ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
_____________
KHOA LUẬT
NGUYỄN ĐÌNH HÀO
QUYỀN LẬP QUY
CỦA CHÍNH PHỦ
LUẬN ÁN TIẾN SỸ LUẬT HỌC
HÀ NỘI - 2011
ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
_____________
KHOA LUẬT
NGUYỄN ĐÌNH HÀO
QUYỀN LẬP QUY
CỦA CHÍNH PHỦ
Chuyên ngành: Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật
Mã số: 62 38 01 01.
LUẬN ÁN TIẾN SỸ LUẬT HỌC
Những người hướng dẫn khoa học:
1. PGS. TS. Thái Vĩnh Thắng;
2. TS. Trần Nho Thìn.
HÀ NỘI - 2011
MỤC LỤC
MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1
Chương 1. TỔNG QUAN VỀ TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU ĐỀ TÀI ........ 7
1.1. Nhóm các công trình nghiên cứu lý luận về quyền lập pháp của
Quốc hội, quyền lập quy của Chính phủ và về vấn đề lập pháp ủy
quyền ………………………………………………………………………….7
1.1.1. Các công trình khoa học ở trong nƣớc ...........................................7
1.1.2. Các công trình ở nƣớc ngoài và bài viết về quyền lập quy và ủy
quyền lập pháp ở một số nƣớc ........................................................................ 12
1.2. Nhóm các công trình nghiên cứu quy định của pháp luật về quyền
lập quy của Chính phủ ...................................................................................18
1.2.1. Các giáo trình, tài liệu ..................................................................18
1.2.2. Chƣơng trình của Chính phủ nghiên cứu về đổi mới công tác xây
dựng, ban hành và nâng cao chất lƣợng văn bản quy phạm pháp luật .............18
1.3. Nhóm các công trình nghiên cứu về thực trạng quyền lập quy của
Chính phủ .......................................................................................................20
KẾT LUẬN CHƢƠNG 1 ...........................................................................22
Chương 2. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUYỀN LẬP QUY CỦA CHÍNH
PHỦ................................................................................................................. 23
2.1. Khái niệm, bản chất, đặc điểm quyền lập quy của Chính phủ..... 23
2.1.1. Khái niệm lập quy, quyền lập quy, quyền lập quy của Chính
phủ.....................................................................................................................23
2.1.2. Bản chất quyền lập quy của Chính phủ....................................... 40
2.1.3. Đặc điểm quyền lập quy của Chính phủ.......................................42
2.2. Hình thức, nội dung quyền lập quy của Chính phủ........................45
2.2.1. Hình thức văn bản thể hiện quyền lập quy của Chính phủ ..........45
2.2.2. Nội dung, đặc điểm của các văn bản quy phạm pháp luật của
Chính phủ .........................................................................................................54
2.3. Phân định nội dung quyền lập pháp của Quốc hội và quyền lập
quy của Chính phủ .........................................................................................66
2.4. Mối quan hệ quyền lập quy của Chính phủ với quyền lập pháp của
Quốc hội, quyền ban hành văn bản, ra quyết định của các cơ quan tư
pháp................................................................................................................. 73
2.4.1. Mối quan hệ quyền lập quy của Chính phủ với quyền lập pháp của
Quốc hội .......................................................................................................... 73
2.4.2. Mối quan hệ quyền lập quy của Chính phủ với quyền ban hành
văn bản, ra quyết định của các cơ quan tƣ pháp.............................................. 75
2.5. Quyền lập quy của Chính phủ một số nước trên thế giới ............. 77
2.5.1. Quyền lập quy của Chính phủ Hoa Kỳ........................................ 77
2.5.2. Quyền lập quy của Quốc vụ viện (Chính phủ) Trung Quốc........ 82
2.5.3. Quyền lập quy của Chính phủ Liên bang Nga............................. 84
2.5.4. Những giá trị tham khảo cho Việt Nam....................................... 88
KẾT LUẬN CHƢƠNG 2 .......................................................................... 89
Chương 3. THỰC TRẠNG QUYỀN LẬP QUY CỦA CHÍNH PHỦ....... 90
3.1. Khái lược lịch sử quyền lập quy của Chính phủ ........................... 90
3.1.1. Quyền lập quy của Chính phủ từ năm 1945 đến năm 1959 ....... 90
3.1.2. Quyền lập quy của Chính phủ từ năm 1960 đến năm 1980 ....... 99
3.1.3. Quyền lập quy của Chính phủ từ năm 1980 đến năm 1992 ...... 107
3.2. Quyền lập quy của Chính phủ từ năm 1992 đến nay .................. 115
3.2.1. Thực trạng ................................................................................. 115
3.2.2. Những ƣu điểm và nguyên nhân của những ƣu điểm của quyền lập
quy của Chính phủ giai đoạn từ năm 1992 đến nay ...................................... 121
3.2.3. Những nhƣợc điểm và nguyên nhân của những nhƣợc điểm của
quyền lập quy của Chính phủ ........................................................................ 127
3.3. Giám sát, kiểm sát, kiểm tra quyền lập quy của Chính phủ giai
đoạn từ khi ban hành Hiến pháp 1992 đến nay ....................................... 145
3.3.1. Quy định của pháp luật về giám sát, kiểm sát, kiểm tra quyền lập
quy của Chính phủ ........................................................................................ 145
3.3.2. Thực trạng công tác giám sát, kiểm sát, kiểm tra quyền lập quy
của Chính phủ ............................................................................................... 150
