Tài liệu Quản trị công mới lý luận và khả năng áp dụng tại việt nam

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT TRẦN ĐĂNG NGỌC SƠN QUẢN TRỊ CÔNG MỚI: LÝ LUẬN VÀ KHẢ NĂNG ÁP DỤNG TẠI VIỆT NAM LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Hà Nội – 2021 ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT TRẦN ĐĂNG NGỌC SƠN QUẢN TRỊ CÔNG MỚI: LÝ LUẬN VÀ KHẢ NĂNG ÁP DỤNG TẠI VIỆT NAM Chuyên ngành: Quản trị nhà nước và Phòng chống tham nhũng Mã số: 8380101.09 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Cán bộ hướng dẫn khoa học: GS.TS. Phạm Hồng Thái Hà Nội – 2021 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực. Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán tất cả nghĩa vụ tài chính theo quy định của Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội. Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tôi có thể bảo vệ Luận văn. Tôi xin chân thành cảm ơn! NGƢỜI CAM ĐOAN Trần Đăng Ngọc Sơn i MỤC LỤC Trang phụ bìa LỜI CAM ĐOAN ...................................................................................................... i DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT.................................................................................. iv DANH MỤC BẢNG ..................................................................................................v MỞ ĐẦU ....................................................................................................................1 CHƢƠNG 1. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CHUNG VỀ QUẢN TRỊ CÔNG MỚI ............................................................................................. 10 1.1. Khái niệm, bản chất, mối quan hệ của Quản trị công mới ..............................100 1.1.1. Khái niệm ......................................................................................................100 1.1.2. Bản chất, mối quan hệ giữa Quản trị công mới và Hành chính công .............15 1.2. Bối cảnh hình thành lý thuyết “Quản trị công mới” ..........................................21 1.2.1. Xu thể chuyển dịch của quản trị nhà nước do tác động của toàn cầu hóa. .....21 1.2.2. Xu thể chuyển dịch từ mô hình cai trị sang quản trị nhà nước. ......................23 1.2.3. Bối cảnh xã hội của một số quốc gia Phương Tây:.........................................25 1.2.4. Sự chuyển dịch của mô hình nhà nước quan liêu ...........................................28 1.2.5. Sự chuyển dịch từ mô hình nhà nước phúc lợi sang nhà nước điều tiết .........31 1.3. Mô hình, đặc điểm, nguyên tắc, công cụ ...........................................................34 1.3.1. Mô hình: ..........................................................................................................34 1.3.2. Đặc điểm: ........................................................................................................36 1.3.3. Nguyên tắc của Quản trị công mới .................................................................41 1.4. Những mặt hạn chế của lý thuyết Quản trị công mới ........................................44 Tiểu kết chƣơng 1 ....................................................................................................47 CHƢƠNG 2. KINH NGHIỆM ÁP DỤNG “QUẢN TRỊ CÔNG MỚI” TẠI MỘT SỐ QUỐC GIA TRÊN THẾ GIỚI .............................................................48 2.1. Thực trạng áp dụng Quản trị công mới tại Hoa Kỳ ...........................................49 2.1.1. Những cải cách dưới thời chính quyền Clinton ..............................................51 2.1.2. Những cải cách dưới thời tổng thống George W. Bush ..................................54 2.2. Thực trạng áp dụng Quản trị công mới tại New Zealand ..................................58 ii 2.3. Thực trạng áp dụng Quản trị công mới tại Singapore ........................................63 2.4. Thực trạng áp dụng Quản trị công mới tại Bangladesh .....................................69 2.5. Đánh giá, nhận xét về việc áp dụng Quản trị công mới tại một số quốc gia .....72 Tiểu kết chƣơng 2 ....................................................................................................80 CHƢƠNG 3. KHẢ NĂNG VẬN