Tài liệu Sử dụng một số công cụ tài chính nhằm thực hiện mục tiêu giảm nghèo ở các tỉnh tây nguyên

1 LỜI MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Nghèo được xác định là vấn đề không chỉ với các nước đang phát triển mà cả với các nước phát triển. Nghịch lý về sự gia tăng nghèo trong điều kiện tăng trưởng kinh tế cao đã được thế giới xác nhận. Trách nhiệm của các nước giàu trong việc giảm nghèo cũng đã được thể hiện qua việc một trăm tám mươi nguyên thủ quốc gia trong đó có Việt Nam đã ký Tuyên bố Thiên niên kỷ vào tháng 10 năm 2000, cam kết đạt Mục tiêu Phát triển Thiên niên kỷ nhằm giảm mức nghèo xuống còn một nửa vào năm 2015. Đối với Việt Nam, phát triển kinh tế gắn với giảm nghèo là một chủ trương lớn của Đảng và Nhà nước ta trong thời kỳ đổi mới. Chiến lược Toàn diện về Tăng trưởng và Giảm nghèo được Thủ tướng Chính phủ thông qua tháng 5/2002 là sự khẳng định và thể hiện quyết tâm của Chính phủ Việt nam trong lĩnh vực giảm nghèo. Những kết quả mà chúng ta đạt được trong lĩnh vực giảm nghèo đã được cộng đồng quốc tế đánh giá cao và coi như một trong những bài học thành công trong quá trình phát triển kinh tế. Chỉ trong vòng hơn một thập kỷ tính từ đầu những năm 90 (thế kỷ XX), tỷ lệ dân số sống dưới ngưỡng nghèo đã giảm từ 58% xuống còn 29% vào năm 2002, tương đương với trên 20 triệu người đã thoát nghèo [67]. Trong những nỗ lực chung vì mục tiêu giảm nghèo, tài chính có vai trò vô cùng quan trọng. Việc sử dụng các công cụ tài chính không những là cách chuyển giao nguồn lực để hỗ trợ người nghèo một cách trực tiếp mà còn cung cấp phương tiện để họ tự vươn lên thoát nghèo. Tuy nhiên, trong quá trình sử dụng các công cụ tài chính cũng còn bộc lộ những hạn chế đòi hỏi phải được hoàn thiện cho phù hợp với thực tiễn. 2 Ở nước ta, tình trạng nghèo giữa các vùng trong cả nước rất khác nhau. Theo đánh giá gần đây nhất của Ngân hàng thế giới, Tây Nguyên được xem là điểm tối nhất trên bản đồ nghèo. Lý do không chỉ vì tỷ lệ nghèo ở khu vực này cao nhất mà còn vì Tây Nguyên là vùng có tốc độ giảm nghèo chậm nhất trong cả nước. Trong bối cảnh có nhiều thay đổi và nhiều thách thức mới đặt ra trong tiến trình giảm nghèo mà chúng ta đang phải đương đầu, việc đánh giá đúng đắn thực trạng nghèo của Tây Nguyên và tìm ra những giải pháp phù hợp trong việc sử dụng các công cụ tài chính góp phần giảm nghèo ở khu vực này có ý nghĩa thiết thực và đòi hỏi phải được nghiên cứu một cách đầy đủ và nghiêm túc. 2. Tổng quan nghiên cứu Nghiên cứu về nghèo và tìm ra các giải pháp giảm nghèo là đề tài đã được nhiều tác giả, tổ chức trong và ngoài nước thực hiện. Trong số đó có những nghiên cứu nghèo theo vùng, một số đánh giá chính sách giảm nghèo của Việt Nam qua các giai đoạn, một số khác lại tập trung đánh giá nghèo theo những lĩnh vực. Một số nghiên cứu và đánh giá chính sách có thể kể đến là “Việt Nam, đánh giá nghèo và chiến lược” của WB (1995) [64]; báo cáo “Việt Nam tấn cống nghèo” (2000) [65]. Đây được coi là nghiên cứu đầu tiên mà trong đó có đánh giá tác động của hệ thống chính sách giảm nghèo trên phạm vi cả nước. Bên cạnh đó, các cá nhân cũng tiến hành các nghiên cứu độc lập. Gần đây nhất có tác giả Nguyễn Thị Hoa với đề tài “Hoàn thiện các chính sách giảm nghèo chủ yếu của Việt Nam đến năm 2015” (2009) [76]. Các nghiên cứu trên đều có một điểm chung là đã đề cập đến một số chính sách liên quan trực tiếp đến giảm nghèo trên phạm vi cả nước và chỉ ra những điểm hạn chế chung như: chính sách đã được triển khai nhưng chưa đến được đúng đối tượng; nhiều người nghèo chưa biết đến chính sách; việc 3 tổ chức cũng như phối hợp thực hiện còn nhiều điểm bất cập đã ảnh hưởng không nhỏ đến kết quả thực hiện chính sách. Bên cạnh những nghiên cứu về chính sách, trong giai đoạn thực thi Chiến lược giảm nghèo 2001-2005, WB cũng đã tiến hành một nghiên cứu “Nghèo’’ (2003) [67] trên phạm vi cả nước. Đồng thời, hàng loạt nghiên cứu nghèo theo vùng cũng được nhiều tổ chức tiến hành. Nổi bật là các đánh giá nghèo theo vùng của UNDP năm 2003 như “Đánh giá nghèo có sự tham gia của cộng đồng tại Hà Giang” [104], “Đánh giá nghèo theo vùng tại Đồng bằng sông Cửu long” [106], “Đánh giá nghèo theo vùng