Tài liệu Quản lý nhà nước về hải quan đối với hoạt động gia công xuất khẩu tại đồng nai

i BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH ----------------------CHƯƠNG TRÌNH GIẢNG DẠY KINH TẾ FULBRIGHT HUỲNH TRỌNG HƯƠNG NHI QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ HẢI QUAN ĐỐI VỚI HOẠT ĐỘNG GIA CÔNG XUẤT KHẨU TẠI ĐỒNG NAI Ngành: Chính sách công Mã số : 60340402 LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS PHẠM DUY NGHĨA TP.HỒ CHÍ MINH - NĂM 2013 ii LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan luận văn này hoàn toàn là do tôi thực hiện. Các đoạn trích dẫn và số liệu sử dụng trong luận văn đều được dẫn nguồn và có độ chính xác cao trong phạm vi hiểu biết của tôi. Luận văn này không nhất thiết phản ánh quan điểm của trường Đại học Kinh tế Thành phố Hồ Chí Minh hay Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright. Thành phố Hồ Chí Minh, ngày tháng Học viên thực hiện Huỳnh Trọng Hương Nhi năm 2013 iii LỜI CẢM ƠN Tôi xin chân thành cảm ơn quý thầy cô Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright đã tận tâm truyền thụ kiến thức và kinh nghiệm quý báu trong niên học 2011 - 2013. Tôi xin gửi lời cảm ơn sâu sắc đến Phó Giáo sư- Tiến sĩ Phạm Duy Nghĩa- người hướng dẫn trực tiếp luận văn. Trong quá trình thực hiện luận văn, tôi luôn nhận được sự hướng dẫn và góp ý tận tình của thầy. Tôi xin gửi lời cảm ơn sâu sắc đến Tiến sĩ Huỳnh Thế Du- người đã hướng dẫn chỉnh sửa luận văn. Trong quá trình chỉnh sửa luận văn, thầy đã hướng dẫn và giúp đỡ tôi tận tình trong việc hoàn thành các chỉnh sửa theo biên bản của Hội đồng. Ngoài ra, tôi cảm ơn Cục Hải quan Đồng Nai đã ủng hộ và tạo điều kiện trong suốt quá trình học tập và thực hiện đề tài này. Cuối cùng, tôi cũng xin cảm ơn các thành viên của lớp MPP4 và gia đình đã ủng hộ, giúp đỡ tôi trong quá trình học tập và viết luận văn. iv TÓM TẮT Quan hệ thương mại quốc tế thúc đẩy loại hình gia công xuất khẩu Việt Nam phát triển. Gia công mang lại những lợi ích thiết thực trong phát triển kinh tế. Tại Đồng Nai, gia công chiếm 8% kim ngạch nhập khẩu năm 20111 và 12% kim ngạch xuất khẩu năm 20112. Tuy nhiên, gian lận thương mại trong lĩnh vực này cũng rất cao. Do đó, quản lý, giám sát và kiểm tra gia công là nhiệm vụ quan trọng của nhà nước để hạn chế gian lận nhưng không ảnh hưởng môi trường kinh doanh của tỉnh Đồng Nai. Hải quan quản lý, kiểm tra và giám sát hải quan đối với hoạt động gia công trong hai giai đoạn: thông quan và sau thông quan. Hai giai đoạn quản lý này đã được Nhà nước hướng dẫn thực hiện một cách rõ ràng, tuy nhiên, các trục trặc vẫn xảy ra. Các doanh nghiệp có thể đã lợi dụng trục trặc này để thực hiện các hành vi gian lận thương mại. Do đó, tác giả sử dụng Quy trình Quản lý dựa trên kết quả để đánh giá và vạch ra những trục trặc trong quản lý quy trình tác nghiệp của gia công. Trong đó, kiểm tra sau thông quan năm 2012 đã phát hiện nhiều vụ gian lận thương mại trong gia công. Tuy nhiên, Số lượng nhân viên và số vụ kiểm tra là quá ít và không đạt yêu cầu của Tổng cục. Số lượng nhân viên chỉ chiếm 4.86% tổng số nhân viên3 và số vụ kiểm tra khoảng 2% tổng số doanh nghiệp. Cục Hải quan Đồng Nai vẫn chưa đóng vai trò đảm bảo tuân thủ pháp luật. Hơn nữa, phần mềm kiểm tra sau thông quan mới thực hiện năm 2011, quá trình thu thập thông tin mới bắt đầu (2012). Do đó, cơ sở dữ liệu này đã không góp phần nhiều trong việc phát hiện hành vi gian lận thương mại. Phương pháp quản lý khách hàng cũng là vấn đề góp phần gia tăng gian lận thương mại. Hiện nay, Cục Hải quan Đồng Nai trong quá trình chuyển đổi phương thức quản lý khách hàng từ truyền thống sang điện tử. Thông quan chưa hoàn toàn được áp dụng điện tử. Một số giai đoạn vẫn áp dụng phương pháp truyền thống. Do đó, quá trình thu thập dữ liệu rủi ro và quản lý gặp khó khăn. Hải quan khó phát hiện gian lận. 1 2 3 Tham khảo phụ lục 09. Tham khảo phụ lục 09. HQĐN (2011) v Hơn nữa, phương pháp nội bộ bằng điện tử mới được triển khai (2013) nên chưa có cơ sở dữ liệu đánh giá quá trình thực hiện và chưa thu thập thông tin. Điều này gây khó khăn trong phát hiện gian lận. Trong tuyên ngôn phục vụ khách hàng, thời gian của các cam kết là phù hợp nhưng các cam kết cụ thể là quá ít. Hơn nữa, thời gian của thực hiện thủ tục hải quan không có trong cam kết trong tuyên ngôn và có trong tuyên ngôn quá khác biệt. Tuyên ngôn không có quy định xử phạt khi vi phạm tuyên ngôn. Do đó, Trục trặc này có