Tài liệu Sự tham gia của nhân dân trong quản trị nhà nước ở việt nam hiện nay

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT PHAN THANH HƢƠNG Sù tham gia cña nh©n d©n trong qu¶n trÞ nhµ n-íc ë ViÖt Nam hiÖn nay LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC HÀ NỘI - 2020 ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT PHAN THANH HƢƠNG Sù tham gia cña nh©n d©n trong qu¶n trÞ nhµ n-íc ë ViÖt Nam hiÖn nay Chuyên ngành: Quản trị Nhà nƣớc và Phòng, chống tham nhũng Mã số: 8380101.09 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Ngƣời hƣớng dẫn khoa học: TS. NGUYỄN THỊ MINH HÀ HÀ NỘI - 2020 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực. Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ tài chính theo quy định của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội. Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tôi có thể bảo vệ Luận văn. Tôi xin chân thành cảm ơn! NGƯỜI CAM ĐOAN Phan Thanh Hƣơng MỤC LỤC Trang Trang phụ bìa Lời cam đoan Mục lục Danh mục các từ viết tắt MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1 CHƢƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ SỰ THAM GIA CỦA NHÂN DÂN TRONG QUẢN TRỊ NHÀ NƢỚC .......................................... 8 1.1. Khái niệm và đặc điểm về sự tham gia của nhân dân vào quản trị nhà nƣớc ......................................................................................... 8 1.1.1. Khái niệm quản trị nhà nước ................................................................ 8 1.1.2. Khái niệm nhân dân và sự tham gia của nhân dân vào quản trị nhà nước ............................................................................................. 11 1.1.3. Đặc điểm sự tham gia của nhân dân vào hoạt động quản trí nhà nước ............................................................................................. 18 1.2. Sự cần thiết tham gia của nhân dân vào quá trình quản trị nhà nƣớc ............................................................................................ 19 1.3. Nội dung và phƣơng thức tham gia của nhân dân vào quản trị nhà nƣớc ....................................................................................... 22 1.3.1. Quá trình tham gia của nhân dân vào quản trị nhà nước .................... 22 1.3.2. Các phương thức tham gia của nhân dân vào hoạt động quản trị nhà nước ............................................................................................. 28 1.4. Các yếu tố ảnh hƣởng đến sự tham gia của nhân dân vào quản trị nhà nƣớc ............................................................................. 35 1.4.1. Những yếu tố chủ quan....................................................................... 35 1.4.2. Những yếu tố khách quan ................................................................... 39 CHƢƠNG 2: THỰC TRẠNG THỰC HIỆN NGUYÊN TẮC SỰ THAM GIA CỦA NHÂN DÂN VÀO QUÁ TRÌNH QUẢN TRỊ NHÀ NƢỚC HIỆN ĐẠI............................................................................. 48 2.1. Sự thể hiện của nguyên tắc sự tham gia của nhân dân vào quá trình quán trị nhà nƣớc ............................................................ 48 2.1.1. Quy định về sự tham gia của nhân dân trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật............................................................................. 49 2.1.2. Quy định về sự tham gia của nhân dân vào các hoạt động của cơ quan nhà nước..................................................................................... 53 2.1.3. Quy định về sự tham gia của nhân dân vào các tổ chức xã hội ......... 55 2.1.4. Quy định về sự tham gia của nhân dân vào hoạt động tự quản ở cơ sở .................................................................................................... 