Tài liệu Quản lý tài sản công tại bệnh viện hữu nghị việt đức

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI HOÀNG THU THỦY QUẢN LÝ TÀI SẢN CÔNG TẠI BỆNH VIỆN HỮU NGHỊ VIỆT ĐỨC Ngành: Quản lý Kinh tế Mã số: 8 34 04 10 LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ KINH TẾ NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS. NGUYỄN THỊ HOÀI LÊ HÀ NỘI, 2018 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan luận văn này là do tự bản thân thực hiện có sự hỗ trợ từ giáo viên hướng dẫn và không sao chép các công trình nghiên cứu của người khác. Các dữ liệu thông tin thứ cấp sử dụng trong nghiên cứu này là có nguồn gốc và trích dẫn rõ ràng. Tôi xin chịu hoàn toàn trách nhiệm về lời cam đoan này! Tác giả Hoàng Thu Thủy MỤC LỤC MỞ ĐẦU ................................................................................................................ 1 CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ TÀI SẢN CÔNG TẠI CÁC BỆNH VIỆN .......................................................................................................... 7 1.1 Cơ sở lý luận về quản lý tài sản công ...................................................................7 1.2 Quản lý tài sản công tại bệnh viện ......................................................................17 1.3 Nghiên cứu một số bài học kinh nghiệm để quản lý tốt tài sản công tại một số bệnh viện, cơ sở y tế và bài học rút ra .......................................................................27 CHƯƠNG 2 THỰC TRẠNG QUẢN LÝ TÀI SẢN CÔNG TẠI BỆNH VIỆN HỮU NGHỊ VIỆT ĐỨC ..................................................................................... 30 2.1. Tổng quan về Bệnh viện Hữu Nghị Việt Đức....................................................30 2.2. Thực trạng quản lý và sử dụng tài sản công tại Bệnh viện Hữu nghị Việt Đức .......36 2.3. Đánh giá công tác quản lý tài sản công tại Bệnh viện Hữu nghị Việt Đức .......58 CHƯƠNG 3 MỘT SỐ GIẢI PHÁP CHỦ YẾU NHẰM TĂNG CƯỜNG QUẢN LÝ TÀI SẢN CÔNG TẠI BỆNH VIỆN HỮU NGHỊ VIỆT ĐỨC ...... 63 3.1 Định hướng phát triển và định hướng quản lý tài sản công tại Bệnh viện Việt Đức thời gian tới .......................................................................................................63 3.2. Giải pháp nhằm tăng cường quản lý tài sản công một số giải pháp chủ yếu nhằm tăng cường quản lý tài sản công tại Bệnh viện Hữu nghị Việt Đức ...............65 3.3 Một số kiến nghị..................................................................................................72 KẾT LUẬN .......................................................................................................... 75 TÀI LIỆU THAM KHẢO .................................................................................. 76 DANH MỤC VIẾT TẮT Viết tắt Nghĩa đầy đủ BHYT Bảo hiểm y tế BV Bệnh viện ĐVSNCL Đơn vị sự nghiệp công lập KCB Khám chữa bệnh KTV Kỹ thuật viên NH Ngân hàng NSNN Ngân sách nhà nước NVYT Nhân viên y tế SCL Sửa chữa lớn TSCĐ Tài sản cố định TSNN Tài sản nhà nước TTB Trang thiết bị TTBYT Trang thiết bị y tế VT- TBYT Vật tư – Thiết bị y tế DANH MỤC BẢNG Bảng 2.1: Tình hình thực hiện các chỉ tiêu chuyên môn của Bệnh viện Việt Đức giai đoạn 2013 - 2017 ........................................................................................... 34 Bảng 2.2: Cơ cấu tài sản cố định hữu hình của Bệnh viện Hữu Nghị Việt Đức giai đoạn 2013 – 2017 .................................................................................................. 39 Bảng 2.3. Danh mục trang thiết bị liên kết ............................................................ 48 Bảng 2.4: Công suất sử dụng trang thiết bị Y tế tại Bệnh viện Việt Đức .............. 51 Bảng 2.5: Mức độ đáp ứng nhu cầu về trang thiết bị y tế tại các khoa, đơn vị ...... 52 Bảng 2.6: Số lượng trang thiết bị hư hỏng cần sửa chữa ....................................... 55 Bảng 2.7: Số lượng trang thiết bị thanh lý ............................................................ 58 DANH MỤC SƠ ĐỒ, BIỂU ĐỒ Sơ đồ 2.1: Cơ cấu tổ chức của Bệnh viện Hữu Nghị Việt Đức ............................. 33 Sơ đồ 2.2: Quy trình mua sắm tài sản công tại Bệnh viện Việt Đức ..................... 42 Biểu đồ 2.1: Tổng thu của Bệnh viện Hữu Nghị Việt Đức giai đoạn .................... 36 2013 – 2017 .......................................................................................................... 36 Biểu đồ 2.2: Cơ cấu tài sản công của Bệnh viện Hữu Nghị Việt Đức thời điểm 31/12/2017 ............................................................................................................ 37 Biểu đồ 2.3: Số đơn vị tham gia dự thầu bình quân/gói thầu mua sắm tài sản công .............................................................................................................................. 