Tài liệu Quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước tại Trung tâm tin học và tính toán - Viện Hàn lâm Khoa học và công nghệ Việt Nam .

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI PHẠM THANH MAI QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƢ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC TẠI TRUNG TÂM TIN HỌC VÀ TÍNH TOÁN - VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC VÀ CÔNG NGHỆ VIỆT NAM Chuyên ngành : Quản lý Kinh Tế Mã số : 8.34.04.10 LUẬN VĂN THẠC SỸ QUẢN LÝ KINH TẾ NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC PGS.TS. VŨ HÙNG CƢỜNG HÀ NỘI - 2018 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu khoa học của riêng tôi. Các số liệu ghi trong luận văn là trung thực. Những kết luận khoa học của luận văn chưa từng được công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Tác giả Phạm Thanh Mai LỜI CẢM ƠN Luận văn này là tổng hợp kết quả của quá trình học tập, nghiên cứu kết hợp với kinh nghiệm thực tiễn trong quá trình công tác và sự nỗ lực cố gắng của bản thân tôi. Để hoàn thành luận văn này, trước hết tôi xin bày tỏ lòng biết ơn chân thành tới quý thầy (cô) giáo Học viện Khoa học Xã hội – Viện Hàn lâm Khoa học Xã hội Việt Nam đã tận tình giảng dạy tôi trong suốt thời gian học tập tại Học viện. Tôi xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc nhất đến Thầy giáo – PGS.TS. Vũ Hùng Cường, Học viện Khoa học Xã hội – Viện Hàn lâm Khoa học Xã hội Việt Nam là người trực tiếp hướng dẫn luận văn. Thầy đã nhiệt tình giúp đỡ tôi trong suốt quá trình nghiên cứu và hoàn thiện đề tài. Tôi xin bày tỏ sự biết ơn đến lãnh đạo Trung tâm TH&TT, và các đồng nghiệp đã tạo điều kiện giúp đỡ, hỗ trợ tôi trong quá trình khảo sát, thu thập số liệu để thực hiện hoàn thành luận văn này. Tuy đã có sự nỗ lực, cố gắng nhưng luận văn không thể tránh khỏi những khiếm khuyết, tôi rất mong nhận được sự góp ý chân thành của quý thầy cô, Thầy giáo – PGS. TS. Vũ Hùng Cường, các đồng nghiệp và bạn bè để luận văn này được hoàn thiện hơn. Kính chúc quý Thầy Cô, đồng nghiệp, bạn bè và sức khỏe và hạnh phúc! MỤC LỤC MỞ ĐẦU ....................................................................................................................1 Chƣơng 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƢ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC TẠI CÁC TỔ CHỨC KHOA HỌC CÔNG NGHỆ CÔNG LẬP...............................................................8 1.1. Khái niệm và phân loại vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ Ngân sách Nhà nước ..8 1.2. Quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước ..........................12 1.3. Các nhân tố ảnh hưởng đến quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước tại các tổ chức khoa học công nghệ công lập ............................................30 1.4. Kinh nghiệm về quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước 31 Chƣơng 2: THỰC TRẠNG QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƢ CƠ BẢN TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC TẠI TRUNG TÂM TIN HỌC VÀ TÍNH TOÁN - VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC VÀ CÔNG NGHỆ VIỆT NAM GIAI ĐOẠN 2013 2017 ...........................................................................................................................35 2.1. Giới thiệu Trung tâm tin học và tính toán ........................................................35 2.2. Thực trạng quản lý Vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước tại Trung tâm tin học và tính toán giai đoạn 2013 – 2017 .............................................38 2.3. Các nhân tố ảnh hưởng đến quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước tại Trung tâm tin học và tính toán .............................................................49 2.4. Đánh giá chung .................................................................................................53 Chƣơng 3: MỘT SỐ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƢ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC TẠI TRUNG TÂM TIN HỌC VÀ TÍNH TOÁN - VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC VÀ CÔNG NGHỆ VIỆT NAM GIAI ĐOẠN 2018 - 2020 ......................................................56 3.1. Căn cứ đề xuất ..................................................................................................56 3.2. Một số giải pháp chủ yếu nhằm hoàn thiện công tác quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ Ngân sách Nhà nước tại Trung tâm Tin học và Tính toán ...............58 KẾT LUẬN ..............................................................................................................69 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ...............................................................71 DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT DAĐT : Dự án đầu tư DTXD : Dự toán xây dựng ĐTXD : Đầu tư xây dựng HSMT : Hồ sơ mời thầu NSĐP : Ngân sách địa phương NSNN : Ngân sách Nhà nước NSTW : Ngân sách trung ương KT-XH : Kinh tế - Xã hội ODA : Hỗ trợ phát triển chính thức PCCC : Phòng cháy chữa cháy QLCL : Quản lý chất lượng QĐĐT : Quyết định đầu tư QLDA : Quản lý dự án TMĐT : Tổng mức đầu tư VĐT : Vốn đầu tư XDCB : Xây dựng cơ bản TH&TT : Tin học và Tính toán Viện HL KHCNVN: Viện Hàn lâm Khoa học và Công nghệ Việt Nam DANH MỤC BẢNG BIỂU Bảng 2-1: Một số dự án từ nguồn đầu tư ........................................................37 Bảng 2-2: Các dự án từ nguồn đầu tư XDCB .................................................39 Bảng 2.3: Vốn hàng năm bố trí cho dự án và thực hiện phân bổ ...................40 Bảng 2-4: Vốn hàng năm bố trí cho dự án và thanh toán ...............................46 Bảng 2-5: Thống kê một số văn bản pháp quy về quản lý đầu tư XDCB từ NSNN...........................................................................................................50 DANH MỤC SƠ ĐỒ Sơ đồ 1-1: Quy trình thực hiện đầu tư dự án XDCB ........................................13 Sơ đồ 1-2: Quy trình quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN ...............................14 Sơ đồ 2-1: Cơ c u bộ máy c a Trung tâm T TT ..........................................35 Sơ đồ 2-2: Bộ máy quản lý đầu tư XDCB tại Trung tâm TH&TT .......................38 Sơ đồ 2-3: Quy trình thực hiện đầu tư dự án XDCB ........................................42 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước có ý nghĩa cực kỳ quan trọng trong nền kinh tế nước ta hiện nay. Trong những năm qua nhà nước đã giành hàng chục ngàn tỷ đồng mỗi năm cho đầu tư xây dựng cơ bản. Đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước chiếm tỷ trọng lớn và giữ vai trò quan trọng trong toàn bộ hoạt động đầu tư xây dựng cơ bản của nền kinh tế ở Việt Nam. Đầu tư xây dựng cơ bản của nhà nước đã tạo ra nhiều công trình, nhà máy, đường giao thông, trung tâm nghiên cứu khoa học… quan trọng, đưa lại nhiều lợi ích kinh tế xã hội thiết thực. Tuy nhiên, nhìn chung hiệu quả đầu tư xây dựng cơ bản của nhà nước ở nước ta còn thấp, thể hiện trên nhiều khía cạnh như: khả năng giải ngân thấp so với yêu cầu, đầu tư sai, đầu tư khép kín, đầu tư dàn trải, thanh quyết toán kéo dài, thất thoát, lãng phí, tiêu cực, tham nhũng… Do đặc thù của nghiên cứu khoa học mà ở nước ta ngân sách nhà nước đóng vai trò quan trọng và cho đến nay vẫn là nguồn tài chính chủ yếu tại các tổ chức khoa học và công nghệ công lập. Hoạt động quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước tại Trung tâm tin học và tính toán ở Viện Hàn lâm Khoa học và công nghệ Việt Nam cũng nằm trong bức tranh chung đầu tư của đất nước, do môi trường pháp lý về đầu tư, xây dựng ở nước ta chưa đầy đủ, công tác quy hoạch và kế hoạch, công tác