thể là nguyên nhân của sự gian lận. Ngoài ra, quản lý định mức không có cơ sỡ dữ liệu, thông tin để kiểm tra và phát hiện gian lận. Việc quản lý định mức còn lỏng lẽo. Trong khi, kiểm tra sau thông quan ít vụ. Nên doanh nghiệp có xu hướng gian lận thương mại. Cuối cùng, hệ thống quản lý rủi ro không thống nhất trong toàn Cục và Tổng cục đã làm quá trình thu thập dữ liệu để phát hiện gian lận thương mại rất khó khăn. Do đó, việc phát hiện gian lận thường có giới hạn. Những gian lận phức tạp thường khó phát hiện. Nhìn chung, để hạn chế gian lận thương mại trong hoạt động gia công, Cục Hải quan Đồng Nai phải nhận diện và khắc phục những trục trặc trong quản lý quy trình tác nghiệp. Cục Hải quan cần tăng cường số nhân viên và số vụ kiểm tra sau thông quan với nguồn thông tin đầy đủ và chính xác. Đây là vấn đề rất quan trọng. Bên cạnh đó, Cục Hải quan cần chuyển đổi phương thức quản lý khách hàng và nội bộ hoàn toàn sang điện tử. Quá trình này giúp hải quan thu thập thông tin và tạo môi trường kinh doanh công bằng, minh bạch. Tương tự, Cục Hải quan cần đánh giá lại tuyên ngôn phục vụ khách hàng, bổ sung cam kết cụ thể để tạo môi trường kinh doanh tốt hơn. Điều cuối cùng rất quan trọng là Cục Hải quan thống nhất thông tin, dữ liệu với toàn Cục và với Tổng cục. Vì đây là cơ sở để Cục Hải quan phát hiện và xử phạt đối với gian lận thương mại có quy mô lớn. vi MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN ..................................................................................................................ii LỜI CẢM ƠN ...................................................................................................................... iii TÓM TẮT ............................................................................................................................. iv MỤC LỤC ............................................................................................................................ vi DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT ................................................................................... viii DANH MỤC CÁC BIỂU ĐỒ, BẢNG VÀ SƠ ĐỒ ............................................................. ix MỘT SỐ KHÁI NIỆM .......................................................................................................... x CHƯƠNG 1. GIỚI THIỆU VẤN ĐỀ CHÍNH SÁCH ........................................................... 1 1.1. Lý do hình thành đề tài................................................................................................ 1 1.2. Câu hỏi nghiên cứu ..................................................................................................... 2 1.3. Mục đích nghiên cứu ................................................................................................... 2 1.4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu ............................................................................... 2 1.5. Phương pháp nghiên cứu/ Khung phân tích & Nguồn tư liệu ..................................... 2 1.6. Cấu trúc của luận văn .................................................................................................. 3 CHƯƠNG 2. CƠ SỞ LÝ LUẬN ........................................................................................... 4 2.1 Gian lận thương mại và cách thức quản lý trong hoạt động gia công và các giải pháp xử lý gian lận thương mại .................................................................................................. 5 2.1.1 Những hình thức gian lận thương mại trong hoạt động gia công ............................ 5 2.1.2 Cách thức quản lý trong hoạt động gia công............................................................ 6 2.1.3 Các giải pháp xử lý gian lận thương mại trong hoạt động gia công ........................ 9 2.2 Quản lý dựa trên kết quả ............................................................................................ 10 2.2.1 Khái niệm Quản lý dựa trên kết quả ...................................................................... 10 2.2.2 Lý do sử dụng Quy trình Quản lý dựa trên kết quả................................................ 11 2.2.3 Quy trình Quản lý dựa trên kết quả ........................................................................ 11 CHƯƠNG 3. PHÂN TÍCH THEO MÔ HÌNH QUẢN LÝ DỰA TRÊN KẾT QUẢ ......... 14 3.1. Tổng quan Cục Hải quan Đồng Nai .......................................................................... 