Miền núi phía Bắc” [107], “Đánh giá nghèo theo vùng tại đồng bằng sông Hồng” [106]; hay “Đánh giá nghèo có sự tham gia của cộng đồng tại Ninh Thuận” của Trung tâm Phát triển Nông thôn [91]; “Đánh giá nghèo có sự tham gia của cộng đồng tại Quảng Trị” của Bộ LĐ,TB& XH và chương trình hợp tác Việt - Đức về giảm nghèo [11]… Tại Tây Nguyên cũng có một số nghiên cứu về nghèo. Năm 2003, ActionAid Vietnam and ADB tiến hành 2 đánh giá nghèo có sự tham gia tại Đăc Lắc và khu vực miền Trung, Tây Nguyên là “Participatory Poverty and Governance assessment, Daklak Province” [116], và “Participatory Poverty and Governance assessment, Central Coast and Highlands region” [117]. “Báo cáo đánh giá nghèo có sự tham gia tại Kon Tum” [109], được Viện khoa học xã hội Việt Nam và Viện khoa học lao động và xã hội thực hiện năm 2008. Một nghiên cứu chính sách giảm nghèo tại Đắc Nông do công ty TNHH tư vấn quốc tế VICA thực hiện năm 2008 là “Nghiên cứu về giảm nghèo và chính sách giảm nghèo tại tỉnh Đăk Nông” [28]. Một số nghiên cứu liên quan nghèo khác lại đánh giá theo lĩnh vực, trong đó tập trung vào lĩnh vực cơ sở hạ tầng, giáo dục và y tế, như “Cải thiện việc tiếp cận cơ sở hạ tầng thiết yếu” (2002) [61] của Ngân hàng Hợp tác Quốc tế Nhật Bản; hay “Cung cấp giáo dục cơ bản có chất lượng cho mọi người” (2002) [16] của Bộ Phát triển Quốc tế Anh. Các nghiên cứu về lĩnh vực y tế bao gồm “Cải thiện tình trạng sức khoẻ và giảm bớt bất bình đẳng” của Ngân 4 hàng Phát triển Châu Á và Tổ chức Y tế Thế giới (2002) [63]; “Giải pháp tài chính thúc đẩy phát triển sự nghiệp y tế ở Việt Nam” (2006) [37] của tác giả Hoàng Thị Thúy Nguyệt... Những nghiên cứu trên đã cung cấp bức tranh nghèo của Việt Nam, đồng thời cho thấy thực trạng và đặc thù nghèo của từng vùng, những khó khăn, thách thức và khuyến nghị giải quyết vấn đề nghèo tại địa phương. Tuy nhiên, những nghiên cứu này hoặc là thiên về đánh giá chính sách, mà chủ yếu là đánh giá kết quả thực hiện chính sách hơn là đánh giá tác động của chúng; hoặc là tập trung nghiên cứu nghèo trên quy mô cả nước. Những nghiên cứu nghèo theo vùng tại Tây Nguyên còn phiến diện. Đặc biệt, những đánh giá về các công cụ tài chính rất ít và rời rạc. Tính đến thời điểm thực hiện luận án, tác giả nhận thấy chưa có một nghiên cứu nào đề cập một cách hệ thống việc sử dụng các công cụ tài chính trong việc đạt được mục tiêu giảm nghèo. Hơn nữa, việc nghiên cứu để vận dụng hệ thống các công cụ tài chính trên địa bàn vùng Tây Nguyên chưa được tác giả nào thực hiện. Với những lý do trên đây, cùng với yêu cầu thực tiễn tìm ra những giải pháp nhằm sử dụng hiệu quả hơn các công cụ tài chính để đạt được mục tiêu giảm bớt nghèo ở Tây Nguyên, tác giả đã chọn vấn đề “Sử dụng một số công cụ tài chính nhằm thực hiện mục tiêu giảm nghèo ở các tỉnh Tây Nguyên” làm đề tài nghiên cứu sinh. 3. Mục đích, đối tượng, phạm vi và phương pháp nghiên cứu Mục đích nghiên cứu Nhận diện và đánh giá tình trạng nghèo tại các tỉnh Tây Nguyên cũng như tình hình sử dụng các công cụ tài chính tại địa bàn. Chỉ ra những thành công và hạn chế trong quá trình sử dụng các công cụ đó vì mục tiêu giảm nghèo. Trên cơ sở thực tiễn và những bài học kinh nghiệm về giải quyết 5 nghèo được đúc rút từ các nước, luận án đề xuất một số giải pháp để sử dụng hiệu quả các công cụ tài chính nhằm đạt được mục tiêu giảm nghèo tại Tây Nguyên trong giai đoạn tới. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu Về đối tượng nghiên cứu: Xuất phát từ mục tiêu của luận án, đối tượng nghiên cứu của luận án là tình trạng nghèo và các công cụ tài chính được sử dụng trong tiến trình giảm nghèo nói chung, đặc biệt tập trung vào địa bàn các tỉnh Tây Nguyên. Luận án cũng nghiên cứu kinh nghiệm của một số nước trên thế giới trong việc giải quyết nghèo để tìm ra những bài học phù hợp cho Việt Nam, nhất là vùng Tây Nguyên. Về phạm vi nghiên cứu: Giới hạn về thời gian: Luận án chỉ tập trung nghiên cứu nghèo trong giai đoạn từ 2002 đến nay. Lý do của sự lựa chọn này như sau: giảm nghèo là một quá trình lâu dài, đòi hỏi nỗ lực từ nhiều phía với những mục tiêu trong từng thời kỳ cụ thể ở các mức độ khác nhau. Mục tiêu cuối cùng của công cuộc