Tài liệu Quy trình lập hiến ở việt nam

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT LÊ MINH TÙNG QUY TRÌNH LẬP HIẾN Ở VIỆT NAM Chuyên ngành: Lí luận và lịch sử Nhà nƣớc pháp luật Mã số: 60 38 01 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Cán bộ hướng dẫn khoa học: GS. TS Nguyễn Đăng Dung HÀ NỘI – 2013 MỤC LỤC Trang phụ bìa Lời cam đoan Mục lục MỞ ĐẦU ....................................................................................................... 1 1. Tính cấp thiết của đề tài .............................................................................. 1 2. Ý nghĩa của đề tài ....................................................................................... 4 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của luận văn ......................................... 4 4. Cơ sở phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu ................................ 4 5. Kết cấu của Luận văn ................................................................................. 6 Chƣơng 1: QUY TRÌNH LẬP HIẾN - MỘT SỐ VẤN ĐỀ NHẬN THỨC CƠ BẢN ............................................................................... 7 1.1. QUAN NIỆM VỀ QUY TRÌNH LẬP HIẾN ..................................... 7 1.2. ĐẶC ĐIỂM CỦA QUY TRÌNH LẬP HIẾN ..................................... 8 1.3. Ý NGHĨA CỦA QUY TRÌNH LẬP HIẾN ...................................... 10 1.4. CÁC NGUYÊN TẮC CƠ BẢN CỦA QUY TRÌNH LẬP HIẾN ........ 12 1.5. PHÂN LOẠI QUY TRÌNH LẬP HIẾN ........................................... 13 1.5.1. Quy trình ban hành mới Hiến pháp .................................................. 13 1.5.2. Quy trình sửa đổi Hiến pháp ............................................................ 14 1.6. MỘT SỐ ĐIỂM KHÁC BIỆT QUY TRÌNH LẬP PHÁP VÀ QUY TRÌNH LẬP HIẾN Ở VIỆT NAM ......................................... 16 Chƣơng 2: QUY TRÌNH LẬP HIẾN CỦA CÁC NƢỚC TRÊN THẾ GIỚI ...................................................................................... 23 2.1. QUY TRÌNH LẬP HIẾN Ở CỦA CÁC NƢỚC PHÁT TRIỂN ......... 23 2.1.1. Quy định thủ tục bổ sung sửa đổi Hiến pháp của Hoa Kỳ theo Hiến pháp 1787................................................................................ 23 2.1.2. Cách thức bổ sung, sửa đổi Hiến pháp của cộng hoà Liên Bang Đức ......................................................................................... 23 2.1.3. Quy định về sửa đổi Hiến pháp của Cộng hoà Pháp ......................... 23 2.1.4. Quy định thủ tục bổ sung sửa đổi Hiến pháp của Hà Lan theo Hiến pháp 1983 (bổ sung, sửa đổi năm 1989) .................................. 24 2.1.5. Quy định thủ tục bổ sung sửa đổi Hiến pháp của Italia theo Hiến pháp 1947(sửa đổi 2003) ......................................................... 24 2.1.6. Quy định thủ tục bổ sung sửa đổi Hiến pháp của Bỉ theo Hiến pháp 1970 (sửa đổi 1994) ................................................................ 25 2.1.7. Quy định thủ tục bổ sung sửa đổi Hiến pháp của Hy Lạp theo Hiến pháp 1975 (bổ sung, sửa đổi năm 1986) .................................. 26 2.1.8. Quy trình xem xét, sửa đổi Hiến pháp tại Nhật Bản ......................... 26 2.1.9. Quy trình xem xét, sửa đổi Hiến pháp tại Hàn Quốc ........................ 28 2.2. QUY TRÌNH LẬP HIẾN CỦA CÁC NƢỚC ĐANG PHÁT TRIỂN........ 31 2.2.1. Quy trình lập hiến ở Trung Quốc ..................................................... 31 2.2.2. Quy trình sửa đổi Hiến pháp của cộng hoà Liên Bang Nga .............. 33 2.2.3. Quy trình, thủ tục lập hiến và sửa đổi Hiến pháp Philippin .............. 34 2.2.4. Quy trình sửa đổi Hiến pháp của Cộng hoà Indonesia theo Hiến pháp hiện hành - Hiến pháp 1945 ............................................ 35 2.2.5. Quy định thủ tục bổ sung sửa đổi Hiến pháp của Vƣơng quốc Thái Lan .......................................................................................... 36 2.2.6. Quy định thủ tục bổ sung, sửa đổi Hiến pháp của Campuchia theo Hiến pháp 1993 ........................................................................ 37 2.2.7. Quy định thủ tục bổ sung sửa đổi Hiến pháp của Cộng hoà Azerbaijan năm 1995 ....................................................................... 37 2.2.8. Quy định về sửa đổi Hiến pháp của Hiến pháp Bulgaria 1991 ......... 38 2.2.9. Quy định về sửa đổi Hiến pháp của Cộng hoà Croatia theo Hiến pháp 1990................................................................................ 