DỤNG LÝ THUYẾT QUẢN TRỊ CÔNG MỚI TẠI VIỆT NAM .............................................................................................81 3.1. Các đặc trưng của nền hành chính Việt Nam.....................................................81 3.2. Thực trạng cải cách hành chính của Việt Nam trong giai đoạn gần đây ...........87 3.2.1. Cải cách về thể chế ..........................................................................................87 3.2.2. Cải cách thủ tục hành chính ............................................................................90 3.2.3. Cải cách tổ chức bộ máy nhà nước .................................................................93 3.2.4. Cải cách tài chính công ...................................................................................95 3.2.5. Cải cách nền công vụ ......................................................................................97 3.2.6. Niềm tin của người dân ....................................................................................99 4. Những giải pháp vận dụng lý thuyết Quản trị công mới tại Việt Nam………...105 Tiểu kết chƣơng 3 ..................................................................................................113 KẾT LUẬN ............................................................................................................114 TÀI LIỆU THAM KHẢO ....................................................................................116 iii DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT EU Liên minh Châu Âu WTO Tổ chức Thương mại Thế giới WHO World Health Organization (Tổ chức Y tế Thế Giới) UNDP OECD United Nations Development Progamme (Chương trình phát triển Liên Hợp Quốc) Organization for Economic Cooperation (Tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế) WB World Bank (Ngân hàng Thế giới) NPM New Public Management NPG New Public Governance NPR National Performance Review (Sáng kiến đánh giá hiệu suất quốc gia) PMC President‟s Management Council (Hội đồng quản lý của Tổng thống) PART Program Assessment Rating Tool (Công cụ phân loại, đánh giá chương trình) SES Senior Executive Service (Dịch vụ điều hành cấp cao) PS21 Public Service for the 21st Century (Dịch vụ công cho thế kỷ 21) SIGMA VPQPPL PAPI Singapore Government Management Accounting System (Hệ thống kế toán quản lý Chính phủ Singapore) Văn bản quy phạm pháp luật Báo cáo chỉ số hiệu quả Quản trị và Hành chính công cấp tỉnh ở Việt Nam iv DANH MỤC BẢNG Bảng 1.1: Các thành phần của lý thuyết “Quản trị công mới” [32] ..........................37 v MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của vấn đề nghiên cứu Song hành với sự phát triển của thời đại về toàn cầu hóa, cách mạng công nghệ 4.0, xã hội công dân là sự thay đổi, phát triển không ngừng của khu vực công, nhà nước. Những thay đổi, biến chuyển trong việc vận hành, sử dụng quyền lực nhà nước trở thành đối tượng được nghiên cứu, khai phá tích cực trong những thập niên gần đây. Vấn đề của thời đại luôn đòi hỏi cần những cách thức vận hành quyền lực nhà nước phù hợp với bối cảnh của thế giới, của từng quốc gia, trong đó xu thế hiện nay được phần đông nhân loại hướng tới là tìm kiếm phương thức quản trị, vận hành quyền lực nhà nước hướng tới tính hiệu quả nhằm cải thiện, nâng cao toàn diện xã hội, cuộc sống của con người hơn so với những thời đại trước. Dưới góc độ khoa học pháp lý, sự cần thiết trong việc nghiên cứu để làm sáng tỏ các lý thuyết, quan điểm về sự thay đổi, vận động của nền hành chính công là một yếu tố thiết yếu nhằm tạo lập các thể chế, khung chính sách, quy định giúp ứng dụng thực tiễn vào trong xã hội. Hay hiểu theo một góc độ khác, việc tập trung nghiên cứu ngành khoa học pháp lý về “sự vận hành của quyền lực nhà nước” là cách phản ứng của xã hội loài người trong bối cảnh xã hội có nhiều sự thay đổi đa chiều, từ toàn diện tới cụ thể. Trong khoảng thời gian từ cuối thế kỷ 20 đến đầu thể kỷ 21, ngành khoa học pháp lý của thế giới chứng kiến sự xuất hiện rất nhiều của các góc tiếp cận, quan điểm, lý thuyết mới liên quan tới việc hình thành, phát triển và vận động quyền lực nhà nước trong khu vực công, trong đó có thể kể tới “Quản trị nhà nước”; “Quản trị