KẾT LUẬN CHƢƠNG 3 ......................................................................... 157
Chương 4. QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QUYỀN LẬP
QUY CỦA CHÍNH PHỦ ............................................................................ 158
4.1. Yêu cầu khách quan của việc hoàn thiện quyền lập quy của Chính
phủ ................................................................................................................ 158
4.1.1. Xây dựng nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do
nhân dân và vì nhân dân ................................................................................ 158
4.1.2. Xây dựng nền kinh tế thị trƣờng định hƣớng xã hội chủ
nghĩa............................................................................................................... 163
4.1.3. Hội nhập khu vực và quốc tế .................................................... 164
4.2. Quan điểm hoàn thiện quyền lập quy của Chính phủ ................ 164
4.3. Các giải pháp hoàn thiện quyền lập quy của Chính phủ ............ 167
KẾT LUẬN CHƢƠNG 4 ........................................................................ 176
KẾT LUẬN .................................................................................................. 177
DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH CỦA TÁC GIẢ LIÊN QUAN ĐẾN
LUẬN ÁN ..................................................................................................... 179
TÀI LIỆU THAM KHẢO .......................................................................... 180
CÁC PHỤ LỤC I, II
NHỮNG CHỮ VIẾT TẮT TRONG LUẬN ÁN
Viết tắt
Viết đầy đủ
HĐBT:
HĐCP:
HĐND:
NXB:
QPPL:
TANDTC:
XHCN:
VBQPPL:
VKSNDTC:
UBND:
UBTVQH:
Hội đồng Bộ trưởng
Hội đồng Chính phủ
Hội đồng nhân dân
Nhà xuất bản
quy phạm pháp luật
Tòa án nhân dân tối cao
xã hội chủ nghĩa
văn bản quy phạm pháp luật
Viện kiểm sát nhân dân tối cao
Ủy ban nhân dân
Ủy ban thường vụ Quốc hội
MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài luận án
Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội, cơ quan hành chính nhà
nƣớc cao nhất của nƣớc Cộng hoà xã hội chủ nghĩa (XHCN) Việt Nam. Chính
phủ thống nhất quản lý việc thực hiện các nhiệm vụ chính trị, kinh tế, văn hoá,
xã hội, quốc phòng, an ninh và đối ngoại của Nhà nƣớc; bảo đảm hiệu lực của
bộ máy nhà nƣớc từ trung ƣơng đến cơ sở; bảo đảm việc tôn trọng và chấp
hành Hiến pháp và pháp luật; phát huy quyền làm chủ của nhân dân trong sự
nghiệp xây dựng và bảo vệ Tổ quốc, bảo đảm ổn định và nâng cao đời sống vật
chất và văn hoá của nhân dân.
Để thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn do Hiến pháp và pháp luật
quy định, Chính phủ thực hiện rất nhiều biện pháp, phƣơng pháp, hành động và
thẩm quyền khác nhau; trong đó có việc thực hiện quyền lập quy để ban hành
văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) dƣới luật nhằm quy định chi tiết thi
hành luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thƣờng vụ
Quốc hội (UBTVQH), lệnh, quyết định của Chủ tịch nƣớc, điều ƣớc quốc tế mà
nƣớc ta ký kết hoặc gia nhập; góp phần quan trọng vào việc thể chế hoá đƣờng
lối, chủ trƣơng, chính sách của Đảng và Nhà nƣớc, tạo cơ sở pháp lý cho hoạt
động của các cơ quan nhà nƣớc, các tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội và mọi công
dân. Các VBQPPL của Chính phủ trong những năm gần đây đƣợc ban hành
ngày càng nhiều về số lƣợng, có chất lƣợng về hình thức, nội dung ngày càng
đƣợc nâng cao và điều chỉnh hầu hết các quan hệ xã hội trong tất cả lĩnh vực
quản lý nhà nƣớc. Trên thực tế, cùng với các văn bản pháp luật của Quốc hội,
UBTVQH, Chủ tịch nƣớc, các VBQPPL của Chính phủ đã và đang tạo nên một
hệ thống pháp luật mới của nƣớc ta, góp phần tích cực vào công cuộc đổi mới,
đẩy mạnh sự nghiệp công nghiệp hoá, hiện đại hoá, hội nhập khu vực và quốc tế,
đảm bảo an ninh, quốc phòng, giữ vững trật tự, an toàn xã hội và xây dựng Nhà
nƣớc pháp quyền XHCN Việt Nam.
1
Tuy nhiên, việc thực hiện quyền lập quy của Chính phủ trong thời gian
qua còn có những nhƣợc điểm và đã đƣợc Nghị quyết số 55/2005/QH11 ngày
29/11/2005 của Quốc hội về kết quả giám sát việc ban hành VBQPPL của
Chính phủ, Thủ tƣớng Chính phủ, Bộ, cơ quan ngang Bộ, Tòa án nhân dân tối
cao (TANDTC), Viện kiểm sát nhân dân tối cao (VKSNDTC) đánh giá: ''lãnh
đạo một số cơ quan đƣợc giao nhiệm vụ soạn thảo dự thảo văn bản pháp luật
chƣa nhận thức đầy đủ và quan tâm đúng mức đến nhiệm vụ xây dựng
VBQPPL nhƣ là một trong những hoạt động chủ yếu của công tác quản lý nhà
nƣớc, là chức năng cơ bản của cơ quan nhà nƣớc, nên chƣa đầu tƣ thích đáng
thời gian, công sức cho việc thực hiện nhiệm vụ này. Do đó, việc ban hành
thƣờng không kịp thời, một số dự thảo văn bản không đạt yêu cầu''. Ngoài ra,
có một số trƣờng hợp các VBQPPL của Chính phủ trái với luật, pháp lệnh và
văn bản của cơ quan nhà nƣớc cấp trên, mâu thuẫn, chồng chéo, không phù
hợp với thực tế cuộc sống, gây khó khăn cho hoạt động của công dân và tổ
chức. Pháp luật hiện hành chƣa phân định rõ nội dung quyền lập pháp và
quyền lập quy; Hiến pháp, pháp luật chƣa quy định về lập pháp ủy quyền, dẫn
đến tình trạng cơ quan hành pháp lấn sân cơ quan lập pháp hoặc ngƣợc lại.
Vì vậy, ''Quyền lập quy của Chính phủ'' đƣợc chọn làm đề tài của
Luận án này nhằm nghiên cứu cơ sở lý luận và thực tiễn để đánh giá một cách
có hệ thống và tƣơng đối toàn diện về quyền lập quy của Chính phủ trong thời
gian qua, đồng thời, đƣa ra các quan điểm và kiến nghị các giải pháp nhằm
hoàn thiện quyền lập quy của Chính phủ.