14 3.1.1 Giới thiệu Cục Hải quan Đồng Nai ........................................................................ 14 3.1.2 Những trục trặc có thể xảy ra trong quản lý quy trình tác nghiệp của gia công .... 15 3.2. Quản lý dựa trên kết quả đối với quản lý hoạt động gia công .................................. 16 3.2.1. Tầm nhìn ............................................................................................................... 18 3.2.2. Sứ mạng ................................................................................................................ 18 vii 3.2.3. Các nhân tố thành công cốt lõi .............................................................................. 18 3.2.4 Các chỉ báo thực hiện quan trọng ........................................................................... 19 3.2.5 Các mục tiêu ngắn hạn ........................................................................................... 20 3.2.6 Dữ liệu .................................................................................................................... 22 3.2.7 Phân tích ................................................................................................................. 26 3.2.8 Báo cáo ................................................................................................................... 33 CHƯƠNG 4. KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ ....................................................................... 35 4.1. Kết luận ..................................................................................................................... 35 4.2. Kiến nghị ................................................................................................................... 35 4.2.1. Tăng cường kiểm tra sau thông quan .................................................................... 35 4.2.2. Quản lý hiệu quả định mức và thanh khoản hợp đồng gia công ........................... 36 3.2.3. Tăng cường ứng dụng công nghệ thông tin vào quản lý ....................................... 36 3.2.4. Thực hiện tuyên ngôn phục vụ khách hàng .......................................................... 37 3.2.5. Cải thiện hệ thống quản lý rủi ro ........................................................................... 38 PHỤ LỤC ............................................................................................................................ 39 Phụ lục 01: cơ sở pháp lý quốc tế cho quản lý hoạt động gia công ................................. 44 Phụ lục 02: cơ sở pháp lý Việt Nam trong quản lý hoạt động gia công........................... 45 Phụ lục 03: Thủ tục đăng ký hợp đồng gia công. ............................................................. 47 Phụ lục 04: Thủ tục nhập khẩu nguyên phụ liệu gia công ............................................... 48 Phụ lục 05: Thủ tục xuất khẩu hàng hóa gia công ........................................................... 49 Phụ lục 06: Thủ tục xuất khẩu hàng hóa gia công ........................................................... 50 Phụ lục 07: Thủ tục thanh khoản...................................................................................... 50 Phụ lục 08: Hướng dẫn phân luồng theo quyết định số 662/QĐ-TCHQ ......................... 51 Phụ lục 09: Tình hình xuất nhập khẩu theo từng loại hình của Đồng Nai theo từng loại hình (2007-2011) .............................................................................................................. 51 Phụ lục 10: Phân tích tình hình xuất nhập khẩu của loại hình gia công tại HQĐN ......... 52 Phụ lục 12: Cam kết ngành hải quan trong tuyên ngôn phục vụ khách hàng .................. 56 Phụ lục 13: Sơ đồ minh họa môi trường xử lý tờ khai hải quan điện tử .......................... 57 Phụ lục 14: Kiểm tra sau thông quan công ty ABC ......................................................... 57 Phụ lục 15: Các hải quan chưa triển khai hải quan điện tử đến 11/2012 ......................... 