tổ chức và quản lý còn nhiều sơ hở. Hơn nữa, vẫn còn những khoảng trống cần tiếp tục nghiên cứu, như: Áp dụng mô hình đầu tư mới nhằm thu hút nguồn lực từ khu vực tư nhân, giảm nhẹ gánh nặng ngân sách nhà nước chi cho vốn đầu tư phát triển; Phân tích thực trạng và tìm kiếm các giải pháp quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước gắn liền với những đặc điểm cụ thể… Ngay quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản của trung tâm tin học và tính toán ở Viện Hàn lâm Khoa học và Công nghệ Việt Nam vẫn còn nhiều hạn chế, nhất là ở các khâu: lập dự án, tiến độ thực hiện dự án, giải ngân, chất lượng công trình, quyết 1 toán…Mặt khác, bản thân tác giả luận văn đang làm công tác quản lý tài chính ở Trung tâm tin học và tính toán am hiểu vấn đề thực tiễn. Vì những lý do trên, tôi việc lựa chọn chủ đề: “Quản lý vốn đầu tƣ xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nƣớc tại Trung tâm tin học và tính toán - Viện Hàn lâm Khoa học và công nghệ Việt Nam” làm đề tài luận văn tốt nghiệp của mình. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài NSNN đóng vai trò quan trọng trong việc ổn định, tăng trưởng kinh tế và giải quyết các vấn đề xã hội. Vì thế, quản lý NSNN hiệu quả, tiết kiệm, đảm bảo cân đối các nguồn lực trở thành đối tượng nghiên cứu của các nhà khoa học, các nhà quản lý ở các cấp, các ngành. Chi đầu tư XDCB là một trong những nội dung quan trọng của chi NSNN, vì thế vấn đề quản lý chi đầu tư XDCB từ NSNN là đề tài được không ít tác giả quan tâm nghiên cứu. 2.1. Các công trình nghiên cứu Nghiên cứu về đầu tư xây dựng tại một địa bàn, luận án tiến sĩ của Trịnh Thị Thúy Hồng (2012) “Quản lý chi NSNN trong đầu tư XDCB trên địa bàn tỉnh Bình Định” [22] đề cập đến nội dung và phương pháp lập dự toán chi, chấp hành chi, quyết toán chi và thanh kiểm tra quá trình chi NSNN. Tác giả phân tích và kiểm chứng các nguyên nhân và hạn chế trong quản lý chi NSNN đối với các dự án XDCB trên địa bàn tỉnh Bình Định. Mặc dù các giải pháp đưa ra có tính thực tiễn cao nhưng do cách tiếp cận của đề tài, tác giả chỉ tập trung nghiên cứu đến hoạt động quản lý chi tức là quản lý vốn và chi phí của dự án nên chưa đề cập nhiều đến quản lý chất lượng (QLCL), quản lý tiến độ là những vấn đề quan trọng ảnh hưởng trực tiếp đến quản lý chi NSNN Luận án tiến sĩ của tác giả Nguyễn Thị Bình, (2013) “ oàn thiện quản lý nhà nước đối với đầu tư XDCB từ vốn ngân sách trong ngành giao thông vận tải Việt Nam” [6] đã nghiên cứu sâu vấn về quản lý nhà nước đối với các dự án ĐTXD lĩnh vực hạ tầng giao thông trong điều kiện kinh tế thị trường. Tác giả đã nhấn mạnh vấn đề quản lý quy hoạch và tư vấn quốc tế rất quan trọng đối với các dự án 2 ĐTXD bằng vốn NSNN tại Bộ Giao thông - Vận tải qua đó đề xuất hệ thống giải pháp hoàn thiện... Tiếp cận từ các góc độ quản lý Nhà nước, luận án tiến sĩ của Tạ Văn Khoái (2009) “ Quản lý Nhà nước đối với dự án đầu tư XDCB từ NSNN ở Việt Nam” [23] đã đề cập đến các vấn đề lý luận và thực tiễn quản lý nhà nước đối với dự án ĐTXD từ NSNN. Trên cơ sở nghiên cứu kinh nghiệm quản lý nhà nước đối với dự án ĐTXD ở một số nước, tác giả đề cao vai trò kiểm tra giám sát của các cấp có thẩm quyền trong hoạt động ĐTXD và đề xuất những giải pháp chủ yếu trong hoạt động quản lý nhà nước đối với các dự án ĐTXD ở Việt Nam Luận án tiến sỹ“Một số giải pháp nâng cao hiệu quả sử dụng vốn đầu tư XDCB tập trung từ NSNN do thành phố à Nội quản lý” năm 2009 của TS. Cấn Quang Tuấn [40] tập trung hệ thống hoá cơ sở lý luận về quản lý vốn đầu tư phát triển, trong đó có vốn đầu tư XDCB thuộc NSNN; Đánh giá khái quát thực trạng quản lý sử dụng vốn đầu tư XDCB từ NSNN do thành phố Hà Nội quản lý từ năm 2001-2005. Đề xuất các giải pháp với mong muốn nâng cao hiệu quả sử dụng vốn đầu tư XDCB từ NSNN do thành phố Hà Nội quản lý. Xuất phát từ phạm vi nghiên cứu, công trình đề cập tới khía