Tài liệu Quản lý vốn đầu tư xây dụng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách nhà nước của thành phố tam kỳ tỉnh quảng nam

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI ĐOÀN QUANG KHẢI QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CỦA THÀNH PHỐ TAM KỲ, TỈNH QUẢNG NAM LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ KINH TẾ HÀ NỘI, năm 2019 VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI ĐOÀN QUANG KHẢI QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CỦA THÀNH PHỐ TAM KỲ, TỈNH QUẢNG NAM Chuyên ngành : Quản lý kinh tế Mã số : 8 34 04 10 NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. NGUYỄN CHÍN HÀ NỘI, năm 2019 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi, được thực hiện dưới sự hướng dẫn khoa học của Tiến sĩ Nguyễn Chín. Các số liệu trong luận văn có nguồn gốc rõ ràng, kết quả nghiên cứu nêu trong luận văn là trung thực và chưa từng được ai công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Tác giả luận văn Đoàn Quang Khải MỤC LỤC MỞ ĐẦU ..................................................................................................................... 1 CHƯƠNG 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ XDCB TỪ NGUỒN VỐN NSNN .............................................................................. 6 1.1. Tổng quan về quản lý vốn đầu tư XDCB từ nguồn NSNN.................................. 6 1.2. Nội dung của công tác quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN.............................. 13 1.3. Tiêu chí đánh giá kết quả công tác quản lý vốn đầu tư XDCB ........................... 20 1.4. Các nhân tố ảnh hưởng đến công tác quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN ....... 22 CHƯƠNG 2. THỰC TRẠNG CÔNG TÁC QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ XDCB TỪ NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH THÀNH PHỐ TAM KỲ ................................. 26 2.1. Đặc điểm tự nhiên và KT-XH của thành phố Tam Kỳ ....................................... 26 2.2. Thực trạng công tác quản lý vốn đầu tư XDCB từ ngân sách thành phố Tam kỳ trong những năm vừa qua ........................................................................................... 33 2.3. Đánh giá chung về tình hình quản lý vốn đầu tư XDCB từ ngân sách thành phố Tam Kỳ trong những năm vừa qua ............................................................................ 50 CHƯƠNG 3. GIẢI PHÁP TĂNG CƯỜNG CÔNG TÁC QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ XDCB TỪ NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH THÀNH PHỐ TAM KỲ ............. 60 3.1. Định hướng phát triển KT-XH của TP Tam Kỳ ................................................. 60 3.2. Định hướng tăng cường công tác quản lý vốn đầu tư XDCB từ ngân sách thành phố Tam kỳ ................................................................................................................. 60 3.3. Giải pháp tăng cường công tác quản lý vốn đầu tư XDCB từ ngân sách thành phố Tam kỳ ........................................................................................................................ 62 4.4. Kiến nghị ............................................................................................................. 75 KẾT LUẬN ............................................................................................................... 79 TÀI LIỆU THAM KHẢO DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT XDCB Xây dựng cơ bản HĐND Hội đồng nhân dân GPMB Giải phóng mặt bằng ISO Tổ chức tiêu chuẩn hóa quốc tế (International Organisation for Standardisation) EPC Hợp đồng Thiết kế - Cung ứng vật tư thiết bị - Xây lắp (Engineering - Procurenment - Construction) GDP Tổng sản phẩm quốc nội (Gross Domestic Product) KT-XH Kinh tế - xã hội KTQĐ Khai thác quỹ đất KBNN Kho bạc Nhà nước NSTW Ngân sách Trung ương NSNN Ngân sách Nhà nước NSĐP Ngân sách địa phương PPP Đầu tư hình thức đối tác công tư (Public – Private Partner) ODA Nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (Official Development Assistane) QLDA Quản lý dự án DAĐT Dự án đầu tư TABMIS Hệ thống thông tin quản lý ngân sách và kho bạc (Treasury And Budget Management Information System) TSCĐ Tài sản cố định TW Trung ương UBND Ủy ban nhân dân TC-KH