Tài liệu Quy trình lập pháp của quốc hội việt nam

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT TRẦN QUỐC BÌNH QUY TRÌNH LẬP PHÁP CỦA QUỐC HỘI VIỆT NAM LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC HÀ NỘI - NĂM 2004 ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT TRẦN QUỐC BÌNH QUY TRÌNH LẬP PHÁP CỦA QUỐC HỘI VIỆT NAM LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Chuyên ngành: Lý luận và lịch sử Nhà nước và Pháp luật Mã số: 6.01.01 Người hướng dẫn khoa hoc: PGS. TS. Nguyễn Đăng Dung HÀ NỘI - NĂM 2004 MỤC LỤC MỞ ĐẦU 4 CHƯƠNG 1: KHÁI NIỆM VÀ VAI TRÕ CỦA QUY TRÌNH LẬP PHÁP TRONG HOẠT ĐỘNG CỦA QUỐC HỘI 8 1. KHÁI NIỆM QUY TRÌNH LẬP PHÁP 8 2. VAI TRÕ CỦA QUY TRÌNH LẬP PHÁP TRONG HOẠT ĐỘNG CỦA QUỐC HỘI HIỆN NAY 16 3. LỊCH SỬ CỦA QUY TRÌNH LẬP PHÁP 25 3.1. Sự hình thành quy trình lập pháp trên thế giới 25 3.2. Sự hình thành và phát triển quy trình lập pháp ở Việt Nam 27 KẾT LUẬN CHƯƠNG 1 33 CHƯƠNG 2: CÁC GIAI ĐOẠN TRONG QUY TRÌNH LẬP PHÁP CỦA QUỐC HỘI VIỆT NAM HIỆN HÀNH 35 1. SÁNG KIẾN PHÁP LUẬT 35 1.1. Nguồn của sáng kiến lập pháp 36 1.2. Quyền trình các dự án luật 38 1.3. Tính kế hoạch và quyền sáng kiến pháp luật của các chủ thể 41 1.4. Vai trò của phân tích chính sách trong quy trình lập pháp 44 2. SOẠN THẢO VĂN BẢN DỰ ÁN LUẬT 51 2.1. Mô hình cơ quan soạn thảo văn bản pháp luật 52 2.2. Vấn đề kỹ thuật soạn thả o văn bản luật 56 2.3. Thẩm định dự án luật 62 3. THẨM TRA DỰ ÁN LUẬT 63 1 4. ỦY BAN THƯỜNG VỤ QUỐC HỘI CHO Ý KIẾN VỀ DỰ ÁN LUẬT 74 5. ĐÓNG GÓP Ý KIẾN CỦA NHÂN DÂN VỀ DỰ ÁN LUẬT, DỰ ÁN PHÁP LỆNH. 76 6. LẤY Ý KIẾN ĐẠI BIỂU QUỐC HỘI, ĐOÀN ĐẠI BIỂU QUỐC HỘI VỀ DỰ ÁN LUẬT 77 7. THÔNG QUA DỰ ÁN LUẬT TẠI KỲ HỌP QUỐC HỘI 79 8. BAN HÀNH VÀ CÔNG BỐ LUẬT 85 KẾT LUẬN CHƯƠNG 2 87 CHƯƠNG 3: HOÀN THIỆN VÀ ĐỔI MỚI QUY TRÌNH LẬP PHÁP CỦA QUỐC HỘI VIỆT NAM 89 1. QUY TRÌNH LẬP PHÁP PHỔ BIẾN 89 1.1. Sáng kiến lập pháp và các giai đoạn chuẩn bị cho dự án luật 89 1.1.1. Nguồn của sáng kiến lập pháp 89 1.1.2. Quyền trình các dự án luật 90 1.1.3. Chuẩn bị các dự án luật 91 1.1.4. Thủ tục đệ trình các dự án luật 94 1.2. Lần xem xét thứ nhất 95 1.2. Lần xem xét thứ hai và chuyển các dự án luật đến các Ủy ban 96 1.2.1. Thủ tục xem xét lần thứ hai 96 1.2.2. Chuyển dự luật đến các Ủy ban 97 1.3. Giai đoạn xem xét ở Ủy ban 97 1.4. Giai đoạn báo cáo 98 1.5. Giai đoạn xem xét lần ba và thông qua 99 2. HOÀN THIỆN QUY TRÌNH LẬP PHÁP CỦA QUỐC HỘI VIỆT NAM 100 2 2.1. Công đoạn của Chính phủ 100 2.2. Công đoạn của Quốc hội 104 KẾT LUẬN CHƯƠNG 3 113 KẾT LUẬN 115 Các phụ lục 117 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 124 3 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài. Trong công cuộc xây dựng và đổi mới đất nước, tư tưởng về tổ chức và xây dựng bộ máy Nhà nước đã được Nghị quyết Đại hội IX của Đảng cộng sản Việt Nam và Hiến pháp 1992 sửa đổi khẳng định: “Nhà nước cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam là Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân”. Trong Nhà nước pháp quyền, luật pháp chiếm một vị trí đặc biệt quan trọng. Để tạo ra các đạo luật có chất lượng tốt, đòi hỏi phải có một quy trình lập pháp tối ưu. Đây cũng là điều kiện tiên quyết đảm bảo thực hiện chức năng đầu tiên của Quốc hội - chức năng lập pháp. Trong thời gian qua, hoạt động lập pháp của nước ta đã có những chuyển biến