cạnh quản lý và sử dụng vốn của hoạt động đầu tư xây dựng từ NSNN nên các khía cạnh khác không được xem xét. Tiếp cận vấn đề quản lý chi vốn XDCB từ NSNN từ cơ quan cấp phát vốn, luận văn thạc sĩ của Vũ Hồng Sơn năm 2007 “ oàn thiện công tác quản lý chi vốn XDCB thuộc nguồn vốn NSNN tại Kho bạc Nhà nước ” [37] tập trung nghiên cứu các vấn đề tổng quan về vốn đầu tư XDCB, phân tích thực trạng quá trình quản lý chi NSNN đối với các dự án XDCB qua kho bạc Nhà nước, đánh giá những mặt mạnh, mặt còn tồn tại, tìm ra nguyên nhân và các giải pháp khắc phục. Song do phạm vi nghiên cứu, nên tác giả quan tâm nhiều đến thủ tục chứng từ theo các văn bản qui phạm pháp luật, chưa quan tâm toàn diện đến chu trình quản lý dự án, các giải pháp còn rời rạc. Đề tài thạc sỹ“Phân tích thực trạng và đề xu t một số giải pháp hoàn thiện quản lý các dự án đầu tư phát triển sử dụng vốn ngân sách trên địa bàn tỉnh Ninh 3 Bình” (năm 2006) của Bùi Đức Chung [20] trường Đại học Bách khoa Hà Nội. Luận văn được nghiên cứu một cách toàn diện, trên cơ sở khoa học về thực trạng quản lý đầu tư XDCB từ NSNN trên địa bàn tỉnh Ninh Bình. Đồng thời đề ra được phương hướng, mục tiêu, đặc biệt là hệ thống các giải pháp vừa có tính cấp bách trước mắt, vừa có tính chiến lược lâu dài nhằm nâng cao hiệu quả quản lý đầu tư XDCB từ NSNN trên địa bàn tỉnh Ninh Bình với mục tiêu nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý Nhà nước phục vụ tốt hơn nhu cầu và lợi ích của nhân dân, thúc đẩy phát triển KT-XH ở địa phương. Các đề tài và bài viết nêu trên đã nghiên cứu về những vấn đề cần phải giải quyết và đánh giá hiệu quả sử dụng vốn đầu tư từ NSNN. Tuy nhiên, các công trình khoa học này đa số nghiên cứu từ góc độ tài chính, hoặc về cơ chế quản lý, hoặc về tình hình cụ thể ở một đơn vị, địa phương. Hiện nay, chưa có tác giả nào nghiên cứu về quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN của đơn vị thuộc một tổ chức khoa học công nghệ công lập, đó là gợi mở để tôi thực hiện đề tài “Quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách Nhà nước tại Trung tâm Tin học và Tính toán - Viện Hàn lâm Khoa học và Công nghệ Việt Nam”. 2.2. Các kết quả đạt được Trên cơ sở tổng quan những nội dung và kết quả chính của các công trình nghiên cứu liên quan đến đề tài quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN, có thể rút ra một số kết luận sau đây: Thứ nh t, chủ đề quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN được sự quan tâm nghiên cứu của nhiều cơ quan quản lý nhà nước, nhiều cơ sở nghiên cứu khoa học và bản thân các nhà khoa học. Đồng thời một số nghiên cứu sinh cũng đã lựa chọn chủ đề quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN làm nội dung nghiên cứu của luận án. Thứ hai, có một số vấn đề hiện nay chưa thực sự thống nhất trong nhận thức và cũng chưa được lý giải nhiều. Cụ thể: - Vấn đề phân cấp quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN. - Vai trò của quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN - Áp dụng mô hình đầu tư mới nhằm thu hút nguồn lực từ khu vực tư nhân, 4 giảm nhẹ gánh nặng NSNN chi cho vốn đầu tư phát triển... Thứ ba, Các công trình nghiên cứu trước đây về quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN chưa có đề tài nào nghiên cứu, đề cập đến quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN tại Trung tâm TH&TT, đó là gợi mở để tôi thực hiện đề tài “Quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách Nhà nước tại Trung tâm Tin học và Tính toán - Viện Hàn lâm Khoa học và Công nghệ Việt Nam”. 2.3.Các vấn đề đặt ra và hướng nghiên cứu của đề tài Để đạt được mục đích nghiên cứu đã đặt ra, hướng nghiên cứu của đề tài bao gồm các nội dung như sau: - Làm rõ những vấn đề lý luận cơ bản về quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN tại các tổ chức KH&CN trong điều kiện hiện nay. - Phân tích thực trạng quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN tại Trung tâm TH&TT, đánh giá những thành công đạt được, chỉ ra những tồn tại, hạn chế và nguyên nhân từ đó đưa ra những đề xuất các giải pháp hoàn thiện quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN của Trung tâm TH&TT trong giai đoạn tiếp theo. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 3.1. Mục đích nghiên cứu : Nghiên cứu làm rõ thực trạng Quản lý vốn đầu tư xây dựng từ NSNN tại Trung tâm TH&TT giai đoạn 2013-2017, chỉ ra những mặt đã làm được, chỉ ra những hạn chế, phân tích nguyên nhân, đề xuất giải pháp để hoàn thiện hoạt động này tại Trung tâm TH&TT giai đoạn 2018-2020. 3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu cụ thể Làm rõ cơ sở lý luận và thực tiễn thuộc lĩnh vực đầu tư XDCB từ NSNN của các tổ chức KH&CN công lập. Nghiên cứu kinh nghiệm của Văn Phòng Viện Hàn lâm KH&CNVN để rút ra bài học. Đánh giá thực trạng quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN tại Trung tâm TH&TT - Viện HL KHCNVN, chỉ ra những thành công, hạn chế và nguyên nhân. Đề xuất một số giải pháp chủ yếu nhằm hoàn thiện quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN tại Trung tâm TH&TT - Viện HL KHCNVN. 5 4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu Đối tượng: Quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN tại Trung tâm Tin học và Tính toán – Viện Hàn lâm Khoa học và Công nghệ Việt Nam Phạm vi: + Phạm vi không gian: Trung tâm TH&TT - Viện HL KHCNVN. + Phạm vi thời gian: đánh giá thực trạng từ năm 2013-2017. 5. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu + Phương pháp nghiên cứu bàn (desk study): thu thập, tổng hợp, kế thừa và nghiên cứu các tư liệu, số liệu, các cơ chế, chính sách pháp luật có liên quan tới chủ đề nghiên cứu. + Phương pháp thống kê: tập hợp và khái quát các dữ liệu, số liệu theo thời gian nhằm tìm ra các mối liên hệ tương quan giữa các yếu tố, tác nhân. + Phương pháp phân tích, tổng hợp, so sánh : nghiên cứu từng yếu tố, tác nhân, sự tác động ảnh hưởng tới đối tượng nghiên cứu và tổng hợp, so sánh các kết quả nhằm tìm ra những mặt được, những hạn chế, thiếu hụt và các nguyên nhân. + Phương pháp nghiên cứu khác: luận văn còn kết hợp sử dụng một vài phương pháp nghiên cứu khác trong một số vấn đề cụ thể, như phương pháp thực nghiệm, phương pháp đánh giá nhanh do bản thân tác giả luận văn đang làm công tác quản lý tài chính ở Trung tâm TH&TT - Viện Hàn lâm KHCNVN. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn Về lý luận : Luận án đã góp phần hệ thống hóa cơ sở lý luận và thực tiễn về quản lý dự án (QLDA) đầu tư xây dựng bằng vốn NSNN tại các tổ chức KH&CN công lập Về thực tiễn: Từ đánh giá thực trạng, chỉ ra thành công, hạn chế và nguyên nhân, luận án đề xuất một số nhóm giải pháp đổi mới hoạt động QLDA đầu tư xây dựng bằng vốn NSNN tại Trung tâm TH&TT. 7. Cơ cấu của luận văn Ngoài các phần mở đầu, kiến nghị và kết luận, danh mục các tài liệu tham khảo và phụ lục, nội dung luận văn gồm: Phần nội dung nghiên cứu có 3 chương: 6 Chương 1. Cơ sở lý luận và thực tiễn về quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách Nhà nước tại các tổ chức khoa học công nghệ công lập Chương 2. Thực trạng quản lý vốn đầu tư xây dụng cơ bản từ ngân sách Nhà nước tại Trung tâm Tin học và Tính toán - Viện àn lâm Khoa học và Công nghệ Việt Nam giai đoạn 2013 – 2017 Chương 3. Một số giải pháp hoàn thiện quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách Nhà nước tại Trung tâm Tin học và Tính toán - Viện và Công nghệ Việt Nam giai đoạn 2018 - 2020 7 àn lâm Khoa học Chƣơng 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƢ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC TẠI CÁC TỔ CHỨC KHOA HỌC CÔNG NGHỆ CÔNG LẬP 1. 