57 2.1.5. Quy định về nhân dân trực tiếp thực hiện các quyền và nghĩa vụ công dân trong quản lý hành chính nhà nước..................................... 58 2.1.6. Sự tham gia của nhân dân trong việc thi hành pháp luật.................... 58 2.1.7. Sự tham gia của các tổ chức, cá nhân trong hoạt động theo dõi thi hành pháp luật..................................................................................... 60 2.2. Thực tiễn sự tham gia của nhân dân vào hoạt động quản trị nhà nƣớc ............................................................................................ 66 2.2.1. Thực tiễn sự tham gia của nhân dân vào hoạt động xây dựng pháp luật ............................................................................................. 66 2.2.2. Thực tiễn sự tham gia của nhân dân vào hoạt động thi hành pháp luật ...................................................................................................... 70 2.2.3. Sự tham gia của nhân dân vào các cơ quan quản lý nhà nước ........... 73 2.3. Những hạn chế, tồn tại và nguyên nhân ......................................... 75 2.3.1. Hạn chế, tồn tại và nguyên nhân về sự tham gia của nhân dân vào hoạt động xây dựng pháp luật ...................................................... 75 2.3.2. Hạn chế, tồn tại và nguyên nhân về hoạt động tham gia của nhân dân vào cơ quan quản lý nhà nước ..................................................... 76 2.3.3. Hạn chế, tồn tại và nguyên nhân về sự tham gia của nhân dân trong thi hành pháp luật ...................................................................... 78 CHƢƠNG 3: QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP NHẰM TĂNG CƢỜNG SỰ THAM GIA CỦA NHÂN DÂN VÀO HOẠT ĐỘNG QUẢN TRỊ NHÀ NƢỚC ............................................................................... 82 3.1. Quan điểm tăng cƣờng sự tham gia của nhân dân vào hoạt động quản trị nhà nƣớc .................................................................... 82 3.1.1. Đảm bảo sự tham gia của nhân dân trong quản trị nhà nước là nhằm phát huy dân chủ, xây dựng một nhà nước thực sự của dân, do dân và vì dân .................................................................................. 82 3.1.2. Đảm bảo sự tham gia của nhân dân trong quản trị nhà nước là trách nhiệm pháp lý của các cơ quan nhà nước .................................. 83 3.1.3. Đảm bảo sự tham gia của nhân dân trong quản trị nhà nước cần phải tính đến sự tiện lợi, tạo điều kiện tối đa để nhân dân tham gia thực chất, hiệu quả ........................................................................ 84 3.1.4. Đảm bảo sự tham gia của nhân dân trong quản trị nhà nước phải đặt trong bối cảnh cơ sở hạ tầng, văn hoá, truyền thống của quốc gia .......... 85 3.2. Các giải pháp nhằm tăng cƣờng sự tham gia của nhân dân trong hoạt động quản trị nhà nƣớc ................................................. 86 3.2.1. Các giải pháp về hoàn thiện hệ thống chính sách, pháp luật.............. 86 3.2.2. Giải pháp nâng cao năng lực tham gia của nhân dân vào xây dựng chính sách .................................................................................. 90 3.2.3. Giải pháp nâng cao năng lực tham gia của nhân dân vào quá trình thực thi chính sách ..................................................................... 96 KẾT LUẬN .................................................................................................... 97 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ..................................................... 