giảm nghèo cũng không nằm ngoài mục tiêu phát triển có tính chiến lược của quốc gia là “dân giàu, nước mạnh, xã hội công bằng, dân chủ, văn minh”. Tuy nhiên, năm 2002 được coi là một mốc quan trọng trong tiến trình phát triển nói chung và giảm nghèo nói riêng, với sự ra đời của Chiến lược toàn diện về tăng trưởng và giảm nghèo của Chính phủ. Nó đánh dấu một sự phát triển mới trong tiến trình phát triển của đất nước không chỉ với hàng loạt chương trình, dự án lớn của Nhà nước; mà cũng từ thời điểm đó, các hoạt động nghiên cứu và các báo cáo về nghèo được thực hiện và công bố một cách đầy đủ, là nguồn số liệu tin cậy làm cơ sở cho việc phân tích, đánh giá của luận án. Giới hạn về lĩnh vực nghiên cứu: Nghèo là một nội dung lớn, có phạm vi rất rộng, liên quan đến nhiều lĩnh vực. Do giới hạn về thời gian và các điều 6 kiện nghiên cứu, luận án chỉ tập trung vào lĩnh vực tài chính, các lĩnh vực khác chỉ được nghiên cứu với tư cách là điều kiện hỗ trợ cho các công cụ tài chính trong việc thực hiện mục tiêu giảm nghèo. Mặt khác, các công cụ tài chính cũng rất đa dạng, luận án chỉ tập trung đánh giá việc sử dụng 1 số công cụ tài chính với giới hạn sau: - Công cụ chi ngân sách, tập trung xem xét thông qua các chương trình mục tiêu giảm nghèo. - Công cụ bảo hiểm, tập trung vào bảo hiểm y tế. - Công cụ tài chính vi mô. Những lý do khiến tác giả lựa chọn 3 công cụ tài chính và giới hạn nghiên cứu như trên là: Thứ nhất, do những giới hạn về điều kiện, khả năng nghiên cứu, tác giả không thể giải quyết tổng thể tất cả các vấn đề trong các lĩnh vực liên quan đến giảm nghèo mà chỉ tập trung vào việc sử dụng một số công cụ tài chính cho mục đích giảm nghèo. Thứ hai, những công cụ tài chính được lựa chọn nghiên cứu là những công cụ có tác động lớn và trực tiếp đến mục tiêu giảm nghèo. Một số công cụ tài chính tác động gián tiếp và hạn chế sẽ không được xem xét trong luận án. Thứ ba, trên quan điểm giải quyết nghèo cần có sự phối hợp đồng bộ nhiều công cụ tài chính, luận án đã lựa chọn cả công cụ tài chính có tác động ở tầm vĩ mô (như chi NSNN) và ở tầm vi mô (công cụ tài chính vi mô). Sử dụng hiệu quả nhóm các công cụ tài chính này sẽ giải quyết nghèo trên ba khía cạnh: tạo cơ hội, trao quyền và giảm nguy cơ bị tổn thương. Sự hỗ trợ từ ngân sách thông qua các chương trình mục tiêu giảm nghèo và các chương trình tín dụng ưu đãi tạo đem đến cơ hội và đảm bảo công bằng cho người 7 nghèo. Các công cụ bảo hiểm sẽ tạo ra tấm lưới chắn an toàn, vừa có tác dụng phòng ngừa rủi ro và hạn chế tác động của các cú sốc, giảm thiểu nguy cơ bị tổn thương cho người nghèo. Trong số các loại hình bảo hiểm, bảo hiểm y tế là công cụ tác động trực tiếp nhất đến người nghèo bởi nó liên quan trực tiếp đến khả năng thụ hưởng dịch vụ công thiết yếu là chăm sóc sức khỏe. Giới hạn về địa bàn nghiên cứu: Tác giả tập trung nghiên cứu đề tài nói trên tại khu vực Tây Nguyên. Ngoài những nghiên cứu chung theo vùng, tác giả còn tập trung vào 1 số địa phương được xem là nghèo nhất trong vùng (các tỉnh, huyện, xã nghèo nhất). Các lý do giải thích cho điều này là Tây Nguyên không chỉ là một trong các khu vực có tỷ lệ nghèo cao, tốc độ giảm nghèo chậm mà còn có nhiều nét đặc thù so với các vùng khác trong cả nước. Đồng thời, như đã chỉ ra ở trên, các nghiên cứu tương tự chưa được tiến hành một cách hệ thống ở khu vực này. Phương pháp nghiên cứu Để đạt được mục tiêu nghiên cứu, về phương pháp luận, luận án dựa trên cách tiếp cận đa chiều đối với thực trạng nghèo và việc sử dụng các công cụ tài chính trên địa bàn nghiên cứu. Cách tiếp cận đó cho phép đánh giá đối tượng nghiên cứu một cách toàn diện và khách quan. Quan điểm lịch sử cũng được luận án sử dụng khi phân tích, đánh giá thực trạng nghèo theo thời gian. Điều đó rất có ý nghĩa trong phân tích tiến trình và chỉ rõ những xu hướng giảm nghèo. Về phương pháp nghiên cứu, tác giả sử dụng tổng hợp các phương pháp nghiên cứu khoa học như phương pháp thống kê; điều tra khảo sát; phương pháp phân tích định tính; các phương pháp phân tích thực chứng và chuẩn tắc; các phương pháp suy luận, diễn giải… Trong đó, thống kê và suy luận, diễn giải là hai phương pháp chủ đạo giúp tác giả hoàn