2. Mục đích, đối tƣợng, phạm vi và nhiệm vụ nghiên cứu
a) Mục đích
Làm sáng tỏ cơ sở lý luận về quyền lập quy của Chính phủ, thực trạng
quyền lập quy của Chính phủ và đƣa ra các quan điểm, kiến nghị các giải pháp
hoàn thiện quyền lập quy của Chính phủ.
b) Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
2
Đối tượng nghiên cứu là các vấn đề lý luận và thực tiễn về quyền lập
quy (theo nghĩa hẹp), quyền lập quy của Chính phủ (theo nghĩa rộng) và lập
pháp ủy quyền.
Phạm vi nghiên cứu về không gian và thời gian của đề tài Luận án là thực
trạng quyền lập quy của Chính phủ từ khi thành lập nƣớc Việt Nam dân chủ
cộng hoà ngày 02/9/1945 đến hết ngày 31/12/2009 thông qua các VBQPPL do
tập thể Chính phủ, ngƣời đứng đầu Chính phủ và ngƣời đứng đầu các cơ quan
của Chính phủ ban hành. Trong đó, Luận án tập trung phân tích những thành tựu,
những nhƣợc điểm và nguyên nhân của những thành tựu, những nhƣợc điểm
trong việc thực hiện quyền lập quy của Chính phủ trong thời gian 07 năm từ
ngày 01/01/2003 đến hết ngày 31/12/2009. Luận án cũng nghiên cứu các quy
định hiện hành của Hiến pháp, luật, pháp luật một số nƣớc trên thế giới về lập
pháp uỷ quyền, quyền lập quy của Chính phủ và hoạt động lập quy của Chính
phủ Liên bang Nga.
c) Nhiệm vụ
- Phân tích các quan điểm, khái niệm khác nhau về lập quy, quyền lập
quy, lập pháp ủy quyền.
- Làm rõ khái niệm, bản chất, đặc điểm quyền lập quy của Chính phủ.
- Nghiên cứu hình thức, nội dung quyền lập quy của Chính phủ.
- Nghiên cứu các quan điểm về việc phân định nội dung quyền lập pháp
của Quốc hội và quyền lập quy của Chính phủ.
- Nghiên cứu quan hệ quyền lập quy của Chính phủ với quyền lập pháp
của Quốc hội, quyền ban hành văn bản, ra quyết định của cơ quan tƣ pháp.
- Nghiên cứu quyền lập quy của Chính phủ một số nƣớc trên thế giới để
từ đó rút ra những giá trị tham khảo cho Việt Nam.
- Khái lƣợc lịch sử quyền lập quy của Chính phủ từ khi thành lập nƣớc
Việt Nam dân chủ cộng hoà ngày 02/9/1945 đến trƣớc khi ban hành Hiến pháp
1992; thực trạng quyền lập quy của Chính phủ từ năm 1992 đế nay.
- Đƣa ra những quan điểm và kiến nghị các giải pháp nhằm hoàn thiện
quyền lập quy của Chính phủ.
3
3. Phƣơng pháp nghiên cứu
a) Phƣơng pháp luận. Việc nghiên cứu đề tài luận án sử dụng phƣơng
pháp luận duy vật biện chứng và duy vật lịch sử.
Phƣơng pháp duy vật biện chứng đƣợc áp dụng trong nghiên cứu mối
quan hệ biện chứng giữa quyền lập pháp của Quốc hội với quyền lập quy của
Chính phủ và trong mối quan hệ với quyền tƣ pháp. Quyền lập pháp của Quốc
hội quy định hình thức các VBQPPL của Chính phủ, thủ tục, phƣơng pháp
thực hiện quyền lập quy của Chính phủ. Các VBQPPL của Chính phủ quy định
chi tiết, hƣớng dẫn thi hành và đƣa các văn bản thuộc quyền lập pháp vào cuộc
sống. Chính phủ đƣợc ban hành các quy định thuộc lĩnh vực lập pháp khi đƣợc
UBTVQH ủy quyền. Các cơ quan của Chính phủ không chỉ quy định chi tiết,
hƣớng dẫn thi hành luật, pháp lệnh, văn bản của cơ quan nhà nƣớc cấp trên, mà
còn giải thích việc áp dụng các quy định của luật, pháp lệnh trong lĩnh vực tƣ
pháp hoặc liên tịch với các cơ quan tƣ pháp ở trung ƣơng ban hành VBQPPL
liên tịch để áp dụng trong hoạt động của các cơ quan tƣ pháp.
Phƣơng pháp duy vật lịch sử đƣợc áp dụng trong việc nghiên cứu quyền
lập quy của Chính phủ trong từng giai đoạn cụ thể của nƣớc ta kể từ khi thành
lập nƣớc Việt Nam dân chủ cộng hoà ngày 02/9/1945 cho đến nay. Các
VBQPPL của Chính phủ đƣợc xây dựng, ban hành và tổ chức thực hiện trong
những hoàn cảnh lịch sử cụ thể. Vì vậy, việc xem xét, đánh giá các văn bản đó
cũng phải căn cứ vào hoàn cảnh lịch sử cụ thể của việc xây dựng, ban hành
từng văn bản.
b) Phƣơng pháp nghiên cứu cụ thể. Trên cơ sở phƣơng pháp luận, việc
nghiên cứu đề tài luận án có sử dụng các phƣơng pháp cụ thể nhƣ: phƣơng
pháp tổng hợp, so sánh, đối chiếu, phân tích pháp luật thực định….
Luận án đã tổng hợp, trình bày các quy định của pháp luật về thẩm
quyền, hình thức, nội dung, thủ tục xây dựng, ban hành VBQPPL của Chính
phủ ở nƣớc ta từ ngày 02/9/1945 cho đến nay.
Luận án đã so sánh, đối chiếu, phân tích hình thức, nội dung, quy trình
xây dựng, ban hành VBQPPL của Chính phủ qua các thời kỳ để thấy sự thay
đổi về hình thức, thẩm quyền, nội dung, quy trình ban hành của các văn bản đó.