40 2.2.10. Quy định thủ tục bổ sung sửa đổi Hiến pháp của Cộng hoà Azerbaijan năm 1995 ....................................................................... 40 2.2.11. Quy định thủ tục bổ sung sửa đổi Hiến pháp của Cộng hoà Belarus theo Hiến pháp 1994 ........................................................... 41 2.2.12. Quy định thủ tục bổ sung sửa đổi Hiến pháp của Algeria theo Hiến pháp 1976 (sửa đổi 1996) ........................................................ 41 2.2.13. Quy định thủ tục bổ sung sửa đổi Hiến pháp của Chile theo Hiến pháp 1980................................................................................ 42 2.2.14. Quy định thủ tục bổ sung sửa đổi Hiến pháp của Cuba theo Hiến pháp 1992................................................................................ 43 2.2.15. Quy định thủ tục bổ sung, sửa đổi Hiến pháp của Afghanistan theo Hiến pháp 2004 ......................................................................... 43 2.2.16. Thủ tục bổ sung, sửa đổi Hiến pháp của Iran theo quy định của Hiến pháp 1979 (sửa đổi bổ sung 1989, 1992) ........................... 44 2.2.17. Quy định thủ tục bổ sung, sửa đổi Hiến pháp của Cộng hoà Chechnya theo Hiến pháp 2003 ....................................................... 45 2.2.18. Quy định thủ tục bổ sung, sửa đổi Hiến pháp của Angola theo Hiến pháp 1992................................................................................ 45 Chƣơng 3: QUY TRÌNH LẬP HIẾN TRONG LỊCH SỬ VÀ QUY TRÌNH LẬP HIẾN HIỆN HÀNH Ở VIỆT NAM, NHỮNG HẠN CHẾ VÀ KHUYẾN NGHỊ .................................................... 47 3.1. QUY TRÌNH LẬP HIẾN QUA CÁC BẢN HIẾN PHÁP Ở VIỆT NAM.... 47 3.1.1. Ban hành, sửa đổi Hiến pháp năm 1946 ........................................... 47 3.1.2. Ban hành Hiến pháp năm 1959 ........................................................ 50 3.1.3. Ban hành, sửa đổi Hiến pháp năm 1980 ........................................... 52 3.1.4. Ban hành, sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992 ............................. 54 3.2. QUY TRÌNH LẬP HIẾN Ở NƢỚC TA HIỆN NAY ....................... 58 3.2.1. Chuẩn bị đề nghị và quyết định việc sửa đổi Hiến pháp ................... 59 3.2.2. Thành lập Ủy ban dự thảo sửa đổi, bổ sung hoặc Ủy ban dự thảo Hiến pháp ................................................................................. 62 3.2.3. Soạn thảo dự án sửa đổi, bổ sung Hiến pháp hoặc soạn thảo Hiến pháp ........................................................................................ 65 3.2.4. Lấy ý kiến về dự thảo Hiến pháp ..................................................... 68 3.2.5. Xem xét, thông qua dự thảo Hiến pháp ............................................ 70 3.2.6. Công bố Hiến pháp .......................................................................... 72 3.3. NHỮNG HẠN CHẾ TRONG QUY TRÌNH LẬP HIẾN Ở VIỆT NAM... 72 3.3.1. Thời điểm sửa đổi Hiến pháp ........................................................... 73 3.3.2. Chủ thể sáng quyền lập hiến ............................................................ 74 3.3.3. Quyết định sửa đổi Hiến pháp .......................................................... 75 3.3.4. Cơ quan dự thảo Hiến pháp ............................................................. 75 3.3.5. Nhiệm vụ và quyền hạn của các cơ quan của Quốc hội .................... 77 3.3.6. Việc lấy ý kiến nhân dân .................................................................. 78 3.3.7. Vai trò của Đảng .............................................................................. 80 3.4. MỘT SỐ KHUYẾN NGHỊ VỀ VIỆC HOÀN THIỆN QUY TRÌNH LẬP HIẾN Ở VIỆT NAM .................................................. 81 3.4.1. Thời điểm sửa đổi hiến pháp ............................................................ 81 3.4.2. Chủ thể của sáng quyền lập hiến ...................................................... 81 3.4.3. Quyết định việc ban hành hay sửa đổi hiến pháp ............................. 85 3.4.4. Soạn thảo hiến pháp sửa đổi............................................................. 86 3.4.5. Lấy ý kiến về dự thảo Hiến pháp và thông qua Hiến pháp ............... 88 3.4.6. Công bố Hiến pháp .......................................................................... 