thành luận án. 8 Phương pháp thống kê: các số liệu sử dụng trong luận án chủ yếu từ các nguồn chính là Bộ Tài chính, Tổng cục Thống kê Việt Nam, Văn phòng Chương trình giảm nghèo quốc gia (Bộ LĐTB&XH). Ngoài ra, số liệu được cập nhật từ nguồn của Ngân hàng Chính sách xã hội, Bộ Y tế. Tác giả cũng thực hiện nhiều chuyến công tác tại các tỉnh khu vực Tây Nguyên nhằm thu thập số liệu, thông tin từ Vụ địa phương II (cơ quan thường trực của Ủy ban Dân tộc tại khu vực miền Trung, Tây Nguyên) và các sở, ban ngành thuộc các tỉnh Gia Lai, Kon Tum, Đăk Lăk cung cấp. Đặc biệt, một số cuộc khảo sát tại thực địa với các phương pháp điều tra, khảo sát khác nhau được thực hiện (xem phụ lục 1, 2 và 3) và số liệu điều tra được xử lý bằng phần mềm thống kê SPSS. Để đánh giá tác động của chính sách tín dụng ưu đãi, tác giả cũng đã sử dụng phần mềm xử lý số liệu Stata 9.1 để tính toán số liệu từ bộ số liệu VHLSS 2002, 2004, 2006. Những phân tích định lượng đã giúp cho việc phân tích và đưa ra kết luận có căn cứ và tin cậy hơn. Phương pháp suy luận, diễn giải: dựa trên cơ sở những số liệu thực tế thu thập được, tác giả tiến hành phân tích từng công cụ tài chính, từ đó rút ra những điểm đạt được và chưa đạt được trong quá trình sử dụng các công cụ đó, đồng thời chỉ ra tác động của hệ thống công cụ đó đến kết quả giảm nghèo ở Tây Nguyên. Trên cơ sở những kết luận được rút ra từ phương pháp suy luận, diễn giải, luận án đề xuất các giải pháp nhằm sử dụng hiệu quả các công cụ tài chính để đạt được mục tiêu giảm nghèo trong thời gian tới. 4. Kết cấu của luận án Ngoài lời mở đầu, kết luận, tài liệu tham khảo và các phụ lục, nội dung chính của luận án được kết cấu trong ba chương: Chương 1: Nghèo và các công cụ tài chính giảm nghèo Chương 2: Thực trạng sử dụng một số công cụ tài chính thực hiện mục tiêu giảm nghèo ở Tây Nguyên giai đoạn từ 2002 đến nay. 9 Chương 3: Sử dụng công cụ tài chính thúc đẩy giảm nghèo ở các tỉnh Tây Nguyên trong thời gian tới. 5. Những kết quả chính và đóng góp của luận án Nghiên cứu về nghèo và việc sử dụng các công cụ tài chính góp phần giảm nghèo ở Tây Nguyên, luận án đã đạt được các kết quả và đóng góp chính sau đây: Một là, luận án đã hệ thống hoá và làm sáng tỏ các vấn đề lý luận về nghèo, đặc biệt lý giải làm nổi bật các cách tiếp cận và phương pháp đánh giá nghèo. Với các cách tiếp cận khác nhau về nghèo, luận án đã thể hiện cách nhìn đa chiều khi giải quyết vấn đề nghèo. Hai là, luận án đã phân tích có tính khái quát, làm rõ các căn cứ để Nhà nước can thiệp vào việc giảm nghèo, đồng thời xác định rõ vai trò can thiệp của Nhà nước trong công cuộc giảm nghèo. Ba là, hệ thống các công cụ tài chính đã được luận giải rõ ràng và luận án cũng chỉ rõ vai trò của chúng khi được phối hợp sử dụng trong việc giảm nghèo bền vững. Bốn là, thông qua việc nghiên cứu kinh nghiệm của một số quốc gia đã được cộng đồng quốc tế đánh giá cao trong giải quyết nghèo, luận án cũng đã rút ra một số bài học kinh nghiệm có ý nghĩa đối với Việt Nam nói chung và có thể vận dụng cho khu vực Tây Nguyên. Năm là, thực trạng nghèo ở Tây Nguyên đã được luận án đánh giá khá sâu sắc và đậm nét trên cơ sở kết hợp nghiên cứu các tài liệu thứ cấp và các thông tin, số liệu có được qua khảo sát thực tế tại địa bàn. Việc chỉ ra các nguyên nhân dẫn đến nghèo và việc phân tích những tiềm năng của vùng là căn cứ thực tiễn đề xuất các giải pháp giảm nghèo tại địa bàn nghiên cứu. Sáu là, luận án cũng tập trung đánh giá tình hình sử dụng các công cụ tài chính chủ yếu trên địa bàn. Với việc cập nhật số liệu và sử dụng các công cụ 10 phân tích định lượng kết hợp với phân tích định tính, luận án đã chỉ ra những kết quả đạt được cũng như những điểm còn tồn tại và nguyên nhân của chúng. Các nhận xét, kết luận đưa ra sát thực tế, có cơ sở thực tiễn, được minh chứng bằng các nguồn số liệu tin cậy. Đây được coi là cơ sở vững chắc khi đề xuất định hướng và các giải pháp nâng cao hiệu quả sử dụng các công cụ tài chính thực hiện được mục tiêu giảm nghèo ở Tây Nguyên. Bảy là, dựa trên chiến lược phát triển vùng Tây Nguyên, trước hết luận án đưa ra một số quan điểm có tính chất định hướng và xuyên suốt trong quá trình thực hiện