4
Luận án tập trung nghiên cứu, phân tích quy định của pháp luật về xây
dựng, ban hành, giám sát, kiểm sát, kiểm tra, xử lý các VBQPPL của Chính
phủ, Thủ tƣớng Chính phủ, Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang Bộ; đã đánh
giá, phân tích ƣu điểm, nhƣợc điểm trong công tác lập quy của Chính phủ, chỉ
ra nguyên nhân, đề ra các quan điểm và kiến nghị các giải pháp nhằm nâng cao
chất lƣợng thực hiện quyền lập quy của Chính phủ.
4. Những đóng góp mới về khoa học của Luận án
- Luận án đã đƣa ra đƣợc khái niệm quyền lập quy ở nghĩa rộng và nghĩa
hẹp và quyền lập quy của Chính phủ ở nghĩa rộng và nghĩa hẹp; đã chỉ ra đƣợc
sự giống nhau và khác nhau giữa quyền lập quy và lập pháp ủy quyền.
- Luận án đã chỉ ra đƣợc bản chất, đặc điểm của quyền lập quy của
Chính phủ; đã phân tích hình thức, nội dung của quyền lập quy của Chính phủ;
đã nêu lên sự cần thiết phải phân định rõ nội dung quyền lập pháp và quyền lập
quy; đã trình bày mối quan hệ giữa quyền lập quy với quyền lập pháp và quyền
ra quyết định, bản án của các cơ quan tƣ pháp.
- Luận án đã nghiên cứu quyền lập quy của Chính phủ một số nƣớc trên
thế giới để từ đó rút ra những giá trị tham khảo cho Việt Nam.
- Luận án đã phân tích và đánh giá một cách có hệ thống, khá đầy đủ và
tƣơng đối toàn diện về thực trạng quyền lập quy của Chính phủ, đã chỉ ra đƣợc
những ƣu điểm, nhƣợc điểm, nguyên nhân của những ƣu điểm, nhƣợc điểm
của quyền lập quy của Chính phủ kể từ khi có Hiến pháp 1992, đặc biệt là
trong thời gian 07 năm từ khi Luật ban hành VBQPPL năm 1996 đƣợc sửa đổi,
bổ sung năm 2002 có hiệu lực từ ngày 01/01/2003 và Luật ban hành VBQPPL
năm 2008 có hiệu lực đến hết ngày 31/12/2009.
- Luận án đề xuất một số quan điểm, kiến nghị các giải pháp nhằm từng
bƣớc hoàn thiện quyền lập quy của Chính phủ, trong đó, có kiến nghị sửa đổi,
bổ sung Hiến pháp năm 1992, các VBQPPL hiện hành, ban hành các VBQPPL
mới và các giải pháp khác.
5
5. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của Luận án
Với những kết quả đạt đƣợc, Luận án có đóng góp đáng kể trong việc bổ
sung, phát triển và làm phong phú thêm lý luận về quyền lập quy của Chính
phủ thuộc chuyên ngành Lý luận và Lịch sử nhà nƣớc và pháp luật. Các kết
quả nghiên cứu của Luận án có thể đƣợc sử dụng làm tài liệu tham khảo có giá
trị đối với các cán bộ, công chức, viên chức đang trực tiếp tham gia vào quá
trình soạn thảo, trình cấp có thẩm quyền ban hành các VBQPPL của Chính phủ;
đồng thời, các kết quả nghiên cứu của luận án cũng có thể làm tài liệu tham
khảo cho công tác nghiên cứu, học tập, giảng dạy về pháp luật và thực hiện
pháp luật; góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật ở nƣớc ta hiện nay.
6. Bố cục của Luận án
Luận án gồm:
- Mở đầu;
- Nội dung gồm bốn chƣơng: Chƣơng 1. Tổng quan về tình hình nghiên
cứu đề tài; Chƣơng 2. Cơ sở lý luận về quyền lập quy của Chính phủ; Chƣơng
3. Thực trạng quyền lập quy của Chính phủ; Chƣơng 4. Quan điểm và giải
pháp hoàn thiện quyền lập quy của Chính phủ.
- Kết luận;
- Danh mục tài liệu tham khảo và các Phụ lục.
6
Chƣơng 1
TỔNG QUAN VỀ TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU ĐỀ TÀI
Các vấn đề nhƣ khái niệm, nội dung của quyền lập pháp, quyền lập quy,
lập pháp ủy quyền, mối quan hệ giữa quyền lập pháp và quyền lập quy, thực
trạng quyền lập quy và giám sát, kiểm soát quyền lập quy đã đƣợc các nhà
khoa học, các nhà hoạt động thực tiễn ở trong và ngoài nƣớc nghiên cứu ở các
khía cạnh khác nhau. Qua tổng hợp tài liệu, có thể chia các công trình nghiên
cứu về các vấn đề nêu trên theo các nhóm dƣới đây.
1.1. Nhóm các công trình nghiên cứu lý luận về quyền lập pháp của
Quốc hội, quyền lập quy của Chính phủ và về lập pháp ủy quyền
1.1.1. Các công trình khoa học ở trong nước
1. Trong sách chuyên khảo ''Tăng cƣờng pháp chế XHCN trong hoạt
động lập pháp, lập quy ở Việt Nam hiện nay'' [32] do Nhà xuất bản (NXB)
Chính trị quốc gia xuất bản năm 2006, TS. Đỗ Ngọc Hải đã đƣa ra khái niệm
quyền lập pháp, quyền lập quy và trình bày những cơ sở, đặc điểm của hoạt
động lập pháp, lập quy ở Việt Nam. Theo TS. Đỗ Ngọc Hải, hoạt động lập
pháp, lập quy ở Việt Nam có những đặc điểm sau đây [32, tr. 31 - 43]:
Một là, hoạt động lập pháp, lập quy mang tính tất yếu khách quan.
Hai là, hoạt động lập pháp, lập quy là hoạt động thể hiện quyền lực nhà
nƣớc.