66 viii DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT Từ viết tắt Tên tiếng Anh Tên tiếng Việt ACV Agreement on Customs Valuation Hiệp định về trị giá hải quan AFTA Asean Free Trade Area Khu vực Mậu dịch Tự do ASEAN ASEAN Association of Southeast Asian Nations Hiệp hội các Quốc gia Đông Nam Á Định nghĩa Brussels về trị giá. BDV CEPT Common Effective Preferential Tariff Chương trình thuế quan ưu đãi có hiệu lực chung CSF Critical Success Factor Nhân tố thành công cốt lõi C/O Certificate of Origin Giấy chứng nhận xuất xứ hàng hóa GATT General Agreement on Tariffs and Trade Hiệp định chung về thuế quan và thương mại KPI Key Performance Indicator Chỉ số thực hiện cốt lõi MFN Most Favoured Nation Đãi ngộ tối huệ quốc WCO World Customs Organization Tổ chức Hải quan Thế giới RBM Results Based Management Quản lý dựa trên kết quả WTO World Trade Organization Tổ chức Thương mại Thế giới VAT Value Added Tax Thuế Giá trị gia tăng CBCC Cán bộ, công chức CSDL Cơ sở dữ liệu ĐM Định mức GC Gia công HQ Hải quan HQĐN Cục Hải quan Đồng Nai KCX Khu chế xuất KTSTQ Kiểm tra sau thông quan SXXK Sản xuất xuất khẩu XNK Xuất nhập khẩu TK Tờ khai TTHQĐT Thủ tục hải quan điện tử ix DANH MỤC CÁC BIỂU ĐỒ, BẢNG VÀ SƠ ĐỒ Trang Hình 2.1: Sơ đồ khung phân tích .......................................................................................04 Hình 2.1: Quy trình hoạt động gia công xuất khẩu ............................................................06 Hình 2.2: Quy trình kiểm tra sau thông quan tại trụ sở hải quan .......................................08 Hình 2.3: Quy trình kiểm tra sau thông quan tại trụ sở doanh nghiệp ...............................08 Hình 2.3: Quy trình Quản lý dựa trên kết quả ...................................................................12 Hình 3.1: Cơ cấu cục hải quan Đồng Nai ..........................................................................14 Hình 3.3: Phân tích theo Quy trình Quản lý dựa trên kết quả ...........................................17 Bảng 3.1: Tỷ lệ kim ngạch nhập khẩu theo từng loại hình tại Đồng Nai (2007-2011) .... 22 Bảng 3.2: Tốc độ tăng trưởng của kim ngạch nhập khẩu theo từng loại hình tại Đồng Nai (2007- 2011) ..................................................................................................... 23 Bảng 3.3: Tỷ lệ kim ngạch xuất khẩu theo từng loại hình tại Đồng Nai (2007-2011) ..... 23 Bảng 3.4: Tốc độ tăng trưởng của kim ngạch xuất khẩu theo từng loại hình tại Đồng Nai (2007- 2011)………………………………………. .........................................23 Bảng 3.5: Số vụ kiểm tra sau thông quan ..........................................................................24 Bảng 3.6: Thực trạng đổi mới phương pháp quản lý trong hoạt động gia công ................24 Bảng 3.2: Những quy định về thời gian khi quản lý hoạt động gia công của hải quan .....25 Hình 3.7: Báo cáo số vụ kiểm tra sau thông quan của Chi cục KTSTQ- Cục Hải quan Đồng Nai .........................................................................................................................28 Hình 3.8: Báo cáo số thuế của Chi cục KTSTQ- Cục Hải quan Đồng Nai .......................28 Hình 3.9: Sơ đồ cập nhật thông tin thủ công trong hoạt động KTSTQ .............................29 x MỘT SỐ KHÁI NIỆM Theo luật thương mại năm 2005, “gia công trong thương mại là hoạt động thương mại, theo đó bên nhận gia công sử dụng một phần hoặc toàn bộ nguyên liệu, vật liệu của bên đặt gia công để thực hiện một hoặc nhiều công đoạn trong quá trình sản xuất theo yêu cầu của bên đặt gia công để hưởng thù lao”4. Gian lận thương mại trong lĩnh vực hải quan là các hành vi phạm tội, không tuân thủ các quy định pháp luật mà ngành hải quan đã ban hành. Cụ thể là trốn tránh hoặc cố gắng trốn tránh thuế; nhận hoặc cố gắng nhận được các khoản trợ cấp hoặc ưu đãi; nhận hoặc cố gắng nhận được các lợi thế thương mại bất hợp pháp và gây ra tổn hại đến nguyên tắc và hoạt động của đối thủ kinh doanh hợp pháp.5 Thanh khoản trong hải quan được hiểu theo nghĩa là thanh quyết toán, hoàn thuế, không thu thuế nguyên vật liệu nhập khẩu.6 Theo quy định hiện nay, “thông quan là việc cơ quan hải quan quyết định hàng hóa được xuất khẩu, nhập khẩu, phương tiện vận tải được xuất cảnh, nhập cảnh”7. Kiểm tra sau thông quan (KTSTQ) được hiểu là hoạt động nghiệp vụ của cơ quan hải quan nhằm thẩm định tính chính xác, trung thực của hồ sơ hải quan đã khai, nộp, xuất trình và đã được thông quan; và đánh giá mức độ tuân thủ pháp luật của người khai hải quan. Các Cục Hải quan KTSTQ theo kế hoạch hàng năm hoặc khi phát hiện doanh nghiệp có dấu hiệu vi phạm pháp luật về hải quan.8 4 5 6 7 8 Quốc hội (2005, trang 31 và 32) WCO (2012, trang 1) Bách khoa toàn thư Wikipedia; Tổng cục Hải quan (2006) Quốc hội (2005, trang 2) Quốc hội (2005, trang 10 