89 KẾT LUẬN................................................................................................. 90 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ................................................... 91 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Quy trình lập hiến có vai trò đặc biệt quan trọng trong hoạt động lập hiến. Một bản Hiến pháp đƣợc xây dựng theo một quy trình dân chủ, khoa học, hoàn hảo các bƣớc, các thủ tục quy định chặt chẽ, logic thì chắc chắn sẽ cho ra đời một sản phẩm là Hiến pháp có chất lƣợng tốt. Nhà nƣớc pháp quyền là nhà nƣớc đƣợc xây dựng trên nền tảng chủ quyền nhân dân thông qua một trong những phƣơng thức cơ bản là nhân dân giao quyền, nhân dân ủy quyền bằng quyền lập hiến của mình. Do đó, quy trình lập hiến là điểm khởi đầu bảo đảm cho tất cả quyền lực nhà nƣớc thuộc về nhân dân. Lịch sử lập hiến của nhân loại hàng trăm năm đã cho ta thấy, quy trình ban hành Hiến pháp của các nƣớc có sự khác nhau, nhƣng xu hƣớng chung là quy trình ngày càng dân chủ, chất lƣợng của một bản Hiến pháp phụ thuộc phần lớn vào việc nó đƣợc làm ra theo quy trình nhƣ thế nào. Một bản Hiến pháp dân chủ là một bản Hiến pháp dân định. Để có một bản Hiến pháp có chất lƣợng tốt, phù hợp với thời kỳ mới - thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nƣớc, xây dựng nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa, mở cửa và hội nhập quốc tế. Từ việc nghiên cứu quy trình lập hiến và sửa đổi Hiến pháp của các nƣớc, nhân việc sửa đổi Hiến pháp nƣớc ta trong thời gian tới, theo tôi, việc nghiên cứu, đổi mới, hoàn thiện quy trình lập hiến ở nƣớc ta là vấn đề cần thiết. Bởi lẽ: Thứ nhất, lập hiến là một trong những chức năng và lĩnh vực hoạt động quan trọng nhất của Quốc hội Việt Nam. Mặc dù chức năng này không thƣờng xuyên đƣợc thực hiện (nhƣ chức năng lập pháp hay chức năng quyết định những vấn đề quan trọng của đất nƣớc) nhƣng lại có vai trò cực kỳ quan trọng trong đời sống chính trị và có tác động sâu rộng tới mọi lĩnh vực khác 1 của đời sống xã hội. Việc thực hiện chức năng này đòi hỏi có một quy trình hoạt động thật toàn diện, khoa học và cụ thể, phù hợp với những thay đổi của đất nƣớc. Trong khi đó, quy trình lập hiến của chúng ta hiện nay vừa không toàn diện, không đầy đủ, không cụ thể để thực hiện, gây ra những khó khăn trong thực tiễn. Thứ hai, yêu cầu tiếp tục hoàn thiện quy trình lập hiến ở nƣớc ta còn xuất phát từ những đòi hỏi của công cuộc xây dựng Nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, nhƣ: - Bảo đảm tính tối cao của Hiến pháp Điều 146 của Hiến pháp năm 1992 đã xác định: “Hiến pháp nƣớc Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam là luật cơ bản của Nhà nƣớc, có hiệu lực pháp lý cao nhất”[20]. Nhƣ vậy, Hiến pháp đã khẳng định vị trí tối cao của mình trong hệ thống pháp luật. Trong điều kiện chúng ta đang xây dựng Nhà nƣớc pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa thì vai trò tối cao này của Hiến pháp càng cần đƣợc tiếp tục khẳng định và đề cao. Để bảo đảm tính tối cao của Hiến pháp, quy trình lập hiến không thể đồng nhất với quy trình lập pháp hay có thể lấy quy trình lập pháp thay thế cho quy trình lập hiến nhƣ hiện nay. Quy trình lập hiến phải đƣợc hoàn thiện một cách phù hợp với vị thế của Hiến pháp và đồng thời cũng phải góp phần để bảo đảm tính tối cao của Hiến pháp trong nhà nƣớc pháp quyền. - Đề cao vai trò của nhân dân, bảo đảm phát huy dân chủ của nhân dân trong việc xây dựng pháp luật Chƣa khi nào, vai trò của nhân dân trong việc xây dựng pháp luật cũng nhƣ vấn đề bảo đảm phát huy dân chủ của nhân dân trong việc xây dựng pháp luật lại đƣợc nói đến nhiều và đƣợc đề cao nhƣ hiện nay. Có lẽ, đây là kết quả và sự thể hiện của yếu tố nhà nƣớc pháp quyền đã và đang đi vào cuộc sống. Bởi lẽ, một trong những yêu cầu quan trọng của nhà nƣớc pháp quyền là phải 2 đề cao vai trò của nhân dân, bảo đảm phát huy dân chủ của nhân dân trong việc xây dựng pháp luật, trong đó có Hiến pháp. Nhìn lại quy trình lập hiến cũng nhƣ việc tổ chức thực hiện quy trình lập hiến trong những năm qua, phải thẳng thắn thừa nhận rằng: mặc dù về mặt quan điểm, đã có nhiều cố gắng trong việc bảo đảm dân chủ, đề cao vai trò của nhân dân trong hoạt động lập hiến nhƣng trong thực tiễn, tính thực chất và hiệu quả còn chƣa đƣợc nhƣ mong muốn. - Yêu cầu mọi hoạt động của bộ máy nhà nƣớc, trong đó có hoạt động lập hiến phải dựa trên cơ sở các quy định của pháp luật và phải tuân thủ pháp luật một cách triệt để Có một nguyên tắc của Nhà nƣớc pháp quyền mà chúng ta phải tuân