99 DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT CB,CC: Cán bộ, công chức ĐBQH: Đại biểu Quốc hội HĐND: Hội đồng nhân dân MTTQVN: Mặt trận tổ quốc Việt Nam PBXH: Phản biện xã hội QLNN: Quản lý nhà nước TCYD: Trưng cầu ý dân TDTHPL: Theo dõi thi hành pháp luật THPL: Thi hành pháp luật UBND: Uỷ ban nhân dân XHCN: Xã hội chủ nghĩa MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Trong tiến trình lãnh đạo cách mạng Việt Nam, Đảng ta luôn xác định dân chủ XHCN vừa là mục tiêu, vừa là động lực phát triển của xã hội. Trong Hiến pháp năm 1946 là bản Hiến pháp đầu tiên của Việt Nam được ban hành ngay sau khi thành lập nước Việt Nam Dân chủ cộng hoà, đã quy định về việc tham gia của nhân dân vào việc quản trị nhà nước tại Điều 1: "Nước Việt Nam là một nước dân chủ cộng hoà. Tất cả quyền bính trong nước là của toàn dân Việt Nam, không phân biệt nòi giống, gái trai, giàu nghèo, giai cấp, tôn giáo”. Quy định này đã thể hiện rất rõ "quyền bính trong nước” là của toàn dân Việt Nam. Điều này khẳng định nhân dân được toàn quyền tham gia vào việc quản trị nhà nước. Tuy vào thời điểm này nước Việt Nam còn non trẻ, mới được thành lập, nhưng những quy định trong Hiến pháp 1946 đã thể hiện rõ vai trò của nhân dân trong việc tham gia vào việc quản trị nhà nước. Điều này cũng thể hiện được bản chất của nhà nước ta là nhà nước của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân. Quan điểm quyền lực nhà nước thuộc về nhân được xuyên suốt trong Điều 4 Hiến pháp năm 1959, Điều 3 Hiến pháp năm 1992. Ngày nay, dân chủ XHCN ngày càng được mở rộng về nội dung; dân chủ cả trong chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội và ở các cấp từ trung ương tới cơ sở, đến từng người dân bằng các hình thức dân chủ đại diện và dân chủ trực tiếp. “Đảm bảo và thúc đẩy quyền con người luôn là mục tiêu quan trọng trong quá xây dựng và phát triển đất nước. Điều này được thể hiện rõ nét qua quá trình xây dựng pháp luật, lấy người dân làm trung tâm của mọi chính sách phát triển, thực hiện các điều ước quốc tế về quyền con người mà Việt Nam là thành viên” [33, tr.2] và thực tế một trong thành công lớn nhất của Hiến pháp năm 2013 đã ghi nhận quyền con người là một chương riêng để 1 thấy được sự ghi nhận về tầm quan trọng không thể thay thế của nó trong xã hội. Điều 28 Hiến pháp 2013 quy định: Công dân có quyền tham gia quản lý nhà nước và xã hội, tham gia thảo luận và kiến nghị với cơ quan nhà nước về các vấn đề của cơ sở, địa phương và cả nước và Nhà nước tạo điều kiện để công dân tham gia quản lý nhà nước và xã hội; công khai, minh bạch trong việc tiếp nhận, phản hồi ý kiến, kiến nghị của công dân. Quy định này đã tiếp tục khẳng định sâu sắc hơn vai trò của nhân dân tham gia vào hoạt động quản lý hành chính nhà nước và Nhà nước bảo đảm và phát huy quyền làm chủ của Nhân dân; công nhận, tôn trọng, bảo vệ và bảo đảm quyền con người, quyền công dân; và hướng đến thực hiện mục tiêu dân giàu, nước mạnh, dân chủ, công bằng, văn minh, mọi người có cuộc sống ấm no, tự do, hạnh phúc, có điều kiện phát triển toàn diện. Việc tham gia vào hoạt động quản lý nhà nước, trong đó có việc quản lý hành chính nhà nước, của nhân dân được nêu khái quát tại như sau: Trong thực tiễn hoạt động nói chung, hoạt động quản trị nhà nước nói riêng của người dân trong thời gian qua đã phát huy được thế mạnh, tuy nhiên vẫn còn bộc lộ một số hạn chế, mang tính hình thức, cách thức tổ chức quản trị chưa khoa học, năng lực quản trị vẫn chưa thực sự hiệu quả, phương thức và nội dung quản trị chưa được đổi mới, khả năng phát hiện các vấn đề trong quá trình quản trị còn chưa cao, còn thiếu tính quyết liệt và chưa đạt được hiệu quả như mong muốn. Việc nghiên cứu lý luận về hoạt động quản trị nhà nước của người dân là nhiệm vụ cấp thiết. Đặc biệt việc đi sâu nghiên cứu nguyên tắc hoạt động quản trị nhà nước của người dân, trên cơ sở đó, đưa ra quan điểm và giải pháp nhằm đổi mới hoạt động quản trị nhà nước của người càng có ý nghĩa thực 2 tiễn quan trọng. Chính vì thế, học viên lựa chọn đề tài: “Sự tham gia của nhân dân trong quản trị nhà nước ở Việt Nam hiện nay” làm Luận văn Thạc sĩ Luật học. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Đã có nhiều nghiên cứu về hoạt động quản lý nhà nước và quản trị nhà nước của người dân. Gần đây có một số đề tài nghiên cứu, như: * Công trình nghiên cứu là sách giáo trình, sách chuyên khảo gồm có: “Quyền được nói” của Ngân hàng thế giới, Nhà xuất bản Văn hóa thông tin, xuất bản năm 2006; “Giáo trình lý luận chung về Nhà nước và pháp luật” của tác giả Hoàng Thị Kim Quế, Nxb Đại học Quốc gia Hà Nội, Năm 2007; Đào Trí Úc (2007), Mô hình tổ chức và hoạt động của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, Nxb Tư pháp, Hà Nội; “Lý luận và thực tiễn về trưng cầu ý dân trên thế giới và ở Việt Nam” (2015) của TS Nguyễn Minh Tuấn làm chủ biên, Nhà xuất bản Chính trị quốc gia; Lê Quốc Lý (2012), Nhận diện rào cản đối với việc đưa chủ trương, đường lối của Đảng, chính sách của Nhà nước vào thực tiễn cuộc sống và giải pháp tháo gỡ, Nxb Chính trị Hành chính, Hà Nội; Trần Ngọc Đường (2012), Phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực với việc sửa đổi Hiến pháp năm 1992, Sách chuyên khảo, Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nội; Đào Trí Úc - Nguyễn Thị Mơ - Nguyễn Văn Thuận - Vũ Công Giao (2013); “Sự tham gia của người dân vào quy trình lập hiến” của Viện chính sách công và phát triển, Nhà xuất bản Đại học Quốc gia Hà Nội, xuất bản năm 2013; Sự tham gia của nhân dân vào quy trình lập Hiến - Những vấn đề lý luận và thực tiễn trên thế giới và ở Việt Nam, Nxb Đại học Quốc gia Hà Nội; Đào Trí Úc - Vũ Công Giao (Chủ biên bản dịch tiếng Việt) (2014), Dân chủ trực tiếp, Nxb Đại học Quốc gia Hà Nội; Đào Trí Úc - Vũ Công Giao (Chủ biên bản dịch tiếng Việt) (2014); Dân chủ ở cấp địa phương, Nxb Chính trị Quốc gia Hà Nội; Trần Anh Tuấn, Nguyễn Hữu Hải 3 (Đồng chủ biên) (2015), Quản lý công (Sách chuyên khảo), Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nội; “Pháp luật về quyền tự do lập hội, hội họp hòa bình trên thế giới và Việt Nam” của tác Nguyễn Hoàng Anh làm chủ biên, Nhà xuất bản Hồng Đức năm 2015; Lê Văn Hòa (2016), Giám sát và đánh giá Chính sách công, Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nội; * Công trình nghiên cứu là Luận án, luận văn, gồm có: Luận văn thạc sĩ Luật học của tác giả Đỗ Thị Phương “Hoạt động giám sát của HĐND tỉnh Hải Dương” (năm 2009); Luận văn thạc sĩ Luật học của tác giả Tô Thị Hồng Lê “Hoạt động giám sát của HĐND tỉnh Lai Châu” (năm 2013); Luận văn thạc sĩ Luật học của tác giả Trần Thị Liên “Hiệu quả hoạt động giám sát của HĐND tỉnh Lạng Sơn hiện nay” (năm 2011); Luận án tiến sĩ Luật học của tác giả Nguyễn Hải Long “Hoàn thiện pháp luật về hoạt động giám sát của HĐND” (năm 2012); Thái Thị Tuyết Dung (2014), Quyền được thông tin của công dân ở Việt Nam hiện nay, Luận án tiến sĩ Luật học, Đại học Luật thành phố Hồ Chí Minh * Công trình nghiên cứu là bài viết đăng trên tạp chí chuyên ngành, gồm có: "Một số vấn đề về vị trí, tính chất của HĐND", của tác giả GS Phạm Hồng Thái Tạp chí Quản lý nhà nước, năm 2002, (9), tr.8-12; "Quan niệm về giám sát việc thực hiện quyền lực nhà nước và các cơ chế thực hiện giám sát", của tác giả GS Đào Trí Úc, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, năm 2003, (6), tr.4; Phạm Hồng Thái (2002), "Một số vấn đề về vị trí, tính chất của HĐND", Trần Thị Vành Khuyên (2015), “Sự tham gia của người dân trong hoạch