giảm nghèo ở Tây Nguyên. Luận án cũng đề xuất một hệ thống 3 nhóm giải pháp, liên quan đến việc nâng cao hiệu quả chi NSNN góp phần thực hiện mục tiêu giảm nghèo, mở rộng BHYT đảm bảo an sinh cho người nghèo và sử dụng hiệu quả công cụ tài chính vi mô và nhóm các giải pháp điều kiện khác. Việc đề xuất các giải pháp không chỉ dựa vào cơ sở lý luận được xây dựng theo cách tiếp cận mới trong quản lý ngân sách mà còn được đúc rút từ những kết quả trong quá trình thí điểm đã được tác giả trải nghiệm trong thực tiễn. Chương 1 11 NGHÈO VÀ CÁC CÔNG CỤ TÀI CHÍNH GIẢM NGHÈO 1.1. LÝ LUẬN CHUNG VỀ NGHÈO 1.1.1 Các quan niệm về nghèo Nghèo là một vấn đề đa khía cạnh, không chỉ đơn thuần là vấn đề kinh tế mà còn là vấn đề xã hội, chính trị và văn hóa. Nghèo không phải là vấn đề của riêng những quốc gia nghèo mà là vấn đề của cả thế giới, ngay cả với những nước giàu. Vì vậy, trong điều kiện tăng trưởng kinh tế cao, nghèo vẫn được các chính phủ xem xét khi hoạch định chiến lược phát triển kinh tế xã hội của quốc gia. Tuy nhiên, quan điểm về nghèo khác nhau ở các khu vực tùy thuộc vào cách tiếp cận về nghèo và thay đổi theo thời gian. Cách tiếp cận dựa vào thu nhập: Đây là cách tiếp cận truyền thống về nghèo. Các định nghĩa truyền thống về nghèo cho rằng, người có mức thu nhập thấp, không đủ đáp ứng các nhu cầu chi tiêu cơ bản của con người được xem là nghèo. Với quan điểm này, thu nhập, và từ đó quyết định mức chi tiêu, được xem là tiêu chí quan trọng nhất khi đánh giá nghèo. Nhu cầu chi tiêu cơ bản chủ yếu bao gồm những nhu cầu vật chất thiết yếu của con người (như ăn, mặc, ở, đi lại…). Tuy nhiên, ở mỗi quốc gia, tùy điều kiện phát triển kinh tế xã hội mà ngưỡng thu nhập, chi tiêu này không giống nhau và có thể thay đổi theo thời gian. Cách tiếp cận dựa vào quyền con người: Theo cách tiếp cận nhân quyền, Uỷ ban của Liên Hiệp quốc về các quyền văn hóa, kinh tế và xã hội, năm 2001 đã đưa ra định nghĩa “nghèo là tình trạng thiếu thốn nguồn lực, năng lực, sự lựa chọn, sự an toàn và quyền lực cần thiết một cách thường xuyên và lâu dài để đáp ứng các điều kiện sống một cách đầy đủ và các quyền về chính trị xã hội, kinh tế, văn hóa và các quyền công dân khác”. Theo cách tiếp cận này, điều kiện sống của một cá nhân không chỉ bao gồm các nhu cầu vật chất cơ bản, mà các quyền của con người cũng cần được 12 đáp ứng. Với một công dân, quyền được học hành và được chăm sóc sức khỏe là hai quyền cơ bản nhất. Sự bình đẳng về phẩm giá và cơ hội là hai yếu tố quan trọng nhất để đảm bảo cho các cá nhân thực hiện các quyền của mình. Cách tiếp cận tổng hợp: Đây là cách tiếp cận tương đối toàn diện về nghèo. Chính quá trình phát triển của xã hội và yêu cầu đáp ứng nhu cầu của con người toàn diện hơn là cơ sở đưa ra cách hiểu rộng hơn về nghèo. Ngân hàng thế giới đưa ra định nghĩa về nghèo, đó là “sự khổ hạnh không thể chấp nhận được về phúc lợi của con người và bao gồm hai khía cạnh sự khổ hạnh về sinh lý học và sự khổ hạnh về xã hội” [65]. Sự khổ hạnh về sinh lý học liên quan tới việc không đáp ứng đủ các nhu cầu cần thiết về vật chất và sinh lý, bao gồm sự thiếu thốn về chất dinh dưỡng, về sức khỏe, về giáo dục và chỗ ăn ở. Một người có thể được coi là nghèo nếu người đó không có đủ hàng hóa và dịch vụ để đáp ứng cho các nhu cầu vật chất cần thiết này. Vì vậy, khái niệm sự khổ hạnh về sinh lý học liên quan mật thiết đến cả mức tiêu dùng và mức thu nhập tiền tệ thấp. Sự khổ hạnh về xã hội bao hàm cả sự rủi ro, tính bị tổn thương, sự thiếu quyền tự chủ, không có quyền lực và sự thiếu tự trọng. Theo nghĩa rộng, nghèo được xem xét trên cả hai khía cạnh là tiền tệ và phi tiền tệ. Ở khía cạnh tiền tệ, nghèo không chỉ liên quan đến thu nhập mà còn liên quan đến cả mức độ tiêu dùng của cá nhân hay hộ gia đình. Ở khía cạnh phi tiền tệ, nghèo liên quan đến các tiêu chí về sức khỏe, học vấn, tính dễ bị tổn thương; không có tiếng nói và không có quyền lực. Ngoài ra, sự thay đổi của yếu tố này theo thời gian là yếu tố cho thấy xu hướng thoát nghèo cũng như khả năng tái nghèo. Đây cũng là những khía cạnh quan trọng khi đánh giá nghèo. Cách quan niệm về nghèo là cơ sở để mỗi Chính phủ thiết kế các chương trình giảm