theo, đó là nguyên tắc Nhà nƣớc và công chức nhà nƣớc chỉ đƣợc làm những gì mà pháp luật cho phép. Có nghĩa là, mọi hoạt động của bộ máy nhà nƣớc, trong đó có hoạt động lập hiến phải dựa trên cơ sở các quy định của pháp luật và phải tuân thủ pháp luật một cách triệt để. Trong điều kiện pháp luật quy định về quy trình lập hiến còn rất đơn giản, mới chỉ dừng ở những vấn đề nguyên tắc thì hoạt động lập hiến, dẫu có những “sáng tạo” trong thực tiễn thì vẫn phải tuân thủ đúng những nguyên tắc đó. Những “sáng tạo” này có thể đƣợc chấp nhận trong quá khứ nhƣng trong nhà nƣớc pháp quyền thì không thể chấp nhận. Mọi hoạt động lập hiến phải theo quy định của pháp luật. Thứ ba, mặc dù Hiến pháp năm 1992 vừa đƣợc sửa đổi (2001) nhƣng còn không ít những điều khoản và quy định khác của Hiến pháp đã và đang còn có nhiều ý kiến cho rằng cần phải đƣợc tiếp tục sửa đổi để đáp ứng yêu cầu thực tế hiện nay đã khác rất nhiều so với thời điểm đƣợc ban hành năm 1992. Ngay trong quá trình chuẩn bị sửa đổi Hiến pháp, không ít nhà khoa học và những ngƣời làm công tác thực tiễn cho rằng, cần sửa đổi một cách toàn diện Hiến pháp năm 1992, chứ không chỉ bó hẹp trong những vấn đề đã 3 đƣợc sửa đổi. Nhƣ vậy, việc sửa đổi Hiến pháp chắc sẽ lại đƣợc đặt ra trong thời gian không xa nên chúng ta cũng cần phải tính đến, trong đó có việc chuẩn bị quy trình lập hiến hoàn thiện hơn cho lần sửa đổi này. Với những lý do trên, tôi đã chọn đề tài: Quy trình lập hiến ở Việt Nam làm luận văn tốt nghiệp. 2. Ý nghĩa của đề tài Sau khi hoàn thành, Luận văn sẽ góp phần làm rõ hơn những vấn đề lý luận và thực tiễn về quy trình lập hiến ở Việt Nam, góp phần vào việc nghiên cứu, xây dựng quy trình lập hiến ở Việt Nam. Luận văn sẽ là công trình khoa học có giá trị tham khảo cho việc nghiên cứu lý luận chung về nhà nƣớc và pháp luật, luật hiến pháp. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của luận văn Mục đích của Luận văn là phân tích làm rõ cơ sở lý luận và thực tiễn của quy trình lập hiến ở Việt Nam để đề xuất các quan điểm, giải pháp nhằm tiếp tục hoàn thiện quy trình này. Để thực hiện mục đích nêu trên, luận văn có các nhiệm vụ sau: Một là: Phân tích làm rõ cơ sở lý luận và thực tiễn về hoạt động lập hiến. Hai là: Khái quát thực tiễn vận dụng thực hiện quy trình lập hiến; đánh giá thực trạng và thực tế thực hiện các quy trình. Từ đó, rút ra những ƣu điểm, hạn chế, đặc biệt là rút ra và phân tích những hạn chế của quy trình đó trƣớc yêu cầu của Nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam hiện nay. Ba là: Đề xuất ý kiến hoàn thiện quy trình lập hiến trong nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam hiện nay. 4. Cơ sở phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu Luận văn đƣợc thực hiện trên cơ sở lý luận Mác - Lênin và tƣ tƣởng Hồ Chí Minh về nhà nƣớc và pháp luật; các quan điểm của Đảng về từng bƣớc đổi mới tổ chức và hoạt động của Nhà nƣớc theo yêu cầu xây dựng nhà nƣớc 4 pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân; một số kinh nghiệm và bài học về quy trình lập hiến của một số nƣớc trên thế giới phù hợp với điều kiện Việt Nam… Luận văn sử dụng các phƣơng pháp nghiên cứu nhƣ: phƣơng pháp kết hợp lý luận với thực tiễn; phƣơng pháp phân tích và tổng hợp; phƣơng pháp hệ thống, phƣơng pháp luật học so sánh, phƣơng pháp lịch sử cụ thể... Cụ thể: - Phương pháp kết hợp lý luận với thực tiễn: Đƣợc sử dụng để đem lý luận về quy trình, thủ tục lập hiến để xem xét, phân tích và đánh giá trên thực tế; đồng thời, từ việc xem xét, đánh giá các hoạt động thực tiễn mà khái quát lên thành những vấn đề có tính lý luận về quy trình lập hiến trong Nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam; kết hợp cả lý luận và thực tiễn để đánh giá, đề xuất các phƣơng hƣớng và giải pháp hoàn thiện quy trình lập hiến ở Việt Nam… - Phương pháp phân tích và tổng hợp đƣợc sử dụng để đi sâu vào tìm tòi, khám phá các hiện tƣợng, các quan điểm, các quy định và thực tiễn thực hiện hoạt động lập hiến; khái quát lại để rút ra những cái thuộc về bản chất của các hiện tƣợng, các quan điểm, quy định và hoạt động thực tiễn này; từ đó rút ra các đánh giá, kết luận và kiến nghị phù hợp nhằm hoàn thiện cơ sở lý luận, thực tiễn của quy trình lập hiến ở Việt Nam. - Phương pháp hệ thống đƣợc sử dụng xuyên suốt toàn bộ luận văn nhằm trình bày các vấn đề, các nội dung trong luận án theo một trình tự, một bố cục hợp lý, chặt chẽ, có sự gắn kết, kế thừa, phát