43 Biểu đồ 2.4: Tình hình vốn NSNN đầu tư cho tài sản công của Bệnh viện Việt Đức giai đoạn 2013 – 2017 ........................................................................................... 45 Biểu đồ 2.5: Tình hình vốn phát triển sự nghiệp của Bệnh viện đầu tư cho tài sản công của Bệnh viện Việt Đức giai đoạn 2013 – 2017 ........................................... 46 Biểu đồ 2.6: Cơ cấu nguồn vốn đầu tư cho tài sản công của Bệnh viện Việt Đức giai đoạn 2013 – 2017 ........................................................................................... 47 Biểu đồ 2.7: Tỷ lệ hao mòn TSCĐ của Bệnh viện Việt Đức ................................. 57 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Về lý luận: Tài sản trong các bệnh viện công lập thường có giá trị lớn, quy mô nhiều nên quản lý rất phức tạp. Trong quá trình hoạt động, bệnh viện dựa vào thiết bị, dụng cụ và các tài sản khác để cung cấp dịch vụ chăm sóc sức khỏe chất lượng cho bệnh nhân. Điều đó bao gồm không chỉ là thiết bị y tế được sử dụng trong chăm sóc trực tiếp, mà còn là máy tính và các tài sản khác mà các bệnh viện dựa vào để quản lý hồ sơ bệnh nhân, thanh toán y tế và các quá trình khác diễn ra trong hoạt động. Tài sản, trang thiết bị y tế của các bệnh viện là một trong những yếu tố quan trọng quyết định hiệu quả, chất lượng của công tác y tế, hỗ trợ tích cực cho người thầy thuốc trong công tác phòng bệnh và chữa bệnh. Do đó, các tài sản luôn được bệnh viện chú trọng đầu tư. Tuy nhiên, quản lý tài sản hiệu quả là yêu cầu đặt ra cho các bệnh viện để đảm bảo cung cấp dịch vụ hiệu quả và giảm thiết bị bị mất và bị đánh cắp. Bởi lẽ, quản lý tài sản tốt sẽ nâng cao chất lượng KCB, giảm được kinh phí đầu tư, nâng cao tuổi thọ của thiết bị, hỗ trợ công tác chuyên môn, cho cán bộ y tế. Đặc biệt, tài sản công tại các bệnh viện có nhiều đặc thù khác biệt so với tài sản công tại các đơn vị khác. Không chỉ khác bởi đây là những tài sản gắn liền với hoạt động khám chữa bệnh mà các khác bởi cơ chế quản lý các tài sản này. Điển hình là nguồn hình thành tài sản công tại các bệnh viện không chỉ gồm nguồn NSNN cấp trực tiếp mà còn hình thành từ các nguồn khác có nguồn gốc từ NSNN. Trong quá trình quản lý, sử dụng, các bệnh viện được thu một phần viện phí để bù đắp chi phí hình thành nên các tài sản này. Chính vì vậy, công tác quản lý tài sản công tại các bệnh viện cũng có nhiều đặc trưng nhất định. Về thực tiễn: Có thể thấy, công tác quản lý tài sản của các bệnh viện công lập hiện nay còn rất nhiều hạn chế. Trước đó, Kiểm toán chuyên đề công tác đầu tư, mua sắm, quản lý và sử dụng trang thiết bị y tế năm 2015, Kiểm toán Nhà nước đã phát hiện ra những sự lãng phí rất lớn trong việc mua sắm thiết bị khám chữa bệnh như một số đơn vị có thiết bị chưa hết thời gian tính hao mòn nhưng đã bị hỏng, 1 không sử dụng được. Thậm chí nhiều Bệnh viện có nhiều thiết bị được đầu tư mới nhưng chưa đưa vào sử dụng hoặc mới đưa vào sử dụng đã hỏng gây lãng phí lớn. Bệnh viện Hữu Nghị Việt Đức là bệnh viện tuyến đầu của Trung ương nên có quy mô lớn, trang thiết bị y tế tiên tiến và hiện đại do được Nhà nước chú trọng đầu tư. Tuy nhiên, do quy mô lớn nên công tác quản lý tài sản công của Bệnh viện tương đối phức tạp và khó khăn. Các năm qua, công tác quản lý tài sản của Viện đã gặp phải không ít tồn tại, hạn chế. Trong năm 2017, Bệnh viện Hữu Nghị Việt Đức là 1 trong 12 bệnh viện công lập bị Bộ Y tế yêu cầu phải rà soát, kiểm tra, đánh giá thực trạng việc tổ chức quản lý, đấu thầu mua sắm và khai thác sử dụng trang thiết bị y tế (thiết bị và hóa chất, vật tư tiêu hao y tế) tại đơn vị mình. Đồng thời, giải trình và làm rõ trách nhiệm của các cá nhân, tập thể có liên quan, kịp thời chấn chỉnh, xử lý sai phạm nếu có. Đặc biệt, hiện nay tài sản công gắn liền với quyền sử dụng đất của Bệnh viện ở cơ sở 1 đang khai thác hết công suất, không đáp ứng dủ nhu cấu sử dụng, trong khi dự án cơ sở 2 đã chậm tiến độ lên tới 3 năm. Trước thực trạng hiện nay, Bệnh viện cần phải nhanh chóng tìm hiểu những thuận lợi, khó khăn đồng thời đề xuất giải pháp tăng cường quản lý, nâng cao chất lượng, hiệu quả đầu tư, sử dụng trang thiết bị y tế trong thời gian tới; và khẩn trương chấn chỉnh, có phương án khắc phục các hạn chế trong công tác quản lý tài sản công của mình. Xuất phát từ các lý do trên, tôi đã chọn đề tài “Quản lý tài sản công tại Bệnh viện Hữu Nghị Việt Đức” làm đề tài cho luận văn tốt nghiệp của mình. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Quản lý tài sản công trong các bệnh viện công lập là vấn đề có ý nghĩa quan trọng đối với các bệnh viện nên đã được nhiều tác giả quan tâm nghiên cứu, điển hình như: Nguyễn Văn Điều (2015), Tăng cường quản lý tài sản công tại Bệnh viện Đa khoa tỉnh Bắc Giang, luận văn thạc sỹ, Học viện Nông nghiệp Việt Nam. Luận văn đã hệ thống hoá cơ sở lý luận và thực tiễn về quản lý tài sản công. Trên cơ sở đánh giá thực trạng quản lý tài sản công tại Bệnh viện Đa khoa tỉnh Bắc Giang, đề xuất một số giải pháp nhằm tăng cường quản lý tài sản công tại Bệnh viện Đa khoa tỉnh Bắc Giang trong thời gian tới. Ngoài việc sử dụng dư liệu thứ cấp, luận văn còn 2 điều tra khảo sát Ban lãnh đạo, các trưởng phó các khoa, phòng, các cán bộ công nhân viên liên quan đến quản lý Tài sản công, các bệnh nhân và người nhà bệnh nhân được sử dụng Tài sản công của Bệnh viện Đa khoa tỉnh Bắc Giang. Hoàng Đình Sơn (2015), Nâng cao hiệu quả sử dụng trang thiết bị y tế tại Bệnh viện Bãi Cháy tỉnh Quảng Ninh, Luận văn thạc sĩ Quản lý kinh tế, Trường Đại học Thái Nguyên, Thái Nguyên. Trên cơ sở đánh giá thực trạng hiệu quả sử dụng trang thiết bị y tế tại bệnh viện Bãi Cháy, luận văn đã đề xuất một số giải pháp nâng cao hiệu qua sử dụng trang thiết bị y tế tại bệnh viện Bãi Cháy trong thời gian tới. Tác giả kiến nghị định hướng tập trung đầu tư TTBYT để phát triển một số chuyên khoa mũi nhọn trên cơ sở chức năng nhiệm vụ và khả năng phát triển của bệnh viện để phát huy tối đa hiệu quả đầu tư, hiệu quả sử dụng TTBYT, đáp ứng yêu cầu khám chữa bệnh ngày càng cao của nhân dân trong tỉnh và các vùng phụ cận. Trần Xuân Thắng (2016), Hoàn thiện công tác quản lý trang thiết bị y tế tại Bệnh viện Đa khoa tỉnh ĐắkLắk, Luận văn thạc sĩ Quản trị kinh doanh, Trường Đại học Quốc tế Hồng Bàng, Thành phố Hồ Chí Minh. Trên cơ sở đánh giá thực trạng quản lý trang thiết bị y tế tại Bệnh viện Đa khoa tỉnh ĐắkLắk, luận văn cũng đã đề xuất một số giải pháp nhằm hoàn thiện công tác quản lý trang thiết bị y tế tại Bệnh viện Đa khoa tỉnh ĐắkLắk trong thời gian tới. Trương Thị Hồng Linh (2018), Hoàn thiện công tác quản lý trang thiết bị y tế tại Bệnh viện Đa khoa tỉnh Quảng Trị, luận văn thạc sỹ, Trường Đại học Kinh tế Huế. Đề tài tập trung nghiên cứu các nội dung cơ bản và các vấn đề liên quan đến quản lý TTBYT tại Bệnh viện Đa khoa tỉnh Quảng Trị. Đề tài cung cấp cho các nhà quản lý Bệnh viện các nội dung về cơ sở lý luận quản lý TTBYT, phân tích đánh giá đúng thực trạng về công tác quản lý TTBYT tại Bệnh viện trong thời gian qua. Trên cơ sở đó đưa ra các kết quả đạt được, những hạn chế và nguyên nhân còn tồn đọng trong công tác quản lý TTBYT trong thời gian qua, từ đó đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện công tác TTBYT trong thời gian tới. Nhằm phản ánh rõ thực trạng công tác quản lý TTBYT tại Bệnh viện Đa khoa tỉnh Quảng Trị từ hoạt động đầu tư đến hoạt động thanh lý tài sản trong toàn bệnh viện, đồng thời xây dựng các giải 3 pháp phù hợp trong quản lý TTBYT tại bệnh viện. Đề tài tiến hành điều tra khảo sát trực tiếp cán bộ quản lý tại Bệnh viện về các vấn đề liên quan đến nội dung nghiên cứu. Cụ thể là 3 đối tượng chính: điều dưỡng, bác sỹ, kỹ thuật viên (KTV), là những người tham gia công tác quản lý trang thiết bị y tế trong cả bốn giai đoạn: đầu tư, mua sắm; sử dụng; sửa chữa, bảo dưỡng và khấu hao, thanh lý tại bệnh viện. Hội thiết bị Y tế Việt Nam (2017), Báo cáo Hội thảo thường niên “Nâng cao năng lực quản lý trang thiết bị y tế, cập nhật thông tin khoa học- công nghệ, kỹ thuật thiết bị y tế”, Đà Nẵng. Trong nghiên cứu đánh giá của Hội, các tác giả đã đánh giá tình hình quản lý trang thiết bị y tế của ngành y tế hiện nay. Tuy nhiên, kết quả nghiên cứu tập trung vào việc ứng dụng công nghệ thông tin, khoa học và công nghệ trong quản lý thiết bị y tế. Như vậy, mặc dù có một số đề tài nghiên cứu về quản lý tài sản công trong các bệnh viện công lập nhưng nhìn chung chưa nhiều. Bên cạnh đó, các công trình này chủ yếu nghiên cứu tại các bệnh viện tuyến huyện hoặc tỉnh nên quy mô nhỏ, cơ chế quản lý tài chính có những khác biệt nhất định so với các bệnh viện tuyến đầu. HIện tại, cũng chưa có một trong công trình nghiên cứu nào về quản lý tài sản công tại Bệnh viện hữu nghị Việt Đức. Do vậy, công trình nghiên cứu của tác giả là hoàn toàn cần thiết và không trùng lắp với các công trình khác đã công bố. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu Mục đích nghiên cứu: trên cơ sở hệ thống hóa những vấn đề lý luận cơ bản về quản lý tài sản công trong các bệnh viện, đánh giá thực trạng quản lý tài sản công tại Bệnh viện Hữu nghị Việt Đức và đưa ra một số giải pháp nhằm tăng cường quản lý tài sản công tại Bệnh viện Hữu nghị Việt Đức. Nhiệm vụ cụ thể: - Nghiên cứu và tổng hợp một cách có hệ thống những vấn đề lý luận về quản lý tài sản công tại các bệnh viện. - Đánh giá thực trạng tình hình quản lý, khai thác và sử dụng tài sản công tại Bệnh viện Hữu nghị Việt Đức. - Phân tích ưu, nhược điểm, những khó khăn cũng như thuận lợi trong việc quản lý tài sản công tại Bệnh viện Hữu nghị Việt Đức. - Đề xuất một số giải pháp nhằm hoàn thiện, tăng cường quản lý tài sản công 4 tại Bệnh viện Hữu nghị Việt Đức trong thời gian tới. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu  Đối tượng nghiên cứu của đề tài: - Lý luận và thực tiễn về quản lý tài sản công tại Bệnh viện Hữu nghị Việt Đức (bao gồm quản lý quá trình đầu tư mua sắm, khai thác, sử dụng và sửa chữa, vận hành, bảo trì và khấu hao tài sản công).  Phạm vi nghiên cứu: - Về thời gian: Nghiên cứu từ năm 2013-2017, định hướng đến năm 2022. - Về không gian: Luận văn nghiên cứu tại Bệnh viện Hữu nghị Việt Đức. 5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu - Thu thập dữ liệu thứ cấp: Về thu thập thông tin, Luận văn sử dụng các thông tin thứ cấp từ các báo cáo tài chính, quy chế quản lý tài sản, quy chế chi tiêu nội bộ và các báo cáo khác của Bệnh viện Hữu nghị Việt Đức, …Các thông tin trích dẫn trong luận văn được ghi chú nguồn trích dẫn rõ ràng và được liệt kê trong danh mục tài liệu tham khảo. Dữ liệu thứ cấp bên trong của luận văn được thu thập tại bàn thông qua mạng internet, thu thập từ các cơ sở dữ liệu của Thư viện trường Học viện khoa học Xã hội và các trường đại học khác khối kinh tế, tại Thư viện Đại học quốc gia, trang thông tin của các cơ quan Nhà nước,…, bao gồm: các sách chuyên khảo, bài báo, bài nghiên cứu, các luận án, luận văn,… có liên quan tới đề tài, các báo cáo của các cơ quan Nhà nước,… Phương pháp thu thập tài liệu khi thực hiện giúp tác giả không chỉ thu thập các tài liệu để xây dựng cơ sở lý luận của đề tài mà còn đánh giá, phân tích thực trạng quản lý tài sản công của Bệnh viện Việt Đức. - Phương pháp phân tích và tổng hợp lý thuyết, tài liệu + Phân tích nguồn tài liệu (tạp chí và báo cáo khoa học, tác phẩm khoa học, tài liệu lưu trữ thông tin đại chúng, luận văn, luận án,…). Tác giả tiến hành phân tích các nguồn tài liệu khác nhau và lựa chọn nguồn tài liệu có giá trị khoa học cao để xây dựng cơ sở lý luận cho luận văn bao gồm các giáo trình của các trường đại học khối kinh tế, sách chuyên khảo liên quan tới đề tài. 5 + Phân tích nội dung (theo cấu trúc logic của nội dung): dựa trên đề cương chi tiết đã được xây dựng, tác giả tiến hành nghiên cứu các nội dung cụ thể, lựa chọn các nội dung phù hợp với đề tài nghiên cứu. Phương pháp phân tích và tổng hợp lý thuyết giúp tác giả chọn lọc các lý luận cần thiết để xây dựng cơ sở lý luận trong chương 1 của luận văn. - Phương pháp so sánh So sánh bằng số tuyệt đối: là kết quả của phép trừ giữa trị số của kỳ phân tích so với kỳ gốc của các chỉ tiêu kinh tế, kết quả so sánh thể hiện khối lượng, quy mô tăng (giảm) của các hiện tượng kinh tế. So sánh bằng số tương đối: là kết quả của phép chia giữa trị số của kỳ phân tích so với kỳ gốc của các chỉ tiêu kinh tế, kết quả so sánh thể hiện kết cấu, mối quan hệ tỷ lệ, tốc độ phát triển, mức độ phổ biến của các hiện tượng kinh tế. Phương pháp so sánh được sử dụng để phân tích các số liệu, dữ liệu liên quan nhằm đánh giá được tình hình quản lý tài sản công của Bệnh viện trong chương 2. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn - Ý nghĩa lý luận: hệ thống hóa những vấn đề lý luận về công tác quản lý tài sản công tại các bệnh viện công lập. - Ý nghĩa thực tiễn: Đánh giá thực trạng công tác quản lý tài sản công của Bệnh viện Hữu Nghị Việt Đức. Chỉ ra những hạn chế, tồn tại và đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện công tác quản lý tài sản công của Bệnh viện Hữu Nghị Việt Đức. 7. Kết cấu của luận văn Đề tài ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo sẽ có 3 nội dung chính thông qua 3 chương: Chương 1: Cơ sở lý luận về quản lý tài sản công tại các bệnh viện; Chương 2: Thực trạng quản lý tài sản công tại Bệnh viện Hữu Nghị Việt Đức; Chương 3: Giải pháp tăng cường quản lý tài sản công tại Bệnh viện Hữu Nghị Việt Đức. 6 Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ TÀI SẢN CÔNG TẠI CÁC BỆNH VIỆN 1.1 Cơ sở lý luận về quản lý tài sản công 1.1.1 Khái niệm và đặc điểm về tài sản công 1.1.1.1 Khái niệm Ở Pháp, “Tài sản quốc gia được hiểu là toàn bộ tài sản và quyền hạn đối với động sản và bất động sản thuộc về Nhà nước” (Điều 1 Bộ luật Tài sản nhà nước năm 1998). Ở Việt Nam, Điều 17 Hiến pháp năm 1992 quy định: “Đất đai, rừng núi, sông hồ, nguồn nước, tài nguyên trong lòng đất, nguồn lợi vùng biển, thềm lục địa và vùng trời, phần vốn do Nhà nước đầu tư vào xí nghiệp, công trình thuộc các ngành, lĩnh vực kinh tế, văn hoá, xã hội, khoa học, kỹ thuật, ngoại giao, quốc phòng, an ninh cùng các tài sản khác mà pháp