Ba là, hoạt động lập pháp, lập quy là hoạt động xây dựng pháp luật
mang tính nhân dân, tính dân chủ sâu sắc.
Bốn là, hoạt động lập pháp, lập quy tạo ra những VBQPPL hàm chứa
những quy phạm mang tính phổ biến, tính bắt buộc chung, chặt chẽ về mặt
hình thức, nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội.
7
Năm là, hoạt động lập pháp, lập quy phải phù hợp với các điều ƣớc quốc
tế mà Việt Nam ký kết hoặc gia nhập.
Sáu là, hoạt động lập pháp, lập quy là hoạt động trí tuệ, sáng tạo pháp
luật.
Bảy là, hoạt động lập pháp, lập quy đóng vai trò quan trọng trong cơ chế
Đảng lãnh đạo, Nhà nƣớc quản lý, nhân dân làm chủ.
2. Trong sách chuyên khảo ''Quốc hội Việt Nam trong nhà nƣớc pháp
quyền'' [44] do PGS. TS. Nguyễn Đăng Dung chủ biên, NXB Đại học Quốc
gia Hà Nội xuất bản năm 2007, các tác giả đã nghiên cứu các vấn đề nhƣ: nhà
nƣớc pháp quyền và những đòi hỏi của nhà nƣớc pháp quyền; địa vị pháp lý,
nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội Việt Nam. Theo các tác giả, những đòi hỏi
đối với Quốc hội Việt Nam trong việc xây dựng nhà nƣớc pháp quyền nhƣ:
quyền lập pháp không chỉ bao gồm việc thảo luận và ban hành các văn bản
chứa đựng quy phạm pháp luật (QPPL), mà còn cả những hoạt động khác tạo
nên nền tảng sinh hoạt hợp pháp của các cơ quan cấu thành của một nhà nƣớc
dân chủ; Quốc hội không những chỉ biết cách lập pháp - làm luật, phải còn biết
cách thực hiện chức năng giám sát, với mục tiêu đảm bảo sự trong sạch và tính
chịu trách nhiệm của bộ máy nhà nƣớc (nhất là của bộ máy hành pháp); thực
hiện sự phân công, phân nhiệm rạch ròi giữa lập pháp, hành pháp và tƣ pháp,
các đại biểu Quốc hội không thể kiêm nhiệm các nhiệm vụ hành pháp hoặc tƣ
pháp, hoặc các nhiệm vụ chuyên môn khác và dần dần trở thành các đại biểu
chuyên nghiệp có kỹ năng; trong một nhà nƣớc pháp quyền, rất khác với trƣớc
đây Quốc hội phải bị giới hạn quyền lực bằng hoạt động tƣ pháp.
3. Trong sách chuyên khảo ''Chính phủ trong nhà nƣớc pháp quyền''[45],
NXB Đại học Quốc gia Hà Nội xuất bản năm 2008, PGS. TS. Nguyễn Đăng
Dung đã nghiên cứu các đặc điểm và mô hình của Chính phủ - hành pháp trong
nhà nƣớc pháp quyền; trong đó, Chính phủ không chỉ tổ chức thực hiện các
văn bản lập pháp, mà còn là trung tâm của bộ máy nhà nƣớc có trách nhiệm tạo
điều kiện cho việc hoàn thành các quyền lập pháp và tƣ pháp; Chính phủ hành pháp chỉ làm những gì mà thị trƣờng không có khả năng đảm nhiệm,
trọng tâm là tạo ra nền móng các thể chế pháp luật cho thị trƣờng và xã hội
8
hoạt động. Về yêu cầu đối với việc xây dựng nhà nƣớc pháp quyền, Chính phủ
Việt Nam không những có trách nhiệm điều hành theo Hiến pháp và luật, mà
còn phải hoạch định chính sách quốc gia tạo cơ sở cho sự phát triển nền kinh tế
thị trƣờng thông qua hoạt động trình các dự án luật trƣớc Quốc hội; Chính phủ
là một tập thể thống nhất dƣới sự lãnh đạo của Thủ tƣớng cùng chịu trách
nhiệm, từng thành viên Chính phủ phải chịu trách nhiệm về từng lĩnh vực quản
lý của mình, Thủ tƣớng là ngƣời cuối cùng chịu trách nhiệm về mọi hoạt động
của Chính phủ và mọi hành vi của Chính phủ không thể đặt ngoài vòng xét xử
của toà án.
4. Trong sách tham khảo ''Mô hình tổ chức và phƣơng thức hoạt động
của Quốc hội và Chính phủ trong nhà nƣớc pháp quyền XHCN Việt Nam'' [30]
do NXB Chính trị quốc gia xuất bản năm 2008, GS. TS. Trần Ngọc Đƣờng và
TS. Ngô Đức Mạnh đã nghiên cứu: cơ sở lý luận của việc đổi mới mô hình tổ
chức và phƣơng thức hoạt động của Quốc hội và Chính phủ trong nhà nƣớc
pháp quyền XHCN Việt Nam; thực trạng mô hình tổ chức và phƣơng thức hoạt
động của Quốc hội và Chính phủ ở nƣớc ta; việc hoàn thiện mô hình tổ chức
và phƣơng thức hoạt động của Quốc hội, Chính phủ theo yêu cầu xây dựng nhà
nƣớc pháp quyền XHCN.
Trong điều kiện phát triển nền kinh thế thị trƣờng và xây dựng nhà nƣớc
pháp quyền, Chính phủ có các chức năng quản lý nhà nƣớc gồm các nội dung
chủ yếu nhƣ sau:
- Hoạch định chiến lƣợc, quy hoạch, kế hoạch định hƣớng phát triển các
ngành, lĩnh vực, các khu vực, vùng lãnh thổ, các địa phƣơng trong cả nƣớc.
- Xây dựng, ban hành VBQPPL, chính sách, chế độ, thể lệ tạo khuôn
khổ pháp lý cho các hoạt động kinh tế - xã hội.
- Chỉ đạo tổ chức thực hiện chiến lƣợc, quy hoạch, chính sách, pháp luật.
