Tài liệu Quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ từ ngân sách nhà nước tại tỉnh hà nam

HỌC VIỆN CHÍNH TRỊ QUỐC GIA HỒ CHÍ MINH HOÀNG CAO LIÊM QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐẦU TƯ XÂY DỰNG KẾT CẤU HẠ TẦNG GIAO THÔNG ĐƯỜNG BỘ TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TẠI TỈNH HÀ NAM LUẬN ÁN TIẾN SĨ CHUYÊN NGÀNH: QUẢN LÝ KINH TẾ HÀ NỘI - 2018 HỌC VIỆN CHÍNH TRỊ QUỐC GIA HỒ CHÍ MINH HOÀNG CAO LIÊM QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐẦU TƯ XÂY DỰNG KẾT CẤU HẠ TẦNG GIAO THÔNG ĐƯỜNG BỘ TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TẠI TỈNH HÀ NAM LUẬN ÁN TIẾN SĨ CHUYÊN NGÀNH: QUẢN LÝ KINH TẾ Mã số: 62 34 04 10 Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS VÕ VĂN ĐỨC HÀ NỘI - 2018 i LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số liệu, kết quả nêu trong luận án là trung thực, có nguồn gốc rõ ràng và được trích dẫn đầy đủ theo quy định. Tác giả luận án Hoàng Cao Liêm ii MỤC LỤC Trang MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1 Chương 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐẦU TƯ XÂY DỰNG KẾT CẤU HẠ TẦNG GIAO THÔNG ĐƯỜNG BỘ TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC .................................................................................. 8 1.1. Những công trình nghiên cứu nước ngoài liên quan đến đề tài luận án ............. 8 1.2. Những công trình nghiên cứu trong nước liên quan đến đề tài luận án............ 13 1.3. Đánh giá kết quả nghiên cứu liên quan đến đề tài luận án và khoảng trống cần tiếp tục nghiên cứu .................................................................. 23 Chương 2: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN CỦA QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐẦU TƯ XÂY DỰNG KẾT CẤU HẠ TẦNG GIAO THÔNG ĐƯỜNG BỘ TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CẤP TỈNH ..................... 29 2.1. Những vấn đề lý luận cơ bản về đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ từ ngân sách nhà nước .......................................... 29 2.2. Lý luận chung quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ từ ngân sách nhà nước cấp tỉnh ..................... 44 2.3. Kinh nghiệm quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ từ ngân sách nhà nước................................... 71 Chương 3: THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐẦU TƯ XÂY DỰNG KẾT CẤU HẠ TẦNG GIAO THÔNG ĐƯỜNG BỘ TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TẠI TỈNH HÀ NAM ....................... 78 3.1. Thực trạng đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ từ ngân sách nhà nước tại tỉnh Hà Nam ................................................. 78 3.2. Thực trạng quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ từ ngân sách nhà nước tại tỉnh Hà Nam từ năm 2011-2017 ..................................................................................... 91 3.3. Đánh giá chung quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ từ ngân sách nhà nước tại tỉnh Hà Nam từ năm 2011-2017 ............................................................................... 106 iii Chương 4: PHƯƠNG HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐẦU TƯ XÂY DỰNG KẾT CẤU HẠ TẦNG GIAO THÔNG ĐƯỜNG BỘ TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TẠI TỈNH HÀ NAM ................................................................... 125 4.1. Phương hướng hoàn thiện quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông vận tải từ ngân sách nhà nước tại tỉnh Hà Nam ............................................................................................... 