luật quy định là của Nhà nước đều thuộc sở hữu toàn dân”. Điều 200 Bộ luật Dân sự năm 2005 quy định tài sản thuộc hình thức sở hữu Nhà nước như sau: "Tài sản thuộc hình thức sở hữu Nhà nước bao gồm đất đai, rừng tự nhiên, rừng trồng có nguồn vốn từ ngân sách nhà nước, núi, sông, hồ, nguồn nước, tài nguyên trong lòng đất, nguồn lợi từ nhiên ở vùng biển, thềm lục địa và vùng trời, phần vốn và tài sản do Nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp, công trình thuộc các ngành và lĩnh vực kinh tế, văn hoá, xã hội, khoa học, kỹ thuật, ngoại giao, quốc phòng, an ninh cùng các tài sản khác do pháp luật quy định". Tiếp đó, tại các Điều 239, 240, 241, 246, 254 và 644 của Bộ luật Dân sự nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 2005, Điều 76 Bộ luật Tố tụng hình sự năm 2003, Điều 17 Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính năm 2002, Điều 35 Pháp lệnh Thi hành án dân sự năm 2004 đã quy định cụ thể các tài sản khác thuộc sở hữu nhà nước do pháp luật quy định bao gồm: Các tang vật, phương tiện vi phạm hành chính, vật chứng trong vụ án hình sự bị tịch thu sung quỹ Nhà nước; vật bị chôn dấu, chìm đắm được tìm thấy, vật vô chủ, vật không xác định được ai là chủ sở hữu, vật do người khác đánh rơi, bỏ quên được xác lập quyền sở hữu của Nhà nước theo quy định của pháp luật, di sản không người thừa kế hoặc có nhưng không được quyền hưởng di sản, từ chối nhận di sản, tài sản do tổ chức, cá nhân trong và ngoài nước biếu tặng Chính phủ hoặc tổ chức Nhà nước... 7 Theo Điều 3, Luật Tài sản công ban hành năm 2017 thì “Tài sản công là tài sản thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý, bao gồm: tài sản công phục vụ hoạt động quản lý, cung cấp dịch vụ công, bảo đảm quốc phòng, an ninh tại cơ quan, tổ chức, đơn vị; tài sản kết cấu hạ tầng phục vụ lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng; tài sản được xác lập quyền sở hữu toàn dân; tài sản công tại doanh nghiệp; tiền thuộc ngân sách nhà nước, các quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách, dự trữ ngoại hối nhà nước; đất đai và các loại tài nguyên khác”. Như vậy, tài sản công là những tài sản được hình thành từ nguồn ngân sách nhà nước, tài sản được xác lập quyền sở hữu của Nhà nước theo quy định của pháp luật. 1.1.1.2 Đặc điểm tài sản công Tài sản công rất phong phú về số lượng chủng loại, mỗi loại tài sản có đặc điểm, tính chất, công dụng khác nhau song chúng đều có những đặc điểm chung sau: Thứ nhất: Tài sản công được đầu tư xây dựng, mua sắm bằng kinh phí của ngân sách nhà nước, có nguồn từ ngân sách nhà nước hoặc từ các nguồn vốn đầu tư khác (trừ một số tài sản đặc biệt như: đất đai, tài sản được xác lập sở hữu Nhà nước được chuyển giao). Bên cạnh đó là những tài sản được hình thành từ nguồn viện trợ không hoàn lại, tài sản do dân đóng góp xây dựng và tài sản được xác lập quyền sở hữu Nhà nước. Đối với tài sản này, ngân sách nhà nước không trực tiếp đầu tư xây dựng và mua sắm mà chỉ giao tài sản cho các cơ quan sử dụng. Nhưng các tài sản này trước khi giao cho các bệnh viện sử dụng, đều phải xác lập quyền sở hữu Nhà nước. Khi các tài sản này được xác lập quyền sở hữu Nhà nước, thì giá trị của các tài sản đều được ghi thu cho ngân sách nhà nước. Như vậy, suy cho cùng các tài sản được xác lập quyền sở hữu Nhà nước, tài sản viện trợ không hoàn lại, tài sản do dân đóng góp giao cho các cơ quan hành chính sử dụng vẫn có nguồn gốc hình thành từ ngân sách Nhà nước. Thứ hai: Sự hình thành và sử dụng tài sản công phải phù hợp với chức năng, nhiệm vụ của từng cơ quan. Đối với cơ quan quản lý nhà nước, tài sản công chỉ đơn thuần là điều kiện vật chất, là phương tiện để cơ quan nhà nước thực hiện chức năng quản lý kinh tế, xã hội, an ninh, quốc phòng. Tài sản công của các cơ quan này lớn nhất là trụ sở làm việc (công trường), các phương tiện giao thông vận tải phục vụ đi lại công tác, các trang thiết bị, máy móc và phương tiện làm việc. Số lượng tài sản công cần phải có tuỳ thuộc vào cơ cấu tổ chức bộ máy và biên chế cán 8 bộ, công chức, viên chức của mỗi cơ quan, đơn vị. Thứ ba: Vốn đầu tư xây dựng và mua sắm tài sản công không thu hồi được trong quá trình sử dụng tài sản công. Thực tế các nước trên thế giới cho thấy khoảng 80% chi NSNN là chi chuyển giao và có rất ít khoản chi là chi thanh toán, được hoàn trả trực tiếp. Khác với doanh nghiệp kinh doanh, tài sản công trong cơ quan chủ yếu là những tài sản trong lĩnh vực tiêu dùng của cải vật chất, không thuộc lĩnh vực sản xuất kinh doanh; trong quá trình sử dụng không tạo ra sản phẩm, hàng hoá, dịch vụ để đưa ra thị trường; do đó, không chuyển giá trị bị hao mòn vào giá thành của sản phẩm hoặc chi phí lưu thông. Vì thế, trong quá trình sử dụng, tuy tài sản bị hao mòn