triển các vấn đề, các nội dung để đạt đƣợc mục đích, yêu cầu xác định cho luận văn. - Phương pháp luật học so sánh đƣợc vận dụng trong việc tham khảo kinh nghiệm xây dựng, quy định và thực hiện các thủ tục, quy trình lập hiến ở các nƣớc trên thế giới; rút ra những điểm chung, những khác biệt về quy trình lập hiến giữa các quốc gia, các hệ thống chính trị - pháp lý trên 5 thế giới; so sánh và rút ra các bài học kinh nghiệm và kiến nghị cho việc xây dựng, hoàn thiện quy trình lập hiến trong Nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam một cách phù hợp với điều kiện thực tế của đất nƣớc trong giai đoạn hiện nay cũng nhƣ với truyền thống lịch sử, văn hóa chính trị - pháp lý của dân tộc. 5. Kết cấu của Luận văn Ngoài phần mở đầu, phần kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của Luận văn gồm có 3 chƣơng đƣợc kết cấu nhƣ sau: Chương 1: Quy trình lập hiến – một số vấn đề nhận thức cơ bản Chương 2: Quy trình lập hiến của các nƣớc trên thế giới Chương 3: Quy trình lập hiến trong lịch sử và quy trình lập hiến trong hiện hành ở Việt Nam, những hạn chế và khuyến nghị 6 Chƣơng 1 QUY TRÌNH LẬP HIẾN - MỘT SỐ VẤN ĐỀ NHẬN THỨC CƠ BẢN Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 (đã đƣợc sửa đổi, bổ sung năm 2002) quy định về việc xây dựng quy trình lập hiến nhƣ sau: “Việc soạn thảo, thông qua, công bố Hiến pháp, sửa đổi Hiến pháp do Quốc hội quy định” (Điều 13) [25]. Cho đến nay, mặc dù đã có hiệu lực thi hành từ rất lâu, nhƣng quy định trên vẫn chƣa đƣợc thực hiện trên thực tế và do vậy, nó là vấn đề mà Quốc hội, trong thời gian tới, phải cụ thể hóa nó, nhất là trong giai đoạn chuẩn bị sửa đổi Hiến pháp. Giải thích cho hiện tƣợng này, có thể có nhiều lý do đƣợc đƣa ra, nhƣng có một nguyên nhân quan trọng là nhận thức về quy trình lập hiến ở nƣớc ta, nhất là nhận thức của các nhà lập pháp còn chƣa thật đúng và đầy đủ. Do vậy, muốn đẩy nhanh việc thực hiện đúng quy định đã nêu trên của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, thì vấn đề nhận thức đúng và đầy đủ quy trình lập hiến là một trong những vấn đề quan trọng phải sớm đƣợc đặt ra. 1.1. QUAN NIỆM VỀ QUY TRÌNH LẬP HIẾN Cho đến nay, trong các văn bản pháp luật chƣa xác định rõ khái niệm quy trình lập hiến của Quốc hội. Theo Đại từ điển tiếng Việt quy trình đƣợc hiểu là các bƣớc phải tuân theo khi tiến hành công việc nào đó. Từ điển tiếng Việt cũng ghi nhận, quy trình là trình tự phải tuân theo để tiến hành một công việc nào đó. Nhƣ vậy quy trình là cách làm việc để xem xét, quyết định một vấn đề gì đó theo một trình tự, cách thức đƣợc xác định trƣớc. Để thực hiện một công việc hoặc một hoạt động có kết quả thì điều quan trọng và có tính quyết định là chủ thể thực hiện công việc hoặc hoạt động phải làm và tuân theo sự sắp xếp đó một cách nghiêm túc. Nói cách khác, việc xây dựng quy trình là yêu cầu cần thiết vì nó ảnh hƣởng trực tiếp đến chất lƣợng hiệu quả 7 công việc của các chủ thể. Tùy theo các lĩnh vực khác nhau mà quy trình đƣợc áp dụng vào từng lĩnh vực cũng khác nhau. Dƣới góc độ pháp luật, quy trình lập hiến đƣợc hiểu là một chế định pháp luật, gồm những quy định về chủ thể, quyền và nghĩa vụ, trách nhiệm của các chủ thể trong việc xây dựng và ban hành hiến pháp; trình tự, thủ tục tiến hành các hoạt động xây dựng, ban hành Hiến pháp. Quy trình lập hiến còn đƣợc hiểu là quy trình hoạt động có tính chính trị - pháp lý, gồm nhiều giai đoạn, nhiều hoạt động khác nhau, do nhiều chủ thể tiến hành; có mối liên hệ chặt chẽ và tuân theo trình tự nhất định; là quy trình hoạt động mang tính sáng tạo sản phẩm là bản văn Hiến pháp. Qua thực tiễn lập hiến ở nƣớc ta, có thể quan niệm về quy trình lập Hiến nhƣ sau: Quy trình lập hiến là trình tự, thủ tục mà những cơ quan, tổ chức có trách nhiệm thực hiện hoạt động lập hiến phải tuân theo trong quá trình ban hành mới hoặc sửa đổi hiến pháp nhằm chuyển hóa ý chí của giai cấp công nhân và nhân dân lao động dƣới sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam thành những quy phạm hiến định và thể hiện chúng dƣới hình thức một văn bản hiến pháp. 1.2. ĐẶC ĐIỂM CỦA QUY TRÌNH LẬP HIẾN Việc xác định rõ đƣợc các đặc điểm của quy trình lập hiến có những ý nghĩa quan trọng nhằm bảo đảm cho việc xác lập và thực hiện quy trình này một cách đúng đắn, qua đó bảo đảm đƣợc chất lƣợng và hiệu quả của hoạt động lập hiến. Thực tế quá trình lập hiến ở nƣớc ta nhiều năm qua cho thấy, bởi chƣa xác định rõ đƣợc các đặc