hiện đại”; “Quản trị công”; “Quản trị tốt”; “Chính phủ điện tử”; “Quản lý nhà nước theo tinh thần doanh nghiệp”,…. Từ nguồn gốc ra đời, xuất hiện hay cả chính trong nội hàm của các lý thuyết, quan điểm sẽ có sự khác nhau nhưng mục tiêu mà chúng hướng tới đều là xây dựng một bộ máy nhà nước vững mạnh, hiệu quả và đáp ứng bối cảnh hiện tại. Nổi bật lên và được nhắc đến, nhiều nhất là một hiện tượng được khái quát thành khái niệm tên là “Quản trị công mới”. Khái niệm Quản trị công mới 1 được giải thích là một cách nhận thức mới cả về cách tiếp cận và tư tưởng trong vấn đề hoạt động của khu vực nhà nước theo bối cảnh hiện tại. Khái niệm “Quản trị công mới” được nhận định vừa có tính thời đại và vừa có tính chất đáp ứng nhu cầu xã hội. Tuy nhiên, dưới góc độ khoa học pháp lý, khái niệm “Quản trị công mới” vẫn còn rất nhiều góc nhìn, tranh luận khác nhau về các vấn đề trong nội hàm như: đặc điểm, nguyên tắc, mô hình cho tới cách gọi tên. Có câu hỏi đặt ra rằng liệu “Quản trị công mới” là một khái niệm mới hay chỉ là một cách dịch khác xuất hiện do việc chuyển đổi thuật ngữ này sang thuật ngữ kia tại từng quốc gia. Và liệu có một hình mẫu áp dụng nào của lý thuyết “Quản trị công mới” mà áp dụng cho tất cả các quốc gia hay không ? Và những bài học kinh nghiệm nào cần rút ra khi vận dụng lý thuyết vào một quốc gia cụ thể ? Những điểm gì cần chú ý, điều gì cần hạn chế. Nghiên cứu, đối chiếu, làm rõ khái niệm về “Quản trị công mới” có thể là cách thức để tìm ra bản chất về việc vận hành của quyền lực nhà nước. Chúng ta sẽ có thêm góc nhìn, quan điểm và hoàn thiện thêm tri thức khoa học pháp lý về sự vận hành của quyền lực nhà nước, những tương tác trong “Quản trị công mới” với xã hội trong bối cảnh hiện nay. Điều này cũng hỗ trợ bổ sung thêm những tri thức cần thiết cho ngành đào tạo pháp lý về quản trị nhà nước và có thêm những cơ sở lý luận để ứng dụng vào thực tiễn Việt Nam. Chính vì tất cả những lý do trên, tác giả đã chọn vấn đề: “Quản trị công mới: Lý thuyết và khả năng áp dụng tại Việt Nam” làm đề tài luận văn thạc sĩ chuyên ngành Quản trị nhà nước và phòng chống tham nhũng. 2. Tình hình nghiên cứu Lý thuyết “Quản trị công mới” được cho rằng là đã xuất hiện từ thập niên 70, 80 của thế kỷ trước. Từ khi xuất hiện, lý thuyết này đã nhận được nhiều sự quan tâm, nghiên cứu của các chuyên gia, học giả trên toàn thế giới với nhiều các công trình nghiên cứu khoa học tiếp cận lý thuyết “Quản trị công mới” trên nhiều góc độ, từ lý luận tới thực tiễn các quốc gia trên thế giới đã áp dụng. Tại Việt Nam, lý thuyết “Quản trị công mới” đã được tiếp cận nghiên cứu khi vấn đề cải cách hành chính công được đặt ra trong bối cảnh hiện đại hóa đất nước. Các công trình nghiên 2 cứu về lý thuyết “Quản trị công mới” tiêu biểu hiện nay có thể chia thành các nhóm vấn đề sau: Nhóm thứ nhất bao gồm các tài liệu đề cập tới lý luận chung về lý thuyết “Quản trị công mới”: Công trình trên thế giới: - “New Public Management Comes to American”, Laurence E. Lynn, Jr, Presentation at the International Conference on Public Management in North American, El Colegio de Mexico, Mexico City; - “Public Value Governance: Moving beyond Traditional Public Administration and the New Public Management”, John M.Bryson Barbara C.Crosby Laura Bloomberg, Public Administration review, Vol.74, Iss; - “New Public Management: An Introduction”, Jan-Erik Lane, NXB. Routledge, 2002; - "New Public Management: Theory, Ideology, and Practice", Farazmand, Ali, Handbook of Globalization, Governance and Public Administration; - “The New Public Management in action”, Ewan Ferlie, Lynn Ashburner, Louise Fitzgerald, Andrew Pettigrew, OXFORD University Press; - “A Public Management for All Seasons?”, Christopher Hood, Public Administration Vol. 69 Spring 1991; Nội dung của các công trình trên giới thiệu, đưa ra các quan điểm tiếp cận về mặt lý luận của khái niệm “Quản trị công mới” trên thế giới, tập dung vào các vấn đề như: khái niệm; đặc điểm và thực tiễn áp dụng; sự chuyển dịch từ hành chính công truyền thống sang quản trị công mới; Chủ nghĩa quản lý: hình thành và phát triển tại Hoa Kỳ; vấn đề cải cách nền công vụ. Trong đó, tác phẩm “A Public Management for All