và 11) 1 CHƯƠNG 1. GIỚI THIỆU VẤN ĐỀ CHÍNH SÁCH 1.1. Lý do hình thành đề tài Hoạt động gia công mang lại giá trị gia tăng không cao nhưng nó mang lại rất nhiều lợi ích như giải quyết việc làm, tăng nguồn thu ngoại tệ, chuyển giao công nghệ. Chính vì vậy, Quản lý quy trình tác nghiệp của gia công rất quan trọng. Nhà nước đã có nhiều chính sách để hướng dẫn việc quản lý một cách chi tiết.9 Tuy nhiên, quản lý quy trình tác nghiệp đã xảy ra một số trục trặc có thể là nguyên nhân của các vụ gian lận. Những hành vi gian lận thương mại này không những đã làm thất thu thuế của nhà nước mà còn tạo ra một môi trường cạnh tranh không lành mạnh giữa các doanh nghiệp.10 Riêng trên địa bàn tỉnh Đồng Nai, hoạt động nhập khẩu nguyên vật liệu để gia công chiếm tỷ lệ từ 8% đến 9% trong tổng kim ngạch nhập khẩu11, hàng hóa gia công xuất khẩu chiếm tỷ lệ khoảng 12% trong tổng kim ngạch xuất khẩu12. Đây là một tỷ phần rất lớn trong kim ngạch xuất nhập khẩu. Tình trạng gian lận đối với việc sử dụng nguyên vật liệu cho gia công hàng hóa rất là phổ biến. Cụ thể năm 2012, Chi cục Kiểm tra sau thông quan (KTSTQ) của Cục Hải quan Đồng Nai (HQĐN) kiểm tra đến 55.6% vụ KTSTQ có dấu hiệu vi phạm về thanh khoản và định mức.13 Trong đó, tỷ lệ phát hiện vi phạm là 90%14, tức là trong 10 vụ KTSTQ về hồ sơ thanh khoản và định mức thì có đến 9 vụ phát hiện vi phạm. Điều này cho thấy đây là một vấn đề rất nghiêm trọng tại HQĐN và việc tăng cường quản lý trong quy trình tác nghiệp để hạn chế gian lận thương mại trong hoạt động gia công ở HQĐN là cần thiết. Về nguyên tắc, để chống gian lận thương mại thì Hải quan phải vạch ra những trục trặc trong quản lý quy trình tác nghiệp. Sau đó, hải quan nên đề ra giải pháp pháp để sửa chữa những trục trặc này. Đây là thách thức rất lớn đối với HQĐN trong bối cảnh không chỉ phải cạnh tranh với các địa phương khác mà còn với các nước khác, đặc biệt là các nước trong khu vực. Nếu HQĐN tăng cường kiểm tra, giám sát sẽ làm gia tăng các chi phí hoạt 9 Tham khảo Phụ lục 02 Bộ Tài chính (2012, trang 1) 11 Tham khảo Phụ lục 09. 12 Tham khảo Phụ lục 09. 13 Bảng 3.5 14 Bảng 3.5 10 2 động kinh doanh, làm ảnh hưởng đến môi trường đầu tư. Trước tình hình đó, tác giả thực hiện đề tài “Quản lý nhà nước về hải quan đối với hoạt động gia công xuất khẩu tại Đồng Nai” để tìm ra những chính sách giải quyết những khó khăn trên. 1.2. Câu hỏi nghiên cứu Luận văn được thực hiện để trả lời các câu hỏi sau: Thứ nhất, những trục trặc nào trong quản lý quy trình tác nghiệp của gia công tại HQĐN có thể là kẻ hở cho gian lận thương mại ? Thứ hai, các giải pháp nào có thể khắc phục những trục trặc trong quy trình tác nghiệp của hoạt động gia công để hạn chế gian lận thương mại mà không gây ảnh hưởng tiêu cực đến môi trường kinh doanh của tỉnh Đồng Nai? 1.3. Mục đích nghiên cứu Mục đích nghiên cứu của luận văn này là chỉ ra những những trục trặc trong quản lý quy trình tác nghiệp của hoạt động gia công tại HQĐN có thể ảnh hưởng đến gian lận thương mại. Từ đó, luận văn sẽ đề nghị một số phương thức để hạn chế những trục trặc này mà không gây tác động xấu đến môi trường kinh doanh của tỉnh Đồng Nai. 1.4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu Luận văn nghiên cứu về chính sách quản lý, giám sát và kiểm tra hải quan đối với hoạt động gia công tại HQĐN. Thông qua các văn bản về gia công và tình hình quản lý gia công ở HQĐN, tác giả tìm hiểu những trục trặc trong quá trình quản lý, kiểm tra và giám sát của HQĐN đối với hoạt động gia công nhằm xác định những trục trặc này ảnh hưởng như thế nào hành vi gian lận của doanh nghiệp. Trên cơ sở đó, đề tài sẽ đề xuất những giải pháp để khắc phục những trục trặc này để ngăn ngừa các hành vi gian lận thương mại trên nguyên tắc không ảnh hưởng đến môi trường kinh doanh của tỉnh Đồng Nai. 1.5. Phương pháp nghiên cứu/ Khung phân tích & Nguồn tư liệu Phương pháp nghiên cứu định tính được sử dụng trong đề tài này. Nguồn thông tin dữ liệu thứ cấp được sử dụng để phân tích và ủng hộ cho các lập luận của tác giả. Trong đó, tác giả 3 tập trung chủ yếu vào: tổng hợp, phân tích văn bản, tài liệu pháp luật liên quan đến quản lý nhà nước về hải quan đối với hoạt động gia công xuất khẩu; phân tích hoạt động gia công từ góc độ của hải quan và doanh nghiệp; so sánh, đối chiếu, phân tích, tổng hợp giữa quá khứ và hiện tại. 1.6. Cấu trúc của luận văn Cấu trúc luận văn gồm có 4 phần: Chương 1 giới thiệu chung về vấn đề chính sách. Chương 2 trình bày cơ sở lý thuyết của đề tài. Chương 3 phân tích công tác quản lý quy trình tác nghiệp của gia công tại HQĐN theo mô hình quản lý dựa trên kết quả. Chương 4 đưa ra một số giải pháp và kiến nghị khắc phục những trục trặc trong quản lý quy trình tác nghiệp của hoạt động gia công tại HQĐN trên cơ sở những phân tích và báo cáo của chương 3. 