Tài chính-Kế hoạch TX Thường xuyên DANH MỤC CÁC BẢNG BIỂU Số hiệu Tên bảng bảng Trang 2.1. Tốc độ tăng trưởng kinh tế thành phố Tam Kỳ (2010 – 2015) 27 2.2. Cơ cấu GTSX thành phố Tam Kỳ giai đoạn (2010 – 2015) 27 Kết quả thanh toán vốn đầu tư ngân sách thành phố Tam Kỳ 31 2.3. giai đoạn (2011-2015) 2.4. Tỷ lệ giải ngân, tạm ứng vốn đầu tư ngân sáchthành phố Tam Kỳ giai đoạn (2011-2015) 31 2.5. Kết quả thẩm định dự án đầu tư giai đoạn (2011-2015) 39 Tổng hợp kết quả thẩm tra, phê duyệt quyết toán dự án hoàn 48 2.6 2.7 thành của UBND thành phố Tam Kỳ giai đoạn (2011-2015) Tỷ lệ giá trị cắt giảm sau khi phê duyệt quyết toán vốn dự án 48 đầu tư hoàn thành giai đoạn (2011-2015) 2.8 Dự kiến nguồn vốn đầu tư giai đoạn 2016-2020 PL 2.9 Danh mục và kế hoạch vốn các dự án PL MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Đầu tư XDCB là hoạt động nhằm tạo ra cơ sở vật chất kỹ thuật cho xã hội, là nhân tố quan trọng làm chuyển dịch cơ cấu, thúc đẩy tăng trưởng và phát triển kinh tế của mỗi quốc gia. Đầu tư xây dựng cơ bản là lĩnh vực quan trọng của nền kinh tế quốc dân, đóng vai trò quan trọng trong việc tạo ra sự tăng trưởng kinh tế, có đầu tư thì mới có phát triển. Đầu tư XDCB được thực hiện bằng nhiều nguồn vốn khác nhau, nhưng vốn đầu tư XDCB từ NSNN luôn là một nguồn lực tài chính hết sức quan trọng đối với sự phát triển KT-XH của cả nước cũng như từng địa phương. Nguồn vốn này không những góp phần tạo lập cơ sở vật chất kỹ thuật cho nền kinh tế quốc dân, mà quan trọng hơn, nó còn định hướng đầu tư của các thành phần kinh tế, góp phần thực hiện những mục tiêu ổn định chính trị, đảm bảo quốc phòng an ninh và phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội…Quá trình thực hiện phải sử dụng một lượng vốn lớn, trong một thời gian tương đối dài, do đó đòi hỏi phải có sự quản lý chặt chẽ , yêu cầu quản lý vốn đầu tư XDCB tuân thủ các khung pháp lý… Thành phố Tam Kỳ là trung tâm chính trị, hành chính, kinh tế, văn hóa và đầu mối giao lưu kinh tế quan trọng của tỉnh Quảng Nam và vùng Kinh tế trọng điểm miền Trung. Những năm vừa qua, nền kinh tế - xã hội của thành phố đã đạt được nhiều thành tựu tích cực về tăng trưởng và chuyển dịch cơ cấu kinh tế, góp phần nâng cao đời sống nhân dân, xây dựng thành phố ngày càng phát triển. Trong những năm qua, thành phố đang tập trung đầu tư hoàn thiện các tiêu chí xây dựng cơ sở hạ tầng của một Đô thị loại II và quyết tâm xây dựng đô thị loại I vào 2020. Thời gian qua, cùng với sự phát triển của cả nước, thành phố Tam Kỳ đã nhận được sự quan tâm của Tỉnh, Trung ương trên nhiều lĩnh vực, đặc biệt là hoạt đầu tư XDCB. Vốn đầu tư từ NSNN của tỉnh, TW đã được quan tâm bố trí tăng trưởng khá so với những năm trước 2015; đến nay nhiều dự án hoàn thành đưa vào khai thác, sử dụng đã phát huy được hiệu quả đầu tư, góp phần chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo hướng tích cực, nâng cao đời sống vật chất, tinh thần của nhân dân trong thành phố. Vì vậy, nâng cao hiệu quả đầu tư XDCB bằng NSNN phải luôn là một ưu tiên hàng đầu, mà hiện nay điều đó phụ thuộc phần lớn vào hiệu lực và hiệu quả của quá trình QLNN đối với lĩnh vực này. 1 Với vai trò quản lý vốn và yêu cầu quản lý về vốn vấn đề dặt ra là trong thời gian qua chất lượng, hiệu quả quản lý như thế nào? Có những hạn chế nào? Có những thất thoát nào? Và cần có những giải pháp nào. Thêm vào đó, do đặc thù của vốn đầu tư XDCB là tổng số vốn rất lớn, thời gian đầu tư dài, nên dễ xảy ra tình trạng thất thoát, lãng phí vốn của Nhà nước. Vì vậy, việc nghiên cứu để đưa ra những giải pháp nhằm tăng cường công tác quản lý vốn đầu tư XDCB từ nguồn NSNN trên địa bàn thành phố, góp phần khắc phục những hạn chế, yếu kém trong thời gian qua là hết sức cấp thiết. Đó là lý do tôi lựa chọn đề tài “Quản lý vốn đầu tư XDCB từ nguồn vốn ngân sách Nhà nước của thành phố Tam Kỳ - tỉnh Quảng Nam” để làm luận văn tốt nghiệp của mình. 2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài Việc nghiên cứu quản lý vốn đầu tư XDCB từ nguồn vốn ngân sách Nhà nước ở nước ta trong những năm qua đã có nhiều các công trình nghiên cứu ở cấp Quốc gia, các ngành và các địa phương. Ở cấp tỉnh, luận án tiến sĩ: “Quản lý chi ngân sách Nhà nước trong đầu tư XDCB trên địa bàn tỉnh Bình Định” năm 2012, của tác giả Trịnh Thị Thúy