Seasons?”của Christopher Hood được cho là công trình có sức ảnh hưởng lớn, đưa ra góc tiếp cận, luận giải tổng quan về “Quản trị công mới” (New Public Management) trên thế giới khi công trình đã chỉ ra sự hình thành, phát triển của lý thuyết, các đặc điểm cốt lõi và nội dung của từng mô hình Quản trị công mới trên thế giới hiện nay. 3 Công trình tại Việt Nam: - Giáo trình “Hành Chính công” (dành cho nghiên cứu, học tập và giảng dạy sau đại học) do TS. Nguyễn Ngọc Hiến, Học Viện Hành chính Quốc gia là chủ biên, NXB Khoa học và Kỹ thuật, năm 2003; - Sách tham khảo: “Làn sóng thứ ba – The Third Wave” của Alvin Toffer, người dịch Nguyễn Văn Tủng, NXB Thanh Niên, 2002, Hà Nội - Sách Đổi mới hoạt động của Chính Phủ - tinh thần doanh nghiệp đang làm thay đổi khu vực công cộng như thế nào của David Osborne và Ted Gaebler, NXB Chính trị quốc gia, 1997. -Các bài viết: “Quản trị công mới: nghiên lý thuyết thuyết trên thế giới và vài liên hệ với thực tiễn Việt Nam” của PGS.TS. Nguyễn Hoàng Anh; “Lý thuyết quản trị công mới và quản trị nhà nước hiện đại” của TS. Nguyễn Văn Quân – TS. Đinh Ngọc Thắng; “Quản trị nhà nước hiện đại: Một số vấn đề lý luận, thực tiễn”, của PGS.TS. Vũ Công Giao trong sách tham khảo: Các lý thuyết, mô hình, cách tiếp cận về quản trị nhà nước và phòng, chống tham nhũng, do PGS.TS. Nguyễn Thị Quế Anh - PGS.TS. Vũ Công Giao – PGS. TS. Nguyễn Hoàng Anh đồng chủ biên, NXB Hồng Đức, năm 2018. - Bài viết“Khái niệm và Xu hướng phát triển của Quản trị công”, của Đoàn Văn Nhật & PGS.TS. Vũ Công Giao, trong cuốn Một số vấn đề lý luận và kinh nghiệm quốc tế về Quản trị công, Nguyễn Thị Quế Anh, Vũ Công Giao, Nguyễn Hoàng Anh đồng chủ biên, NXB Tư Pháp, năm 2019, tr.18, 19; - Các bài viết “Nguồn gốc và sự phát triển của Quản trị tốt”, của TS. Nguyễn Văn Quân; bài viết “Quản trị nhà nước hiện đại” của TS. Đỗ Minh Khôi trong Sách tham khảo Quản trị tốt: Lý luận và thực tiễn, NXB Chính trị quốc gia sự thật, 2017 - Tập bài giảng “Nhập môn Chính sách công – Bài giảng số 9: Thể chể”, Chương trình giảng dạy kinh tế Fullbright, Đại học Fullbright. Các tài liệu trên tập trung giới thiệu, làm rõ, khái quát những vấn đề lý luận về lý thuyết “Quản trị công mới” như: khái niệm, bản chất, lịch sử và bối cảnh hình 4 thành, nguyên tắc, mô hình, đặc điểm, công cụ bên cạnh đó có cũng làm rõ mối quan hệ, sự ảnh hưởng giữa khái niệm “Quản trị công mới” với các khái niệm quản trị hiện đại ngày nay như “Quản trị tốt”; “Quản trị nhà nước” và khái niệm “Hành chính công truyền thống”. Bên cạnh đó, các tài liệu cũng nhấn mạnh nội dung việc đổi mới hoạt động của khu vực công thông qua việc áp dụng các quy tắc trong quản lý của khu vực tư vào khu vực công cũng như quá trình chuyển đổi từ hành chính công truyền thông sang một mô hình hành chính mới. Nhóm thứ hai bao gồm tài liệu đề cập tới thực trạng áp dụng “Quản trị công mới” tại các quốc gia trên thế giới Công trình trên thế giới: - “New public management in developting countries: An analysis of succes and failure with particular reference to Singapore and Bangladesh”, Abu Elias Sarker, ,International Journal of Public Sector Management, Vol. 19, No. 2, 2006 - “New Public Management Comes to American, Presentation at the International Conference on Public Management in North American”, Laurence E. Lynn, Jr, El Colegio de Mexico, Mexico City - “Reflections on New Public Management-Style Reforms in U.S. National Administraion and Public Trust in Government”, Rosenbloom and Piotrowski, Chinese Public Administration Review, Volume 4, Number 1/2, 2007 - “The New public management reform in Asia: a comparison of South and Southeast Asian countries”, Ramanie Samaratunge, Quamrul Alam, Julian Teicher, International Review of Administrative Sciences Vol 74 (1) Công trình tại Việt Nam: - “Quản trị công mới – kinh nghiệm ở một số quốc gia Châu Á”, của PGS.TS. Nguyễn Hoàng Anh, trong cuốn Một số vấn đề lý luận và kinh nghiệm quốc tế về Quản trị công, Nguyễn Thị Quế Anh, Vũ Công Giao, Nguyễn Hoàng Anh đồng chủ biên, NXB Tư Pháp, năm 2019, tr.131; - Báo cáo tổng hợp kết quả nghiên cứu đề tài khoa học cấp Bộ năm 2010 “Quản lý công mới và việc ứng dụng vào nền hành chính Việt Nam” do ThS. Đoàn 5 