4 CHƯƠNG 2. CƠ SỞ LÝ LUẬN Luận văn sử dụng khung phân tích dưới đây (Hình 1.1) để phân tích đề tài. Hình 1.1: Sơ đồ khung phân tích. Quy trình quản lý dựa trên kết quả (RBM) Quy trình quản lý gia công Sổ tay kỹ năng kinh nghiệm KTSTQ Những trục trặc trong quản lý quy trình tác nghiệp của gia công có thể xảy ra Kinh nghiệm của tác giả Báo cáo tham luận của Đồng Nai Những hành vi gian lận thương mại có thể xảy ra tại HQĐN Phân tích việc quản lý quy trình tác nghiệp của gia công tại HQĐN theo RBM Đồng Nai có chỉ tiêu nào theo RBM Tác giả đề nghị chỉ tiêu theo RBM Những trục trặc đang xảy ra tại HQĐN Dựa trên xu hướng phát triển hải quan Dựa trên kinh nghiệm của tác giả Các giải pháp xử lý các trục trặc này Nguồn: tác giả tự vẽ 5 2.1 Gian lận thương mại và cách thức quản lý trong hoạt động gia công và các giải pháp xử lý gian lận thương mại 2.1.1 Những hình thức gian lận thương mại trong hoạt động gia công Nhà nước Việt Nam đã có nhiều chính sách ưu đãi cho hoạt động gia công như: miễn thuế nhập khẩu nguyên phụ liệu, doanh nghiệp tự khai báo và tự chịu trách nhiệm về định mức, thủ tục nhập khẩu, thủ tục xuất khẩu. Những chính sách ưu đãi với những trục trặc trong quản lý quy trình tác nghiệp của gia công đã tạo điều kiện cho doanh nghiệp gia công hoạt động thuận lợi, tuy nhiên, đây cũng chính là động cơ để doanh nghiệp thực hiện các hành vi gian lận. Trên cơ sở kỹ năng và kinh nghiệm thực tiễn của toàn bộ các cán bộ thuộc hệ thống KTSTQ, Sổ tay kỹ năng kinh nghiệm KTSTQ đã chỉ ra một số hình thức gian lận thương mại chủ yếu thường gặp trong hoạt động gia công xuất khẩu để làm cơ sở cho các cán bộ, công chức làm nhiệm vụ. Hình thức thứ nhất là doanh nghiệp nhập khẩu nguyên phụ liệu để gia công nhưng không xuất khẩu sản phẩm gia công cho đối tác. Trong hình thức này, doanh nghiệp không làm thủ tục xuất khẩu sản phẩm gia công. Và doanh nghiệp cũng không làm thủ tục thanh khoản cho hợp đồng gia công. Hình thức thứ hai là doanh nghiệp xuất khống. Điều này có nghĩa là doanh nghiệp có làm thủ tục để xuất khẩu sản phẩm gia công nhưng không có xuất khẩu sản phẩm gia công hoặc xuất khẩu với số lượng ít hơn thực tế khai báo. Hình thức thứ ba là doanh nghiệp tráo đổi nguyên vật liệu nhập khẩu. Trong hình thức này, doanh nghiệp nhập nguyên phụ liệu gia công về để tiêu thụ trong nước và mua nguyên phụ liệu ở trong nước để sản xuất và xuất khẩu sản phẩm cho phía đối tác nước ngoài (có thỏa thuận trước giữa bên nhận gia công và bên đặt gia công). Hình thức thứ tư là doanh nghiệp bán nguyên phụ liệu dư thừa ở trong nước khi chưa có sự cho phép của hải quan. Điều này có nghĩa là doanh nghiệp đăng ký xử lý nguyên phụ liệu dư thừa là một cách (tiêu hủy, xuất trả), nhưng thực tế doanh nghiệp bán nguyên phụ liệu dư thừa tại thị trường nội địa. Doanh nghiệp không khai báo sự thay đổi cho Hải quan. 6 Hình thức thứ năm là doanh nghiệp khai sai định mức. Trong trường hợp này, doanh nghiệp thường khai báo định mức đăng ký cao hơn, hoặc thấp hơn định mức thực tế. Hình thức thứ sáu là gian lận qua giấy chứng nhận xuất xứ hàng hóa (C/O).15 Trong hình thức này, doanh nghiệp nhập khẩu sản phẩm dỡ dàng và sản xuất sản phẩm gia công để xuất khẩu sang thị trường nhạy cảm theo chỉ định của bên đặt gia công. Quá trình sản xuất không đủ để xin C/O của Việt Nam nhưng doanh nghiệp đã khai báo để nhận được C/O. Trong hình thức này, bên đặt gia công và bên nhận gia công đã bắt tay với nhau để được hưởng mức thuế ưu đãi của nước ngoài dành cho Việt Nam. 2.1.2 Cách thức quản lý trong hoạt động gia công Quản lý nhà nước về hải quan đối với hoạt động gia công bao gồm hai giai đoạn: giai đoạn quản lý hoạt động gia công khi hợp đồng gia công đang được thực hiện (giai đoạn thông quan) và giai đoạn kiểm tra hoạt động gia công khi hợp đồng gia công đã kết thúc (giai đoạn KTSTQ). Quy trình thông quan gồm 5 giai đoạnsau (Hình 2.2). Hình 2.2: Quy trình hoạt động gia công xuất khẩu Đăng ký hợp đồng GC Nhập khẩu NVL, vật tư GC Tiếp nhận hồ sơ đăng ký GC Tiếp nhận hồ sơ nhập khẩu Tiếp nhận, điều chỉnh, kiểm tra ĐM Xuất khẩu sản phẩm GC Tiếp