định chính sách công”, Tạp chí quản lý Nhà nước, 237 (10); Trần Thị Vành Khuyên (2015), “Sự tham gia của người dân trong hoạch định chính sách công”, Tạp chí quản lý Nhà nước, 237 (10); Tạp chí Quản lý nhà nước, (9), tr.8-12; Huỳnh Ngọc Chương (2019), “Sự tham gia của người dân vào chính sách công dưới ảnh hưởng của mạng xã hội tại Việt Nam: Nghiên cứu từ tình 4 huống điển hình”, Tạp chí phát triển KH&CN, (19) (Q4-2016), tr.21-36; “Tăng cường sự tham gia của nhân dân trong hoạt động quản lý nhà nước” của tác giả Hà Quang Ngọc và Hà Quang Trường, năm 2019; “Bàn về nguyên tắc nhân dân lao động tham gia đông đảo vào quản lý hành chính nhà nước” của Trường Đại học Kiểm sát, năm 2019; Các công trình nêu trên dưới nhiều góc độ khác nhau đã đề cập đến các vấn đề về lý luận và thực tiễn trong hoạt động giám sát của người dân, sự quản lý của người dân trong việc xây dựng nhà nước pháp quyền, nhưng tựu trung lại chủ yếu liên quan đến hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh hoặc của Quốc hội. Cho đến nay vẫn chưa có công trình nào nghiên cứu toàn diện và đầy đủ về hoạt động quản trị nhà nước trong thời đại mới với tính chất là một đề tài độc lập, đi sâu nghiên cứu thực tiễn, để đánh giá mặt được, mặt chưa được, qua đó đưa ra được những giải pháp có giá trị thực tiễn nhằm đổi mới hoạt động quản trị nhà nước của người dân trong giai đoạn hiện nay. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 3.1. Mục đích nghiên cứu Trên cơ sở nghiên cứu toàn diện và có hệ thống những vấn đề lý luận về khái niệm, đặc điểm, vai trò hoạt động quản trị nhà nước của người dân cũng như đi sâu vào trọng tâm là phân tích, đánh giá thực trạng nguyên tắc hoạt động quản trị nhà nước hiện đại của người dân, từ đó tìm ra các ưu điểm, hạn chế, nguyên nhân của ưu điểm, hạn chế. Luận văn đưa ra các giải pháp nhằm đổi mới hoạt động quản trị nhà nước của người dân trong giai đoạn hiện nay. 3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu Để thực hiện được những mục đích đặt ra, đề tài có các nhiệm vụ nghiên cứu như sau. 5 Thứ nhất, nghiên cứu một số vấn đề lý luận về nguyên tắc sự tham gia của người dân vào trong hoạt động quản trị nhà nước như khái niệm, đặc điểm, nội dung, ý nghĩa. Thứ hai, phân tích thực trạng thể hiện của nguyên tắc sự tham gia của người dân vào trong hoạt động quản trị nhà nước trong hệ thống pháp luật Việt Nam và thực tiễn áp dụng trên thực tế. Thứ ba, đề xuất các định hướng và giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả sự tham gia của người dân vào hoạt động quản trị nhà nước trong giai đoạn hiện nay. 4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu của luận văn Đối tượng nghiên cứu của Luận văn như tên của đề tài: Nguyên tắc sự tham gia của người dân trong quản trị nhà nước hiện đại và việc áp dụng ở Việt Nam. Phạm vi nghiên cứu là các quy định về nguyên tắc sự tham gia của người dân trong quản trị nhà nước hiện đại trong Hiến pháp năm 2013 và các văn bản pháp luật khác của Việt Nam. 5. Cơ sở lý luận và phƣơng pháp nghiên cứu của luận văn Luận văn được thực hiện trên cơ sở lý luận của chủ nghĩa Mác- Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh, quan điểm của Đảng và Nhà nước ta về HĐND, chức năng giám sát của HĐND; chức năng giám sát của người dân và đặc biệt là sự tham của người dân trong việc quản trị nhà nước. Luận văn được hình thành dựa trên cơ sở kế thừa kết quả nghiên cứu của các nhà khoa học và các tài liệu đã được công bố, dựa trên cơ sở nghiên cứu các văn bản pháp luật của Nhà nước, các văn bản áp dụng pháp luật đồng thời sử dụng phương pháp hệ thống, phương pháp logic lịch sử, phân tích, thống kê và phương pháp tổng hợp để chọn lọc, trình bày nội dung luận văn. 