125 4.2. Giải pháp hoàn thiện quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ từ ngân sách nhà nước tại tỉnh Hà Nam đến 2025 ..................................................................................... 136 KẾT LUẬN................................................................................................... 154 DANH MỤC CÔNG TRÌNH ĐÃ CÔNG BỐ LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN CỦA TÁC GIẢ .............................................................................. 156 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ........................................................... 157 PHỤ LỤC .................................................................................................... 167 iv DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT BOT : Xây dựng - Kinh doanh - Chuyển giao BT : Xây dựng - Chuyển giao ĐTC : Đầu tư công ĐTXD : Đầu tư xây dựng GDP : Tổng sản phẩm trong nước GRDP : Tổng sản phẩm trên địa bàn GTĐB : Giao thông đường bộ GTVT : Giao thông vận tải KCHT : Kết cấu hạ tầng kỹ thuật KCHTGTĐB : Kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ NSNN : Ngân sách nhà nước ODA : Hỗ trợ phát triển chính thức PPP : Hợp tác công - tư QLDA : Quản lý dự án QLNN : Quản lý nhà nước UBND : Ủy ban nhân dân v DANH MỤC CÁC BẢNG Trang Bảng 3.1: Thu ngân sách nhà nước tỉnh Hà Nam giai đoạn 2011-2017......... 81 Bảng 3.2: Chi ngân sách nhà nước tỉnh Hà Nam giai đoạn 2011-2017 ......... 82 Bảng 3.3: Thống kê hiện trạng mạng lưới giao thông đường bộ của tỉnh Hà Nam hiện nay ......................................................................... 86 Bảng 3.4: Vốn đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ tỉnh Hà Nam giai đoạn 2011-2017 ............................................... 88 Bảng 3.5: Tỷ trọng vốn đầu tư kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ so với đầu tư xây dựng cơ bản .......................................................... 89 Bảng 3.6: Kế hoạch đầu tư công trung hạn giai đoạn 2016-2020 ngành giao thông vận tải tỉnh Hà Nam.................................................... 97 vi DANH MỤC CÁC BIỂU ĐỒ, HÌNH VẼ Trang Hình 1.1: Khung phân tích luận án ................................................................ 28 Hình 2.1. Các giai đoạn của một dự án đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ từ ngân sách nhà nước. ................................ 43 Hình 3.1: Bản đồ vị trí địa lý tỉnh Hà Nam và liên hệ vùng ........................... 78 Hình 3.2: Tăng trưởng GRDP của tỉnh Hà Nam giai đoạn 2011-2017 ........... 80 Hình 3.3: Quy trình quản lý nhà nước trong lập kế hoạch đầu tư công nguồn vốn ngân sách tỉnh.............................................................. 96 Hình 3.4: Đánh giá công tác thanh tra, kiểm tra hoạt động đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ từ ngân sách nhà nước............ 117 Hình 4.1: Sơ đồ tổ chức bộ máy quản lý nhà nước về PPP .......................... 151 Hình 4.2: Đánh giá về các giải pháp tăng cường công tác quản lý nhà nước đối với đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ từ ngân sách nhà nước tại tỉnh Hà Nam ....................... 