1.1. Khái niệm và phân loại vốn đầu tƣ xây dựng cơ bản từ Ngân sách Nhà nƣớc 1.1.1. Một số khái niệm cơ bản 1.1.1.1. Khái niệm về đầu tư Xuất phát từ cách tiếp cận, mục đích nghiên cứu, người ta đưa ra những định nghĩa khác nhau về đầu. tư. Có thể kể đến một số quan điềm như sau: Tiếp cận đầu tư mang lại kết quả cho quá trình tái sản xuất, nhóm tác giả David Begg, Stanley Fischer, Rudiger Dor cho rằng: “Đầu tư là việc các hãng mua sắm hàng hóa tư bản mới” [21, tr. 363] . P.A Samuelson và William D.Nordthaus nghiên cứu đầu tư ở nhiều khía cạnh như vơi hoạt động tạo vốn thì: “Đầu tư gồm các nguồn bổ sung vào trữ lượng vốn của một quốc gia”, và “Đầu tư chỉ thực sự xuất hiện khi tạo ra vốn thực tế” [35, tr. 111]; Dưới góc độ kỳ vọng: “Đầu tư là một canh bạc tương lai, với sự đánh cược rằng thu nhập đầu tư đem lại sẽ cao hơn chi phí đầu tư” [35, tr. 115]. Và: “Đầu tư bao gồm hữu hình (thiết bị, nhà xưởng, tồn kho) và vô hình (giáo dục, nghiên cứu triển khai và sức khỏe)” [35, tr.762]. Theo Từ điển Kinh tế học hiện đại: “đầu tư là một lưu lượng chi tiêu dành cho các dự án sản xuất hàng hóa không phải để tiêu dùng trung gian. Các dự án đầu tư này có thể bổ sung vào cả vốn vật chất, vốn nhân lực lẫn hàng tồn kho”. Từ các nghiên cứu trên, theo tác giả khái niệm đầu tư được hiểu là: Đầu tư là quá trình sử dụng các nguồn lực (vốn, tài sản vật chất, lao động trí tuệ, công nghệ...) trong hiện tạỉ để tiến hành các hoạt động (tạo ra, khai thác, sử dụng tài sản...) để thu được các kết quả có lợi (gia tăng vốn, tài sản vật chất, trí tuệ, công nghệ...) nhằm thực hiện những mục tiêu nhất định trong tương lai. 8 1.1.1.2. Vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước Kể từ khi tiến hành công cuộc đổi mới, Đảng ta chủ trương phát triển kinh tế hàng hóa nhiều thành phần, vận hành theo cơ chế thị trường có sự quản lý của Nhà nước. Hoạt động xây dựng ngày một phát triển với nhiều thành phần kinh tế tham gia. Khái niệm XDCB qui định tại Nghị định số 385/HĐBT ngày 06/6/1981 của Hội đồng bộ trưởng (nay là Chính phủ) [7] được thay thế bằng khái niệm đầu tư và xây dựng tại Nghị định số 177/CP ngày 20/10/1994 của Chính phủ [8] . Đến nay khái niệm đầu tư xây dựng được định nghĩa như sau: Hoạt động đầu tư xây dựng là quá trình tiến hành các hoạt động xây dựng gồm xây dựng mới, sửa chữa, cải tạo công trình xây dựng. Trong đó: Hoạt động xây dựng gồm lập quy hoạch xây dựng, lập dự án đầu tư xây dựng công trình, khảo sát xây dựng, thiết kế xây dựng, thi công xây dựng, giám sát xây dựng, quản lý dự án, lựa chọn nhà thầu, nghiệm thu, bàn giao đưa công trình vào khai thác sử dụng, bảo hành, bảo trì công trình xây dựng và hoạt động khác có liên quan đến xây dựng công trình. [điều 3, 28] Từ năm 1986 đến nay, mặc dù hoạt động ĐTXD được đa dạng hóa nguồn vốn nhưng không thể phủ nhận nguồn vốn NSNN rất quan trọng để xây dựng kết cấu hạ tầng, các công trình công cộng, các dự án phi lợi nhuận... phục vụ chiến lược phát triển KT-XH của Đảng và Nhà nước. Từ các phân tích trên, theo tác giả khái niệm ĐTXD từ NSNN được hiểu như sau: “Đầu tư xây dựng bằng nguồn vốn NSNN là hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các chương trình, dự án gồm xây dựng mới, sửa chữa, cải tạo công trình xây dựng phục vụ phát triển kinh tế-xã hội. Vốn ĐTXD là toàn bộ chi phí để đạt được mục đích ĐTXD gồm các chi phí cho hoạt động chuẩn bị đầu tư (lập quy hoạch khảo sát, lập dự án, đền bù giải phóng mặt bằng...); Thực hiện đầu tư (thi công xây dựng và lắp đặt thiết bị giám sát thỉ công, QLDA, lựa chọn nhà thầu, nghiệm thu...); Đưa công trình vào khai thác sử dụng (chuyển giao công nghệ, bảo hành, bảo trì công trình xây dựng...) và các chi phí khác có liên quan đến xây dựng công trình nằm trong tổng mức đầu tư được phê duyệt. Từ các nghiên cứu trên, có thể khái quát, bản chất ĐTXD bằng vốn NSNN là 9 loại hình đầu tư công có các hoạt độngxây dựng mới, sửa chữa, cải tạo công trình xây dựng nhằm phục vụ phát triển KT-XH theo chủ trương của Đảng và Nhà nước. 1.1.1.3. Vốn đầu tư