nghèo. Nếu quan niệm nghèo theo cách truyền thống thì các hoạt động giảm nghèo sẽ chỉ tập trung vào mục tiêu là tăng thu nhập cho người nghèo mà không quan tâm đầy đủ đến việc đáp ứng các nhu cầu phi vật chất 13 khác vốn được xem là nhu cầu cần thiết của người nghèo. Trái lại, quan niệm nghèo theo nghĩa rộng sẽ cho phép hiểu về nghèo một cách đầy đủ và toàn diện hơn, đồng thời chỉ ra rằng những can thiệp để giảm nghèo sẽ tập trung vào việc cải thiện thu nhập, năng lực giáo dục và y tế, tạo quyền cho những nhóm người sống dưới hoặc sát chuẩn nghèo và những người có nguy cơ cao bị rơi vào tình trạng nghèo về thu nhập. Những nỗ lực giảm nghèo cần có giải pháp toàn diện và cần sự kết hợp của nhiều ngành. Điều đó giúp cho các chính phủ định hướng và có những lựa chọn phù hợp khi thực hiện mục tiêu giảm nghèo bền vững. Quan điểm của chính phủ Việt Nam về nghèo được thể hiện trong Chiến lược toàn diện về tăng trưởng và giảm nghèo (được thông qua tháng 5/2002). Theo đó, Việt Nam thừa nhận định nghĩa chung về nghèo do Hội nghị chống nghèo khu vực Châu Á - Thái bình dương do Ủy ban kinh tế xã hội châu Á – Thái bình dương của Liên hợp quốc (ESCAP) tổ chức tại Băng Cốc, Thái Lan tháng 9/1993 cho rằng: Nghèo là tình trạng một bộ phận dân cư không được hưởng và thỏa mãn các nhu cầu cơ bản của con người mà những nhu cầu này đã được xã hội thừa nhận tùy theo trình độ phát triển kinh tế, xã hội và phong tục tập quán của địa phương. Mặc dù không chỉ rõ nhưng có thể thấy quan điểm của nhà nước ta về nghèo cũng được hiểu theo nghĩa rộng. Điều này thể hiện qua cách đánh giá và xác định chuẩn nghèo (được đề cập ở mục dưới đây). Chính vì vậy, trong cuộc đấu tranh chống nghèo, ngoài mục tiêu tăng thu nhập cho người nghèo, Nhà nước còn luôn quan tâm đến mục tiêu cải thiện mức sống, gia tăng mức phúc lợi qua việc tăng cường tiếp cận các dịch vụ thiết yếu và tạo quyền cho người nghèo. 14 1.1.2 Nguyên nhân nghèo Việc chỉ ra các nguyên nhân nghèo sẽ rất hữu ích trong việc nhận diện rõ hơn về nghèo và đưa ra các giải pháp giảm nghèo. Dựa trên quan điểm tổng hợp về nghèo như đã trình bày ở trên, các nguyên nhân nghèo liên quan đến khả năng tiếp cận các nguồn lực để tạo thu nhập, khả năng tiếp cận các dịch vụ thiết yếu; vấn đề quyền lực và tiếng nói của người nghèo. Sau đây là một số nguyên nhân cụ thể: Một là, thiếu các nguồn lực và kỹ thuật cho sản xuất Các nguồn lực cần thiết để tạo thu nhập cho người nghèo bao gồm đất đai, lao động, tiền vốn. Cái nghèo vốn gắn liền với sự thiếu thốn những yếu tố nói trên, vì vậy, người nghèo không có đủ các điều kiện về nguồn lực vật chất để phục vụ sản xuất. Đất đai hạn hẹp, nguồn vốn ít ỏi, thậm chí lao động cũng thiếu thốn là những rào cản lớn nhất đối với người nghèo trong việc thực hiện các hoạt động đầu tư hay sản xuất kinh doanh để tạo thu nhập. Hai là, thiếu năng lực về giáo dục và sức khỏe Do điều kiện sống khó khăn, người nghèo, và đặc biệt là trẻ em trong các gia đình nghèo thường không được chăm sóc sức khỏe đầy đủ. Tình trạng suy dinh dưỡng ở trẻ em và ốm đau ở người lớn, những lao động chính trong gia đình là những rủi ro rất lớn mà người nghèo phải đối mặt. Thêm vào đó, do nhận thức và nhiều yếu tố khác đã cản trở các gia đình nghèo cho trẻ em được học hành. Những tác động của giáo dục đối với nghèo vì thế không chỉ xảy ra đối với thế hệ hiện tại mà còn cả với các thế hệ tương lai, khiến cho những đối tượng nghèo luôn phải đối mặt với tình trạng nghèo dai dẳng. Ba là, thiếu quyền lực và tiếng nói 15 Quyền lực và tiếng nói của người nghèo thể hiện ở mức độ và khả năng tham gia và ảnh hưởng của họ đến các quyết định của cộng đồng như được hỏi ý kiến, được bàn bạc, được quyết định, được kiểm tra giám sát… Người nghèo, mà số đông là người dân tộc thiểu số, trình độ văn hóa thấp, khả năng giao tiếp bằng tiếng phổ thông rất hạn chế, lại thường phân bố ở những địa bàn bị biệt lập về mặt địa lý nên “tiếng nói” của họ rất yếu ớt. Những hộ nghèo thường được xem là đối tượng “nhận sự hỗ trợ” nên hầu như không có ảnh hưởng trong cộng đồng. Người nghèo ít tham gia vào những quyết định chung mà thường tiếp nhận và thực thi những quyết định đó một cách thụ động. Thiếu