tích cực. Nhiều văn bản pháp luật được ban hành, kịp thời điều chỉnh những quan hệ phát sinh trong đời sống xã hội, phần nào khắc phục sự yếu kém, chắp vá và thiếu hụt của hệ thống pháp luật giai đoạn trước đây. Tuy nhiên, bên cạnh những thành tựu đã đạt được, hoạt động lập pháp còn bộc lộ những tồn tại đáng kể. Chất lượng và tính hiệu quả của pháp luật chưa cao, chưa đi vào được đời sống xã hội. Văn bản luật được ban hành ở dạng khung còn nhiều, và thường phải chờ văn bản hướng dẫn thi hành để triển khai; tình trạng văn bản hướng dẫn từ phía các Bộ, ngành còn nhiều, có khi chồng chéo, mẫu thuẫn nhau, nhiều khi văn bản hướng dẫn thi hành có xu hướng lấn át văn bản luật. Bên cạnh đó, tốc độ ban hành luật của chúng ta còn chậm so với nhu cầu điều chỉnh. Theo số liệu thống kê hàng năm, Quốc hội chỉ thông qua được từ 50 - 70% số dự án có trong chương trình xây dựng luật, pháp lệnh. Với tốc độ xây dựng luật như hiện nay thì phải nhiều năm nữa mới có được một hệ thống pháp luật đồng bộ. 4 Những tồn tại trên đây có thể có nhiều nguyên nhân khác nhau, nhưng một trong những nguyên nhân chủ yếu là do quy trình lập pháp của Quốc hội còn nhiều bất cập. Mặc dù chúng ta đã có Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật (năm 1996 và được sửa đổi, bổ sung năm 2002) quy định tương đối đầy đủ về quy trình lập pháp nhưng vẫn chưa khắc phục được những bất cập trong sản phẩm do chính quy trình đó làm ra. Trước tình hình đó, đòi hỏi phải có sự đầu tư nghiên cứu một cách khoa học, khách quan và toàn diện về lý luận cũng như thực tiễn quy trình lập pháp. 2. Tình hình nghiên cứu. Trước đề tài này, đã có một số công trình nghiên cứu, các bài viết đăng trên các tạp chí có liên quan đến quy trình lập pháp ở các cấp độ khác nhau. Ở cấp độ là một Báo cáo khoa học của Văn phòng Quốc hội (tháng 10/2002), có đề tài “Đổi mới và hoàn thiện quy trình lập pháp của Quốc hội và ban hành pháp lệnh của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội”, mã số 99-98-869. Do Ông Vũ Mão, Chủ nhiệm Văn phòng Quốc hội (khoá X) làm chủ nhiệm đề tài. Ở cấp độ luận văn thạc sỹ, có đề tài “Hoàn thiện quy trình thông qua dự án luật tại kỳ họp của Quốc hội Việt Nam”, mã số 50505, do học viên Nguyễn Mạnh Cường, Vụ công tác lập pháp, Văn phòng Quốc hội bảo vệ tại Hội đồng khoa học của Viện Nghiên cứu Nhà nước và Pháp luật, Viện Thông tin Khoa học xã hội và nhân văn Quốc gia. Ở cấp độ các bài viết đăng trên các tạp chí, có bài viết của các tác giả: Vũ Mão, Về đổi mới công tác lập pháp - Tạp chí Cộng sản số 8 - 1995; Lê Văn Hoè, Đổi mới quy trình lập chương trình xây dựng luật và pháp lệnh - Tạp chí Người đại biểu nhân dân, số 57, tháng 3/1997; Ngô Đức Mạnh, Suy nghĩ về đổi mới 5 quy trình lập pháp của Quốc hội - Tạp chí Cộng sản số 22, tháng 11/2000; Nguyễn Đức Lam, Thủ tục làm việc của Quốc hội - những yêu cầu và những nguyên tắc chung, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 7/2002; Nguyễn Quang Minh, Xây dựng báo cáo thẩm tra dự án luật, pháp lệnh và dự thảo nghị quyết, và Quy trình lập pháp - Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 7/2002; Nguyễn Sỹ Dũng, Bàn về triết lý lập pháp - Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 6/2003… Các công trình, bài viết trên đây mới chỉ tiếp cận quy trình lập pháp ở công đoạn của Quốc hội trong phạm