nhưng không trích khấu hao được (đối với tài sản cố định), vì giá trị của nó không được chuyển dần sang giá trị của sản phẩm vật chất, dịch vụ để hình thành bộ phận giá trị mới cần phải thu hồi. Do không thực hiện trích khấu hao tài sản cố định, nên nguồn vốn đầu tư xây dựng, mua sắm tài sản không thu hồi được trong quá trình sử dụng và không có nghĩa vụ tài chính với ngân sách nhà nước trong việc sử dụng. Mức độ hao mòn của tài sản công trong quá trình sử dụng nhanh hay chậm không ảnh hưởng trực tiếp đến lợi ích của cơ quan nhà nước được thụ hưởng, Nhà nước không sử dụng đòn bẩy trích khấu hao tài sản cố định để thúc đẩy các cơ quan bảo vệ tài sản công như đối với các tổ chức kinh tế sử dụng tài sản vào sản xuất kinh doanh. Nhà nước chỉ có thể buộc các cơ quan này quản lý và sử dụng tài sản công tiết kiệm và hiệu quả bằng các biện pháp hành chính như quy định tiêu chuẩn, định mức sử dụng tài sản công, cùng với biện pháp quản lý chặt chẽ các khoản chi tiêu về duy trì, bảo dưỡng, sửa chữa tài sản công để buộc các cơ quan đơn vị sử dụng tài sản hiệu quả hơn. 1.1.2 Các chính sách Quốc gia về tài sản công Tài sản công tại đơn vị sự nghiệp công lập quản lý, sử dụng là cơ sở vật chất quan trọng để thực hiện nhiệm vụ cung cấp dịch vụ sự nghiệp công cho xã hội, đồng thời là nguồn lực to lớn góp phần bảo đảm và nâng cao tự chủ tài chính của các đơn vị. Đổi mới cơ chế quản lý, sử dụng nhằm quản lý chặt chẽ và khai thác có hiệu quả nguồn lực từ tài sản công là giải pháp quan trọng để thực hiện thành công Nghị quyết 19/NQ-TW ngày 25/10/2017 của Ban Chấp hành Trung ương. Theo thống kê của Cơ sở dữ liệu quốc gia (CSDL) về tài sản nhà nước đến 30/9/2017, tổng nguyên giá của 4 loại tài sản lớn (nhà, đất, xe ô tô, tài sản khác có nguyên giá từ 500 triệu đồng trở lên) tại đơn vị sự nghiệp công lập (ĐVSNCL) 9 (chưa bao gồm các ĐVSNCL thuộc lực lượng vũ trang nhân dân) là: 326.112 tài sản (chiếm 64,19% tổng số lượng tài sản nhà nước khu vực hành chính sự nghiệp), với tổng nguyên giá là 792.968,26 tỷ đồng (chiếm 72,60% tổng giá trị tài sản nhà nước khu vực hành chính sự nghiệp); trong đó, quyền sử dụng đất là 524.410,22 tỷ đồng, nhà là 193.871,71 tỷ đồng và tài sản khác là 74.686,33 tỷ đồng. Trong thời gian qua, cơ chế và công tác quản lý, sử dụng tài sản công tại các ĐVSNCL đã đạt được những kết quả quan trọng. Nhà nước đã xây dựng, ban hành tương đối đầy đủ các văn bản quy phạm pháp luật về quản lý, sử dụng tài sản công và tiêu chuẩn, định mức sử dụng tài sản công, tạo hành lang pháp lý để đổi mới công quản lý, sử dụng tài sản công tại ĐVSNCL. Chính phủ đã giao Bộ Tài chính chủ trì, phối hợp với các bộ, ngành, địa phương tổ chức đánh giá tình hình triển khai Luật Quản lý, sử dụng tài sản nhà nước năm 2008; Rà soát hệ thống pháp luật hiện hành có liên quan đến việc quản lý, sử dụng tài sản công; Nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế, xây dựng dự thảo Luật Quản lý, sử dụng tài sản công; Lấy ý kiến của các đối tượng chịu sự tác động của luật, các nhà khoa học, các chuyên gia... trên cơ sở đó, báo cáo Chính phủ để trình Quốc hội. Ngày 21/6/2017, Quốc hội khóa XIV đã thông qua Luật Quản lý, sử dụng tài sản công để thay thế cho Luật Quản lý, sử dụng tài sản nhà nước năm 2008. Luật này sẽ có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2018. Với việc ban hành Luật Quản lý, sử dụng tài sản công, cơ chế quản lý tài sản công tại ĐVSNCL tiếp tục được đổi mới mạnh mẽ với nhiều nội dung. Chính sách quản lý tài sản công của Nhà nước bao gồm các nội dung cụ thể như sau: - Nhà nước có chính sách đầu tư, khai thác và bảo vệ tài sản công. Đối với chính sách đầu tư, tài sản công của các đơn vị ngoài việc hình thành từ nguồn NSNN cấp phát trực tiếp còn được hình thành từ các nguồn khác. Nhà nước tạo cơ chế cho ĐVSNCL huy động các nguồn lực của xã hội để đầu tư cơ sở vật chất cung cấp dịch vụ công. Theo đó, các ĐVSNCL được đầu tư xây dựng công trình sự nghiệp theo hình thức đối tác công - tư; Được sử dụng tài sản để thanh toán cho nhà đầu tư thực hiện dự án BT; Được sử dụng tài sản của đơn vị để thế chấp hoặc thực hiện biện pháp bảo đảm thực hiện nghĩa vụ dân sự khác. Trong quá trình khai thác tài sản công, Nhà nước đưa ra chủ trương chính sách quy định rõ việc tính hao mòn và trích 10 khấu hao tài sản cố định tại ĐVSNCL. Theo đó, tài sản cố định tại ĐVSNCL được tính hao mòn. Các tài sản cố định tại ĐVSNCL phải trích khấu hao gồm: Tài sản cố định tại ĐVSNCL tự bảo đảm chi thường xuyên và chi đầu tư; Tài sản cố định tại ĐVSNCL thuộc đối tượng phải tính đủ khấu hao tài sản cố định vào giá dịch vụ theo quy định của pháp luật; Tài sản cố định của ĐVSNCL khác được sử dụng vào hoạt động kinh doanh, cho thuê, liên doanh, liên kết theo quy