- Điều tiết, can thiệp bằng các biện pháp hành chính (là chủ yếu) vào các
hoạt động của các ngành, các lĩnh vực khi cần thiết, nhằm bảo vệ đƣợc các
mục tiêu, các định hƣớng chính trị - kinh tế - xã hội của đất nƣớc.
9
- Kiểm tra, thanh tra việc tuân thủ pháp luật, chính sách, chế độ, thể lệ
và việc thực hiện các mục tiêu chiến lƣợc quy hoạch của các ngành, lĩnh vực
kinh tế - xã hội [30, tr. 122 - 123].
Về quyền lập quy của Chính phủ, các tác giả cho rằng, ''với vai trò là cơ
quan hành chính (hành pháp) nhà nƣớc cao nhất mà Chính phủ có quyền ban
hành các văn bản pháp quy trong trƣờng hợp không có quy phạm cụ thể của
lập pháp, hoặc lập pháp còn ở dạng quy tắc chung, muốn thực hiện đƣợc phải
có văn bản hƣớng dẫn thi hành của Chính phủ. Thông qua việc ban hành văn
bản pháp quy mà làm cho Chính phủ khác với cơ quan hành chính nhà nƣớc
cấp dƣới và khác với các cơ quan tƣ pháp'' [30, tr. 336] và ''với năng lực quản
lý, điều tiết các lĩnh vực của đời sống kinh tế - xã hội, cần tăng cƣờng thẩm
quyền và nâng cao chất lƣợng lập quy của Chính phủ đáp ứng tính năng động
của thị trƣờng và tạo môi trƣờng cho các yếu tố thị trƣờng hình thành và phát
triển đúng hƣớng'' [30, tr. 483].
5. Trong sách tham khảo ''Những góc nhìn lập pháp'', NXB chính trị
quốc gia xuất bản năm 2006, tác giả Bùi Ngọc Sơn đã nghiên cứu lập pháp ở
các khía cạnh nhƣ: lập pháp nhìn từ lập pháp, lập pháp nhìn từ triết học, lập
pháp nhìn từ lịch sử và lập pháp nhìn từ văn hóa. Theo tác giả, lập pháp từ góc
nhìn lập pháp thì ''quyền lập pháp là quyền giám sát hành pháp. Từ đó, có thể
dẫn đến kết luận: chức năng chính của Quốc hội trong một nền pháp quyền là
giám sát hành pháp. Tuy nhiên, giám sát ở đây đƣợc hiểu là chính hành vi lập
pháp của Quốc hội chứ không phải đƣợc hiểu nhƣ lâu nay là một trong những
chức năng của Quốc hội.
Chỉ khi nào Quốc hội giám sát chính sách của Chính phủ có hiệu quả thì
luật ban hành ra mới đƣợc cuộc sống chấp nhận và khi đó cũng không phải làm
khó cho Chính phủ phải ban hành các văn bản hƣớng dẫn các đạo luật'' [67, tr.
18 - 19].
Về phạm vi của quyền lập pháp, tác giả cho rằng phạm vi quyền lập
pháp của Quốc hội rất rộng, gần nhƣ không có giới hạn. Việc mở rộng phạm vi
quyền lập pháp ở nƣớc ta có cơ sở từ nguyên tắc thống nhất quyền lực nhà
nƣớc. Vì Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nƣớc cao nhất, là nơi thống nhất
10
quyền lực nên quyền lập pháp của Quốc hội không bị giới hạn. Xét về mặt lý
thuyết, việc quyền lập pháp không có giới hạn cụ thể chƣa thể hiện đƣợc yêu
cầu của Điều 2 Hiến pháp Việt Nam hiện hành về xây dựng nhà nƣớc pháp
quyền và phân công quyền lực. Về bản chất, nhà nƣớc pháp quyền là một nhà
nƣớc mà quyền lực của nó bị giới hạn vì lợi ích của nhân dân. Do đó, không
thể một ngành nào của chính quyền mà quyền lực lại không có phạm vi xác
định. Hơn nữa, tƣ duy phân công, phân nhiệm quyền lực giữa ngành lập pháp,
hành pháp và tƣ pháp cũng đặt ra cho chúng ta vấn đề phải phân định phạm vi
của quyền lập pháp của Quốc hội và phạm vi của quyền lập quy của Chính phủ
[67, tr. 28 - 29].
Về những thẩm quyền mang tính hành pháp của Quốc hội Việt Nam, tác
giả cho rằng Điều 109 Hiến pháp 1992 không ghi nhận Chính phủ là cơ quan
hành pháp đƣợc lý giải là quyền hành pháp không chỉ do Chính phủ thực hiện
mà cả Quốc hội cũng thực hiện quyền này. Quốc hội thực hiện quyền hành
pháp khi thực hiện các nhiệm vụ quy định tại Điều 84 Hiến pháp 1992 đã đƣợc
sửa đổi, bổ sung năm 2001 nhƣ: quyết định kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội
của đất nƣớc; quyết định chính sách tài chính, tiền tệ quốc gia; quyết định
chính sách dân tộc, chính sách tôn giáo của Nhà nƣớc; quyết định chính sách
cơ bản về đối ngoại; quyết định vấn đề chiến tranh và hoà bình.
6. Tại Chƣơng V Giáo trình Lý luận nhà nƣớc và pháp luật, NXB Giao
thông vận tải xuất bản năm 2009, GS. TS. Phạm Hồng Thái và PGS. TS. Đinh
Văn Mậu nhận định: ''Lý luận pháp luật XHCN trƣớc đây cho rằng pháp luật là
hệ thống các QPPL đƣợc ban hành trên cơ sở luật và để thực hiện luật, gồm
các quy phạm luật và quy phạm dƣới luật'' [69, tr. 325]. Theo lý luận trên đây
thì các quy phạm luật do cơ quan lập pháp ban hành, các quy phạm dƣới luật
do cơ quan hành pháp ban hành; nhƣng lý luận và pháp luật thực định của các
nƣớc XHCN trƣớc đây chƣa phân định rõ nội dung của việc ban hành quy
phạm luật và nội dung của việc ban hành quy phạm dƣới luật, dẫn đến sự lẫn
lộn giữa lập pháp và hành pháp trong xây dựng, ban hành VBQPPL.