nhận hồ sơ xuất khẩu Thanh khoản hợp đông GC Tiếp nhận hồ sơ thanh khoản (2) Xác nhận hợp đồng GC Kiểm tra ĐM, sản phẩm GC Lấy mẫu (1): Doanh nghiệp chấp hành tốt pháp luật về hải quan Xác nhận thực xuất (1) Kiểm tra chi tiết hồ sơ thanh khoản Xử lý NPL, vật tư, phế phẩm, máy móc,… (2): Trường hợp khác ngoại trừ trường hợp (1) Xác nhận hoàn thành thanh khoản Nguồn: Tác giả tự vẽ 15 Tuyết Nhung (2013, trang 5-10) 7 Giai đoạn một là đăng ký hợp đồng gia công16. Trong giai đoạn này, hải quan quản lý doanh nghiệp theo hai bước: tiếp nhận hồ sơ gia công và xác nhận hợp đồng gia công. Hải quan kiểm tra nội dung sau: điều kiện và năng lực gia công, loại hình gia công, hàng hóa gia công (ngành nghề gia công), cơ sở sản xuất gia công, và sự hợp lệ, đầy đủ của hồ sơ gia công. Nếu hồ sơ gia công đáp ứng điều kiện để gia công, hải quan xác nhận hồ sơ gia công. Giai đoạn hai là tiếp nhận hồ sơ nhập khẩu nguyên vật liệu gia công17. Hải quan tiến hành lấy mẫu nguyên vật liệu, sau đó, xác nhận thực xuất nếu hàng hóa đã được thông quan và chuyển về kho của doanh nghiệp. Giai đoạn ba là tiếp nhận, điều chỉnh và kiểm tra định mức.18 Việc kiểm tra định mức chỉ được thực hiện khi hải quan có nghi ngờ về việc gian lận định mức. Trong kiểm tra, hải quan phải lưu mẫu và lập biên bản theo quy định của pháp luật. Giai đoạn bốn là xuất khẩu sản phẩm gia công. Sau khi tiếp nhận hồ sơ xuất khẩu19, hải quan kiểm tra nguyên phụ liệu sản xuất hàng hóa gia công có trong bảng đăng ký định mức. Nếu như có sự nghi ngờ về gian lận, tráo đổi nguyên phụ liệu, hải quan phải lấy mẫu, lập biên bản và yêu cầu giám định. Giai đoạn năm là thanh khoản hợp đồng gia công. Giai đoạn này gồm bốn bước. Trong bước một, công chức tiếp nhận hồ sơ thanh khoản20, đồng thời kiểm tra tính đầy đủ, đồng bộ và hợp lệ của hồ sơ. Nếu đạt yêu cầu21, hồ sơ sẽ được chuyển sang bước ba và bước bốn. Ngược lại, hồ sơ sẽ được chuyển sang bước hai. Trong bước hai, hải quan kiểm tra đối chiếu định mức, số lượng tờ khai xuất nhập khẩu, số lượng nguyên vật liệu, vật tư sản xuất, dư thừa. Nếu hợp đồng gia công có nguyên phụ liệu, vật tư dư thừa, máy móc, thiết bị thuê, mượn thì hồ sơ được chuyển sang bước ba. Ngược lại, hồ sơ sẽ được chuyển sang bước bốn. Trong bước ba, hải quan làm thủ tục xử lý cho những nguyên phụ liệu, vật tư dư thừa, máy móc, thiết bị thuê, mượn. Sau khi thực hiện tất cả công việc trên, hải quan xác nhận thanh khoản (bước bốn). 16 17 18 19 20 21 Tham khảo phụ lục 03 Tham khảo phụ lục 04 Tham khảo phụ lục 05 Tham khảo phụ lục 06 Tham khảo phụ lục 07 Tham khảo phụ lục 08 8 KTSTQ gồm hai giai đoạn: KTSTQ tại trụ sơ hải quan (Hình 2.3), và KTSTQ tại trụ sở doanh nghiệp (Hình 2.4). Khi tiến hành kiểm tra doanh nghiệp gia công, Chi cục KTSTQ thường kiểm tra các giấy tờ như: hợp đồng gia công, hóa đơn thương mại, C/O, chứng từ bảo hiểm, chứng từ vận tải, chứng từ thanh khoản và chứng từ sổ sách kế toán có liên quan. Việc kiểm tra các giấy tờ này nhằm mục đích kiểm tra sự tuân thủ và không tuân thủ pháp luật của doanh nghiệp và phát hiện ra sai phạm trong thông quan. Sau đó, hải quan đưa ra biện pháp sửa chữa những sai sót tùy theo từng nội dung sai phạm. Hình 2.3: Quy Trình KTSTQ tại trụ sở hải quan Bước 1: Thu thập Bn bntin thông đưa vào CSDL Bước 2: Lựa chọn thông tin trong CSDL Lưu trữ hồ sơ Bước 3: Phân tích thông tin đã lựa chọn Bước 4: Lựa chọn hồ sơ/ đối tượng kiểm tra Bước 5: Kiểm tra hồ sơ hải quan Bước 6: Kết luận kiểm tra Kiểm tra trụ sở doanh nghiệp (theo kế hoạch và dấu hiệu vi phạm) Yêu cầu khắc phục sai DN chấp nhận sai phạm Có dấu hiệu sai phạm Xác minh Không chấp nhận sai phạm Bước 7: Yêu cầu giải trình Chưa phát hiện sai phạm Nguồn: Tác giả tự vẽ Hình 2.4: Quy trình KTSTQ tại trụ sở doanh nghiệp Bước 1: Lập kế hoạch kiểm tra Trong kế hoạch kiểm tra, đoàn kiểm tra xác định nội dung, thông tin, địa điểm, nguồn nhân sự kiểm tra và điểu doanh nghiệp phải làm. Bước 2: Ban hành quyết định kiểm tra Sau khi ký quyết định kiểm tra, cơ quan hải quan gửi 01 quyết định kiểm tra cho doanh nghiệp. Bước 3: Tiến hành kiểm tra Sau khi công bố quyết định và yêu cầu doanh nghiệp thực hiện, đoàn kiểm tra tiến hành tiếp nhận chứng từ, hồ sơ,… từ phía doanh nghiệp; kiểm tra, đối chiếu thực tế hàng hóa và chứng từ; thẩm vấn và xác minh đối tượng phù hợp; lập biên bản hàng ngày. Nguồn: Tác giả tự vẽ Bước 4: Lập bản kế hoạch kiểm tra Đoàn kiểm tra lập bản kết luận kiểm tra, gửi 01 bản cho doanh