Hồng. Đề tài này đã hệ thống hóa một số vấn đề lý luận cơ bản về quản lý chi NSNN trong đầu tư XDCB, những quy định về quản lý chi NSNN trong đầu tư XDCB trên cơ sở Luật ngân sách nhà nước, Luật đầu tư công, các Nghị định của Chính phủ, Thông tư của Bộ Tài chính có liên quan và các văn bản của tỉnh Bình Định. Vai trò, chức năng nhiệm vụ của nguồn vốn XDCB của ngân sách nhà nước đặc biệt là công tác quản lý chi NSNN trong đầu tư XDCB. Đồng thời đề tài cũng nêu ra một số giải pháp nhằm hoàn thiện công tác quản lý chi NSNN trong đầu tư XDCB. Kết quả này có ý nghĩa với luận án bởi đã giúp cho tác giả kế thừa và phát triển trong đề tài của mình, có cái nhìn tổng quan, rõ ràng và khoa học. Luận văn thạc sĩ Chính sách công: “Thực hiện chính sách quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước của tỉnh Quảng Nam” năm 2018 của tác giả Trương Hồng Hải. Luận văn tập trung nghiên cứu về cơ sở lý luận về quản lý vốn đầu tư XDCB và đưa ra các giải pháp nhằm hoàn thiện công tác quản lý vốn đầu tư XDCB từ ngân sách nhà nước của tỉnh Quảng Nam. Luận văn đã nêu lên được một số khái niệm có liên quan đến chính sách quản lý vốn đầu tư XDCB từ ngân sách nhà nước và các bước thực hiện chính sách quản lý vốn đầu tư xây dựng bản từ 2 ngân sách nhà nước nhưng chưa nêu lên được các nhân tố ảnh hưởng đến thực hiện chính sách và tiêu chí đánh giá hiệu quả thực hiện chính sách. Ở địa phương cấp huyện, Luận văn thạc sĩ: “Quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN cho các dự án do UBND thị xã Gia Nghĩa làm chủ đầu tư” năm 2016 của tác giả Lê Văn Hà. Đề tài đánh giá thực trạng công tác quản lý vốn đầu tư XDCB, chỉ ra những kết quả đã đạt được, những tồn tại, hạn chế cần khắc phục và đề xuất, bổ sung hoàn thiện các giải pháp để nâng cao hiệu quả trong công tác quản lý đầu tư, ứng dụng các giải pháp đã đề xuất vào thực tiễn trong công tác điều hành quản lý đầu tư, góp phần nâng cao hiệu quả sử dụng NSNN. Luận văn thạc sĩ Quản lý kinh tế: “Quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách nhà nước trên địa bàn huyện Ba Vì, thành phố Hà Nội”, năm 2017 của tác giả Nguyễn Duy Bách. Luận văn đã hệ thống hóa những vấn đề lý luận cơ bản về quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước, nêu lên các nhân tố ảnh hưởng đến quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản; phân tích, đánh giá thực trạng quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước huyện Ba Vì, đề xuất một số giải pháp nhằm nâng cao việc thực hiện quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước. Đến thời điểm hiện tại chưa có công trình nào nghiên cứu sâu về quản lý vốn đầu tư XDCB từ nguồn vốn ngân sách Nhà nước của thành phố Tam Kỳ, tỉnh Quảng Nam. Chỉ có một số báo cáo tổng hợp của HĐND, UBND thành phố Tam Kỳ về lĩnh vực quản lý vốn XDCB nhưng chưa đi sâu nghiên cứu một cách cụ thể nội dung nói trên. Điều đó cho thấy việc nghiên cứu đề tài này là vấn đề mới đang đặt ra, đòi hỏi phải nghiên cứu những điều kiện đặc thù của thành phố để quản lý vốn đầu tư XDCB từ nguồn vốn ngân sách Nhà nước của thành phố Tam Kỳ có hiệu quả hơn. Luận văn này tôi thực hiện có kế thừa một số cơ sở lý luận về vốn đầu tư XDCB, quản lý vốn đầu tư XDCB, thực hiện chính sách quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN và phân tích, đánh giá thực trạng thực hiện chính sách quản lý vốn ĐTXD từ NSNN của TP Tam Kỳ từ năm 2011-2017 thông qua các báo cáo, số liệu của cơ quan nhà nước, cơ quan thanh tra, kiểm toán và điều tra khảo sát, phỏng vấn các cán bộ lãnh đạo, chuyên viên đang công tác trong lĩnh vực quản lý vốn đầu tư XDCB của tỉnh, đưa ra các chỉ tiêu đánh giá hiệu quả thực hiện chính sách, nêu lên các nguyên nhân, nhân tố ảnh hưởng và đề xuất một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả thực hiện chính sách quản lý vốn 3 đầu tư XDCB từ NSNN của thành phố Tam Kỳ. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 3.1. Mục đích nghiên cứu Mục đích chung mà luận văn nghiên cứu, đó là: Hoàn thiện quản lý Nhà nước đối với đầu tư xây dựng cơ bản bằng vốn NSNN ở thành phố Tam Kỳ. 3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu - Hệ thống hóa và làm sáng tỏ thêm lý luận về công tác quản lý vốn đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN; - Đánh giá thực trạng quản lý vốn đầu tư XDCB từ nguồn vốn ngân sách thành phố Tam Kỳ trong thời gian qua, nêu lên những tồn tại, hạn chế và tìm ra các nguyên nhân chủ yếu. - Đề xuất các giải pháp phù hợp với thực tiễn và có tính khả thi để góp phần khắc phục những tồn tại, hạn chế và tăng cường công tác quản lý vốn đầu tư từ NSNN nói chung và ngân sách thành phố Tam Kỳ nói riêng. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu - Đối tượng nghiên cứu: Thực tiễn công tác quản lý vốn đầu tư XDCB thuộc nguồn vốn ngân sách tại thành phố Tam Kỳ. - Phạm vi nghiên cứu: Quản lý chi NSNN trong đầu tư xây dựng cơ bản thuộc thành phố Tam Kỳ quản lý. Nghiên cứu chủ yếu ở đây là chức năng quản lý Nhà nước về đầu tư XDCB ( Ban hành chính sách, lập kế hoạch, thanh toán quyết toán, thanh tra, kiểm tra, bộ máy làm công tác XDCB) mà không nghiên cứu các vấn đề liên quan nhiệm vụ, kỹ thuật XDCB. Nghiên cứu quản lý vốn đầu tư theo cách tiếp cận tác nghiệp, không nghiên cứu các chiến lược và chính sách về vốn đầu tư. Thực trạng công tác quản lý vốn đầu tư XDCB thuộc ngân sách thành phố tập trung trong giai đoạn 2011–2015 và 2016-2018. Không nghiên cứu quản lý nguồn vốn NSNN trong đầu tư xây dựng cơ bản của các Bộ ngành TW, các công trình thuộc trung ương và tỉnh quản lý trên địa bàn thành phố. 5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu Đề tài dựa trên cơ sở phương pháp tiếp cận hệ thống quản lý nhà nước về vốn cũng như kế thừa kết quả các nghiên cứu trước đây. Các phương pháp cụ thể được sử dụng là: phương pháp phân tích tổng hợp, tư duy logic, phương pháp quan sát, điều tra, thống kê và suy luận, đồng thời kết hợp 4 với tổng kết rút kinh nghiệm thực tiễn ở địa phương để nghiên cứu, giải quyết vấn đề đặt ra của đề tài. Ngoài ra, Luận văn còn thu thập ý kiến của các chuyên gia và các nhà quản lý có liên quan đến công tác quản lý lĩnh vực XDCB của ngân sách nhà nước lâu năm kinh nghiệm để có căn cứ khoa học cho việc rút ra các kết luận một cách chính xác và đề ra các giải pháp để quản lý nguồn vốn XDCB của ngân sách nhà nước thành phố Tam Kỳ ngày càng hoàn thiện. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn 6.1. Ý nghĩa lý luận Các kết quả nghiên cứu, đúc kết rút ra từ đề tài luận văn này có giá trị và ý nghĩa góp phần bổ sung, hoàn thiện và làm rõ thêm những cơ sở lý luận, thực tiễn về thực hiện quản lý vốn đầu tư XDCB từ nguồn vốn ngân sách Nhà nước của thành phố Tam Kỳ nói chung và hoàn thiện chính sách quản lý vốn đầu tư XDCB từ nguồn vốn ngân sách Nhà nước ở nước ta nói riêng. 6.2. Ý nghĩa thực tiễn Trên cơ sở phân tích công tác quản lý vốn đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN của thành phố Tam Kỳ, từ đó rút ra những ưu điểm, khó khăn, thuận lợi trong công tác quản lý vốn đầu tư XDCB. Vận dụng những quy định, chính sách mới của Nhà nước đã ban hành trong lĩnh vực đầu tư công và kinh nghiệm thực tiễn để đề ra những giải pháp hoàn thiện công tác quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN của thành phố Tam Kỳ. Kết quả nghiên cứu có thể góp phần nâng cao hiệu quả quản lý vốn đầu tư XDCB từ ngân sách nhà nước của thành phố Tam Kỳ, tỉnh Quảng Nam, góp phần thực hiện thắng lợi nhiệm vụ phát triển Kinh tế - Xã hội trên địa bàn thành phố Tam Kỳ. 7. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu và kết luận, luận văn gồm có 3 chương: Chương 1: Cơ sở lý luận và thực tiễn về quản lý vốn đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN. Chương 2: Thực trạng công tác quản lý vốn đầu tư XDCB từ nguồn vốn ngân sách Nhà nước của thành phố Tam Kỳ. Chương 3: Giải pháp nâng cao hiệu quả công tác quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách Nhà nước của thành phố Tam Kỳ. 5 CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ XDCB TỪ NGUỒN VỐN NSNN 1.1. Tổng quan về quản lý vốn đầu tư XDCB từ nguồn NSNN 1.1.1. Vốn đầu tư XDCB từ NSNN 1.1.1.1. Khái niệm vốn đầu tư XDCB từ NSNN Hiện nay có rất nhiều định nghĩa, khái niệm về vốn đầu tư XDCB từ NSNN nhưng theo định nghĩa chung nhất, có thể định nghĩa: “Vốn đầu tư phát triển là biểu hiện bằng tiền toàn bộ chi phí đã chi ra để tạo ra năng lực sản xuất (tăng thêm TSCĐ và tài sản lưu động) và các khoản đầu tư phát triển khác” NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước. Vốn đầu tư XDCB từ NSNN là một phần của vốn