Về việc phân định lập pháp, lập quy, GS. TS. Phạm Hồng Thái và PGS.
TS. Đinh Văn Mậu cho rằng ''nguyên tắc phân định quyền lập pháp và quyền
11
lập quy bằng phƣơng pháp loại trừ; nghĩa là quy định những lĩnh vực bắt buộc
lập pháp... ngoài những lĩnh vực đƣợc quy định cụ thể nêu trên là thuộc quyền
lập quy''[69, tr. 325] và các lĩnh vực cần đƣợc quy định bằng luật nhƣ sau: (1)
tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà nƣớc cấp cao và cơ quan nhà nƣớc ở
địa phƣơng; (2) bầu cử đại biểu Quốc hội và Hội đồng nhân dân (HĐND) các
cấp; (3) những vấn đề chủ yếu, quan trọng của hoạt động công vụ, công chức;
(4) những vấn đề quản lý ngành, lĩnh vực thuộc thẩm quyền của Chính phủ; (5)
những vấn đề quan trọng nhất liên quan cụ thể hoặc hạn chế quyền tự do, lợi
ích, nghĩa vụ của công dân đƣợc ghi nhận trong Hiến pháp; (6) định ra các loại
thuế, ngân sách; (7) quy định về tội phạm, hình phạt và tố tụng hình sự; (8) quy
định những vấn đề chủ yếu về quyền sở hữu, về dân sự, lao động, đất đai; (9)
quy định về các tổ chức chính trị - xã hội và đoàn thể nhân dân; (10) quy định
về chủ quyền quốc gia, bảo vệ lãnh thổ và quan hệ quốc tế... [69, tr. 330 - 331].
7. Về nội dung quyền lập quy, trong giáo trình Luật hiến pháp (quyển II)
xuất bản năm 1973 tại Sài Gòn, GS. Nguyễn Độ, nguyên Khoa trƣởng Luật
khoa Đại học Sài Gòn, Luật sƣ Toà thƣợng thẩm Sài Gòn cho rằng:
- Thủ tƣớng có quyền lập quy rất quan trọng và rộng rãi. Rộng rãi vì tất
cả các hoạt động trong Quốc gia cũng nhƣ các cơ cấu quốc gia trên toàn lãnh
thổ đều thuộc quyền hạn tổng quát của Thủ tƣớng.
- Về quyền lập quy của Thủ tƣớng có một vấn đề tế nhị là cần phải ấn
định một ranh giới rõ rệt về ba khía cạnh, đối với phạm vi các đạo luật, đối với
các quyền lập quy của Tổng thống và đối với quyền lập quy của các Tổng
trƣởng [28, tr. 170 - 172].
1.1.2. Các công trình ở nước ngoài và bài viết về quyền lập quy và ủy
quyền lập pháp ở một số nước
1. Trong công trình ''Mối tƣơng quan giữa luật và VBQPPL dƣới luật
của Liên bang Nga'' trên Internet [147] (Соотношение закона и
подзаконного нормативного правового акта РФ), tác giả X. A. Ivanov đã
nghiên cứu:
- Khái niệm và các hình thức VBQPPL dƣới luật ở Liên bang Nga.
12
- Những cơ sở lý luận - pháp lý của mối tƣơng quan giữa luật và
VBQPPL dƣới luật nhƣ: những khía cạnh cơ bản của mối tƣơng quan giữa luật
và VBQPPL dƣới luật; những khía cạnh quy phạm của mối tƣơng quan giữa
luật và VBQPPL dƣới luật; các hình thức phát triển và cụ thể hoá các quy định
của luật trong VBQPPL dƣới luật.
a) Về khái niệm, theo X. A. Ivanov, VBQPPL dƣới luật là một loại
VBQPPL do cơ quan có thẩm quyền ban hành trên cơ sở và để thi hành luật,
phù hợp với luật, để cụ thể hoá hơn nữa và phát triển luật.
VBQPPL dƣới luật có những đặc trƣng nhƣ:
Thứ nhất, Hiến pháp, luật, VBQPPL khác quy định cơ quan nhất định có
thẩm quyền ban hành VBQPPL trên cơ sở luật, theo phạm vi thẩm quyền và
các hình thức VBQPPL phù hợp với thẩm quyền này.
Thứ hai, khi xác định hiệu lực pháp lý và cơ sở ban hành VBQPPL dƣới
luật thƣờng sử dụng các công thức pháp lý đặc biệt nhƣ: ''trên cơ sở và để thi
hành luật'', ''không đƣợc trái luật'', ''phù hợp với luật'' v. v… Các công thức này
có các nghĩa khác nhau, quy định các mức độ phụ thuộc khác nhau của
VBQPPL dƣới luật vào luật.
Thứ ba, các quy phạm của luật đƣợc thực hiện gián tiếp thông qua việc
tái tạo, bổ sung, cụ thể hoá, phát triển, chi tiết hoá và các hình thức khác trong
các VBQPPL dƣới luật.
Thứ tư, VBQPPL dƣới có thủ tục ban hành, công bố và có hiệu lực đơn
giản hơn so với luật; vì vậy, các văn bản này phản ứng nhanh, nhạy và hiệu
quả hơn đối với những thay đổi của hiện thực cuộc sống.
Thứ năm, cơ quan ban hành VBQPPL dƣới luật ban hành quy phạm phái
sinh khi có quy phạm cơ bản của luật để phát triển hơn nữa các quy phạm của
luật bằng quy phạm của VBQPPL dƣới luật.
Thứ sáu, VBQPPL dƣới luật có nhiều loại khác nhau đƣợc quy thành
một nhóm theo ƣớc lệ, có hiệu lực pháp lý khác nhau, có tên gọi và hình thức
ban hành khác nhau.