vi hẹp, hay ở các góc độ, khía cạnh chính sách của vấn đề và dừng lại ở bài viết nhỏ, chưa đi sâu về mặt lý luận, tiếp cận quy trình lập pháp một cách toàn diện và đầy đủ. Ngoài ra, chưa có một công trình chuyên khảo nào liên quan đến quy trình lập pháp ở các cấp độ luận văn thạc sỹ hay luận án tiến sỹ ở các Trường đại học như Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh, Đại học Luật Hà Nội và Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội. 3. Mục tiêu, nhiệm vụ nghiên cứu. Đề tài tập trung nghiên cứu và đưa ra cách tiếp cận một cách toàn diện và đầy đủ về quy trình lập pháp, gắn việc nghiên cứu quy trình lập pháp với quan điểm về Nhà nước pháp quyền. Trên cơ sở phân tích quy trình lập pháp, đề tài tập trung nghiên cứu cơ sở pháp lý và thực tiễn, chỉ ra những khiếm khuyết, những mặt hạn chế và nguyên nhân của nó, hướng tới góp phần hoàn thiện quy trình lập pháp hiện hành. Để đạt được mục tiêu trên, đề tài được tiến hành theo các bước sau đây: 6 Bước 1: Phân tích cơ sở lý luận của việc quy định quy trình lập pháp của Quốc hội. Bước 2: Phân tích thực tiễn áp dụng pháp luật. Bước 3: Phân tích tính khiếm khuyết, những mặt hạn chế của quy trình. Bước 4: Phân tích những kinh nghiệm ở nước ngoài Bước 5: Đề xuất những giải pháp mang tính hoàn thiện quy trình lập pháp của Quốc hội Việt Nam. 4. Phương pháp nghiên cứu. Đề tài sử dụng các phương pháp phân tích, tổng hợp, so sánh, điều tra xã hội học. 5. Kết cấu của luận văn. Luận văn gồm: - Mở đầu; - Ba chương; - Kết luận; - Danh mục tài liệu tham khảo. 7 CHƯƠNG 1 KHÁI NIỆM VÀ VAI TRÕ CỦA QUY TRÌNH LẬP PHÁP TRONG HOẠT ĐỘNG CỦA QUỐC HỘI 1. KHÁI NIỆM QUY TRÌNH LẬP PHÁP Trong các hoạt động của con người xảy ra trong tiến trình phát triển của lịch sử xã hội loài người, trải qua mỗi thời kỳ khác nhau, các hoạt độ ng đó đã hình thành nên một quy trình nhất định. Cùng với thời gian chúng được gia tăng về công nghệ để tạo ra ngày càng nhiều những sản phẩm có chất lượng ổn định, đáp ứng các nhu cầu phát triển của con người và xã hội. Hoạt động của con người trong các lĩnh vực khác nhau đều hướng tới mục đích là cần đạt đến hiệu quả. Muốn tạo ra hiệu quả, thì con người phải có kiến thức và phải có quy trình. Quy trình là sự cần thiết gắn liền với các hoạt động của cá nhân, nhóm người hay tập thể. Quy trình trở nên đặc biệt quan trọng và không thể thiếu đối với hoạt động mà sản phẩm tạo ra có ảnh hưởng tới số đông các thành viên trong cộng đồng, nếu các hoạt động không được tuân thủ theo quy trình, chắc chắn sẽ để lại những hậu quả khó lường đối với toàn xã hội. Theo một cách hiểu thông thường, quy trình là các bước cần phải tuân theo khi tiến hành một công việc nhất định. Nói tới quy trình là nói tới một trật tự được sắp xếp theo thứ bậc, được xác định hết sức chặt chẽ thậm chí là rất nghiêm ngặt nhằm tạo ra sản phẩm có trình độ, chất lượng ổn định. Trong một số từ điển, quy trình được giải thích như sau: “Quy trình là một loạt liên tục các hoạt động tạo thành cách sản xuất, làm cái gì đó” [63, tr 1268]. 