động của chính sách phân cấp ngân sách đến hành vi thu ngân sách của chính quyền địa phương. Chương 3 – Các khuyến nghị chính sách. 3 CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN 1.1. KHUÔN KHỔ CHÍNH SÁCH 1.1.1. Những điểm giống nhau giữa Luật Ngân sách 1996 và Luật Ngân sách 2002 Luật Ngân sách 2002 giống Luật Ngân sách 1996 và Luật sửa đổi năm 1998 ở những điểm cơ bản: (i) Nhiệm vụ thu và nguồn tự thu của ngân sách địa phương vẫn được phân giao như trước. (ii) Chính quyền trung ương vẫn quản lý tập trung cơ sở thuế và thuế suất. (iii) Hệ thống thu thuế vẫn phụ thuộc kép. (iv) Tỷ lệ phân chia nguồn thu chia sẻ vẫn tính chung trên tổng nguồn thu chia sẻ của từng tỉnh. (v) Ngân sách trung ương vẫn giữ vai trò cấp bù cân đối ngân sách địa phương nếu nguồn tự thu và nguồn thu chia sẻ không bảo đảm nhiệm vụ chi. 1.1.2. Những điểm khác nhau giữa Luật Ngân sách 1996 và Luật Ngân sách 20021 Khác biệt cơ bản giữa Luật NS 2002 so với Luật NS 1996 là: (i) Chính quyền cấp tỉnh được giao quyền chủ động cân đối ngân sách cấp dưới thay vì trung ương qui định rõ những loại thuế được giao phó phân bổ hoàn toàn hay một phần cho từng cấp trong bốn cấp chính quyền. (ii) Chính quyền địa phương được quyết định mức thu một số khoản phí, lệ phí thuộc nguồn tự thu. (iii) Thuế tiêu thụ đặc biệt từ hàng hóa, dịch vụ trong nước và phí xăng, dầu được bổ sung vào nguồn thu chia sẻ giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương. (iv) Tỷ lệ phân chia nguồn thu chia sẻ giữa trung ương và địa phương được giao ổn định trong chu kỳ ngân sách từ 3 – 5 năm, không phải điều chỉnh hằng năm như trước. (v) Trong thời kỳ ổn định ngân sách, địa phương được sử dụng nguồn tăng thu ngân sách hàng năm (gồm cả nguồn tự thu và nguồn thu chia sẻ giữa trung ương và địa phương) để chi cho các nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn 1 Tham chiếu Luật ngân sách nhà nước năm 1996 và Luật ngân sách nhà nước năm 2002. 4 nhưng sau chu kỳ ngân sách phải tăng khả năng tự cân đối, giảm dần số cấp bù từ ngân sách trung ương (đối với tỉnh được ngân sách trung ương cấp bù) hoặc giảm tỷ lệ phân chia nguồn thu chia sẻ (đối với tỉnh đã tự cân đối ngân sách). Tỷ lệ phần trăm phân chia ngân sách địa phương được hưởng là tỷ lệ giữa tổng số các khoản thu được phân chia với hiệu số giữa tổng số chi ngân sách địa phương và tổng số các khoản tự thu theo quy định. Địa phương sẽ được hưởng tỷ lệ phân chia 100% nếu hiệu số nói trên lớn hơn tổng số các khoản thu được phân chia. Nếu kết quả tính toán thu vẫn chưa bảo đảm chi thì phần chênh lệch sẽ được ngân sách trung ương bổ sung để cân đối ngân sách địa phương2. Vì chính quyền địa phương có thể giữ lại một phần hay toàn bộ số thu vượt chỉ tiêu ngân sách, nên họ có động cơ lập dự toán