và xây dựng từ NSNN tại các tổ chức K CN công lập Do đặc thù của nghiên cứu khoa học mà ở nước ta NSNN đóng vai trò quan trọng và cho đến nay vẫn là nguồn tài chính chủ yếu tại các tổ chức KH&CN công lập. - Hoạt động nghiên cứu khoa học thường đòi hỏi những khoản đầu tư không nhỏ và ngày càng tăng. Trong Báo cáo về Nền Khoa học của thế giới nói trên của Tổ chức UNESCO đã lưu ý “giá thành ngày càng cao của hoạt động khoa học. [19, tr. 79] Lý do của xu hướng gia tăng này là: a. Các thiết bị dùng cho nghiên cứu khoa học là những thiết bị đặc thù, được sản xuất không phải là hàng loạt mà theo đặt hàng, với yêu cầu kỹ thuật cao, nghiêm ngặt. b. KHCN phát triển với tốc độ nhanh chóng, ngày càng cao. Hoạt động KHCN do vậy luôn cần nhanh chóng đổi mới thiết bị để bắt kịp đà tiến bộ của KHCN. - Tính chất công ích của hoạt động nghiên cứu khoa học đòi hỏi cần hỗ trợ tài chính của nhà nước cho hoạt động này. KH&CN được xác định là động lực của tăng trưởng, phát triển kinh tế. Các sản phẩm nghiên cứu khoa học thường chưa được đưa ra ngay thị trường mà còn phải trải qua một số khâu/công đoạn nhất định (triển khai - development, thử nghiệm – pilot, …) rồi mới trở thành hàng hóa trên thị trường do vậy có độ trễ nhất định để thu lợi nhuận. Thế nhưng phải có nghiên cứu khoa học thì mới đổi mới sản phẩm, tạo ra các sản phẩm mới cho thị trường. Các nhà đầu tư tư nhân vì lý do lợi nhuận ít quan tâm tới nghiên cứu khoa học (trừ các tập đoàn lớn) trong khi xã hội lại rất cần tạo động lực cho tăng trưởng, phát triển sản xuất thông qua KH&CN. 1.1.2. Đặc trưng đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước 1.1.2.1. Đặc trưng c a Đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước + Quy mô vốn đầu tư lớn: các công trình được đầu tư xây dựng từ nguồn vốn này đa số là các công trình lớn, có phạm vi ảnh hưởng sâu rộng đến sự phát triển KT-XH; tạo ra sự chuyển dịch cơ cấu KT-XH của các vùng, địa phương hoặc ngành 10 của nền kinh tế. + Về khả năng thu hồi vốn: Mặc dù tất cả các công trình XDCB từ NSNN đều là những công trình có ý nghĩa quan trọng đối với toàn bộ nền kinh tế, song khả năng thu hồi vốn lại rất thấp, thậm chí không có khả năng thu hồi vốn trực tiếp. Do vậy, các dự án này thường không hấp dẫn các thành phần kinh tế khác. Nói cách khác, đầu tư XDCB từ NSNN là hoạt động đầu tư chỉ hướng vào các lĩnh vực mà các thành phần kinh tế không được phép đầu tư (an ninh quốc phòng), hay không muốn đầu tư vì không thu được lợi ích trực tiếp. + Nguồn vốn để thực hiện đầu tư là do NSNN cấp phát trực tiếp. Đây là một đặc trưng cơ bản để phân biệt với các hình thức đầu tư khác. Tuy nhiên trên thực tế, các nguồn vốn đầu tư trong nền kinh tế thị trường có mối quan hệ mật thiết và đan xen với nhau. + Việc quản lý vốn đầu tư rất khó khăn, dễ bị thất thoát lãng phí. Đây là một đặc điểm rất quan trọng trong công tác quản lý vốn đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN so với các nguồn khác. Từ đó, đòi hỏi việc quản lý vốn đầu đầu tư XDCB từ NSNN phải được thường xuyên chú trọng, quản lý vốn cần theo đúng quy định của pháp luật. 1.1.2.2. Đặc trưng c a Đầu tư xây dựng cơ bản tại các tổ chức khoa học và công nghệ công lập Hoạt động nghiên cứu khoa học mang tính chất công ích, trước hết Nhà nước có trách nhiệm phải chăm lo và đầu tư phát triển. Dưới góc độ là một nguồn vốn đầu tư nói chung, vốn XDCB từ NSNN cũng như các nguồn vốn khác - đó là biểu hiện bằng tiền của giá trị đầu tư, bao gồm các chi phí tiêu hao nguồn lực phục vụ cho hoạt động đầu tư, nghĩa là bao gồm toàn bộ chi phí đầu tư. Theo Luật Đầu tư (2014) của Việt Nam: " Vốn đầu tư là tiền và tài sản khác để thực hiện các hoạt động đầu tư kinh doanh" . [32, tr. 18] Dưới góc độ một nguồn lực tài chính quốc gia, vốn XDCB từ NSNN là một bộ phận của quỹ NSNN trong khoản chi đầu tư của NSNN hàng năm được bố trí cho đầu tư vào các công trình, dự