8 “Quy trình sản xuất là toàn bộ những hoạt động kỹ thuật dẫn đến việc chế tạo được một sản phẩm”; hay quy trình ra quyết định được thực hiện bởi “toàn bộ hoạt động cần thiết, bao gồm sự trình bày vấn đề, thu thập vấn đề, thu thập tài liệu, xử lý thông tin, lựa chọn, kiểm tra và quyết định” [64, tr 454]. Theo cách giải thích này, quy trình là toàn bộ những vấn đề kỹ thuật, thuộc về yếu tố công nghệ nhiều hơn là nội dung của từng giai đoạn hợp thành. Bên cạnh đó, quy trình trong lĩnh vực ra quyết định cũng đã được giải thích tương đối rõ ràng. Khái niệm trên cũng đã tiếp cận gần với vấn đề mặc dù chưa hoàn toàn đầy đủ khi định nghĩa về quy trình. Theo từ điển Hán - Việt giản yếu của Đào Duy Anh, “Quy trình” là chương trình và phạm vi để làm việc. Tức là cái trình thức chia ra từng điều mà lần lượt làm việc (programme), trong vòng giới hạn nhất định (limites) [1, tr 95, 165, 191]. Theo Đại từ điển Tiếng Việt, quy trình là các bước phải tuân theo khi tiến hành một công việc nào đó (Quy trình sản xuất, quy trình xử lý kỹ thuật ngâm lúa giống…) [59, tr 1381]. Theo “Thuật ngữ hành chính”, quy trình là thuật ngữ được sử dụng khi nói về “Một loạt liên tục các hoạt động theo trình tự thống nhất, hợp lý với các bước phải tuân theo một cách thứ tự, lần lượt (do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ban hành) bắt buộc các chủ thể có liên quan phải thực hiện đúng khi tiến hành một công việc xác định nào đó” [32, tr 162]. Như vậy, so với các giải thích ở trên, cách giải thích về thuật ngữ quy trình của Đại từ điển Tiếng Việt và Thuật ngữ hành chính là tương đối rõ ràng. Theo đó, quy trình được hiểu trước hết là một trình tự gồm một chuỗi các giai 9 đoạn khác nhau, trong đó mỗi khâu là một mắt xích quan trọng, mang ý nghĩa nhất định trong việc giải quyết một vấn đề cụ thể. Quy trình cũng bao hàm yêu cầu cần phải được tuân thủ một cách chặt chẽ ở từng công đoạn và chúng phải được thực hiện một cách liên tục để tạo ra sản phẩm, và ở đó đã hình thành dây chuyền mang tính công nghệ, kỹ thuật ổn định. Từ các cách giải thích nêu trên, có thể đưa ra khái niệm về quy trình như sau: Quy trình là các bước cần phải tuân theo khi tiến hành một công việc cụ thể, là trật tự được xác định một cách chặt chẽ, nghiêm ngặt bởi các giai đoạn khác nhau mà việc thực hiện mỗi giai đoạn đó đều mang một ý nghĩa nhất định và có giá trị gia tăng, bổ sung cho nhau về mặt quy trình để tạo ra sản phẩm có chất lượng ổn định. Xét dưới giác độ đặc thù và tính chất quan trọng trong các hoạt động, có thể có quy trình thông thường và quy trình chuyên biệt. Quy trình thông thường được hiểu là quy trình được áp dụng chung đối với nhiều lĩnh vực hoạt động khác nhau, nhưng giống nhau về đặc điểm và tính chất trong công việc, lĩnh vực hoạt động. Còn quy trình chuyên biệt gắn với hoạt động của từng lĩnh vực cụ thể, với những đặc thù riêng có của nó mà không có ở những lĩnh vực khác. Vì vậy mà sự đòi hỏi về quy trình chuyên biệt cũng khác hơn so với quy trình thông thường. Trong quy trình ở các lĩnh vực hoạt động khác nhau, quy trình trong hoạt động lập pháp cũng được coi là quy trình chuyên biệt. Sự khác biệt của nó được thể hiện ở tính chất đặc thù của lĩnh vực hoạt động và tính chất hệ trọng của lập pháp. 10 Quy trình cần cho hoạt động của một chủ thể đối tượng nhất định, nhưng với Quốc hội đông người thì xây dựng quy trình lại càng cần hơn. Bởi chỉ có quy trình mới tạo lập ra một cách thức, trật tự mà nhờ đó, biến sức mạnh của từng cá nhân thành tiếng nói chung thống nhất đầy sức mạnh. Lập pháp, dưới giác độ cấu trúc quyền lực của nhà nước, là một cành quyền lực trong