định của pháp luật. Số tiền trích khấu hao tài sản cố định được bổ sung quỹ phát triển hoạt động sự nghiệp của ĐVSNCL để bổ sung nguồn lực giúp các đơn vị tái tạo, tăng cường cơ sở vật chất. Các chính sách này giúp cho các đơn vị tái sản xuất tài sản công. - Nhà nước thực hiện hiện đại hóa, chuyên nghiệp hóa công tác quản lý tài sản công nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý, sử dụng tài sản công; bảo đảm nguồn nhân lực và tài chính phục vụ quản lý, sử dụng tài sản công. Đặc biệt, Nhà nước trao quyền tự chủ mạnh hơn cho các đơn vị và thủ trưởng các ĐVSNCL (đặc biệt là các đơn vị tự đảm bảo toàn bộ chi thường xuyên trở lên) trong việc đầu tư, mua sắm, quyết định định mức sử dụng tài sản chuyên dùng; Sử dụng tài sản công vào mục đích kinh doanh, cho thuê, liên doanh, liên kết; Xử lý tài sản công gắn với việc công khai, minh bạch, kiểm tra, giám sát và xử lý vi phạm. Việc mở rộng trao quyền tự chủ cho ĐVSNCL đã góp phần nâng cao số lượng và chất lượng dịch vụ công; Tạo điều kiện cho người dân có thêm cơ hội lựa chọn, tiếp cận các dịch vụ công với chất lượng ngày càng cao, góp phần cải thiện thu nhập của người lao động tại các đơn vị sự nghiệp, tuy nhiên đến nay, hoạt động này vẫn tồn tại một số khó khăn, vướng mắc. 1.1.3 Nguyên tắc quản lý tài sản công Quản lý tài sản công cần phải tuân thủ chặt chẽ các nguyên tắc cơ bản sau đây: Một là, nguyên tắc tập trung, thống nhất: Mọi tài sản công đều phải được Nhà nước giao quyền quản lý, quyền sử dụng và các hình thức trao quyền khác cho cơ quan, tổ chức, đơn vị và đối tượng khác theo quy định của Luật này và pháp luật có liên quan. Do đó, các tài sản công khi quản lý phải tuân thủ các quy định pháp luật của Nhà nước. Việc phân cấp quản lý tài sản công hiện nay tức là Nhà nước giao quyền quản lý tài sản cho các cơ quan, ngành, địa phương theo đúng quy định của pháp luật nhằm thực hiện tốt chức năng, nhiệm vụ được giao. Hai là, nguyên tắc theo kế hoạch: quản lý tài sản công phải dựa trên kế hoạch đã được lập ra. Điều đó có nghĩa là việc khai thác tài sản công hiện có, tạo lập tài 11 sản công mới, sử dụng tài sản công,… phải theo kế hoạch đã được hoạch định trước. Quản lý tài sản công theo kế hoạch cho phép khai thác, sử dụng tài sản công phù hợp với kế hoạch phát triển kinh tế, xã hội của quốc gia, tạo lập cân đối, hài hòa trong khai thác các tài sản công. Tính kế hoạch cho phép các cơ quan được giao quyền quản lý tài sản công được chủ động sử dụng, khai thác có hiệu quả. Ba là, nguyên tắc minh bạch và trung thực: Tài sản công do Nhà nước đầu tư phải được quản lý, khai thác, duy tu, bảo dưỡng, sửa chữa, được thống kê, kế toán đầy đủ về hiện vật và giá trị, những tài sản có nguy cơ chịu rủi ro cao do thiên tai, hoả hoạn và nguyên nhân bất khả kháng khác được quản lý rủi ro về tài chính thông qua bảo hiểm hoặc công cụ khác theo quy định của pháp luật. Tài sản công là tài nguyên phải được kiểm kê, thống kê về hiện vật, ghi nhận thông tin phù hợp với tính chất, đặc điểm của tài sản; được quản lý, bảo vệ, khai thác theo quy hoạch, kế hoạch, bảo đảm tiết kiệm, hiệu quả, đúng pháp luật. Tài sản công phục vụ công tác quản lý, cung cấp dịch vụ công, bảo đảm quốc phòng, an ninh của cơ quan, tổ chức, đơn vị phải được sử dụng tiết kiệm, hiệu quả, đúng mục đích, công năng, đối tượng, tiêu chuẩn, định mức, chế độ theo quy định của pháp luật. Việc khai thác nguồn lực tài chính từ tài sản công phải tuân theo cơ chế thị trường, có hiệu quả, công khai, minh bạch, đúng pháp luật. Việc quản lý, sử dụng tài sản công phải được thực hiện công khai, minh bạch, bảo đảm thực hành tiết kiệm, chống lãng phí, phòng, chống tham nhũng. Việc quản lý, sử dụng tài sản công được giám sát, thanh tra, kiểm tra, kiểm toán; mọi hành vi vi phạm pháp luật về quản lý, sử dụng tài sản công phải được xử lý kịp thời, nghiêm minh theo quy định của pháp luật. Bốn là; Đảm bảo sử dụng đúng mục đích, tiêu chuẩn, định mức chế độ mà nhà nước quy định. Nhà nước phải thực hiện vai trò kiểm tra, kiểm soát các quá trình hình thành, sử dụng, khai thác và xử lý tài sản công. Nói một cách khác, người được giao trực tiếp quản lý, sử dụng tài sản công phải thực hiện theo ý chí của nhà nước (người đại diện chủ sở hữu tài sản công). Mặt khác, do những đặc điểm riêng có của tài sản công là tổ chức, cá nhân được giao trực tiếp quản lý, sử dụng tài sản không phải là người có quyền sở hữu tài sản; tài sản công được phân bổ ở khắp mọi miền đất nước, được giao cho các cấp, các ngành, các tổ chức, cá nhân trực tiếp quản lý, sử dụng. Do đó, nếu Nhà nước không tổ chức quản lý tài sản công theo một cơ chế, 12 chính sách, chế độ thống nhất phù hợp với mô hình kinh tế mà nhà nước theo đuổi sẽ dẫn đến việc tuỳ tiện, mạnh ai nấy làm trong