thấp số thu và khuyến khích các cơ quan thuế thu đầy đủ các khoản thuế thuộc nguồn thu chia sẻ (Phạm Lan Hương, 2004). Mặt khác, quy định này cũng tạo động cơ để chính quyền địa phương lựa chọn chính sách huy động nguồn thu hoặc ghim giữ thích hợp nguồn thu trong chu kỳ ngân sách để tránh các áp lực chính trị từ người nộp thuế một khi chính quyền trung ương quy định phải tăng khả năng tự cân đối hoặc giảm tỷ lệ phân chia nguồn thu chia sẻ. 1.2. TỔNG QUAN CÁC NGHIÊN CỨU CÓ TRƯỚC Trong tài liệu “Phân cấp ở Đông Á, tăng cường hiệu lực cho chính quyền địa phương” xuất bản năm 2005, nhóm chuyên gia của Ngân hàng Thế giới cho rằng phân cấp ngân sách của Việt Nam thay đổi về tập trung ở mức vừa phải, chính quyền trung ương vẫn giữ quyền kiểm soát đáng kể đối với chính quyền địa phương (Roland White và Paul Smoke, trang 9). Chính quyền địa phương chỉ được quy định mức thu giới hạn đối với một số loại thuế và phí nhất định. Việc thiếu quyền kiểm soát thuế suất biên làm mất đi trách nhiệm giải trình về thuế của chính quyền địa phương. Chính quyền địa phương sẽ có động cơ tìm các nguồn thu không chính 2 Tham chiếu Thông tư 59/2003/TT-BTC ngày 23/6/2003 của Bộ Tài chính. 5 thức từ thuế và phi thuế và có lẽ ưa chuộng một chiến lược thu thuế lỏng lẻo (Robert R. Taliercio, trang 165); chuyển giao cân đối ngân sách dựa trên chênh lệch giữa nhu cầu chi tiêu và thu nhập dự tính có thể tạo động cơ mang tính tiêu cực vì với các khoản thu nhập cao hơn thì các khoản chuyển giao nhận được sẽ thấp đi (Ngân hàng Thế giới 2004b). Báo cáo chung của Chính phủ Việt Nam và Ngân hàng Thế giới (2005) “Đánh giá tổng hợp chi tiêu công, đấu thầu mua sắm công và trách nhiệm tài chính 2004” cho rằng việc địa phương được giữ lại một phần số thu vượt dự toán có thể tạo động cơ thúc đẩy tăng thu thuế tại địa phương. Cách thức hiệu quả để nâng cao trách nhiệm giải trình và khả năng đáp ứng về mặt ngân sách là giao cho chính quyền địa phương một mức độ tự chủ về thuế tương ứng với tiềm năng nguồn lực và khả năng quản lý. Trong tài liệu đối thoại chính sách số 2/2005 của Chương trình phát triển Liên hiệp quốc “Phân cấp trong một hệ thống thuế thống nhất – Thu ngân sách tại Thành phố Hồ Chí Minh 2001 – 2004”, Nhóm nghiên cứu cho rằng việc kết hợp quyền hạn chi tiêu đã được phân cấp với hệ thống thu ngân sách tập trung có tác động tới cơ cấu khuyến khích cả ở cấp trung ương và cấp địa phương (trang 7). Chính quyền cấp tỉnh không thực sự kiểm soát mức thu ngân sách của mình nên sự dao động về mức thu của chính quyền chủ yếu là do những thay đổi mà Trung ương đưa ra. Các khoản thu từ các loại thuế phân chia giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương tăng tương đối liên tục nhưng sự tăng này không phản ánh sự gia tăng về nỗ lực thu