mối tương quan giữa các cành quyền lực lập pháp, hành pháp và tư pháp. Cành quyền lực này được bắt nguồn và xây dựng trên những lợi ích và nguyện vọng của số đông là dân chúng. Vì vậy, nó là cành quyền lực quan trọng và có ý nghĩa quyết định trong cấu trúc quyền lực của nhà nước. Quyền lực lập pháp này giữ việc lập định ra pháp luật (pouvoir légeslatif) [1, tr 494]. Dưới giác độ cơ cấu bộ máy nhà nước, lập pháp là một chức năng gắn liền với Nghị viện, là cơ quan đại diện cho nguyện vọng và lợi ích của nhân dân trong nhà nước dân chủ. Nghị viện là cơ quan giữ việc làm ra luật (organe législatif). Các cơ quan khác như Chính phủ, Tòa án không có được đặc quyền này mà chỉ có quyền lập quy để triển khai việc thực thi pháp luật và không được trái với quy định của pháp luật. Dưới giác độ tổ chức hoạt động của nhà nước, lập pháp là một lĩnh vực hoạt động mà ở đó nhà nước định ra pháp luật, đưa ra những quy phạm phổ biến, được áp dụng bắt buộc đối với các chủ thể trong xã hội (légiférer). Trong 3 cách tiếp cận trên, đề tài này tập trung ở cách tiếp cận thứ hai, lập pháp là một chức năng gắn liền với Quốc hội. Theo đó, quy trình lập pháp của Quốc hội bao hàm các giai đoạn khác nhau từ sáng kiến pháp luật, soạn thảo văn bản, thảo luận và thông qua; với sự tham gia của nhiều chủ thể khác nhau nhưng chức năng quyết định cuối cùng thuộc về Quốc hội. 11 Một dự luật có thể xuất phát từ những chủ thể khác nhau, và gắn liền với nó là một quy trình độc lập. Tuy nhiên, đề tài này tập trung đi sâu vào quy trình lập pháp mà sáng quyền lập pháp xuất phát từ phía cơ quan Hành pháp. Đây cũng chính là điểm chủ yếu và phù hợp với logic của vấn đề, cũng như đối với thực tiễn hoạt động của hầu hết các quốc gia. Quy trình lập pháp là khái niệm mới trong khoa học luật ở nước ta. Thuật ngữ khái niệm gắn liền với vấn đề kỹ thuật, công nghệ làm luật, gắn liền với toàn bộ quá trình hoạt động từ xây dựng đến ban hành văn bản luật. Bản thân quy trình lập pháp ở nghị viện các quốc gia đều rất phức tạp. Bismark, một triết gia nổi tiếng người Đức đã từng cho rằng, có 2 thứ rối rắm nhất trên đời là làm xúc xích và làm luật…Sự rối rắm của xúc xích thường mang lại cho ta sự nhũn nhặn và thơm ngon, còn đối với pháp luật thì không hoàn toàn như vậy. Sự phức tạp của quy trình lập pháp là ở chỗ, đây chính là quy trình để đi tới sự hoà hợp về lợi ích của nhà nước với lợi ích của toàn bộ xã hội. Nhà nước có thể nắm giữ vai trò quan trọng hàng đầu trong hoạt động lập pháp, có thể đưa ra những quy định để điều chỉnh chính quy trình lập pháp. Song, đằng sau những quy định đó có một phần quan trọng hơn, đó là những hoạt động chính trị mà pháp luật khó có thể điều chỉnh được [35, tr 2]. Bên cạnh đó, quy trình lập pháp không chỉ thể hiện hoạt động nội bộ của nghị viện mà còn thể hiện mối tương quan giữa ba nhánh quyền lực của một nhà nước là lập pháp, hành pháp và tư pháp. Từ đó, có thể nói rằng qua việc nghiên cứu quy trình lập pháp còn có thể hiểu được những vấn đề cơ bản trong cơ cấu tổ chức bộ máy nhà nước của một quốc gia. 12 Tuy nhiên, bất cứ một khái niệm nào cũng hàm chứa tính khách quan khoa học, tính triết lý của vấn đề và logic nội tại của nó. Hành pháp đề ra giải pháp, lập pháp thông qua đấy chính là tính triết lý, tính logic của vấn đề. Dĩ nhiên người chấp pháp ở đây không thể là