đầu tư phát triển của NSNN được hình thành từ sự huy động của Nhà nước dùng để chi cho đầu tư XDCB nhằm xây dựng và phát triển cơ sở vật chất - kỹ thuật và kết cấu hạ tầng KT-XH cho nền kinh tế quốc dân. Vốn đầu tư XDCB từ NSNN là việc sử dụng một phần vốn tiền tệ đã tập trung vào NSNN để đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng, kinh tế - xã hội, phát triển sản xuất nhằm đạt mục tiêu ổn định và tăng trưởng kinh tế. [ PGS.TS. Nguyễn Bạch Nguyệt, Giáo trình kinh tế đầu tư, NXB Đại học Kinh tế quốc dân, Năm 2010, trang 22] 1.1.1.2. Vai trò của vốn đầu tư XDCB từ NSNN Góp phần to lớn vào việc xây dựng và phát triển cơ sở vật chất kỹ thuật, hình thành kết cấu hạ tầng chung cho đất nước như: hệ thống công trình giao thông, mạng lưới thủy lợi, hệ thống điện, các trường học, bệnh viện,… Thông qua hoạt động đầu tư XDCB, vốn đầu tư từ NSNN góp phần quan trọng vào việc thúc đẩy sự phát triển của nền kinh tế quốc dân, cải tạo và tăng cường năng lực sản xuất, tăng năng suất lao động, tăng thu nhập quốc dân và tổng sản phẩm xã hội. Góp phần chuyển dịch cơ cấu kinh tế, điều chỉnh cơ cấu kinh tế ngành, vùng, 6 lãnh thổ; hình thành những ngành mới, tăng cường chuyên môn hoá và phân công lao động xã hội. Dẫn dắt, định hướng hoạt động đầu tư trong nền kinh tế, tạo điều kiện cho các thành phần kinh tế và toàn bộ nền kinh tế phát triển Có vai trò quan trọng trong việc giải quyết các vấn đề xã hội như: xóa đói, giảm nghèo, phát triển vùng sâu, vùng xa… 1.1.1.3. Đặc điểm vốn đầu tư XDCB từ NSNN * Vốn đầu tư XDCB có những đặc điểm chung như sau: - Đầu tư XDCB đòi hỏi một lượng vốn lớn và lượng vốn đó không mang tính ổn định hàng năm. Là hoạt động có tính chất lâu dài, kết quả của đầu tư XDCB là những sản phẩm có giá trị lớn. - Chất lượng và giá cả công trình XDCB chịu ảnh hưởng trực tiếp của các điều kiện tự nhiên, vì sản phẩm xây dựng có tính cố định, gắn liền với đất, nơi sản xuất cũng đồng thời là nơi tiêu thụ sản phẩm, phụ thuộc trực tiếp vào điều kiện địa chất, thủy văn, khí hậu. - Chi phí đầu tư công trình XDCB không thể xác định một cách đơn giản, vì sản phẩm XDCB mang tính chất đơn chiếc, riêng lẻ. Mỗi sản phẩm đều có thiết kế riêng theo yêu cầu của nhiệm vụ thiết kế; khối lượng, chất lượng, giá trị xây dựng công trình đều khác nhau. Vì thế, cần phải xây dựng giá dự toán riêng cho từng công trình tùy theo kết cấu công trình. - Sản phẩm XDCB không qua thị trường tiêu thụ, nó chỉ được kiểm nhận, bàn giao giữa chủ đầu tư và đơn vị thi công tại địa điểm xây dựng sau khi công trình hoàn thành. * Vốn đầu tư XDCB từ NSNN còn có một số đặc điểm riêng: - Quyền sở hữu về vốn không trùng hợp với quyền sử dụng và quản lý vốn, vì thế trách nhiệm quản lý vốn không cao, dễ dẫn đến thất thoát, lãng phí, kém hiệu quả. Động lực cá nhân đối với việc sử dụng hiệu quả đồng vốn không rõ ràng, mạnh mẽ như nguồn vốn tư nhân. Vì vậy, việc quản lý vốn đầu tư XDCB của Nhà nước rất khó khăn, phức tạp. - Vốn đầu tư XDCB từ NSNN thường nhằm vào lĩnh vực ít được thương mại hoá, không thu hồi vốn ngay, khả năng thu hồi vốn thấp, hoặc không thể thu hồi vốn trực tiếp. - Về mục tiêu đầu tư, vốn đầu tư XDCB của Nhà nước thường ít nhắm tới mục 7 tiêu lợi nhuận trực tiếp, nó phục vụ lợi ích của cả nền kinh tế. - Về môi trường đầu tư, vốn đầu tư XDCB của Nhà nước thường thực hiện trong môi trường thiếu vắng sự cạnh tranh; và nếu có sự cạnh tranh thì cũng ít khốc liệt hơn các khu vực đầu tư khác. 1.1.1.4. Phân loại vốn đầu tư XDCB từ NSNN Có nhiều cách phân loại phụ thuộc vào yêu cầu, mục tiêu quản lý của từng loại nguồn vốn và các tiêu chí phân loại khác nhau. Cụ thể có một số cách phân loại như sau: * Theo nguồn hình thành, vốn đầu tư XDCB được chia thành: - Nguồn vốn đầu tư trong nước: bao gồm nguồn thu từ các loại thuế bố trí chi đầu tư, thu tiền sử dụng đất, thu từ hoạt động xổ số kiến thiết; nguồn vốn tín dụng đầu tư phát triển nhà nước; nguồn vốn Nhà nước vay của nhân dân và doanh nghiệp trong nước thông qua phát hành trái phiếu,... - Nguồn vốn đầu tư ngoài nước: chủ yếu là vốn ODA, là nguồn tài chính do các cơ quan chính thức của Chính phủ hoặc của các tổ chức quốc tế viện trợ cho các nước đang phát triển theo 2 phương thức: viện trợ không hoàn lại và cho vay dài hạn với lãi suất thấp. * Theo cấp ngân sách, vốn đầu tư