6 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn Kết quả nghiên cứu của Luận văn có ý nghĩa cho việc nâng cao nhận thức và kiến thức pháp lý về hoạt động tham gia quản trị nhà nước của người dân; qua đó đưa ra được các quan điểm và giải pháp đổi mới hoạt động quản trị nhà nước của người dân trong giai đoạn hiện nay. Luận văn có thể được sử dụng làm tài liệu tham khảo trong nghiên cứu, đào tạo, các cơ quan nhà nước có thể dùng để rút kinh nghiệm trong quá trình bảo đảm quyền tham gia của người dân trong quản trị nhà nước 7. Kết cấu của luận văn Luận văn nghiên cứu có bố cục các phần: mở đầu, ba chương và kết luận: Chương 1: Cơ sở lý luận về sự tham gia của nhân dân trong quản trị nhà nước. Chương 2: Thực trạng áp dụng pháp luật quy định về sự tham gia của nhân dân trong quản trị nhà nước hiện nay. Chương 3: Quan điểm và một số kiến nghị để nâng cáo chất lượng của nhân dân trong quản trị nhà nước hiện nay. 7 Chƣơng 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ SỰ THAM GIA CỦA NHÂN DÂN TRONG QUẢN TRỊ NHÀ NƢỚC 1.1. Khái niệm và đặc điểm về sự tham gia của nhân dân vào quản trị nhà nƣớc 1.1.1. Khái niệm quản trị nhà nước “Quản trị nhà nước” theo tiếng La tinh được gọi là State administration, là khái niệm được nhiều tổ chức quốc tế đưa ra trên cơ sở tiếp cận từ góc độ nhiệm vụ của quản trị nhà nước. Theo Tổ chức Ngân hàng thế giới: Quản trị Nhà nước là cách thức chính quyền nắm quyền lực và thực thi thẩm quyền để tạo ra các chính sách công, cũng như cung cấp các dịch vụ và sản phẩm công; Theo Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế OECD: Quản trị nhà nước là thực thi quyền lực chính quyền và trong lĩnh vực chính trị. Quản trị tốt giúp thúc đẩy dân chủ và nhân quyền, thúc đẩy thịnh vượng kinh tế, ổn định và gắn kết xã hội, giảm ngh o, bảo vệ môi trường, sử dụng các nguồn tài nguyên và tăng niềm tin vào các thiết chế chính phủ và hành chính; Theo Huther và Shah 1996 xác định: Quản trị nhà nước là các khía cạnh thực hành quyền lực qua thể chế chính thức hoặc phi chính thức nhằm quản trị mọi nguồn tài nguyên đã giao cho nhà nước. Như vậy, quản trị Nhà nước cho phép công dân tham gia rộng rãi các quy trình chính trị, ràng buộc và kiểm soát quyền lực nhà nước thông qua các cơ chế giải trình. Nhà nước đủ mạnh để thực thi luật pháp và thiết lập trật tự, nhưng không quá tập trung để có thể trở thành chuyên chế. 8 Để quản trị nhà nước đạt hiệu quả, thể chế thực thi quyền lực ở một quốc gia, bao gồm: (i) Chọn người lãnh đạo đất nước như thế nào, giám sát họ ra sao và khi cần thay thế họ ra sao, (ii) Năng lực của chính phủ xây dựng và thực hiện các chính sách có cơ sở và cung cấp dịch vụ công, (iii) Sự tôn trọng của người dân và nhà nước đối với các thể chế điều tiết tương tác kinh tế. Việc quản trị nhà nước phụ thuộc vào chính sách công mà Nhà nước đưa ra. Chính sách công được hiểu Để hiểu rõ hơn về quản trị nhà nước cần phân biệt quản trị Nhà nước và quản lý Nhà nước Tiêu chí Bản chất Quản lí nhà nƣớc Quản trị nhà nƣớc Xác định thẩm quyền của Xác định các nguồn lực và tài nguyên nhà nước Cách thức thực hiện được giao phó cho nhà nước; Phân định thẩm quyền Tổ chức quản trị các tài nguyên đó (phân công, phân nhiệm) qua các thể chế chính thức phi chính và tổ chức thực hiện thẩm thức quyền quan các thể chế chính thức Biện pháp thực hiện Biện pháp khuyến khích Đảm bảo quyền tham gia của người dân và cư ng chế Quan tâm Tổ chức bộ máy Nhận biết quyền lực - Qui trình được trao cho ai, trao như thế nào chính quyền lực - Thẩm quyền của từng cơ - Người điều hành quốc gia tổ chức các chính sách sao cho hiệu quả và quan công vụ cung cấp các dịch vụ công - Đảm bảo sự giám sát, tham gia của người dân 9 Như