thuế hay kết quả khai thác tốt hơn các nguồn thuế (trang 24). Nghiên cứu của Ninh Ngọc Bảo Kim và Vũ Thành Tự Anh (2008) “Phân cấp tại Việt Nam: Các thách thức và gợi ý chính sách nhằm phát triển bền vững” cho rằng trách nhiệm chi không gắn liền với các nguồn tài chính của chính quyền địa phương; quyền tự quyết thu, chi của chính quyền địa phương hạn chế; chia sẻ thuế không công bằng giữa các tỉnh giàu và tỉnh nghèo, các tỉnh phải tập trung nguồn lực để thu một số loại thuế thay cho chính quyền trung ương mà không được chính quyền trung ương bù đắp thoả đáng. 6 Nghiên cứu của Sử Đình Thành và Bùi Thị Mai Hoài (2009) “Thiết lập mô hình ngân sách đô thị cho các thành phố lớn ở Việt Nam” cho rằng: Ngân sách trung ương đang cân đối thay cho ngân sách địa phương, phân cấp tài khóa chưa phân biệt đặc điểm giữa tài khóa chính quyền đô thị và tài khóa chính quyền nông thôn. Nên giao cho chính quyền địa phương quyền quyết định một số khoản thu thuế gắn với lợi ích công chúng và tài sản địa phương như thuế nhà đất, thuế thu nhập cá nhân và chuyển dần các khoản thu phân chia thành khoản thu riêng cho địa phương. Báo cáo công việc số 148 của Ngân hàng Phát triển Á Châu (2009) “Fiscal Decentralization, Fiscal Incentives, and Pro-Poor Outcomes: Evidence from Viet Nam”, cho rằng phân cấp ngân sách sẽ tạo ra bốn dạng khuyến khích: Sự công bằng trong chia sẻ nguồn thu sẽ thúc đẩy sự chủ động của địa phương tiêu dùng cho người nghèo, khuyến khích đẩy mạnh và đáp ứng tiêu dùng địa phương, khuyến khích tăng cường trách nhiệm tham gia vào quy trình xây dựng và hoạch định ngân sách quốc gia, khuyến khích trách nhiệm công bố và kiểm soát các báo cáo điều hành ngân sách thường niên (trang 13). Về đo lường tác động của các yếu tố kinh tế đến nguồn thu ngân sách, các nghiên cứu trước đây tập trung vào khả năng đánh thuế ở cấp quốc gia, gồm có: Nghiên cứu của Lotz and Morss (1970), Chelliah, Baas and Kelly (1975) và Tait, Gratz và Eichengreen (1979). Nghiên cứu của Tait, Gratz và Eichengreen ở 63 quốc gia đang phát triển đã cho thấy tỷ số thuế quan hệ đồng biến với GDP/đầu người, nghịch biến với tỷ trọng nông nghiệp/GDP và đồng biến với các quai thuế như: tỷ trọng xuất khẩu (không gồm xuất khẩu khoáng sản)/GDP, tỷ trọng khai khoáng/GDP. Luận văn này sẽ tiếp tục kế thừa các kết quả nghiên cứu có trước để giải thích về khả năng và động cơ tự cân đối ngân sách của nhóm 10 tỉnh thu nhập trung bình trong chu kỳ ngân sách 2004 – 2006, các yếu tố tác động đến khả năng thu ngân sách địa phương. Có động cơ tốt nào rút ra từ thành quả của các tỉnh này làm 7 kinh nghiệm để các nhà hoạch định chính sách của trung ương sử dụng vào cải thiện chính sách quản lý tài chính công trong thời gian tới không; những khuyến nghị đối với chính quyền địa phương để mở rộng cơ sở thuế. 8 CHƯƠNG 2 TÁC ĐỘNG CỦA LUẬT NGÂN SÁCH NĂM 2002 ĐẾN ĐỘNG CƠ THU NGÂN SÁCH CỦA CHÍNH QUYỀN CÁC TỈNH 2.1. NHÓM 10 TỈNH THU NHẬP TRUNG BÌNH CÓ KHẢ NĂNG TỰ CÂN ĐỐI VÀ THẶNG DƯ NGÂN SÁCH KHÔNG? 