XDCB gồm: - Vốn đầu tư thuộc NSTW: là các khoản vốn đầu tư thuộc NSNN do các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị xã hội, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội – nghề nghiệp TW, các tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước quản lý. - Vốn đầu tư thuộc NSĐP: là các khoản vốn đầu tư thuộc NSNN do các tỉnh, thành phố trực thuộc TW, các quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh và các xã, phương, thị trấn quản lý. * Theo nội dung chi, vốn đầu tư XDCB bao gồm: - Chi phí xây lắp: là khoản vốn dùng cho việc xây dựng và lắp đặt thiết bị đi kèm, bao gồm cả những chi phí lắp đặt gắn với công trình xây dựng và chi phí chạy thử. - Chi phí thiết bị: là khoản vốn tạo thành giá trị của máy móc thiết bị đầu tư mua sắm, nó bao gồm: tiền mua thiết bị, chi phí vận chuyển, bốc xếp, chi phí bảo dưỡng, gia công, tinh chế thiết bị kể từ khi mua sắm đến khi thiết bị được lắp đặt hoàn thành bàn giao đưa vào sử dụng. 8 - Chi phí khác: là những khoản vốn nhằm đảm bảo điều kiện cho quá trình xây dựng, lắp đặt và đưa công trình vào sản xuất, sử dụng. Nó bao gồm các khoản vốn chi cho chuẩn bị đầu tư, khảo sát thiết kế, thẩm định thiết kế, dự toán, QLDA, chi phí GPMB, bảo hiểm, quyết toán,… * Theo tính chất đầu tư kết hợp, nguồn vốn đầu tư XDCB gồm: - Vốn XDCB tập trung: là vốn đầu tư cho các dự án bằng nguồn vốn đầu tư phát triển thuộc NSNN do các cơ quan TW và địa phương quản lý; nguồn vốn này chủ yếu dùng để đầu tư xây dựng mới các công trình. - Vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư: là vốn NSNN thuộc nhiệm vụ chi thường xuyên cho các hoạt động sự nghiệp mang tính chất đầu tư XDCB để duy tu, bảo dưỡng, sửa chữa, cải tạo, nâng cấp các công trình. * Theo trình tự đầu tư XDCB, vốn đầu tư XDCB bao gồm: - Vốn chuẩn bị đầu tư của dự án: là những khoản chi phục vụ cho việc nghiên cứu, khảo sát lập dự án đầu tư; lập, thẩm định thiết kế, dự toán, tổng dự toán công trình,... - Vốn thực hiện đầu tư: là tất cả các khoản chi hợp thành giá trị công trình được nghiệm thu bàn giao và đã được quyết toán, bao gồm: chi xây dựng công trình; chi mua sắm, gia công, vận chuyển, lắp đặt thiết bị; chi phí giám sát thi công; chi phí quyết toán dự án hoàn thành và một số khoản chi phí khác phục vụ cho quá trình thực hiện đầu tư. 1.1.2. Quản lý vốn Đầu tư XDCB từ NSNN 1.1.2.1. Khái niệm quản lý vốn đầu tư XDCB “Quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN là tổng thể các biện pháp, công cụ, cách thức mà Nhà nước tác động vào quá trình hình thành, phân phối và sử dụng vốn đầu tư XDCB từ NSNN để đạt các mục tiêu KT-XH đề ra trong từng giai đoạn” . [Nguyễn Bạch Nguyệt, Giáo trình kinh tế đầu tư, NXB Đại học Kinh tế quốc dân, Năm 2010, trang 71] 1.1.2.2. Đặc điểm quản lý vốn đầu tư XDCB - Đối tượng quản lý là vốn đầu tư XDCB từ NSNN, là nguồn vốn được cấp phát theo kế hoạch NSNN với quy trình rất chặt chẽ gồm nhiều khâu: xây dựng cơ chế, chính sách; xây dựng kế hoạch, dự toán, định mức, tiêu chuẩn, chế độ thanh toán, quyết toán, kiểm tra, báo cáo,… Quản lý vốn đầu tư XDCB là một nội dung của công tác quản lý NSNN. 9 - Chủ thể quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN là các cơ quan nhà nước, bao gồm các cấp chính quyền, các cơ quan chức năng được phân công, phân cấp quản lý từng khâu trong quy trình quản lý vốn. Cụ thể: + Cơ quan Kế hoạch và Đầu tư chịu trách nhiệm quản lý khâu phân bổ kế hoạch vốn đầu tư; + Cơ quan KBNN quản lý kiểm soát, thanh toán vốn đầu tư; + Cơ quan Tài chính chịu trách nhiệm quản lý điều hành nguồn vốn và quyết toán vốn đầu tư; + Chủ đầu tư trực tiếp quản lý, sử dụng vốn đầu tư của từng dự án. “Trong các khâu quản lý vốn đầu tư, khâu quan trọng nhất và có ý nghĩa quyết định đến hiệu quả quản lý vốn đầu tư là khâu phân bổ kế hoạch vốn, đưa dự án vào danh mục đầu tư” - Mục tiêu của công tác quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN là bảo đảm sử dụng vốn đúng mục đích, đúng nguyên tắc, đúng tiêu chuẩn, đúng chế độ và đem lại hiệu quả KT-XH cao. 1.1.2.3. Mục tiêu và yêu cầu của công tác quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN - Vốn đầu tư XDCB từ NSNN phải đảm bảo thực hiện chiến lược phát triển KT-XH của quốc gia và của địa phương trong từng thời kỳ, theo định hướng CNHHĐH, phù hợp với