việc đầu tư xây dựng, mua sắm, sửa chữa, sử dụng, điều chuyển, thanh xử lý tài sản; nhất là sử dụng tài sản không đúng mục đích được giao, sử dụng tài sản công vào việc riêng, sử dụng tài sản lãng phí, kém hiệu quả, làm thất thoát tài sản, giảm nguồn lực tài sản công. Quản lý và sử dụng tài sản công theo tiêu chuẩn định mức để công tác quản lý thống nhất, đồng thời áp dụng tiêu chuẩn định mức sử dụng từng loại tài sản cho từng đối tượng sử dụng, tránh hiện tượng mạnh ai người đó trang bị tuỳ tiện theo ý muốn của mình, tuỳ thuộc vào khả năng vốn liếng (kinh phí) của đơn vị; tiêu chuẩn, định mức sử dụng tài sản còn là thước đo đánh giá mức độ sử dụng tiết kiệm và hiệu quả tài sản công của từng đơn vị; mặt khác, tiêu chuẩn, định mức sử dụng tài sản là cơ sở để thực hiện công tác quản lý, thực hiện sự kiểm tra, kiểm soát của Nhà nước. Chính phủ quy định tiêu chuẩn, định mức sử dụng đối với những tài sản có giá trị lớn được sử dụng phổ biến ở các cơ quan nhà nước, các đơn vị lực lượng vũ trang nhân dân, các tổ chức khác. Trên cơ sở tiêu chuẩn, định mức sử dụng tài sản đối với các tài sản sử dụng phổ biến, các Bộ, ngành, địa phương quy định tiêu chuẩn, định mức sử dụng đối với những tài sản sử dụng có tính đặc thù. Năm là; thống nhất về cơ chế, chính sách, chế độ quản lý; đồng thời phải có cơ chế, chính sách, chế độ quản lý, sử dụng đối với những tài sản có tính đặc thù riêng, đối với ngành, địa phương, tổ chức sử dụng tài sản phục vụ cho các hoạt động có tính đặc thù riêng. Thống nhất quản lý trên cơ sở để đảm bảo cơ chế, chính sách, chế độ quản lý tài sản công phù hợp với đặc điểm tài sản công. Nội dung của thống nhất quản lý là Chính phủ thống nhất quản lý tài sản công; Quốc hội, Chính phủ quy định cơ chế, chính sách, chế độ quản lý tài sản áp dụng chung cho mọi tài sản và quy định cơ chế, chính sách, chế độ quản lý cụ thể đối với những tài sản có giá trị lớn mà hầu hết cơ quan nhà nước, các đơn vị lực lượng vũ trang, các đơn vị công, các tổ chức khác được Nhà nước giao trực tiếp sử dụng (có thể gọi là những tài sản chủ yếu và được sử dụng phổ biến). Trên cơ sở cơ chế, chính sách, chế độ quản lý tài sản công do Quốc hội, Chính phủ quy định; các Bộ, ngành, địa phương quy định cơ chế, chính sách, chế độ quản lý đối với những tài sản có tính đặc thù riêng (có thể gọi là những tài sản có tính đặc thù) và những tài sản phục vụ cho các hoạt động đặc thù. 13 1.1.4 Mục tiêu quản lý tài sản công Thứ nhất: Tạo lập, khai thác hiệu quả tốt nhất nguồn tài sản công của Nhà nước: Cơ quan hành chính phải phát huy chức năng quản lý nhà nước đối với tài sản công để buộc mọi tổ chức, cá nhân được giao quyền sử dụng tài sản công phải bảo tồn, phát triển nguồn tài sản công và sử dụng tài sản công theo quy định của pháp luật, đúng mục đích, tiết kiệm và có hiệu quả nhằm phục vụ sự phát triển kinh tế - xã hội, bảo vệ được môi trường, môi sinh, hoàn thành nhiệm vụ do Nhà nước giao. Thứ hai: Đáp ứng yêu cầu công việc của cơ quan hành chính nhà nước gắn với yêu cầu hiện đại hoá và tái trang bị tài sản công đi liền với hiện đại hoá đất nước. Nhà nước thực hiện quản lý tài sản công cũng chính là thực hiện quyền sở hữu tài sản; trong đó đặc biệt là quyền định đoạt đối với tài sản công bao gồm: quyền đầu tư xây dựng, mua sắm, điều chuyển, thanh xử lý tài sản (bao gồm cả bán tài sản)... vì những quyền này được thực hiện không chỉ trong nội bộ các tổ chức, cá nhân được nhà nước giao trực tiếp quản lý, sử dụng tài sản; mà trong điều kiện của nền kinh tế thị trường, những quyền này còn được thực hiện trong mối quan hệ mất thiết với thị trường gắn với mục tiêu định hướng của nhà nước trong quá trình công nghiệp hoá hiện đại hoá đất nước. Thứ ba: Các mục tiêu khác trong quản lý tài sản công như; nâng cao hình ảnh của quốc gia mà cụ thể là cơ quan hành chính nhà nước, tạo sự tôn nghiêm và lòng tin đối với công dân và quốc tế, giao lưu học hỏi, tranh thủ sự giúp đỡ về mọi mặt của quốc tế. Muốn vậy công tác quản lý tài sản công phải hiệu quả, khao học, hợp lý. 1.1.5 Chỉ tiêu đánh giá về quản lý tài sản công * Nhóm chỉ tiêu định lượng - Tổng vốn đầu tư cho tài sản công của mỗi đơn vị trong từng thời kỳ và mức độ tăng trưởng vốn đầu tư cho tài sản công của đơn vị. Tổng vốn đầu tư cho tài sản công của mỗi đơn vị trong từng thời kỳ là chỉ tiêu tuyệt đối phản ánh tổng số vốn được đơn vị đó sử dụng đầu tư cho mua sắm, cải tạo, nâng cấp các tài sản công trong một khoảng thời gian nhất định. Quy mô vốn đầu tư càng lớn chứng tỏ đơn vị càng chú trọng tới đầu tư tài sản công nhằm nâng cao năng lực hoạt động cho mình. Mức độ tăng trưởng vốn đầu tư cho tài sản công là chỉ tiêu tương đối phản ánh tốc độ biến động của vốn đầu tư cho tài sản công qua các thời kỳ nhất định. 14