người lập pháp. Vì rằng, lập pháp là đỉnh cao nhất của sự hoàn thiện mà sức mạnh tập thể có thể đạt tới. Hơn nữa, trong một nhà nước mà quyền lực được bắt nguồn từ số đông là nhân dân thì chỉ có ý chí chung mới buộc các cá nhân phải theo nó, mà người ta không bao giờ chắc rằng ý chí cá nhân tự nó phù hợp với ý chí chung [38, tr 72, 73]. Mặc dù bao gồm nhiều công đoạn khác nhau nhưng quy trình lập pháp luôn được xác định một trật tự nghiêm ngặt và chặt chẽ, trong đó mỗi một giai đoạn là một mắt xích quan trọng và mang một triết lý sâu xa trong toàn bộ quy trình. Mỗi công đoạn không phải là sự lặp lại quy trình trước đó mà nó mang ý nghĩa riêng, có giá trị gia tăng, bổ sung cho nhau. Nếu như sáng kiến pháp luật là giai đoạn đầu tiên, trong đó việc phân tích chính sách đóng vai trò thiết kế nội dung của dự luật thì giai đoạn soạn thảo văn bản luật là việc xác định cụ thể về hình thức và kỹ thuật lập pháp bằng các chương, điều một cách cụ thể. Tiếp theo là việc thẩm tra của các Ủy ban của Quốc hội một cách kỹ lưỡng về mọi vấn đề có liên quan, đặc biệt là tính khả thi của dự luật. Tiếp đến là việc xem xét về những nguyên tắc chung nhất cho đến những vấn đề cụ thể bởi một cơ quan đại diện cho lợi ích của nhân dân là phiên họp toàn thể của Quốc hội. Đây cũng chính là sự khác nhau cơ bản giữa quy trình lập pháp với các quy trình thông thường khác. 13 Từ những vấn đề được phân tích trên, có thể nêu ra một số đặc điểm nổi trội của quy trình lập pháp như sau: - Quy trình lập pháp xác định một trật tự chặt chẽ, nghiêm ngặt, với các giai đoạn được thực hiện một cách độc lập. - Quy trình là một trình tự có thứ bậc về các giai đoạn thực hiện. Trong đó, mỗi giai đoạn của quy trình có thể được tiến hành bằng nhiều công đoạn, thao tác khác nhau nhưng mỗi một giai đoạn đều mang một ý nghĩa triết lý khác nhau, bổ sung cho nhau qua từng giai đoạn thực hiện. Có giai đoạn này được kìm chế bằng giai đoạn kia, để tránh sự lạm dụng của mỗi công đoạn. - Ở hầu hết các quốc gia trên thế giới, dự luật (sáng kiến pháp luật) thường xuất phát từ phía các cơ quan của Hành pháp (Chính phủ). Do vậy, quy trình lập pháp thường gắn liền với việc thực hiện ở 2 công đoạn độc lập, công đoạn của Chính phủ và công đoạn của Quốc hội. Trong đó, Chính phủ với tư cách là người thiết kế, đề ra chính sách lập pháp thì Quốc hội là cơ quan thi công và phản biện lại các chính sách mà hành pháp đưa ra nhằm bảo vệ quyền tự do của người dân. Mục đích của quy trình lập pháp là việc phải tạo lập được đạo luật thể hiện chính sách “khôn ngoan” trước các vấn đề nảy sinh của xã hội. Đây là một việc làm chẳng dễ chút nào. Nói tới quy trình lập pháp không phải là việc bàn phải làm cái gì, mà điều quan trọng là làm như thế nào. Đó là cách thức cần tiến hành để đạt tới một kỹ năng, kỹ nghệ trong hoạt động lập pháp. Công nghệ làm luật sẽ đảm bảo cho những chính sách sát thực nhất của cuộc sống thành những đạo luật có hiệu lực thi hành. 14 Quy trình lập pháp chính là sự thể hiện động năng của các chủ thể khác nhau trong xã hội. Đặc biệt là sự thể hiện mối tương quan giữa lập pháp và hành pháp. Hành pháp chính là động lực của hoạt động lập pháp. Thông qua hoạt động điều hành và quản lý các lĩnh vực trong đời sống xã hội, với một bộ máy đồ sộ đầy sức mạnh, hành pháp là cơ quan có thể nắm bắt một cách tường