mục tiêu chuyển dịch cơ cấu và tăng trưởng kinh tế. - Các dự án được bố trí vốn từ NSNN để triển khai đầu tư phải phù hợp với quy hoạch phát triển KT-XH, quy hoạch phát triển ngành, lĩnh vực và quy hoạch xây dựng đã được phê duyệt; nếu chưa có quy hoạch được duyệt thì dự án cũng phải phù hợp với định hướng quy hoạch. - Vốn đầu tư XDCB từ NSNN chỉ được bố trí cho các dự án đã có đủ thủ tục đầu tư và xây dựng, đảm bảo có hiệu quả KT-XH; phải bố trí vốn đầu tư tập trung, dứt điểm, rút ngắn thời gian thực hiện dự án để sớm phát huy hiệu quả KT-XH. - Vốn đầu tư XDCB từ NSNN phải được quản lý chặt chẽ, tuân thủ trình tự, thủ tục đầu tư theo đúng quy định của pháp luật nhằm chống thất thoát, lãng phí vốn đầu tư và đem lại hiệu quả KT-XH cao nhất. 1.1.2.4. Nguyên tắc quản lý vốn đầu tư XDCB Thứ nhất, nguyên tắc quản lý theo dự toán: Dự toán là khâu mở đầu của quy trình ngân sách nhà nước. Việc quản lý vốn XDCB từ nguồn vốn NSNN cấp huyện phải đảm bảo theo dự toán, vì: 10 - Cơ cấu vốn phụ thuộc vào sự phán quyết của cơ quan quyền lực nhà nước đó. Do đó, mọi khoản chi từ nguồn vốn đầu tư từ NSNN chỉ có thể trở thành hiện thực khi khoản chi đó nằm trong cơ cấu chi theo dự toán đã được cơ quan quyền lực nhà nước xét duyệt và thông qua. - Phạm vi của công tác Quản lý vốn đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN rất đa dạng, liên quan tới nhiều loại hình đơn vị thuộc nhiều lĩnh vực hoạt động khác nhau. Mức chi cho mỗi loại hoạt động được xác định theo đối tượng, định mức riêng tùy thuộc vào thực tế. Như vậy, quản lý theo dự toán là nguyên tắc đảm bảo yêu cầu cân đối NSNN, tránh tính tùy tiện và thuận lợi cho việc điều hành NSNN. Thứ hai, nguyên tắc tiết kiệm, hiệu quả: Nhu cầu thì vô hạn nhưng nguồn lực thì có hạn nên tiết kiệm, hiệu quả là nguyên tắc được ưu tiên hàng đầu trong quản lý vốn XDCB. Trong quá trình phân bổ và sử dụng nguồn lực có hạn phải luôn tính toán sao cho tối thiểu hóa chi phí và tối đa hóa về mặt lợi ích. Đặc thù hoạt động việc quản lý vốn đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN diễn ra trên phạm vi rộng, đa dạng, phức tạp và nhu cầu luôn tăng nhanh chóng, do vậy, nguyên tắc tiết kiệm, hiệu quả càng phải được tôn trọng. Nguyên tắc này được đảm bảo khi quá trình quản lý vốn đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN phải làm có hiệu quả và đồng bộ các nội dung sau: Xây dựng định mức, tiêu chuẩn phải phù hợp với từng đối tượng và tính chất công việc, phải sát với thực tế. Đa dạng hóa các hình thức cấp phát vốn ngân sách và lựa chọn một cách phù hợp hình thức cấp phát áp dụng cho mỗi loại hình đơn vị hay yêu cầu quản lý của từng nhóm chi. Sắp xếp ưu tiên các dự án trong điểm, các công trình hoặc các nhóm chi mục tiêu, phân bổ nguồn vốn ngân sách XDCB hợp lý để với nguồn lực hạn chế vẫn đảm bảo được yêu cầu của công việc, mang lại hiệu quả cao. Xem xét đánh giá tính hiệu quả của công tác quản lý vốn đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN một cách tổng quát, đánh giá độ ảnh hưởng của mỗi khoản chi đến các mối quan hệ kinh tế và thời gian phát huy tác dụng của nó từ đó thấy được những lợi ích về mặt kinh tế - xã hội mà toàn xã hội được thụ hưởng từ nó. Thứ ba, nguyên tắc chi trực tiếp qua Kho bạc Nhà nước: Chi trực tiếp qua Kho bạc Nhà nước là phương thức thanh toán có sự tham gia của các bên: Đơn vị sử dụng ngân sách nhà nước, Kho bạc Nhà nước, tổ chức hoặc cá nhân được nhận các 11 khoản tiền do đơn vị sử dụng vốn NSNN thanh toán bằng hình thức thanh toán không dùng tiền mặt. Cụ thể: Đơn vị sử dụng NSNN ủy quyền cho Kho bạc nhà nước trích tiền từ tài khoản của mình để chuyển trả vào tài khoản cho công ty, đơn vị được hưởng ở một trung gian tài chính nào đó, nơi người hưởng mở tài khoản giao dịch. Do vậy, Kho bạc nhà nước vừa có quyền, vừa có trách nhiệm kiểm soát chặt chẽ mọi khoản chi từ nguồn vốn đầu tư XDCB. 1.1.2.5. Phân cấp quản lý vốn đầu tư XDCB Phân cấp quản lý NSNN là xác định phạm vi trách nhiệm và quyền hạn của chính quyền Nhà nước các cấp trong việc quản lý, điều hành thực hiện nhiệm vụ cấp phát vốn XDCB của ngân sách gắn với các hoạt động KT-XH ở từng địa phương. Phân cấp quản lý vốn XDCB là cách tốt nhất để tập trung đầy đủ, kịp thời, tiết kiệm các nguồn lực, sát với thực tế địa phương, nhờ đó mà phát huy được