2.1.1. Sự khác biệt về cơ sở thuế, khả năng thuế giữa các tỉnh ở Việt Nam 2.1.1.1. Những tỉnh tự cân đối ngân sách từ trước đến nay Thực hiện Luật Ngân sách 1996 đến năm 2003 có 5/63 tỉnh, chiếm 7,93% tổng số tỉnh trong cả nước tự cân đối ngân sách địa phương và có chia sẻ nguồn thu về ngân sách trung ương. Các tỉnh này gồm: Hà Nội, TP. Hồ Chí Minh, Đồng Nai, Bình Dương, Bà Rịa – Vũng Tàu (từ đây về sau gọi tắt là nhóm tỉnh có thu nhập cao) là những trung tâm kinh tế lớn hoặc là nơi chiếm tỷ trọng lớn các ngành công nghiệp, dịch vụ trong cả nước và khu vực. Đầu chu kỳ ngân sách 2004 – 2006, Trung ương quy định có thêm 10 tỉnh (từ đây về sau gọi tắt là nhóm tỉnh có thu nhập trung bình) phải tự cân đối ngân sách và chia sẻ nguồn thu về ngân sách trung ương, tăng số tỉnh có thặng dư ngân sách lên 15/64, chiếm 23,43% tổng số tỉnh trong cả nước. Nhóm 10 tỉnh này phân bố đều trong ba miền và cũng là những trung tâm kinh tế trong các vùng kinh tế. Tỷ lệ chia sẻ nguồn thu giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương không cho thấy quy luật thống nhất trong việc xác định tỷ lệ này. Tỷ lệ chia sẻ dường như không phải là biến giải thích duy nhất cho khả năng thăng dư ngân sách địa phương. Cùng nhóm tỉnh thu nhập cao nhưng tỷ lệ nguồn thu được giữ lại của TP Hồ Chí Minh tăng từ 29% năm 2002 lên 33% năm 2003 và giảm xuống 29% năm 2004; trong khi đó Hà Nội tăng từ 30% năm 2002 lên 32% năm 2003 và được giữ nguyên. Đa số các tỉnh thuộc nhóm thu nhập trung bình có tỷ lệ chia sẻ về ngân sách trung ương rất thấp. Các tỉnh Tây Ninh, Long An, Tiền Giang, Vĩnh Long có tỷ lệ chia sẻ về ngân sách trung ương chỉ 1% và đến chu kỳ ngân sách 2007 – 2009 9 trở thành tỉnh nhận cấp bù từ ngân sách trung ương – điều này cho thấy tỷ lệ chia sẻ mang tính áp đặt nhiều hơn là được tính toán trên cơ sở công bằng giữa các tỉnh. Bảng 2.1: Những tỉnh tự cân đối ngân sách địa phương và có chia sẻ nguồn thu cho ngân sách trung ương Tên tỉnh Tỷ lệ nguồn thu chia sẻ ngân sách địa phương được hưởng (%) Giai đoạn 2002 2003 Giai đoạn 2004 2006 Hà Nội 30 32 Thành phố Hồ Chí Minh 24* 29 Đồng Nai 53 49 Bình Dương 52 44 Bà Rịa - Vũng Tàu 48 42 Quảng Ninh 100 98 Hải Phòng 100 95 Vĩnh Phúc 100 86 Đà Nẵng 100 95 Khánh Hòa 100 52 Tây Ninh 100 99 Long An 100 99 Tiền Giang 100 99 Vĩnh Long 100 99 Cần Thơ 100 50** Nhóm tỉnh thu nhập cao Nhóm tỉnh thu nhập trung bình *,**: Tỷ lệ chia sẻ của TP Hồ Chí Minh năm 2003 là 33%,của TP Cần Thơ năm 2004 là 95% (Nguồn: Bộ Tài chính) 10 2.1.1. 