án XDCB của Nhà nước. 11 Từ quan niệm về vốn đầu tư XDCB từ NSNN, có thể thấy nguồn vốn này có hai nhóm đặc điểm cơ bản: gắn với hoạt động đầu tư XDCB và gắn với NSNN. Gắn với hoạt động đầu tư XDCB, nguồn vốn này chủ yếu được sử dụng để đầu tư phát triển tài sản cố định trong nền kinh tế. Khác với các loại đầu tư như đầu tư chuyển dịch, đầu tư cho dự phòng, đầu tư mua sắm tài sản công v.v., đầu tư XDCB là hoạt động đầu tư vào máy móc, thiết bị, nhà xưởng, kết cấu hạ tầng... Đây là hoạt động đầu tư phát triển, đầu tư cơ bản và chủ yếu có tính dài hạn. Gắn với hoạt động NSNN, vốn đầu tư XDCB từ NSNN được quản lý và sử dụng đúng luật, theo các quy trình rất chặt chẽ. Khác với đầu tư trong kinh doanh, đầu tư từ NSNN chủ yếu nhằm tạo lập môi trường, điều kiện cho nền kinh tế, trong nhiều trường họp không mang tính sinh lãi trực tiếp. 1.1.3. Phân loại đầu tư xây dựng từ ngân sách nhà nước Các dự án ĐTXD bằng vốn NSNN tại các tổ chức KH-CN thuộc Chính phủ có thể phân loại như sau: Theo nguồn VĐT: Các dự án sử dụng vốn NSNN, vốn tín dụng do nhà nước bảo lãnh, vốn công trái Chính phủ, vốn hỗ trợ phát triển từ các tổ chức quốc tế (vốn ODA), hoặc dự án có hỗn hợp nguồn vốn có tính chất từ NSNN. Theo hình thức đầu tư: Dự án ĐTXD mới, dự án đầu tư cải tạo, nâng cấp sửa chữa, đầu tư chiều sâu tăng cường năng lực nghiên cứu... Theo sự phân cấp quản lý thẩm quyền QĐĐT hoặc cấp giấy phép đầu tư: Tùy theo tầm quan trọng và quy mô của dự án, có thể chia các nhóm: Dự án quan trọng quốc gia (do Quốc hội quyết định chủ trương đầu tư); Dự án nhóm A; Dự án nhóm B; Dự án nhóm C . Phân nhóm dự án căn cứ TMĐT, vào tầm quan trọng của lĩnh vực đầu tư. Phân cấp theo qui mô dự án để xác định người quyết định đầu tư. 1.2. Quản lý vốn đầu tƣ xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nƣớc 1.2.1. Khái niệm và đặc điểm của quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước “Quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN là quá trình lập kế hoạch tổng thể, điều phối thời gian, nguồn lực và giám sát quá trình phát triển của dự án từ khi bắt 12 đầu đến khi kết thúc nhằm đảm bảo cho dự án hoàn thành đúng thời hạn, trong phạm vi ngân sách được duyệt, đạt được các yêu cầu đã định về kỹ thuật và chất lượng sản phẩm dịch vụ, bằng những phương pháp và điều kiện tốt nhất cho phép”. [24, tr. 9] Từ khái niệm nêu trên có thể rút ra một số đặc điểm của quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN như sau: Thứ nh t, đối tượng quản lý ở đây là vốn đầu tư XDCB từ NSNN, là nguồn vốn được cấp phát theo kế hoạch NSNN với quy trình rất chặt chẽ gồm nhiều khâu: xây dựng cơ chế chính sách, xây dựng kế hoạch, xây dựng dự toán, định mức tiêu chuẩn, chế độ kiểm tra báo cáo, phân bổ dự án năm, phân bổ hạn mức kinh phí hàng quý có chia ra tháng, thực hiện tập trung nguồn thu, cấp phát, hạch toán kế toán thu chi quý NSNN, báo cáo quyết toán. Quản lý vốn đầu tư XDCB là một vấn đề nằm trong nội dung quản lý thu chi NSNN. Tuy nhiên, do tính chất đặc thù phức tạp của quá trình XDCB (quyết định đến tính chất quản lý vốn) nên chỉ tập trung nghiên cứu những nội dung trọng tâm như: lập kế hoạch vốn đầu tư; phân bổ vốn đầu tư; thanh quyết toán vốn đầu tư; kiểm tra và thanh tra các khâu từ hình thành đến thanh toán vốn đầu tư. Vốn đầu tư XDCB thường gắn với các dự án đầu tư với quy trình chặt chẽ gồm 5 bước sau (xem sơ đồ 1.1) Quy hoạch và chủ trương đầu tư Lập dự án và chuẩn bị đầu tư Triển khai thực hiện dự án Nghiệm thu bàn giao công trình đưa vào sử dụng Đánh giá đầu tư Sơ đồ 1-1: Quy trình thực hiện đầu tư dự án XDCB (Nguồn: Tổng hợp từ các quy định về dự án đầu tư tại Việt Nam) Quan hệ giữa vốn đầu tư và quy trình dự án rất chặt chẽ. vốn đầu tư chỉ được giải ngân và cấp phát cho việc sử dụng chỉ sau khi dự án đầu tư được cấp có thẩm quyền duyệt. Việc thanh quyết toán vốn đầu tư XDCB chỉ khi dự án được nghiệm 13