153 1 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Hệ thống giao thông vận tải được ví như mạch máu trong cơ thể, nền kinh tế của mỗi quốc gia muốn phát triển ổn định thì vấn đề phát triển mạng lưới GTVT có ý nghĩa quan trọng. Hơn 30 năm đổi mới và phát triển, ở cấp quốc gia mạng lưới GTVT đã xây dựng mới và nâng cấp được nhiều công trình giao thông quan trọng như sân bay, bến cảng và các tuyến quốc lộ huyết mạch như: cao tốc Hà Nội - Ninh Bình, Sài Gòn - Trung Lương, Hà Nội - Lào Cai, Hà Nội - Hải Phòng... là yếu tố căn bản góp phần vào phát triển kinh tế xã hội đất nước và mở rộng giao lưu với nước ngoài. Ở cấp địa phương, chính quyền cấp tỉnh qua các nhiệm kỳ đều coi phát triển KCHT giao thông là nhiệm vụ quan trọng với những định hướng, mục tiêu cụ thể. Một mặt để kết nối với mạng lưới giao thông quốc gia và mặt khác kết nối với các địa phương trong tỉnh tạo đà phát triển kinh tế - xã hội. Trong đó, có các tỉnh xếp vào top 10 tăng trưởng GDP của cả nước như Hải Phòng, Quảng Ninh, Vĩnh Phúc, Đồng Nai, Bình Dương,... Hà Nam là tỉnh nằm trong vùng đồng bằng sông Hồng và là cửa ngõ phía Nam của thủ đô Hà Nội, có nhiều lợi thế về phát triển GTĐB. Cùng với quá trình đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa để phát triển kinh tế - xã hội, xây dựng các Khu công nghiệp, Cụm công nghiệp, thu hút đầu tư trong và ngoài nước, vấn đề phát triển hệ thống KCHTGTĐB được xác định là mục tiêu cấp bách, thường xuyên của tỉnh. Nhận thức rõ vai trò quan trọng của KCHT GTVT nói chung và KCHTGTĐB nói riêng, chính quyền tỉnh Hà Nam đã luôn chủ trương ưu tiên đầu tư phát triển hạ tầng giao thông, đáp ứng yêu cầu GTVT đi trước “mở đường" để tạo tiền đề thúc đẩy kinh tế phát triển. Trong những năm qua, KCHTGTĐB tỉnh Hà Nam đã có sự phát triển đáng kể, KCHTGTĐB không 2 ngừng được mở rộng, nâng cấp đã kéo các thành phố trong khu vực (Hưng Yên, Hải Phòng, Nam Định, Ninh Bình và thủ đô Hà Nội) xích lại gần nhau hơn. Đồng thời giảm dần chênh lệch về khoảng cách để phát triển kinh tế giữa các huyện trong tỉnh. Kết quả đạt được về phát triển KCHTGTĐB những năm qua ở Hà Nam đã hình thành mạng lưới giao thông gắn kết giữa giao thông quốc gia và giao thông địa phương xuống đến huyện, xã kết hợp với chương trình xây dựng nông thôn mới... Hệ thống GTĐB của tỉnh nói chung có sự thay đổi về số lượng và chất lượng, được đánh giá cao. Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đã đạt được, công tác QLNN về ĐTXD KCHTGTĐB từ NSNN tại tỉnh Hà Nam còn những bất cập. Một mặt, về phía vĩ mô hệ thống pháp luật, cơ chế chính sách còn chồng chéo, thiếu đồng bộ. Mặt khác, ở cấp tỉnh tuy được phân cấp mạnh về QLNN đối với ĐTXD KCHTGTĐB từ NSNN. Tuy nhiên, trong quá trình triển khai thực hiện đang bộc lộ những bất cập về cơ chế phối hợp trong xây dựng quy hoạch, kế hoạch, quản lý, giám sát, phân bổ nguồn lực... dẫn đến những sai sót, lãng phí, thất thoát, kể cả lợi dụng bất cập trong quản lý để trục lợi cá nhân... làm suy giảm chất lượng các công trình, dự án, làm giảm hiệu lực và hiệu quả của công tác QLNN về ĐTXD KCHTGTĐB từ ngân sách nhà nước. Từ thực tế đó, vấn đề “Quản lý Nhà nước về đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ từ ngân sách nhà nước tại tỉnh Hà Nam” được nghiên cứu sinh lựa chọn làm đề tài luận án Tiến sĩ kinh tế chuyên ngành quản lý kinh tế. 2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của luận án 2.1. Mục đích nghiên cứu Trên cơ sở xây dựng khung lý thuyết về ĐTXD KCHTGTĐB từ NSNN cấp tỉnh trong bối cảnh đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa và hội nhập quốc tế. Từ đó là căn cứ khoa học để khảo sát đánh giá thực tiễn nội dung QLNN về ĐTXD KCHTGTĐB từ NSNN tại tỉnh Hà Nam thời gian qua (giai 3 đoạn 2011-2017). Đồng thời đề xuất phương hướng và giải pháp nhằm thực hiện QLNN về ĐTXD KCHTGTĐB từ NSNN đáp ứng yêu cầu đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa của tỉnh Hà Nam đến năm 2025. 2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu của luận án Một là, trên cơ sở hệ thống hóa cơ sở lý luận QLNN về ĐTXD KCHTGTĐB từ NSNN cấp tỉnh, kế thừa có bổ sung những điểm mới để phù hợp với yêu cầu phát triển để hoàn thiện khung lý thuyết về QLNN đối với ĐTXD KCHTGTĐB từ NSNN. Hai là, nghiên cứu kinh nghiệm QLNN về ĐTXD KCHTGTĐB từ NSNN của một số tỉnh có điều kiện tương đồng để chỉ ra những thành công và hạn chế về QLNN đối với ĐTXD KCHTGTĐB từ NSNN làm bài học để rút kinh nghiệm vận dụng và tránh lặp lại sai lầm của các địa phương. Ba là, căn cứ vào các số liệu, tư liệu khảo sát thực tế theo các nội dung đã được xây dựng, đề cập ở Chương 1 để phân tích, tổng hợp, đánh giá những kết quả đạt được, những khó khăn vướng mắc về QLNN đối với ĐTXD KCHTGTĐB từ NSNN. Đồng thời chỉ ra những nguyên nhân dẫn đến kết quả trên cả về kết quả đạt được và những tồn tại. Bốn là, trên cơ sở dự báo về mục tiêu phát triển hệ thống GTĐB của tỉnh cũng như của cả nước, để đáp ứng yêu cầu phát triển hệ thống KCHTGTĐB của tỉnh Hà Nam đến năm 2025, luận án đề xuất các giải pháp cả trước mắt cũng như lâu dài nhằm hoàn thiện và nâng cao chất lượng QLNN về ĐTXD KCHTGTĐB từ NSNN thời kỳ hội nhập và phát triển. 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 3.1. Đối tượng nghiên cứu của luận án Quản lý nhà nước về ĐTXD KCHT giao thông nói chung và KCHTGTĐB nói riêng từ NSNN có nhiều công trình khoa học nghiên cứu: Kinh tế giao thông, Kinh tế đô thị, Kinh tế chính trị, Kinh tế quản lý, Kinh tế phát triển, Quản trị kinh doanh... Tiếp cận từ chuyên ngành Quản lý kinh tế 4 cũng tùy theo phạm vi và mục đích nghiên cứu để xác định rõ đối tượng. Trong phạm vi và cách tiếp cận của đề tài này để phù hợp luận án xác định đối tượng nghiên cứu của luận án là: Tổng hợp các yếu tố cấu thành nội dung của QLNN cấp tỉnh về ĐTXD KCHT giao thông nói chung và KCHTGTĐB nói riêng từ NSNN. Các nội dung được nghiên cứu đặt trong mối quan hệ phụ thuộc lẫn nhau, thúc đẩy nhau cùng phát triển gồm: mục tiêu, nội dung quy trình, nhân tố ảnh hưởng và các tiêu chí đánh giá... hướng đến hoàn thiện quản lý để đạt được kết quả tốt nhất. 3.2. Phạm vi nghiên cứu của luận án - Về nội dung: Luận án nghiên cứu QLNN về ĐTXD KCHTGTĐB từ NSNN trên góc độ quản lý vĩ mô của cấp tỉnh với các nội dung như: xây dựng quy hoạch, kế hoạch; ban hành và tổ chức thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật; tổ chức bộ máy quản lý và công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát... của Nhà nước. - Về thời gian và địa bàn nghiên cứu: Khảo sát, phân tích và đánh giá thực trạng QLNN về ĐTXD KCHTGTĐB từ NSNN tại tỉnh Hà Nam trong giai đoạn 2011-2015, có bổ sung số liệu hai năm 2016, 2017; đề xuất phương hướng và giải pháp đến năm 2025. 4. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu 4.1. Cơ sở phương pháp luận Luận án dựa trên cơ sở phương pháp luận của chủ nghĩa Mác - Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh, kết hợp với các quan điểm, đường lối chính sách của Đảng Cộng sản Việt Nam về phát triển kinh tế - xã hội nói chung và KCHT giao thông nói riêng. Đồng thời, sử dụng những kiến thức kinh tế tổng hợp về QLNN là chuyên sâu và ĐTXD KCHTGTĐB từ NSNN. Ngoài ra, luận án còn kế thừa có chọn lọc và vận dụng phù hợp những quan điểm lý luận, các khung lý thuyết về quản lý kinh tế của các nhà khoa học trong nước và thế giới về những nội dung liên quan đến đề tài luận án. 5 4.2. Phương pháp nghiên cứu Một số phương pháp nghiên cứu được tác giả sử dụng trong luận án gồm: - Tác giả sử dụng tổng hợp các phương pháp nghiên cứu: hệ thống, phân tích, tổng hợp, so sánh, đánh giá, dự báo... kết hợp với thu thập tài liệu thứ cấp, điều tra xã hội học và xây dựng các bảng, biểu, sơ đồ, đồ thị để minh chứng kết quả phân tích đánh giá. - Phương pháp thu thập