tận nhất các vấn đề đang phát sinh và từ đó đề ra những giải pháp, chính sách xử lý một cách kịp thời nhất. Đây là một khả năng và thế mạnh của hành pháp mà hiếm có cơ quan hay chủ thể nào có thể làm được. Vì vậy, nhu cầu tạo lập hành lang pháp lý bằng các đạo luật để quản lý các ngành, lĩnh vực khác nhau trong đời sống là một đòi hỏi thiếu yếu và hợp quy luật khách quan của hành pháp đối với hoạt động lập pháp. Để đạt được mục đích trong việc tạo lập ra các đạo luật có chất lượng tốt, cần phải đặt ra những yêu cầu, những nguyên lý để đảm bảo cho quy trình được vận hành. Chúng tôi cho rằng, có 4 yếu tố để đảm bảo cho sự vận hành của một quy trình tốt. Một là, phải có luật quy định chặt chẽ và đầy đủ về quy trình lập pháp. Hai là, yếu tố con người, phải có một đội ngũ chuyên gia giỏi, nhiều kinh nghiệm trong từng lĩnh vực nhất định khi tham gia vào quy trình lập pháp. Ba là, phải đảm bảo các điều kiện vật chất cần thiết. Để ban hành một đạo luật, Nhà nước phải tốn kém rất nhiều các chi phí cần thiết cho các công đoạn trong quy trình lập pháp, vì đây là những vấn đề hệ trọng cần phải được tiến hành một cách cẩn thận, với sự tham gia giúp việc của nhiều chủ thể khác nhau. Bốn là, vấn đề thời gian. Cần phải hiểu đúng yêu cầu về mặt thời gian ở từng công đoạn của quy trình. Tất cả đều phải được tiến hành một cách chu đáo nhưng phải đảm bảo tiến độ, vì thời gian có hạn, đặc biệt là đối với các nghị sỹ. Có nhiều vấn đề lớn của 15 quốc gia mà họ phải giải quyết trong khối lượng thời gian hạn hẹp, vì vậy phải xác định được các vấn đề cần ưu tiên. Qua những phân tích trên đây, có thể nêu khái niệm về quy trình lập pháp như sau: Quy trình lập pháp là trình tự các bước được tiến hành một cách chặt chẽ, nghiêm ngặt cần phải tuân theo. Bao gồm các giai đoạn từ sáng kiến pháp luật; soạn thảo văn bản; thẩm tra dự án luật; thảo luận, thông qua; và công bố ban hành luật. 2. VAI TRÕ CỦA QUY TRÌNH LẬP PHÁP TRONG HOẠT ĐỘNG CỦA QUỐC HỘI HIỆN NAY Pháp luật là một vấn đề hết sức hệ trọng, bản thân luật pháp là sự tác động đến tự do của con người. Dưới góc độ của pháp luật tự nhiên, luật là những quan hệ tất yếu từ trong bản chất của sự vật. Với nghĩa này thì mọi vật đều có luật của nó. Thế giới thần linh, thế giới vật chất, những tri thức siêu việt, cho đến các loài vật, và loài người đều có luật của mình [36, tr 39]. Pháp luật tự nhiên gắn liền với quyền tự nhiên của con người trong xã hội, trong đó quyền được sống, quyền tự do (đói thì ăn, khát thì uống, tự do chính kiến…), và quyền được mưu cầu hạnh phúc là những quyền do tạo hóa ban tặng cho con người, và cũng là những thứ quyền thiêng liêng và bất khả xâm phạm [10, tr 5]. Pháp luật với tính cách là một sản phẩm hoàn thiện hàm chứa trong nó nhiều yếu tố, bộ phận hợp thành, trong đó mỗi bộ phận đều mang ý nghĩa nhất định. Quy trình lập pháp cũng có vai trò hết sức hệ trọng nhằm góp phần tạo ra các đạo luật có chất lượng ổn định nhưng điều quan trọng hơn, đó là các quyền 16 tự nhiên của con người trong xã hội được bảo đảm; và hạn chế, khắc phục nhược điểm của cơ quan lập pháp trong quá trình làm luật. Thomas Hobbes (1588-1679) cho rằng, quyền tự nhiên (trong đó có các quyền tự do gắn liền với con người) là những đặc quyền mà luật tự nhiên cho phép chúng ta có; luật thiên nhiên là trật tự trong đó có những quyền