điểm của quy trình lập hiến, dẫn đến không thừa nhận hoặc chƣa tôn trọng đúng mức các đặc điểm khách quan của quy trình lập hiến, từ đó thậm chí còn phủ nhận tính độc lập của quy trình lập hiến, đồng nhất quy trình lập hiến với quy trình lập pháp hoặc coi quy trình 8 này một nội dung thuộc về quy trình lập pháp thông thƣờng. Tuy nhiên, quy trình lập hiến mặc dù có những điểm tƣơng đồng nhất định với quy trình lập pháp nhƣng không thể đồng nhất hoặc nhầm lẫn với quy trình này hay một quy trình nào khác, xuất phát từ những đặc điểm cơ bản sau của quy trình lập hiến: Thứ nhất, nếu nhƣ các quy trình hoạt động khác đƣợc quy định chủ yếu trong các văn bản luật, dƣới luật, nhƣ quy trình ban hành luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thƣờng vụ Quốc hội đƣợc quy định chủ yếu tại Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 thì quy trình sửa đổi Hiến pháp cho đến nay chỉ đƣợc quy định tại các Hiến pháp. Thứ hai, quy trình lập hiến là quy trình hoạt động duy nhất đƣợc Hiến pháp quy định điều kiện thông qua rất chặt chẽ. Hiến pháp năm 1959, Hiến pháp năm 1980 và Hiến pháp năm 1992 đều thống nhất quy định: “Việc sửa đổi Hiến pháp phải đƣợc ít nhất là 2/3 tổng số đại biểu Quốc hội biểu quyết tán thành” [20]. Thứ ba, quy trình lập hiến là quy trình hoạt động thƣờng gắn với việc Quốc hội phải thành lập ra một cơ quan đặc biệt để giúp Quốc hội thực hiện hoạt động lập hiến, đó là Uỷ ban sửa đổi Hiến pháp. Theo quy trình quyết định những vấn đề quan trọng của đất nƣớc, trong trƣờng hợp cần thiết, Quốc hội có thể thành lập một Uỷ ban lâm thời để giúp Quốc hội thẩm tra, xác minh vấn đề. Tuy nhiên, đây chỉ là những trƣờng hợp cá biệt, thực tế rất hiếm xảy ra. Ngƣợc lại, trong các trƣờng hợp ban hành mới hay sửa đổi Hiến pháp, đều phải thành lập ra Uỷ ban dự thảo hoặc Uỷ ban sửa đổi Hiến pháp để giúp Quốc hội soạn thảo Hiến pháp hoặc văn bản sửa đổi Hiến pháp (trừ trƣờng hợp sửa đổi Lời nói đầu của Hiến pháp năm 1980). Ngoài ra, quy trình lập hiến mang tính chính trị - pháp lý, phản ánh đặc trƣng của hệ thống chính trị một đảng duy nhất cầm quyền, thể hiện ở chỗ 9 trong toàn bộ các khâu công việc đều đƣợc Đảng quan tâm lãnh đạo và chỉ đạo trực tiếp. Đồng thời, quy trình lập hiến là quy trình hoạt động đòi hỏi có sự tham gia chủ động, tích cực của nhân dân. 1.3. Ý NGHĨA CỦA QUY TRÌNH LẬP HIẾN Trước hết, Nhà nƣớc pháp quyền là nhà nƣớc tôn trọng và đề cao Hiến pháp trong tổ chức và hoạt động của đời sống nhà nƣớc và đời sống xã hội, trong việc bảo vệ quyền con ngƣời, quyền công dân, bảo vệ an ninh, an toàn cho cuộc sống con ngƣời. Theo đó, đòi hỏi chất lƣợng của Hiến pháp phải cao, phải hoàn hảo về nội dung và hình thức thể hiện, phải tồn tại đƣợc lâu dài để bảo đảm đƣợc sự phát triển một cách ổn định. Để có một Hiến pháp nhƣ vậy đòi hỏi một quy trình lập hiến (trong đó có sửa đổi Hiến pháp) phải dân chủ nhƣng phải rất chặt chẽ và khó khăn khi thực hiện. Một bản Hiến pháp đƣợc xây dựng theo một quy trình, công nghệ dân chủ, khoa học, hoàn hảo thì chắc chắn sẽ cho ra đời một sản phẩm có chất lƣợng tốt. Nhà nƣớc pháp quyền là nhà nƣớc đƣợc xây dựng trên nền tảng chủ quyền nhân dân. Việc xây dựng và sửa đổi Hiến pháp là dựa trên cơ sở chủ quyền nhân dân. Ở Mỹ, các nhà lập hiến khởi đầu đã coi học thuyết chủ quyền nhân dân của John Locke là nền tảng lý thuyết để lập quốc và là cơ sở để xây dựng Hiến pháp và sửa đổi Hiến pháp. Theo đó, quy trình soạn thảo Hiến pháp đòi hỏi phải đƣợc thực hiện bởi một Đại hội phổ thông do dân chúng bầu, chứ không phải là một cơ quan lập pháp thông thƣờng và sau đó đƣợc phê chuẩn theo một quy trình thể hiện đƣợc ý chí của dân chúng nhƣ thông qua trƣng cầu dân ý. Về sau, quy trình sửa đổi Hiến pháp Liên bang ở Mỹ đƣợc quy định tại Điều V Hiến pháp: Khi hai phần ba thành viên của hai viện đều xét thấy cần thiết sẽ đƣa ra những điều sửa đổi đối với Hiến pháp, hoặc theo yêu cầu của các cơ quan lập pháp ở hai phần ba các bang, sẽ triệu tập một hội nghị để đề xuất những điều 10 sửa đổi; trong cả hai trƣờng hợp, các điều khoản sửa đổi Hiến pháp đều có hiệu lực nhƣ một bộ phận của Hiến pháp khi đƣợc phê chuẩn bởi các cơ quan lập pháp của ba phần tƣ các bang, hoặc bởi Đại hội của ba phần tƣ các bang, theo một thể thức phê chuẩn do Quốc hội đề nghị với điều kiện là không một điều sửa đổi nào có thể đƣợc đề xuất trƣớc năm 1808 theo một cách thức ảnh hƣởng đến đoạn 1 và đoạn 4 trong khoản 9 của điều I; và không một