vậy ở cả quản trị nhà nước và quản lý nhà nước dù khác nhau ở nhiều tiêu chí nhưng đều liên quan đến khái niệm thực hiện chính sách công trong đó quản trị Nhà nước là hoạt động hướng đến thực hiện quản lý Nhà nước. Chính sách công được hiểu: “là bất kỳ những gì Nhà nước lựa chọn làm hoặc không làm” [53, pp.4] hoặc có thể hiểu “là một tập hợp các quyết định liên quan với nhau được ban hành bởi một hoặc một nhóm các nhà hoạt động chính trị liên quan đến lựa chọn các mục tiêu và các phương tiện để đạt mục tiêu trong một tình huống xác định thuộc phạm vi thẩm quyền” [53, pp.5]; Lê Chi Mai tiếp cận từ góc độ các nội hàm chính của chính sách công cho rằng “chính sách công là một chuỗi các quyết định hoạt động của Nhà nước nhằm giải quyết một vấn đề đang đặt ra trong đời sống kinh tế xã hội theo mục tiêu xác định” [15, tr.38] còn Lê Vinh Danh lại tiếp cận từ góc độ mục tiêu của chính sách công thì cho rằng: “chính sách công là những gì mà chính quyền thi hành đến dân” [15, tr.123]. Như vậy, cho đến hiện tại, có rất nhiều quan niệm khác nhau về chính sách công, mỗi quan niệm của các nhà nghiên cứu đã cung cấp những hiểu biết nhất định về khái niệm chính sách công. Nhưng các quan niệm nêu trên đều xem xét chính sách công là sản phẩm có mục đích của Nhà nước, chính quyền nhằm tác động đến đời sống của nhân dân. Chúng tôi cho rằng, Chính sách công là tổng thể chương trình hành động của Nhà nước, nhằm giải quyết những vấn đề có tính cộng đồng trên các lĩnh vực của đời sống xã hội theo phương thức nhất định, nhằm đạt được các mục tiêu đề ra và đảm bảo cho xã hội phát triển bền vững, ổn định. Tuy nhiên, quản trị nhà nước sẽ trải qua các quá trình khác nhau nhưng luôn luôn gắn liền với chính sách công. Đó là quá trình xây dựng và thực thi chính sách Đánh giá hiệu quả quản trị nhà nước dựa vào tiêu chí của “Quản trị quốc gia tốt”. Quản trị quốc gia tốt là một loại hình quản trị quốc gia có sự tham gia của người dân, trong đó, vai trò của người dân được thể hiện rõ nét 10 trong đưa ra quan điểm cá nhân trong hoạch định chính sách, nhà nước có dân chủ đại diện nhưng người dân có tự do ngôn luận và lập hội; Có 4 yếu tố cấu thành của một nền quản trị quốc gia tốt, trước hết đó là pháp trị, thứ hai là chính quyền vận hành mọi công việc của nhà nước phải minh bạch trong đó thông tin phải tiệm cận được với người dân, giúp họ giám sát, chính quyền quan tâm tới lợi ích xã hội của tất cả các bên hữu quan, tạo đồng thuận rộng rãi trong xã hội, thứ ba là phải bảo đảm chế độ trách nhiệm mà ở đó cá nhân & tổ chức quyết định chính sách có trách nhiệm giải trình trước công chúng, thứ tư là sự tham gia của người dân. Có thể thấy rõ, giá trị cốt lõi nhất của đảm bảo quyền tham gia của người dân đó là đảm bảo người dân được tham gia trong xây dựng và thực thi pháp luật. Trong đó, “cách tiếp cận dựa trên quyền trong hoạt động xây dựng pháp luật thể hiện ở các khía cạnh cơ bản sau đây: bảo đảm sự tham gia người dân để thúc đẩy nhận thức, năng lực đòi hỏi quyền của họ; nội dung pháp luật bảo đảm trách nhiệm của các cá nhân, cơ quan, tổ chức có thẩm quyền trong việc thực thi các nguyên tắc cốt lõi về quyền con người; bảo đảm quy trình dựa trên cách tiếp cận dựa trên quyền” [33, tr.1] Chính sách không thể ban ơn từ bên trên xuống, chính sách phải có sự tham gia của người dân để hình thành, thấu hiểu nguyện vọng, khó khăn của người dân và đáp ứng được nguyện vọng của họ. Quản trị tốt là mục tiêu, là cấp độ để đánh giá chất lượng quản trị nhà nước và đánh giá mức độ tham gia quản trị nhà nước của người dân trong quốc gia đó. Từ các phân tích nêu trên, có thể hiểu quản trị nhà nước là cách thức Nhà nước quản lý và thực thi quyền lực thông qua thể chế chính