tự nhiên được đặt ra, và được chính đáng hóa. Luật thực tại phải phù hợp với luật thiên nhiên…Tuy nhiên cần phải phân biệt giữa luật và quyền. Quyền, chủ ở sự tự do làm, hay không làm; còn Luật quyết định và ràng buộc người ta phải làm hoặc không được làm; cho nên Luật và Quyền khác nhau cũng như sự bó buộc với tự do mâu thuẫn nhau về cùng một vấn đề [37, tr 499]. John Locke (1632-1704) cho rằng, trạng thái thiên nhiên do một đạo luật thiên nhiên có tính cách cưỡng chế, và mọi người quản trị nó. Dẫu rằng trạng thái thiên nhiên này là một trạng thái tự do, nhưng nó chẳng phải là một trạng thái tự do bừa bãi, dẫu rằng con người ở trong trạng thái ấy có quyền tự do vô hạn để định đoạt về bản thân hay tài sản của mình, nhưng nó không có quyền tự do hủy diệt mình hay những người thuộc sở hữu của nó…lý trí dạy cho nhân loại là ai ai cũng đều bình đẳng và không bị lệ thuộc cho nên không ai được xâm phạm tới sinh mạng, sức khỏe, quyền tự do hay tài sản của người khác, và nhất cử nhất động phải vấn tới nó… Và mọi người không ai có thể được xâm phạm quyền của những người khác, gây tổn thương cho một người nào, và mọi người đều phải tôn trọng luật thiên nhiên, luật này dạy ta phải tôn trọng hòa bình và bảo tồn nhân loại [37, tr 565]. Theo Hobbes, trong trạng thái tự nhiên, con người luôn sống trong sự tranh giành về quyền lợi và dẫn đến tình trạng chiến tranh. Để thoát khỏi trạng 17 thái mông muội và đưa con người sang trạng thái dân sự mà ở đó, các quyền và lợi ích của họ được bảo vệ và duy trì, thì cả Locke và Rousseau đều cho rằng cần phải có giao ước hay khế ước xã hội. Khi tham gia vào khế ước xã hội, con người cần phải trút bỏ quyền tự do thiên nhiên của mình và khoác lên mình mối ràng buộc với xã hội dân sự để biến ý chí của cá nhân thành ý chí hành động của tập thể và ngược lại, ý chí của tập thể cũng là ý chí của cá nhân [38, tr 42]. Pháp luật với tính cách là sản phẩm, là sự thể hiện ý chí chung của cộng đồng cũng phải thể hiện được ý chí của mọi thành viên trong cộng đồng ấy. Mặt khác, quyền tự do của con người là những quyền mà tạo hóa ban tặng, gắn liền với con người. Ngay cả khi họ tham gia vào công ước thì những quyền ấy đã mặc nhiên trở thành quyền chung của cả cộng đồng. Pháp luật thực định do con người làm ra phải phù hợp và không được đi ngược lại với pháp luật của tự nhiên, vì nếu không tuân thủ pháp luật của tự nhiên, thì trong cuộc xung đột đó, pháp luật của tự nhiên bao giờ cũng sẽ chiến thắng [11]. J.J. Rousseau (1712-1778) trong tác phẩm “Bàn về khế ước xã hội” đã cho rằng, Luật với tính cách là sản phẩm của ý chí cộng đồng bao giờ cũng là tổng quát chung cho tất cả mọi người, luật lệ thống nhất cái tổng thể của ý chí với tổng thể của đối tượng… Ý chí chung lúc nào cũng sáng suốt nhưng làm cho mọi người nhìn thấy đối tượng một cách đúng đắn, chỉ cho họ con đường mà ý chí chung đang tìm tòi, đảm bảo cho ý chí chung không bị những quyến rũ tham vọng cá nhân xuyên tạc đi, giúp dân chúng nắm được thời điểm, cân nhắc cho từng món lợi đã thấy trước mắt với những mối nguy hại tiềm tàng về sau…cần phải có một người lập pháp. Lập pháp là đỉnh cao nhất của sự hoàn thiện mà sức mạnh tập thể có thể đạt tới [38, tr 68-72]. Như vậy, lập pháp được trao vào tay của một cơ quan đại diện cho tất cả ý chí của toàn xã hội, do cộng đồng lập nên 18