Thứ bảy, hệ thống các VBQPPL dƣới luật có cấu trúc thứ bậc đƣợc hình
thành không chỉ trên cơ sở thứ bậc của các cơ quan mà còn trên cơ sở quy định
13
của các VBQPPL do cơ quan này hoặc cơ quan khác ban hành trong hệ thống
tất cả các VBQPPL của Liên bang Nga.
Vì vậy, các hình thức khác nhau của VBQPPL dƣới luật có hiệu lực
pháp lý khác nhau, hình thức khác nhau, nhƣng tất cả các văn bản này đều nằm
trong sự phụ thuộc về thứ bậc đối với luật. Tuy nhiên, tính dƣới luật của nhóm
VBQPPL này không có nghĩa là chúng không có tính bắt buộc chung về mặt
pháp lý. Cũng nhƣ luật, tất cả các văn bản này đều có hiệu lực pháp lý, có tính
bắt buộc thi hành. Sự khác nhau ở đây là hiệu lực pháp lý của VBQPPL dƣới
luật không tối thƣợng nhƣ luật. Sự phụ thuộc về thứ bậc và về nội dung của
VBQPPL dƣới luật vào luật thể hiện ở chỗ luật điều chỉnh những quan hệ xã
hội quan trọng nhất (sự điều chỉnh thứ nhất); những quan hệ xã hội còn lại
đƣợc các VBQPPL khác có hiệu lực pháp lý thấp hơn điều chỉnh (sự điều
chỉnh thứ hai).
b) Những khía cạnh cơ bản của mối tƣơng quan giữa luật và VBQPPL
dƣới luật là:
Khía cạnh thứ nhất, đó là việc xác định mức độ phụ thuộc của các
VBQPPL dƣới luật vào luật; trong đó, phải định rõ vị trí của mỗi loại VBQPPL
dƣới luật trong thứ bậc hiệu lực pháp lý của các VBQPPL; phải định rõ
VBQPPL dƣới luật gần hay xa so với luật; văn bản nào ở vị trí trung gian và
mối tƣơng quan của văn bản trung gian này với luật. Việc xem xét khía cạnh
này chỉ ra mối tƣơng quan giữa các văn bản về hiệu lực pháp lý và mức độ phụ
thuộc của VBQPPL dƣới luật vào luật.
Khía cạnh thứ hai của mối tƣơng quan giữa luật và VBQPPL dƣới luật là
việc xác định cơ sở và phạm vi của việc thông qua các VBQPPL dƣới luật.
Xuất phát từ vị trí phụ thuộc về hiệu lực pháp lý của VBQPPL dƣới luật và
tính phụ thuộc của chúng vào luật, tất cả các VBQPPL dƣới luật chỉ đƣợc ban
hành khi có luật đã có hiệu lực pháp luật. Trong khi đó, khác với VBQPPL
dƣới luật, luật đƣợc ban hành khi không có bất cứ văn bản nào, mà ''từ chỗ
trống''.
Khía cạnh thứ ba của mối tƣơng quan giữa luật và VBQPPL dƣới luật là
việc xác định đối tƣợng điều chỉnh của luật và VBQPPL dƣới luật. Đối tƣợng
14
điều chỉnh của luật và VBQPPL dƣới luật đƣợc xác định bởi: thứ nhất, do Hiến
pháp và luật đặc biệt quy định bằng cách chỉ rõ những vấn đề thuộc đối tƣợng
điều chỉnh của từng loại VBQPPL; thứ hai, trong luật có thể có ủy quyền cho
cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản về những vấn đề cụ thể trong một
thời hạn nhất định; thứ ba, xuất phát từ thẩm quyền đã đƣợc quy định, sau khi
luật đƣợc thông qua, cơ quan nhà nƣớc có thể ban hành VBQPPL dƣới luật để
thực hiện các quy định của luật trong khi luật không quy định về vấn đề này.
Mỗi khía cạnh trong ba khía cạnh nêu trên không thể tồn tại độc lập,
không thể tách rời nhau, mà chúng có quan hệ chặt chẽ và chi phối lẫn nhau.
c) Những khía cạnh quy phạm của mối tƣơng quan giữa luật và
VBQPPL dƣới luật là:
- VBQPPL dƣới luật đƣợc ban hành theo công thức ''trên cơ sở và để thi
hành luật''. Công thức này không chỉ nêu lên sự phụ thuộc của VBQPPL dƣới
luật vào luật mà còn xác định cơ sở ban hành VBQPPL dƣới luật là luật.
- Đặc điểm của mối tƣơng quan giữa luật và VBQPPL dƣới luật đƣợc
thể hiện bằng công thức là: VBQPPL dƣới luật ''không đƣợc trái luật''. Nếu
phát hiện sự mâu thuẫn giữa VBQPPL nào đó, ví dụ: sắc lệnh của Tổng thống
với luật liên bang thì vấn đề đƣợc giải quyết theo luật liên bang. Công thức
VBQPPL dƣới luật ''phải phù hợp với luật'' quy định cơ sở và phạm vi ban
hành các VBQPPL cụ thể có hiệu lực pháp lý thấp hơn.
- Mối quan hệ thứ bậc giữa các VBQPPL thể hiện ở chỗ: các VBQPPL
có vị trí nhất định trong hệ thống các VBQPPL và không đƣợc chứa các QPPL
mâu thuẫn với các QPPL của các văn bản có giá trị pháp lý cao hơn.
- Các VBQPPL dƣới luật ''phải phù hợp với luật'' có sự phụ thuộc ít hơn
so với văn bản đƣợc ban hành ''trên cơ sở và để thi hành luật''. Đối tƣợng điều
chỉnh của VBQPPL dƣới luật đƣợc ban hành theo công thức ''phải phù hợp với
luật'' không đƣợc xác định rõ.
d) Các hình thức phát triển và cụ thể hoá các quy định của luật trong
VBQPPL dƣới luật
Khoa học pháp lý phân chia nhiều hình thức khác nhau của mối tƣơng
quan giữa các quy phạm của văn bản có giá trị pháp lý cao hơn với quy phạm
15
- Xem thêm -