nghiệp. Bước 4: Tổ chức thực hiện kết luận kiểm tra Đoàn kiểm tra báo cáo cho người có thẩm quyền, đề nghị phương pháp xử lý kết quả kiểm tra (truy thu thuế, phạt,…), cập nhật cơ sở dữ liệu có liên quan, lưu trữ hồ sơ. 9 Ngoài ra, quy trình quản lý gia công còn chịu sự ảnh hưởng của cơ sở pháp lý quốc tế và Việt Nam. Những cơ sở pháp lý quốc tế ảnh hưởng đến gia công là: Công ước Kyoto, Công ước về hệ thống hài hòa về mô tả và mã hóa hàng hóa (HS), Hiệp định thực hiện điều VII của Hiệp định chung về thuế quan và thương mại, Quy tắc xuất xứ hàng hóa.22 Cơ sở pháp lý Việt Nam là tất cả văn bản có liên quan đến gia công, trong đó, hai văn bản quan quan trọng là: Luật Hải quan 2001, Luật Hải quan sửa đổi, bổ sung 2005.23 2.1.3 Các giải pháp xử lý gian lận thương mại trong hoạt động gia công Khi phát hiện doanh nghiệp có dấu hiệu gian lận thương mại, hải quan phải tiến hành KTSTQ. Nội dung kiểm tra sẽ khác nhau đối với từng trường hợp cụ thể. Tuy nhiên, khi lập kế hoạch kiểm tra, hải quan sẽ chú trọng những thông tin như: tình hình hoạt động xuất khẩu và năng lực sản xuất, kinh doanh của doanh nghiệp, tình hình thực hiện hợp đồng gia công. Trong trường hợp nghi ngờ doanh nghiệp có dấu hiệu gian lận về nhập khẩu nguyên phụ liệu gia công nhưng không xuất khẩu theo đúng cam kết, hải quan đầu tiên sẽ kiểm tra và xác minh vận tải đơn để chứng minh doanh nghiệp đã xuất khẩu. Tiếp đó, hải quan tiến hành kiểm tra năng lực sản xuất của doanh nghiệp. Nếu doanh nghiệp không đủ khả năng sản xuất sản phẩm gia công, hải quan sẽ tiến hành kiểm tra sổ sách kế toán để nhận diện tình trạng kinh doanh của doanh nghiệp: doanh nghiệp có mua, thuê ngoài sản phẩm gia công. Ngoài ra, hải quan còn kiểm tra các chứng từ thanh toán, mua bán của doanh nghiệp với đối tác trong nước và nước ngoài. Cuối cùng là kiểm tra chứng từ trong hồ sơ thanh khoản, hóa đơn giá trị gia tăng để làm rõ hành vi phạm tội nếu doanh nghiệp gian lận. Đối với doanh nghiệp có dấu hiệu vi phạm về định mức, hải quan sẽ thu thập thông tin hồ sơ thanh khoản và thông tin kỹ thuật: mẫu, rập, thông số kỹ thuật của doanh nghiệp để so sánh định mức đăng ký với định mức thực tế. Ngoài ra, hải quan còn kiểm tra thông tin về sổ sách kế toán, tài khoản tồn kho thành phẩm và bán thành phẩm, chứng từ lưu kho, thẻ kho để kiểm tra chênh lệch tồn kho giữa hải quan và doanh nghiệp. Nếu như định mức hoặc tồn kho giữa hai bên là khác nhau thì phải bị xử phạt. 22 23 Tham khảo phụ lục 01 Tham khảo phụ lục 02 10 Nếu doanh nghiệp có dấu hiệu bán nguyên vật liệu, vật tư để gia công ra thị trường nội địa, hải quan sẽ kiểm tra sổ sách, tài khoản liên quan đến thanh toán nợ để xác nhận bên mua có thanh toán cho bên nhập nguyên vật liệu, vật tư để gia công. Bên cạnh đó, hải quan kiểm tra tài khoản tiền mặt, hóa đơn giá trị gia tăng để xác minh tình trạng bán nguyên phụ liệu vào trong nước. Sau đó, hải quan kiểm tra thẻ kho, chứng từ xuất kho, nhập kho, doanh thu và chi phí của doanh nghiệp để kiểm tra quá trình vận chuyển của nguyên vật liệu để làm bằng chứng nếu doanh nghiệp sai phạm. Khi nghi ngờ doanh nghiệp tráo đổi nguyên vật liệu nhập khẩu, hải quan sẽ kiểm tra sự đồng nhất giữa nguyên vật liệu nhập khẩu với nguyên vật liệu cấu thành sản phẩm gia công và nguyên vật liệu dỡ dang. Nếu doanh nghiệp còn lưu mẫu thì hải quan phải đối chiếu mẫu với sản phẩm gia công. Trong trường hợp hải quan nghi ngờ doanh nghiệp gian lận qua C/O, hải quan sẽ kiểm tra chi tiết các khoản mục trên C/O. Nếu nghi ngờ C/O là giả, bị tẩy xóa thì hải quan cần xác minh với cơ quan cấp C/O. Nếu như C/O là thật và hải quan nghi ngờ thành phẩm gia công không đủ điều kiện để nhận C/O thì hải quan liên kết cơ quan cấp C/O tiến hành kiểm tra lại. Qua kiểm tra, Chi cục KTSTQ xác nhận doanh nghiệp sai phạm thì ra quyết định xử phạt. Tùy mức độ và loại hình gian lận thương mại, Chi cục KTSTQ đề ra biện pháp và hình thức xử lý khác nhau (ấn định thuế, phạt vi phạm hành chánh) theo quy định pháp luật. 2.2 Quản lý dựa trên kết quả 2.2.1 Khái niệm Quản lý dựa trên kết quả Quản lý dựa trên kết quả (RBM) là một chiến lược mà các nhà quản lý sử dụng để thay đổi trong cách thức tổ chức và vận hành, trong đó chú trọng đến yếu tố kết quả.24 Chiến lược quản lý phải có một khung quản lý một cách rõ ràng, và việc quản lý dựa trên sự học tập và độ trách nhiệm.25 RBM nhằm mục tiêu nâng cao hiệu quả và độ trách nhiệm, xác định các 24 25 Nguyễn Hữu Lam (2012) UNDP (2012)