Văn Dũng, Học viện Chính trị - Hành chính Quốc gia Hồ Chí Minh là chủ nhiệm, 2010 Các tài liệu trên tập trung nêu ra những kết quả áp dụng cải cách hành chính theo lý thuyết “Quản trị công mới” tại các quốc gia trên thế giới. Các tài liệu tập trung đánh giá, phân tích, làm rõ những kết quả nổi bật, sự thất bại và các yếu tố chi phối việc cải cách của từng quốc gia, từ đó nêu ra những bài học kinh nghiệm trong việc vận dụng và tổng kết những yếu tố có khả năng ảnh hưởng, chi phối tới kết quả việc áp dụng lý thuyết “Quản trị công mới”. Mặt hạn chế của nhóm tài liệu này là do mỗi quốc gia có một đặc thù về chính thể, văn hóa, xã hội, kinh tế khác nhau nên kinh nghiệm áp dụng lý thuyết cũng tồn tại với số lượng lớn, đa dạng cộng thêm việc các nghiên cứu để rút ra các tiêu chí chi chi phối kết quả của việc cải cách hành chính theo lý thuyết “Quản trị công mới” mới chỉ tập trung ở một số nước phát triển, nước chưa phát triển tiêu biểu nên vẫn còn những ý kiến hoài nghi về kết luận rút ra từ các trường hợp này. Sự hoài nghi tập trung vào vấn đề rằng những kết luận đưa ra liệu đã đủ tính tính bao quát, cơ sở và lý luận đủ thuyết phục để làm bài học tham khảo cho các quốc gia khác lấy làm căn cứ soi chiếu, áp dụng về sau. Ngoài ra còn nhiều công trình, tài liệu nghiên cứu khác về lý thuyết “Quản trị công mới” trên thế giới và Việt Nam trên các sách tham khảo, tạp chí quốc tế, tạp chí chuyên ngành Luật trong nước. Bên cạnh đó, số lượng luận văn thạc sĩ, luận án tiến sĩ chuyên ngành Luật hiện nay nghiên cứu về chủ để “Quản trị công mới” còn rất ít, thiếu các nghiên cứu có tính toàn diện, đánh giá tổng quan lý thuyết từ mặt lý luận, thực tiễn và đưa ra những gợi mở cho Việt Nam. Do đó, tác giả thực hiện luận văn mới mục đích đưa ra những phân tích, nghiên cứu mang tỉnh tổng hợp về lý thuyết “Quản trị công mới” từ các góc độ tiếp cận trên thế giới và tại Việt Nam, tiếp cận các bài học kinh nghiệm của quốc gia đã vận dụng lý thuyết vào trong cải cách nền hành chính để làm cơ sở đánh giá khả năng vận dụng tại Việt Nam. 3. Mục đích nghiên cứu Mục đích nghiên cứu của đề tài là trên cơ sở tìm hiểu, làm rõ những vấn đề lý luận về sự hình thành, phát triển của lý thuyết “Quản trị công mới” và phân tích thực trạng áp dụng cải cách nền hành chính tại các quốc gia trên thế giới dựa trên lý 6 thuyết “Quản trị công mới”; từ đó đưa ra những khuyến nghị gợi mở tại Việt Nam, đặc biệt trong lĩnh vực cải cách hành chính nhà nước. 4. Khách thể và đối tƣợng nghiên cứu 4.1. Khách thể: Khách thể nghiên cứu của luận văn là những chủ thể liên quan tới việc hình thành và vận dụng lý thuyết “Quản trị công mới” vào thực tiễn. 4.2. Đối tượng nghiên cứu: Đối tượng nghiên cứu của luận văn là những tư tưởng, học thuyết, quan điểm về sự hình thành, phát triển, nguyên tắc, công cụ của Quản trị công mới và những kinh nghiệm về cải cách hoạt động hành chính nhà nước từ Quản trị công mới tại một số quốc gia trên thế giới 5. Nhiệm vụ nghiên cứu Nhằm đặt được mục đích nghiên cứu đã nêu, đề tài có các nhiệm vụ nghiên cứu cụ thể sau đây: Thứ nhất, hệ thống hóa những quan điểm, lý luận liên tới việc hình thành, phát triển của lý thuyết “Quản trị công mới” trên thế giới và Việt Nam, tập trung vào các nội dung sau: khái niệm, sự hình thành, các mô hình, đặc điểm, mối quan hệ giữa các thuật ngữ về quản trị nhà nước hiện nay và những hạn chế của lý thuyết; Thứ hai, phân tích thực trạng cải cách nền hành chính công theo tinh thần “Quản trị công mới” của một số quốc gia trên thế giới, đồng thời nêu ra những yêu cần cần thiết để việc áp dụng cải cách đạt hiệu quả cao nhất; Thứ ba, đánh giá thực trạng nền hành chính và vấn đề cải cách tại Việt Nam hiện nay và đưa ra những khuyến nghị, gợi mở cho việc áp dụng lý thuyết “Quản trị công mới” vào Việt Nam; 6. Phạm vi nghiên cứu Trong khuôn khổ của một luận văn thạc sĩ, lý thuyết “Quản trị công mới” được tác giả phân tích tập trung chủ yếu dưới góc độ luật học. Luận văn chủ yếu tiếp cận, nghiên cứu các nguồn tài liệu tham khảo, các công trình khoa học từ quốc tế tới trong nước về các nội dung liên quan tới “Quản trị công mới” và kinh nghiệm vận dụng lý thuyết này vào cải cách nền hành chính công của một số quốc gia trên 7 thế giới. Luận văn cũng tham khảo nội dung các bài nghiên cứu, báo cáo số liệu, đánh giá của các cơ quan, tổ chức, chuyên gia trong việc cải cách nền hành chính công nói chung và vận dụng lý thuyết “Quản trị công mới” tại Việt Nam nói riêng. 