thức ho c phi chính thức trong quá trình xây dựng và thực thi chính sách công. 1.1.2. Khái niệm nhân dân và sự tham gia của nhân dân vào quản trị nhà nước Công chúng là một khái niệm rộng, đa nghĩa và đến nay chưa có cách 11 hiểu thống nhất và chưa được quy định trong văn bản pháp luật. Mặc dù pháp luật chưa chính thức thể chế hoá khái niệm người dân và quyền tham gia của nhân dân trong hoạt động quản trị nhà nước, tuy nhiên thì hoạt động này vẫn tồn tại và thuộc phạm trù sự tham gia của người dân, là một khái niệm đã được thể chế hoá. Công chúng trong cách hiểu của Việt Nam có hai lớp nghĩa. Theo nghĩa rộng, người dân được hiểu là “dân chúng, mọi người” [45, tr.170], tức là tất cả người dân. Cách hiểu này cũng được tác giả Đào Trí Úc và đồng sự (2013) sử dụng khi cho rằng “nhân dân nghĩa là người dân, sự tham gia của nhân dân nghĩa là sự tham gia của người dân” [41, tr.34]. Theo nghĩa hẹp, người dân chỉ bao gồm những cá nhân, tổ chức có liên quan đến cùng một vấn đề, một đối tượng cụ thể, “người dân là đông đảo người chứng kiến ở một nơi công cộng” [48]. Trong tiếng Anh, khái niệm “Công chúng” được dịch từ “Public” và cũng được hiểu theo hai lớp nghĩa. Theo nghĩa rộng “Public” được sử dụng cùng nghĩa với “citizen” tức là “công dân” [48] hoặc “người dân là tất cả cá nhân và tổ chức trong xã hội” [10, tr.15]. Theo nghĩa hẹp hơn thì “Public” được sử dụng đồng nghĩa với “Stakeholders”, tức là “những người có liên quan” [55], chứ không phải toàn bộ người dân. Tuy nhiên “những người có liên quan” là bao gồm những ai thì chưa có cách hiểu thống nhất. Tác giả Nguyễn Đức Lam và đồng sự (2015) cho rằng: Công chúng là bất kỳ bên nào liên quan đến quyết định nhưng không phải là bên có quyền ra quyết định. Đó là những người chịu tác động trực tiếp và gián tiếp từ quyết sách được đưa ra; những người hưởng lợi trực tiếp và những người có quyền, lợi ích liên quan; những người bảo vệ quyền lợi; những người am hiểu vấn đề; những người cung cấp dịch vụ liên quan; những người chịu trách nhiệm quản lý [55]. 12 Cùng quan điểm này, GUIDEMAPS (2004) cũng xác định: Công chúng là bất kỳ cá nhân, nhóm hoặc tổ chức nào bị ảnh hưởng bởi hoặc có thể ảnh hưởng đến dự thảo dự án và việc thực hiện dự án. Nghĩa là người dân bao gồm cả người dân, cũng như các doanh nghiệp, các cơ quan công quyền, các chuyên gia và các nhóm lợi ích đặc biệt [55, pp.2]. Buhrmann và cộng sự, (2009) cũng đưa ra khái niệm tương tự: Công chúng là một thuật ngữ chung cho bất kỳ tổ chức hoặc cá nhân nào tham gia hoặc bị ảnh hưởng (tích cực hoặc tiêu cực) bởi dự thảo kế hoạch. Các bên liên quan có thể tham gia trong một giai đoạn cụ thể hoặc trong tất cả các giai đoạn của quá trình lập kế hoạch hoặc thực hiện kế hoạch [55, pp.2]. Trong khi đó Cary Coglianese, Heather Kilmar tin, EvanMendelson (2008) lại xác định người dân chỉ bao gồm các cá nhân, tổ chức thuộc phạm vi xã hội dân sự: ... khi nói đến người dân là nhắc đến các đối tượng công dân; doanh nghiệp nhỏ; tổ chức phi chính phủ; hiệp hội thương mại; các chuyên gia, nhà nghiên cứu và các đối tượng khác ngoài Chính phủ trong việc giúp xây dựng các quyết định thông qua quy trình bình luận công khai được quy định trong luật Thủ tục hành chính hoặc trong các quy trình tham gia khác [54]. Một cách hiểu thứ ba về “những người có liên quan” là Bisset, R (2000) cho rằng “người dân ở đây chỉ bao gồm những đối tượng bị ảnh hưởng (tích cực, hoặc tiêu cực) bởi dự thảo quyết định”. Cách hiểu này cũng được Ngân hàng phát triển châu Á (ADB) sử dụng khi quan niệm “người dân chỉ bao gồm các nhóm dân cư bị ảnh hưởng trực tiếp hoặc gián tiếp [49, tr.22] và cho rằng “ngày nay thuật ngữ phổ biến nhất để mô tả sự tham gia của những 13