2 Sự khác biệt khá rõ về khả năng thu thuế giữa các tỉnh 2.1.1.2.1 Các tỉnh thu nhập cao và thu nhập trung bình có thu ngân sách/đầu người cao hơn bình quân cả nước Hình 2.1.1 cho thấy đến cuối chu kỳ ngân sách 2004 – 2006, hầu hết 15 tỉnh thặng dư ngân sách đều có chỉ tiêu thu ngân sách được hưởng/dân số cao hơn mức bình quân chung cả nước. Mặc dù chỉ tiêu này chưa thể hiện quy mô cơ sở thuế và nỗ lực thuế, nhưng sự cách biệt khả năng thuế với nhóm tỉnh còn lại gợi ý sự mất cân bằng ngang ngân sách cấp tỉnh vẫn còn lớn, đòi hỏi nếu muốn tăng thêm số tỉnh thặng dư ngân sách thì trung ương phải có những điều chỉnh chính sách thích hợp. Không có sự tương quan hợp lý giữa thu ngân sách/đầu người với tỷ lệ chia sẻ nguồn thu được ấn định. Đà Nẵng có thu ngân sách/đầu người năm 2006 là 4,1 triệu VNĐ (xem phụ lục 3), cao hơn 2 lần chỉ tiêu này của Khánh Hòa (1,63 triệu) nhưng tỷ lệ nộp nguồn thu cho ngân sách trung ương chỉ có 5%, trong khi đó Khánh Hòa là 48%. Tương tự, Hà Nội có chỉ tiêu thu ngân sách/đầu người là 2,85 triệu, cao hơn chỉ tiêu này của TP. Hồ Chí Minh nhưng tỷ lệ trích nộp ngân sách trung ương của 2 tỉnh tương ứng là 68% và 71%. 4500 ĐÀ N ẴN G 4000 Ngàn VND/người 3500 B À R ỊA - VŨN G T ÀU Q U ẢN G N I N H 3000 2500 HÀ N ỘI VĨN H P H Ú C T P . HỒ C H Í M I N H B ÌN H D ƯƠN G 2000 K H ÁN H H ÒA B ÌN H ĐỊN H 1500 1000 500 H ẢI P H Ò N G B ÌN H P H ƯỚC OƠ N GHA TLH ẢIN D ƯƠN G C VĨN H L O N GB ÌNẦN H T H U ẬN T IỀN G I A N G A N G IA N G N IN H T HU ẬN G IN AG NÃI G B UẮC ẢN G Ô N GC A I H ƯN G YQ ÊN ĐẮK NLÀO P HÚ TR Q U ẢN GỊA BN ÌQN G TH N AỌ M Q UGẢN UH ẢN G IA LA I TU YÊN QU G GB STR LẠN ƠN T HÁI B ÌN H N ÁI ÀG VIN H N B IYÊ ÊN ĐI Ệ GI A N H ẬU H ÒA B S ÌN ƠNHL A B ẮC N A M ĐỊN H LA I CCHẠN ÂU C A O B ẰN G H À G IA N G Bình quân cả nước TH A N H H Ó A N GH Ệ A N 0 0,0 1.000,0 2.000,0 3.000,0 4.000,0 5.000,0 6.000,0 7.000,0 Dân số (ngàn người) Hình 2.1.1 Hình 2.1: Thu ngân sách địa phương được hưởng/đầu người năm 2006 (Nguồn: Số liệu Bộ Tài chính và tính toán của tác giả (Phụ lục 3)) 11 Trong số các tỉnh được ngân sách trung ương cấp bù (sau đây gọi tắt là nhóm tỉnh thu nhập thấp) lại có một số tỉnh như Bình Định, Bình Thuận, Bình Phước có thu ngân sách/đầu người cao hơn mức bình quân cả nước. Điều này một lần nữa cho thấy tỷ lệ chia sẻ nguồn thu vẫn mang tính mềm trong phân chia ngân sách. 2.1.1.2.2 Nhóm tỉnh thu nhập trung bình có sự tăng trưởng mạnh nguồn thu trong chu kỳ ngân sách 2004 - 2006 Nhóm tỉnh thu nhập trung bình đã có sự cải thiện đáng kể các yếu tố kinh tế tác động đến khả năng nguồn thu địa phương. Nét đặc trưng của phân cấp ngân sách Việt Nam là chính quyền địa phương muốn tăng khả năng ngân sách để bảo đảm chi tiêu thì cách lựa chọn duy nhất là nổ lực mở rộng cơ sở thuế và cải thiện công tác hành thu. Kết quả nỗ lực của các địa phương trong việc phân bố lại nguồn lực, cải thiện hạ tầng và môi trường kinh doanh là GDP/đầu người của nhóm tỉnh thu nhập trung bình trong giai đoạn 2004 – 2006 đã tăng gần gấp đôi so với giai đoạn 2002 – 2003, theo kịp mức tăng của nhóm tỉnh thu nhập cao và tạo khoảng cách rõ rệt với nhóm tỉnh thu nhập thấp. Tốc độ tăng trưởng GDP của nhóm tỉnh này tăng từ 11,5%/năm lên 13,2%/năm, cao hơn tốc độ tăng của hai nhóm tỉnh còn lại. Số doanh nghiệp hoạt động trên địa bàn ở mức cao gấp đôi so với nhóm tỉnh thu nhập thấp (có ở Bảng 2.2 trang sau). Tổng thu ngân sách trên địa bàn/GDP của nhóm tỉnh thu nhập trung bình chiếm 25% GDP, duy trì xấp xỉ với nhóm thu nhập cao trong cả hai chu kỳ ngân sách và cao gấp đôi so với nhóm tỉnh thu nhập thấp, cho thấy lợi thế nguồn thu ở những tỉnh có nhiều doanh nghiệp trung ương và doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài đóng trên địa bàn. Có nổ lực cân bằng ngân sách của nhóm tỉnh thu nhập trung bình. Bảng 2. 2 cho thấy chỉ tiêu nguồn tự thu và nguồn thu chia sẻ/GDP của nhóm tỉnh này không những duy trì ở mức cao mà còn tăng trưởng cao (từ 3,2% lên 8%). Nguồn tự thu/GDP giữ ở mức cao nhất (5,9%) cho thấy các nỗ lực cải thiện nguồn thu đã có từ trước. Nguồn thu chia sẻ của nhóm tỉnh này tăng mạnh từ 3,2% lên 8%, bình quân tăng 2,4%/năm, cao hơn mức tăng chỉ tiêu tương ứng ở các tỉnh nghèo. 12 Bảng 2.2: Các chỉ tiêu chủ yếu của các nhóm tỉnh Nhóm tỉnh thu Nhóm tỉnh thu Nhóm tỉnh thu nhập cao nhập trung bình nhập thấp Chỉ tiêu 2002 - 2004 - 2002 - 2004 - 2002 - 2004 - 2003 2006 2003 2006 2003 2006 GDP/đầu người (triệu VNĐ) 23,5 42,8 6,4 11,2 4,1 6,9 Tốc độ tăng GDP (%) 12,2 10,2 11,5 13,2 10,4 11,5 Số DN hoạt động trong năm 6247 11223 1043 1619 548 841 Thu NS trên địa bàn/GDP (%) 23.1 28.7 24.3 25.4 10.4 12.6 Nguồn tự thu/GDP (%) 3.4 3.7 5.9 5.9 2.2 3.6 Nguồn thu chia sẻ/GDP (%) 4.3 4.7 3.2 8.0 1.0 3.6 (Nguồn: Tính toán của tác giả trên cơ sở số liệu thu ngân sách của Bộ Tài chính; số liệu GDP, dân số, doanh nghiệp của Tổng cục Thống kê) 2.1.1.2.3 Khả năng tài trợ chi tiêu từ nguồn thu được hưởng của nhóm tỉnh thu nhập trung bình xấp xỉ nhóm tỉnh thu nhập cao Bảng 2. 3 phân tích khả năng tài trợ cho chi tiêu dự toán từ các nguồn thu được hưởng của chính quyền địa phương, chưa tính nguồn chuyển giao cân bằng dọc và chi chuyển giao theo chương trình mục tiêu. Số liệu ở ba mức độ cao, trung bình và thấp cho thấy trong giai đoạn từ 2002 đến 2007, nhóm tỉnh thu nhập cao vẫn tiếp tục duy trì bền vững khả năng cân bằng ngân sách từ 88,7% lên 102,3%, tỉnh thấp nhất cũng tăng từ 63,2% lên 86,3%. Nhóm tỉnh thu nhập trung bình cũng duy trì tăng trưởng ổn định khả năng cân bằng ngân sách từ 47,3% lên 69%, cao gấp đôi so với nhóm tỉnh thu nhập thấp.