7. Phƣơng pháp nghiên cứu Để giải quyết những nhiệm vụ cụ thể do đề tài đặt ra, tác giả sử dụng kết hợp các phương pháp nghiên cứu khác nhau như: - Phương pháp phân tích, tổng hợp: phân chia các vấn đề lớn, phức tạp thành những vấn đề nhỏ, chi tiết, cụ thể hơn. Sau khi phân tích sẽ tổng hợp lại và khái quát để đưa ra những nhận thức tông thể về lý thuyết “Quản trị công mới” trên thế giới và tại Việt Nam; - Phương pháp quy nạp và diễn dịch: đề tài đi từ những vấn đề chung đến những vấn đề riêng, từ những hiện tượng riêng lẻ đến những cái chung; - Phương pháp phân tích tổng kết kinh nghiệm: phân tích, nghiên cứu, đánh giá những thành quả cải cách nền hành chính theo tinh thần Quản trị công mới của một số quốc gia trên thế giới để rút ra những bài học kinh nghiệm, những yêu cầu cần thiết để việc cải cách đạt hiệu quả cao nhất; Trong quá trình nghiên cứu, tác giả cũng sử dụng phương pháp so sánh pháp luật, hệ thống, mô hình hóa và tham khảo những báo cáo tham luận của một số tác giả về vấn đề nghiên cứu. Ngoài ra, đề tài còn sử dụng các kết quả của các cơ quan quản lý nhà nước về cải cách hành chính công, nghiên cứu lý thuyết “Quản trị công mới”, của các tổ chức xã hội, chuyên gia độc lập,... 8. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn Theo tác giả, khi nghiên cứu về lý thuyết “Quản trị công mới” và việc áp dụng lý thuyết này tại Việt Nam sẽ nhằm hướng tới các mục đích về lý luận và thực tiễn như sau: Về lý luận: Nghiên cứu về lý thuyết sẽ giúp khái quát, làm sáng tỏ những vấn đề nội dung của lý thuyết như: khái niệm, đặc điểm, các mô hình, nguyên tắc, công cụ cũng như các mặt ưu điểm và hạn chế. Nghiên cứu về những trường hợp của các 8 quốc gia đã áp dụng cải cách theo tinh thần quản trị công mới sẽ giúp đánh giá một cách toàn diện về lý thuyết trên cả phương diện lý luận và thực tiễn: xem xét được mối tương quan giữa lý luận nền tảng của lý thuyết với thực trạng mỗi quốc gia sở tại để từ đó rút ra được những bài học kinh nghiệm, những yêu cần cần thiết để áp dụng cải cách một cách tối ưu nhất nền hành c. Từ đây, cũng có thể đúc rút, củng cố những kiến thức khoa học pháp lý về hành chính, về quản lý nhằm củng cố, hoàn thiện cơ sở lý luận cho nền luật học về hành chính nói riêng và quản trị nhà nước nói chung tại Việt Nam. Về thực tiễn: Kết quả nghiên cứu của luận văn sẽ góp phần hoàn thiện lý luận về các nghiên cứu lý thuyết “Quản trị công mới” tại Việt Nam. Luận văn tập trung nghiên cứu sâu về sự hình thành, phát triển, và mối quan hệ giữa khái niệm: “Quản trị công mới” với các khái niệm quản trị quốc gia hiện đại, đồng thời phân tích, chỉ rõ thực trạng áp dụng của “Quản trị công mới” vào cải cách hành chính tại các quốc gia và Việt Nam. Từ đó, luận văn tìm ra căn nguyên dẫn đến sự phát triển hình thành của Quản trị công mới và các giá trị tham khảo về cải cách hành chính đúc rút từ lý thuyết này. Trên cơ sở phân tích, đánh giá, luận văn đưa ra những đánh giá về mặt ưu điểm, hạn chế trong hoạt động cải cách hành chính của Việt Nam từ mặt lý luận cho tới thực tiễn hiện nay, đưa ra những quan điểm, giải pháp về hướng đi cho việc cải cách hành chính Việt Nam trong thời gian tới và bổ sung, hoàn thiện khoa học pháp lý về hành chính công tại Việt Nam. 9. Bố cục luận văn Luận văn gồm 3 chương với các nội dung cơ bản như sau: Chương 1: Những vấn đề lý luận chung về quản trị công mới Chương 2: Quản trị công mới” tại một số quốc gia trên thế giới và những giá trị tham khảo cho Việt Nam Chương 3: Khả năng vận dung lý thuyết quản trị công mới tại Việt Nam 9 CHƢƠNG 1. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CHUNG VỀ QUẢN TRỊ CÔNG MỚI “Quản trị công mới” là một lý thuyết xuất hiện trong hoạt động tổ chức, quản lý nhà nước được áp dụng phổ biến tại một số quốc gia Châu Âu, Châu Mỹ vào giai đoạn những năm 70, 80 của thể kỷ XX, những năm khủng hoảng kinh tế thể giới xảy ra. Từ khi xuất hiện đến nay, “Quản trị công mới” đã nhận nhiều đánh giá, nhận định của các học giả trên thế giới và trong đó có nhiều quan điểm cho rằng “quản trị công mới‟ đã có các đóng góp tích cực góp phần phát triển, gia tăng hiệu quả, nâng cao chất lượng cho nền hành chính công. Tuy nhiên cũng có nhiều quan điểm trái chiều cho rằng, “Quản trị công mới” còn thiếu sót trong cả lý luận và thực tiễn, mới chỉ tập trung góc nhìn từ một phía là “hiệu quả” và chưa thực sự phản ánh rõ xu hướng thay đổi, những biến đổi sâu rộng trong mô hình nhà nước đương đại dưới các tác động của toàn cầu hóa, hội nhập quốc tế và dưới ảnh hưởng mạnh mẽ của xu hướng dân chủ hóa của thế giới hiện đại. “Quản trị công mới” phát triển cũng trong giai đoạn xuất hiện nhiều quan điểm tiếp cận mới trong hoạt động tổ chức, quản lý bộ máy nhà nước như “Quản trị tốt” ; “Quản trị nhà nước hiện đại”...Điều này cũng đặt ra yêu cầu cần có sự phân biệt, nhận biệt giữa “Quản trị công mới” với các quan điểm này với nhau và mối quan hệ giữa các lý thuyết giao thoa tới đâu. Trong chương đầu tiên, luận văn đặt mục tiêu cần thực hiện là khái quát, làm rõ những vấn đề lý luận chung về “Quản trị công mới”. 1.1. Khái niệm, bản chất, mối quan hệ của Quản trị công mới 1.1.1. Khái niệm Khi đề cập tới khái niệm cũng như góc tiếp cận của lý thuyết “Quản trị công mới” hiện nay, có rất nhiều quan điểm từ các học giả trong nước và trên trường quốc tế. Để có thể hiểu về “Quản trị công mới”, chúng ta bước đầu tiếp cận từ khái niệm “Quản trị”. “Quản trị” là khái niệm có nguồn gốc từ tiếng Hi Lạp cổ là “gubernare”, nhằm chỉ việc điều khiển một con tàu hoặc một cỗ xe. Nhà triết học Hi lạp cổ đại 10 Platon dùng từ gubernare với ý nghĩa ẩn dụ là việc cai trị con người. TS. Nguyễn Văn Quân, Khoa Luật ĐHQGHN dẫn giải rằng, từ “gubernare” được tiếp nhận và thể hiện trong các tiếng như: Tiếng Latinh là “Gubernare” vẫn với ẩn ý là cai trị con người; tiếng Pháp là “gouvernanace” với nghĩa là cai trị, cai quản và; tiếng Anh là “Governance” với ý nghĩa là hoạt động cai trị, cách cai trị và dần dần theo dòng thời gian từ “governance” được hiểu theo nghĩa phổ biến là “quản trị” như ngày nay. Về governance, có rất nhiều định nghĩa được các tổ chức quốc tế đưa ra, cụ thể như sau: + Theo Ngân hàng Thế giới (World Bank), governance là “...cách thức mà quyền lực được thực thi thông qua các thể chế chính trị, kinh tế, xã hội của một quốc gia” [50, tr37]. + Theo Chương trình phát triển Liên Hợp Quốc (UNDP), governance được hiểu theo 3 thành phần chính: (1) hình thức quyền lực chính trị tồn tại trong một quốc gia; (2) là phương tiện mà thông qua đó thực thi việc quản lý các nguồn lực, các vấn đề kinh tế - xã hội ở mọi cấp độ và (3) là khả năng của Chính phủ trong việc thực hiện các chức năng của mình một cách có hiệu quả, hiệu suất và công bằng. Trong đó, quản trị bao gồm các cơ chế, quy trình, và thiết chế mà thông qua đó các công dân và các nhóm biểu thị sự quan tâm và thực hiện các quyền hợp pháp và nghĩa vụ của mình, cũng như thể hiện sự khác biệt giữa các nhóm [13, tr37] Trên cơ sở viện dẫn, tổng hợp từ các định nghĩa của các tổ chức quốc tế về “Governance”, PGS.TS. Vũ Công Giao, Khoa Luật ĐHQGHN đã đưa ra định nghĩa tổng quan về quản trị, đó là quá trình ra quyết định và tổ chức thực hiện quyết định để quản lý, giải quyết các vấn đề chính trị, kinh tế, xã hội ở một quốc gia. Trong đó, nhấn mạnh quản trị có tính chất phạm vi quốc gia và gắn với vai trò của nhà nước. Như vậy, khái niệm “Quản trị” chủ yếu đề cập đến những nội dung, tính chất liên quan tới việc tổ chức, hoạt động ở tầm quốc gia gắn cơ bản với vai trò của nhà nước (nhà nước không phải là chủ thể duy nhất) trong việc đảm bảo các dịch vụ công cho xã hội, vì thể có thể gọi “Quản trị” là “Quản trị nhà nước” hay “Quản trị công” [13, tr38]. Về mặt thuật ngữ, “Quản trị nhà nước” và “Quản trị công” là đồng nhất, được thống nhất chỉ hoạt động quản trị trong khu vực nhà nước, các hoạt động 11 có tính chất công cộng, phục vũ xã hội. Thuật ngữ “công” còn được sử dụng với nhiều tầng ý nghĩa: (1) là để phân biệt các bối cảnh của khái niệm quản trị được sử dụng như: quản trị doanh nghiệp, quản trị toàn cầu; quản trị kinh doanh, quản trị địa phương,...