lợi thế của từng vùng, địa phương trong cả nước. Phân cấp nhiệm vụ quản lý vốn đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN phải phù hợp với phân cấp nhiệm vụ KT-XH, quốc phòng, an ninh đối với từng lĩnh vực và đặc điểm kinh tế, địa lý, dân cư, trình độ quản lý của từng vùng, từng địa phương; trong phân cấp nhiệm vụ chi đối với thị xã, thành phố thuộc tỉnh phải có nhiệm vụ chi ĐTXD các trường phổ thông công lập các cấp, điện chiếu sáng, cấp thoát nước, giao thông đô thị, vệ sinh đô thị và các công trình phúc lợi công cộng khác. 1.1.2.6. Công cụ, phương pháp, tổ chức bộ máy quản lý nguồn vốn XDCB ngân sách nhà nước - Công cụ quản lý: Đó là pháp luật; các chính sách kinh tế, tài chính; kiểm tra, thanh tra, giám sát; hệ thống TABMIS... - Phương pháp quản lý: gồm phương pháp tổ chức, phương pháp hành chính, phương pháp kinh tế, phương pháp thuyết phục… - Tổ chức bộ máy quản lý vốn đầu tư XDCB từ nguồn vốn ngân sách nhà nước: Bộ máy QLNN đối với đầu tư XDCB từ NSNN bao gồm các chủ thể với các chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và mối quan hệ giữa các chủ thể. Bộ máy QLNN đối với dự án ĐTXD từ NSNN bao gồm từ Quốc hội là cơ quan lập pháp, Chính phủ (Bộ Kế hoạch đầu tư, Bộ Tài chính, Bộ Xây dựng,...), Kiểm toán Nhà nước, Thanh tra Chính phủ, UBND các cấp và các cơ quan chuyên môn ở mỗi cấp... Trong việc xây dựng bộ máy QLNN, điều quan trọng hơn cả là phải thiết lập một cơ chế phối hợp giữa các cơ quan, tổ chức, đơn vị trong bộ máy đó. Trong tổ chức 12 bộ máy QLNN về đầu tư XDCB, công tác cán bộ là nhân tố then chốt. 1.2. Nội dung của công tác quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN Quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN là tổng thể các biện pháp, công cụ, cách thức mà nhà nước tác động vào quá trình hình thành ( huy động), phân phố (cấp phát) và sử dụng vốn từ NSNN để đạt các mục tiêu kinh tế-xã hội đề ra trong từng giai đoạn. Sơ đồ tổ chức quy trình quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN Ghi chú: 1a, lb, lc - Quan hệ công việc giữa cơ quan chủ đầu tư với từng cơ quan chức năng; 13 2a, 2b - Trình tự giải ngân vốn đầu tư cho các chủ đầu tư. 3a, 3b – Công tác thanh tra/Kiểm tra tổng thể quy trình. 1.2.1. Ban hành văn bản quản lý - Văn bản quản lý nhà nước (VBQLNN) là những quyết định và thông tin quản lý thành văn (được văn bản hoá) do các cơ quan quản lý nhà nước ban hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục, hình thức nhất định và được nhà nước đảm bảo thi hành bằng những hình thức khác nhau nhằm điều chỉnh các mối quan hệ quản lý nội bộ nhà nước hoặc giữa các cơ quan nhà nước với các tổ chức và công dân. - Văn bản quản lý nhà nước có các chức năng cơ bản là chức năng thông tin, chức năng quản lý, chức năng pháp lý, là cơ sở pháp lý cho hoạt động của các cơ quan, tổ chức. Văn bản là cơ sở xây dựng hệ thống pháp luật, tạo ra hành lang pháp lý cho hoạt động của các cơ quan tổ chức. Như vậy, văn bản đảm bảo tính pháp lý khi được ban hành theo đúng quy định pháp luật về nội dung và thể thức. Trong công tác quản lý vốn đầu tư XDCB thuộc ngân sách thành phố phải tuân thủ các văn bản của:  Văn bản Quốc hội Tính từ thời điểm sau khi có luật xây dựng (26/11/2003), Quốc hội đã ban hành nhiều luật liên quan đến lĩnh vực đầu tư xây dựng như: Luật ngân sách, Luật đầu tư, Luật đấu thầu, Luật thực hành tiết kiệm chống lãng phí, Luật doanh nghiệp, Luật nhà ở, Luật bảo vệ môi trường, Luật tiêu chuẩn và quy chuẩn kỹ thuật, Luật kinh doanh bất động sản, Luật phòng chống tham nhũng… Ngoài ra, Quốc hội còn ban hành nhiều nghị quyết có liên quan như: Nghị quyết số 66/2006/QHXI ngày 29/06/2006 về dự án, công trình quan trọng quốc gia; Nghị quyết về kế hoạch phát triển kinh tế xã hội và dự toán NSNN hàng năm, Nghị quyết về quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất và các nghị quyết về các chương trình mục tiêu trong lĩnh vực giáo dục, y tế…  Văn bản của Chính phủ và các Bộ, Ngành trung ương, cấp tỉnh; đối với cấp huyện Để thực hiện các luật liên quan đến đầu tư XDCB thuộc nguồn vốn ngân sách thì Chính phủ và các Bộ, Ngành đã ban hành nhiều văn bản hướng dẫn. - Chính phủ và Thủ tướng chính phủ đã ban hành nhiều quyết định và nghị định như: Nghị định số 16/2005/NĐ-CP ngày 7 tháng 12 năm 2005; Nghị định số 14