bang nào, nếu bản thân không đồng ý, lại có thể bị tƣớc đoạt quyền bỏ phiếu bình đẳng trong thƣợng viện. Nhƣ vậy, Hiến pháp Mỹ quy định bằng hai cách để thực hiện quyền tu chỉnh Hiến pháp là Quốc hội và Đại hội Hiến pháp. Việc phê chuẩn Hiến pháp, theo Hiến pháp Mỹ cũng gồm hai cách phê chuẩn bởi các cơ quan lập pháp của các bang hoặc phê chuẩn bởi Đại hội Hiến pháp của các bang. Trong cả hai cách, việc sửa đổi Hiến pháp đƣợc xem là một công việc rất hệ trọng. Do đó phải đƣợc thực hiện bởi ngƣời đại diện do nhân dân bầu với cách làm đó, tiếng nói của nhân dân đƣợc phản ánh trong việc sửa đổi Hiến pháp, thể hiện thái độ tôn trọng chủ quyền của nhân dân. Với vai trò quan trọng của quy trình lập hiến nhƣ nói trên, việc hoàn thiện quy trình lập hiến ở nƣớc ta là một tất yếu khách quan trong điều kiện xây dựng Nhà nƣớc pháp quyền Xã hội chủ nghĩa. Tính tất yếu khách quan đó, bắt nguồn từ các đòi hỏi sau: một là, quy trình lập hiến hiện hành còn quá đơn giản, không đầy đủ, và không cụ thể, chủ quyền nhân dân trong việc thực hiện quy trình còn mang tính hình thức. Theo đó, hoàn thiện quy trình phải hƣớng tới khắc phục các khiếm khuyết này. Hai là, hoàn thiện quy trình lập hiến là một đòi hỏi tất yếu của quá trình xây dựng Nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa nhằm hoàn thiện một bản Hiến pháp thể hiện sâu sắc dân chủ xã hội chủ nghĩa, một bản Hiến pháp của dân, do dân, vì dân; một bản Hiến pháp hoàn hảo cả về nội dung lẫn hình thức; bảo đảm cho nó giữ đƣợc vị trí tối thƣợng trong đời sống Nhà nƣớc và đời sống xã hội [9]. 11 1.4. CÁC NGUYÊN TẮC CƠ BẢN CỦA QUY TRÌNH LẬP HIẾN Các nguyên tắc của quy trình lập hiến là những tƣ tƣởng chỉ đạo xuyên suốt quá trình xây dựng và tổ chức thực hiện quy trình lập hiến. Trong điều kiện nƣớc ta, để bảo đảm cho hoạt động lập hiến có chất lƣợng và hiệu quả, quy trình lập hiến đòi hỏi phải tuân thủ nhiều nguyên tắc quan trọng, trong đó có bốn nguyên tắc cơ bản sau: Thứ nhất, bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng đối với hoạt động lập hiến. Ở nƣớc ta, hệ thống chính trị có đặc trƣng là một đảng duy nhất cầm quyền, pháp luật là thể chế hoá đƣờng lối, chủ trƣơng của Đảng, nhằm xác lập về phƣơng diện pháp lý sự lãnh đạo của Đảng đối với Nhà nƣớc và xã hội. Vì thế, bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng đối với hoạt động lập hiến trở thành yêu cầu hàng đầu trong toàn bộ hoạt động của Nhà nƣớc. Sự lãnh đạo của Đảng đối với hoạt động lập hiến đƣợc thể hiện qua các nội dung nhƣ: Đảng xác định mục đích, nội dung, yêu cầu của việc xây dựng, sửa đổi Hiến pháp; Đảng cử cán bộ của Đảng trực tiếp tham gia vào hoạt động lập hiến; Các cơ quan lãnh đạo của Đảng nhƣ Bộ Chính trị, Ban Bí thƣ, Ban Chấp hành Trung ƣơng Đảng thƣờng xuyên theo dõi, xem xét và cho ý kiến đối với các vấn đề quan trọng của Hiến pháp trong quá trình xây dựng, sửa đổi Hiến pháp... Thứ hai, phát huy dân chủ trong hoạt động lập hiến; tạo điều kiện để mọi cơ quan, tổ chức và công dân tham gia tích cực vào hoạt động lập hiến. Dân chủ là một trong những đặc điểm cơ bản, quan trọng nhất của Hiến pháp nƣớc ta. Để Hiến pháp bảo đảm tính dân chủ thực sự thì quy trình lập hiến cũng phải bảo đảm để ngay trong hoạt động xây dựng và sửa đổi Hiến pháp cũng phải bảo đảm tính dân chủ. Bởi vì, không thể có Hiến pháp dân chủ thực sự khi chính hoạt động xây dựng, sửa đổi Hiến pháp lại thiếu dân chủ. Dân chủ trong hoạt động lập hiến càng cao bao nhiêu thì càng phát huy 12 đƣợc tối đa trí tuệ của tập thể đại biểu Quốc hội, các cơ quan, tổ chức hữu quan và nhân dân trong việc tạo lập các quy phạm hiến định; càng phản ánh đƣợc thực chất hơn, sâu sắc hơn ý chí, nguyện vọng của quần chúng nhân dân, để Hiến pháp thực sự là Hiến pháp "của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân", càng góp phần bảo đảm cho các quy phạm hiến định phù hợp hơn với điều kiện kinh tế - xã hội của đất nƣớc và xu thế thời đại. Thứ ba, tuân thủ nghiêm chỉnh trình tự, thủ tục đã đƣợc xác lập trong quy trình lập hiến. Nguyên tắc này yêu cầu mỗi chủ thể tham gia hoạt động lập hiến phải thực hiện nghiêm chỉnh các trình tự, thủ tục đã đƣợc pháp luật quy định, phù hợp với nhiệm vụ và quyền hạn của từng loại chủ thể trong hoạt động lập hiến. Mỗi hoạt động của từng chủ thể là một khâu trong hoạt động lập hiến, chỉ cần trục trặc ở một khâu nhất định sẽ ảnh hƣởng tới hàng loạt các khâu tiếp theo, thậm chí vô hiệu hoá các nỗ lực lập hiến trƣớc