(2) nhằm để nhấn mạnh phạm vi và mục tiêu hoạt động của quản trị công là trong khu vực nhà nước, công quyền, hướng đến phục vụ xã hội, cộng đồng; (3) diễn tả các vấn đề mà khái niệm “Quản trị nhà nước” tác động tới, bao gồm: hoạt động cung ứng các dịch vụ công cộng; tổ chức bộ máy nhà nước; nền công vụ, tài chính công, cải cách hành chính,.... “Quản trị công mới” là một dạng cụ thể của “Quản trị nhà nước” nhưng nhấn mạnh hơn vào cách tiếp cận kiểu doanh nghiệp, tức là đề cao hiệu quả (giá trị kinh tế) của hoạt động quản trị; nhấn mạnh về mục đích và mục tiêu, do mượn ý tưởng và mô hình quản lý từ khu vực tư trong đó công dân là khách hàng [37]. Trong quan điểm trên, từ “mới” trong “Quản trị công mới” được sử dụng với ý nghĩa đây là một cách làm mới trong việc thay đổi hệ thống hành chính nhằm phù hợp với hoàn cảnh của các quốc gia tại từng thời điểm, cụ thể là đưa tinh thần của khu vực tư, những kinh nghiệm trong quản trị vào áp dụng trong quản trị khu vực công trước bối cảnh suy thoái và khủng hoảng kinh tế những năm 1970, 1980. “Quản trị công mới”, theo góc độ tiếp cận từ học thuyết “New Public Management” được cho là một trong hai làn sóng, phong trào cải cách khu vực công trên thế giới vào những năm 1980, 1990 ở cấp độ toàn cầu. Tại đây, Quản trị công mới tập trung đề cập tới sự thay đổi từ bộ máy quan liêu sang việc đưa và sử dụng nhiều hơn cơ chế thị trường vào trong hoạt động quản trị nhà nước, đặc biệt trong việc cung cấp dịch vụ công. Bên cạnh đó, Quản trị công mới cũng mô tả một mô hình nhà nước mà trong đó nhà nước giảm tải hoặc từ bỏ một số chức năng, vai trò của mình vì không thực sự cần thiết [21, tr18-19] . Qua đó, dần mường tượng rằng tại lý thuyết “Quản trị công mới”, mô hình nhà nước đã giảm tải, thu nhỏ lại và một số vai trò, chức năng đã được chuyển tới các tổ chức bên ngoài khu vực công thực hiện. Trong nghiên cứu “Đổi mới hoạt động của Chính Phủ - tinh thần doanh nghiệp đang làm thay đổi khu vực công cộng như thế nào”, 2 tác giả David 12 Osborne và Ted Gaebler đã định nghĩa về “Quản trị công mới” được khái quát trong thuật ngữ: “Chính phủ kiểu doanh nghiệp”; “Có tính doanh nghiệp”. Hai học giả cho rằng không thể tạo ra hoặc thay đổi cách quản lý một Chính phủ như một doanh nghiệp nhưng có thể làm cho nó có tính doanh nghiệp nhiều hơn hoặc bớt quan liêu đi [1]. Từ góc độ tiếp cận của David Osborne và Ted Gaebler có thể thấy ngay trong quan điểm của hai ông đã hàm ý rằng “cách tiếp cận” này có thể không tạo ra một mô hình nhà nước hay một kiểu nhà nước mới mà là tập trung vào giải quyết các vấn đề trong tổ chức, vận hành quyền lực nhà nước hiện tại bằng cách viễn dẫn kinh nghiệm quản lý từ doanh nghiệp để đưa ra hệ các tiêu chí nhằm làm Chính Phủ có “tính doanh nghiệp” hơn. Từ “Quản trị nhà nước” sang “Quản trị công mới”, hai khái niệm trên đều là những tiếp cận mới đối với hành chính công truyền thống [22, tr98]. Mục tiêu chính yếu của hai khái niệm này là đưa đến một giải pháp trong việc nâng cao chất lượng của hoạt động quản lý nhà nước, hướng tới xây dựng nền hành chính hiệu quả, linh hoạt, thúc đẩy các giá trị của khu vực công và phù hợp với xu thể phát triển của thời đại. Tuy nhiên, nhiều quan điểm đồng tình rằng quản trị nhà nước là một xu hướng lớn và bao trùm hơn so với quản trị công mới, bởi các lý do sau: (1) Quản trị nhà nước phản ánh những biến đổi sâu rộng của nhà nước đương đại, dưới tác động của các yếu tố toàn cầu hóa, hội nhập quốc tế, sự lớn mạnh của vấn đề dân chủ hóa trên thế giới; (2) Quản trị nhà nước đã xuất hiện cùng với sự ra đời của nhà nước bởi ngay từ xa xưa, con người đã bàn đến vấn đề thuyết trị nước, trị dân và vể bản chất trị nước, trị dân cũng có thể hiểu là quản trị trong khu vực công [25, tr31]; (3) Trong quản trị nhà nước, nhà nước không phải là chủ thể duy nhất tham gia trong hoạt động quản lý nhà nước mà còn có sự tham gia của nhiều chủ thể, các cơ chế chính thức và không chính thức, nội dung tiếp cận rộng rãi từ khu vực công tới tư còn trong quản trị công mới chủ yếu để cập đến những thay đổi cách hoạt động nội bộ của Chính phủ và hành chính. Có quan điểm cho rằng, “Quản trị công mới” được tiếp cận từ khái niệm “New Public Governance”. Khái niệm trên đưa Stephen P. Osborne [46] dẫn giải 13