tiếng nói của người nghèo một mặt dẫn đến việc thiết kế các chương trình giảm nghèo không phù hợp, hiệu quả thấp, một mặt làm người nghèo luôn cảm thấy tự ti, mất ý chí và động lực vươn lên thoát nghèo. Bốn là, thiếu khả năng đối phó và dễ bị tổn thương Tính dễ bị tổn thương là một trong những đặc điểm quan trọng của người nghèo. Trong điều kiện thu nhập thấp và bấp bênh, tài sản ít ỏi, khả năng tiếp cận với các nguồn vốn khó khăn, không có đủ điều kiện tiếp cận với pháp luật làm cho người nghèo dễ gặp rủi ro bởi các điều kiện ngoại cảnh và khả năng chống đỡ của người nghèo trước các rủi ro là vô cùng hạn chế. Năm là, cô lập về địa lý và xã hội Sự xa xôi, cách trở, thiếu cơ sở hạ tầng giao thông, sự cô lập về địa lý và xã hội được xem là những nguyên nhân quan trọng khác làm trầm trọng thêm những vấn đề đã được nêu ở trên. Điều này đặc biệt đúng với nhóm nghèo thuộc các dân tộc thiểu số, miền núi, vùng sâu vùng xa. Chính sự cô lập về địa lý làm cho nghèo có tính chất theo vùng rõ rệt. Các nguyên nhân nghèo nói trên có thể được mô tả dưới dạng “bẫy nghèo”. 16 Hình 2.1: Bẫy nghèo Dễ bị tổn Ốm đau Bệnh tật thương Không có địa vị và tiếng nói NGHÈO Thiếu nguồn lực Ít cơ hội Thu nhập tìm việc giảm sút làm Thiếu học hành “Bẫy nghèo” là một vòng luẩn quẩn, trong đó mỗi yếu tố vừa là nguyên nhân, vừa là kết quả của nhau và đều gây nên nghèo. Thiếu nguồn lực là nguyên nhân thu nhập thấp, đến lượt nó ảnh hưởng đến việc chi tiêu cho giáo dục. Thiếu học hành sẽ làm giảm các cơ hội cho một cá nhân tìm việc làm để khẳng định địa vị và tiếng nói trong xã hội. Đồng thời, thu nhập của cá nhân đó cũng giảm sút. Cuộc sống chật vật thiếu thốn làm tăng nguy cơ phải đối mặt với ốm đau, bệnh tật. Tất cả những điều đó khiến một cá nhân rất dễ bị tổn thương và rơi vào tình cảnh nghèo. Vì vậy, cải thiện bất kỳ một yếu tố nào trong số các yếu tố nói trên cũng đều làm gia tăng cơ hội thoát nghèo. 1.1.3 Phương pháp đánh giá nghèo Quan niệm nghèo là diễn tả sự thiếu cơ hội để có thể sống một cuộc sống với các tiêu chuẩn tối thiểu. Thước đo các tiêu chuẩn này tùy thuộc vào quan niệm về nghèo, nó cũng khác nhau ở mỗi quốc gia và thay đổi theo thời gian. 17 Nếu quan niệm nghèo theo cách truyền thống, người ta thường sử dụng thước đo tiền tệ như thu nhập hay chi tiêu để xác định chuẩn nghèo. Theo cách tiếp cận về quyền và quan niệm mở rộng về nghèo thì thước đo phi tiền tệ như mức độ bất bình đẳng, nguy cơ tổn thương lại thường được sử dụng để đánh giá mức độ hưởng thụ các dịch vụ công của người nghèo; khả năng tham gia và quyền của người nghèo cũng như khả năng đối phó với rủi ro. Tuy nhiên, khi sử dụng thước đo phi tiền tệ thì rất khó lượng hóa, nên chuẩn nghèo hiện nay của thế giới và Việt Nam đều xây dựng dựa trên thước đo tiền tệ. Phương pháp đánh giá nghèo của Thế giới Tổ chức Y tế thế giới định nghĩa nghèo theo thu nhập. Một người được coi là nghèo khi thu nhập hàng tháng ít hơn một nửa thu nhập bình quân trên đầu người của quốc gia. Ngân hàng Thế giới (WB) dùng ngưỡng chi tiêu được tính bằng đô la một ngày, với cùng sức mua như ở Mỹ (còn gọi là đô la theo sức mua tương đương, viết tắt là PPP) để xác định ngưỡng nghèo. Ngưỡng thường dùng là 1 đô la Mỹ/người/ngày theo sức mua tương đương của đồng tiền địa phương để thỏa mãn nhu cầu sống là mức chuẩn để xác định tình trạng nghèo. Căn cứ vào đó, các vùng có thể xác định chuẩn nghèo cho mình. Chẳng hạn chuẩn nghèo của châu Mỹ La tinh và vùng Caribê là 2 USD/người/ngày, của các nước Đông Âu là 4 USD/người/ngày và của các nước công nghiệp là 14,4 USD/người/ngày [40]. Theo chuẩn quốc tế, việc đánh giá và đo lường nghèo được dựa vào đường nghèo đã được xác định. Đường nghèo ở mức thấp gọi là đường nghèo về lương thực, thực phẩm và đường nghèo ở mức cao hơn gọi là đường nghèo chung. Đường nghèo về lương thực, thực phẩm được xác định dựa vào mức Kalo tối thiểu cần thiết cho mỗi thể trạng con người. Mức chuẩn về nhu cầu là 18 2.100 Kalo/người/ngày. Những người có mức chi tiêu dưới mức chi cần thiết để đạt được lượng Kalo này gọi là nghèo về lương thực, thực phẩm. Đường nghèo chung được xác định bằng cách tính thêm các chi phí cho các mặt hàng phi lương