đó. 1.5. PHÂN LOẠI QUY TRÌNH LẬP HIẾN Qua nghiên cứu các quy định về quy trình lập hiến, trong lịch sử và thực tiễn lập hiến ở nƣớc ta và trên thế giới, có thể phân ra hai loại quy trình lập hiến cơ bản là: quy trình ban hành mới Hiến pháp và quy trình sửa đổi Hiến pháp. 1.5.1. Quy trình ban hành mới Hiến pháp Thực tiễn lập hiến ở các nƣớc trên thế giới cho thấy, việc ban hành hiến pháp mới thƣờng xảy ra trong ba trƣờng hợp sau: khi thành lập quốc gia mới; khi thay đổi chế độ chính trị; khi có những thay đổi cơ bản về chế độ kinh tế, chính sách phát triển xã hội trong đƣờng lối, chính sách của giới cầm quyền. Ở nƣớc ta, quy trình ban hành mới Hiến pháp hầu nhƣ chƣa đƣợc pháp luật quy định. Trong văn bản pháp luật đầu tiên liên quan trực tiếp đến việc xây dựng Hiến pháp năm 1946 - bản Hiến pháp đầu tiên của Nhà nƣớc ta - là 13 Sắc lệnh số 34/SL ngày 20/9/1945 (do Chủ tịch Hồ Chí Minh ký ban hành) cũng nhƣ chính bản Hiến pháp năm 1946 và tất cả các bản hiến pháp đƣợc ban hành sau này đều không có một điều khoản, một quy định nào về quy trình ban hành Hiến pháp mới. Nhìn chung, Hiến pháp của các nƣớc cũng thƣờng không có quy định về quy trình ban hành mới Hiến pháp. Điều này có thể đƣợc lý giải bởi hai lý do sau: - Thứ nhất, Hiến pháp là văn bản pháp lý có tính cƣơng lĩnh, quy định những vấn đề cơ bản, quan trọng nhất của một quốc gia. Đó là những vấn đề mang tính ổn định cao, ít bị tác động bởi sự thay đổi thƣờng xuyên diễn ra của đời sống kinh tế - xã hội và vì vậy nên các bản Hiến pháp bao giờ cũng rất ổn định, ít bị thay đổi nhƣ các đạo luật thƣờng. Cũng vì vậy, trong khoa học pháp lý cũng nhƣ trong pháp luật thực định, vấn đề ban hành mới Hiến pháp để thay thế Hiến pháp hiện hành ít đƣợc đặt ra. - Thứ hai, khi ban hành Hiến pháp, nhìn chung về mặt chủ quan, các nhà lập hiến đều mong muốn và tin tƣởng bản Hiến pháp đƣợc ban hành cũng nhƣ thể chế chính trị đã sản sinh ra nó phải tồn tại lâu dài, nếu không nói là vĩnh viễn. Do đó, trong các Hiến pháp họ thƣờng không đặt ra quy định về việc ban hành mới Hiến pháp mà chỉ có các quy định về việc sửa đổi Hiến pháp. 1.5.2. Quy trình sửa đổi Hiến pháp Trên thế giới, có những nƣớc coi việc sửa đổi Hiến pháp cũng nhƣ sửa đổi một đạo luật nên quy trình sửa đổi Hiến pháp cũng tƣơng tự nhƣ quy trình sửa đổi luật, thậm chí đƣợc áp dụng bởi quy trình lập pháp. Tuy nhiên, số nƣớc sử dụng quy trình lập pháp để sửa đổi Hiến pháp rất ít, mà hầu hết các nƣớc trên thế giới sử dụng một quy trình sửa đổi riêng đối với Hiến pháp và thông thƣờng là quy trình này chặt chẽ hơn hơn so với quy trình lập pháp. Ở các nƣớc, việc sửa đổi Hiến pháp thƣờng đƣợc tiến hành theo hai loại quy trình là: Một là do Quốc hội lập pháp thực hiện, đây là quy trình 14 phổ biến nhất hiện nay; Hai là do một hội nghị dân cử đặc biệt thực hiện, đây là quy trình đƣợc áp dụng ở một số nƣớc. Nƣớc Mỹ là một điển hình trong việc áp dụng quy trình này. Ngoài ra, cũng có một số nƣớc, nhƣ ở các tiểu bang của Thuỵ Sĩ áp dụng quy trình sửa đổi Hiến pháp theo phƣơng thức do nhân dân quyết định. Nhìn chung, quy trình sửa đổi Hiến pháp ở các nƣớc thƣờng gồm ba giai đoạn cơ bản sau: - Giai đoạn sáng kiến lập hiến Giai đoạn này là giai đoạn mà các chủ thể có sáng quyền lập hiến đƣa ra kiến nghị hoặc đề nghị về việc ban hành mới Hiến pháp hay sửa đổi Hiến pháp hiện hành. - Giai đoạn thông qua dự thảo sửa đổi Hiến pháp Ở hầu hết các nƣớc, dự thảo sửa đổi Hiến pháp do Quốc hội lập pháp thông qua nhƣng đòi hỏi tỷ lệ đại biểu tán thành theo đa số tuyệt đối, có nƣớc là 2/3, có nƣớc là 3/4 hoặc 3/5 số đại biểu Quốc hội. Ở các nƣớc Quốc hội đƣợc tổ chức thành hai viện, thƣờng mỗi viện thông qua dự thảo một cách độc lập; cũng có trƣờng hợp dự thảo đƣợc thông qua tại phiên họp chung của cả hai viện. Ở một số nƣớc, dự thảo sửa đổi Hiến pháp do Quốc hội lập pháp thông qua, sau đó đƣợc đƣa ra phê chuẩn trong cuộc trƣng cầu ý dân hoặc bởi cơ quan lập pháp của các tiểu bang (đối với nhà nƣớc liên bang). - Giai đoạn công bố văn bản sửa đổi Hiến pháp Ở phần lớn các nƣớc, nếu dự thảo sửa đổi do nghị viện thông qua thì nguyên thủ quốc gia sẽ ký ban hành mà không có quyền phủ quyết, trừ ở Bungary do các Chủ tịch hai viện công bố. Những dự thảo đã đƣợc thông qua bởi trƣng cầu dân ý hoặc đƣợc các chủ thể hợp thành liên bang đồng ý thì không cần nguyên thủ quốc gia công bố, nhƣ ở Mỹ, Pháp... Ngoài ra, cũng cần nói thêm là, ở những nƣớc có nền chính trị do một 15