thực, thực phẩm vào đường nghèo lương thực, thực phẩm. Trong những so sánh quốc tế về nghèo, do giá cả ở các nước “chênh lệch so với PPP” nên chuẩn nghèo theo phương pháp chi tiêu cho hàm lượng Kalo thường được sử dụng hơn chuẩn nghèo 1USD/người/ngày. Phương pháp đánh giá nghèo của Việt Nam Hiện tại, có 2 phương pháp cơ bản để đánh giá nghèo tại Việt Nam đang được Bộ Lao động – Thương binh và Xã hội (Bộ LĐTB&XH) và Tổng cục thống kê (TCTK) sử dụng. Sự khác biệt về phương pháp tính toán dẫn đến chỉ tiêu tỷ lệ nghèo ở Việt Nam cũng khác nhau. Phương pháp tính của Bộ LĐTB&XH: Theo phương pháp này, tỷ lệ nghèo được xác định bằng tỷ lệ dân số có thu nhập dưới mức chuẩn nghèo. Chuẩn nghèo được tính toán dựa trên thu nhập của hộ. Mức chuẩn này khác nhau giữa thành thị, nông thôn và miền núi. Các hộ được xếp vào diện nghèo nếu thu nhập đầu người của họ ở dưới mức chuẩn được xác định. Danh sách hộ nghèo được lập từ cấp thôn, xã và danh sách xã nghèo được lập từ các huyện. Chuẩn nghèo của Bộ LĐTB&XH thường được áp dụng trong các chương trình quốc gia liên quan đến giảm nghèo. Từ khi ban hành cho đến nay, chuẩn nghèo đã được điều chỉnh 3 lần vào các năm 2001, 2005 và 2008. Chuẩn nghèo quốc gia cũ áp dụng cho giai đoạn 1996-2000. Căn cứ để xác định hộ nghèo là mức thu nhập tính theo gạo (hoặc quy ra tiền) trên đầu người/tháng. Chuẩn thu nhập này được phân biệt theo 3 vùng là nông thôn miền núi, hải đảo; nông thôn đồng bằng, trung du; và thành thị. 19 Lần điều chỉnh chuẩn nghèo thứ nhất vào năm 2001 theo Quyết định số 43/2001/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ ngày 27 tháng 9 năm 2001, trong đó phê duyệt “Chương trình mục tiêu quốc gia xóa đói và giảm nghèo giai đoạn 2001-2005”. Chuẩn nghèo mới này về cơ bản vẫn theo nguyên tắc cũ là dựa vào mức thu nhập bình quân đầu người/tháng và phân biệt theo 3 khu vực, nhưng ngưỡng thu nhập được quy đổi hoàn toàn theo giá trị được nâng lên, tương ứng là 80.000 đồng; 100.000 đồng và 150.000 đồng/người/tháng. Hộ nghèo là các hộ có mức thu nhập dưới ngưỡng đó. Lần điều chỉnh thứ hai được thực hiện theo Quyết định số 170/2005/QĐ-TTg, ngày 8 tháng 7 năm 2005 của Thủ tướng Chính phủ ban hành về chuẩn nghèo áp dụng cho giai đoạn 2006-2010. Theo quy định này thì chuẩn nghèo được phân biệt cho các hộ gia đình ở 2 khu vực là nông thôn và thành thị với mức thu nhập tương ứng là 200.000 đồng và 260.000 đồng/người/tháng. Để chuẩn bị cho lần điều chỉnh thứ ba theo ý kiến chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ, Bộ LĐTB&XH vừa đề xuất phương án chuẩn nghèo mới cho giai đoạn 2011 – 2015. Theo đó, những hộ có mức thu nhập bình quân đầu người là 300.000 đồng/ tháng tại khu vực nông thôn, và 390.000 đồng/tháng tại khu vực thành thị trở xuống là hộ nghèo. Đặc biệt, khi chỉ số giá tiêu dùng tăng từ 10% trở lên, Chính phủ sẽ xem xét, điều chỉnh chuẩn nghèo cho phù hợp (thay vì theo định kỳ như hiện nay). Hộp 1.1: Chuẩn nghèo Việt Nam qua các giai đoạn Chuẩn nghèo giai đoạn 1996-2000: 20 Thu nhập bình quân đầu người/tháng trong hộ dưới 15 kg gạo (tương đương 55.000 đồng) ở khu vực nông thôn miền núi; 20 kg gạo (70.000 đồng) ở khu vực nông thôn đồng bằng và dưới 25 kg gạo (90.000 đồng) ở khu vực thành thị. Chuẩn nghèo giai đoạn 2001-2005: Thu nhập bình quân đầu người/tháng trong hộ 80.000 đồng ở khu vực nông thôn miền núi; 100.000 đồng ở khu vực nông thôn đồng bằng và 150.000 đồng ở khu vực thành thị. Chuẩn nghèo giai đoạn 2006-2010: Thu nhập bình quân đầu người/tháng trong hộ 200.000 đồng ở khu vực nông thôn và 260.000 đồng ở khu vực thành thị. Chuẩn nghèo giai đoạn 2011-2015: Thu nhập bình quân đầu người/tháng trong hộ 300.000 đồng ở khu vực nông thôn và 390.000 đồng ở khu vực thành thị. Chuẩn nghèo sẽ được điều chỉnh nếu chỉ số giá tiêu dùng tăng hơn 10%. Nguồn: Tổng hợp của tác giả từ các văn bản liên quan. Bên cạnh việc xác định các tiêu chí “hộ nghèo”, việc phân loại và xác định “vùng nghèo” cũng có ý nghĩa rất quan trọng khi đánh giá nghèo. Mặc dù không có định nghĩa cụ thể “vùng nghèo”, nhưng trong thời gian qua, Việt Nam đã có một số cách phân loại để lựa chọn một số xã khó khăn nhất (tạm gọi là xã nghèo) để tập trung giảm nghèo.