tài liệu thứ cấp: Các báo cáo thống kê, tổng hợp về ĐTXD KCHTGTĐB từ NSNN của các cơ quan QLNN tỉnh Hà Nam: Cục Thống kê, Sở Kế hoạch và Đầu tư, Sở Giao thông vận tải, Thanh tra tỉnh, các Ban QLDA đầu tư xây dựng của tỉnh,... - Phương pháp điều tra xã hội học: + Đối tượng điều tra bao gồm: Các cán bộ quản lý, chuyên viên thuộc các cơ quan QLNN của tỉnh Hà Nam như: Hội đồng nhân dân, UBND tỉnh, Văn phòng UBND tỉnh, Sở Kế hoạch và Đầu tư, Sở Giao thông vận tải, Sở Tài chính, Thanh tra tỉnh, các Ban QLDA đầu tư thuộc tỉnh; các cán bộ của chủ đầu tư, nhà thầu xây lắp, tư vấn xây dựng,... đã và đang hoạt động trên địa bàn tỉnh Hà Nam. + Phương pháp điều tra: Bằng phiếu hỏi với 12 câu hỏi, chủ yếu là câu hỏi đóng về những nội dung liên quan đến QLNN về ĐTXD KCHTGTĐB từ NSNN đã nêu tại Chương 2. Trong quá trình tiến hành điều tra xã hội học, tác giả đã phát ra 92 phiếu và thu về 76 phiếu với đối tượng trả lời có độ tuổi từ 22 đến trên 65 tuổi, trong đó có 58 nam và 18 nữ; trình độ đại học 30 người, trên đại học là 39 người và dưới đại học là 7 người; cán bộ lãnh đạo, quản lý là 41 người, nhân viên trực tiếp làm chuyên môn là 35 người. Với đối tượng điều tra như trên, kết quả điều tra xã hội học của tác giả là đáng tin cậy và có cơ sở thực tiễn cho các đánh giá trong luận án. Các phương pháp được sử dụng một cách linh hoạt, phù hợp với các chương, tiết để đạt được kết quả nghiên cứu. Cụ thể như: 6 Chương 1: Chủ yếu sử dụng phương pháp hệ thống hóa, phân tích, đánh giá khái quát kết quả nghiên cứu của các công trình, các nhà khoa học trong và ngoài nước theo tiếp cận từ các phân ngành, theo thời gian để có những nhận xét về kết quả đạt được, những vấn đề còn tranh luận. Từ đó gắn với nhiệm vụ và mục tiêu nghiên cứu của luận án để rút ra những khoảng trống cần tiếp tục nghiên cứu gắn với đối tượng nghiên cứu của đề tài luận án. Chương 2: Luận án chủ yếu sử dụng phương pháp quy nạp, diễn dịch, phân tích luận chứng làm rõ căn cứ lý luận, chỉ ra tính quy luật của chủ đề nghiên cứu. Từ đó, xây dựng khung lý thuyết phù hợp với cấp độ nghiên cứu QLNN cấp tỉnh về ĐTXD KCHTGTĐB từ NSNN. Đồng thời sử dụng linh hoạt các phương pháp thống kê, so sánh, phân tích thực tiễn QLNN về ĐTXD KCHTGTĐB từ NSNN của một số địa phương để rút ra bài học kinh nghiệm. Chương 3: Chủ yếu sử dụng phương pháp mô tả khái quát, thu thập và xử lý các tài liệu cả sơ cấp và thứ cấp, kết hợp với sử dụng các phương pháp điều tra xã hội học và xây dựng các bảng, biểu, sơ đồ, đồ thị từ thực tế của tỉnh Hà Nam liên quan đến nhiệm vụ triển khai để đánh giá khách quan, khoa học kết quả thực tiễn những nội dung chủ yếu theo khung lý luận tại Chương 2. Chương 4: Chủ yếu sử dụng phương pháp phân tích, tổng hợp kết hợp với dự báo để rút ra phương hướng và đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện nội dung, quy trình... QLNN về ĐTXD KCHTGTĐB từ NSNN tại tỉnh Hà Nam. 5. Những đóng góp mới của luận án - Trên cơ sở hệ thống hóa, kế thừa, có bổ sung để hoàn thiện xây dựng khung lý thuyết về QLNN về ĐTXD KCHTGTĐB từ NSNN cấp tỉnh trong bối cảnh phát triển kinh tế thị trường hiện đại và hội nhập quốc tế. - Chỉ ra những bài học kinh nghiệm trên cả hai phương diện thành công và chưa thành công làm bài học khảo cứu cho tỉnh Hà Nam về QLNN đối với ĐTXD KCHTGTĐB từ NSNN. 7 - Phân tích, đánh giá khách quan, khoa học dựa trên khung lý thuyết đã được xây dựng về thực trạng QLNN về ĐTXD KCHTGTĐB từ NSNN tại tỉnh Hà Nam những năm qua để chỉ ra được thành tựu, hạn chế và nguyên nhân dẫn đến các hạn chế, bất cập cần giải quyết. - Trên cơ sở phân tích, đánh giá kết hợp 3 chương, luận án đưa ra dự báo, định hướng và đề xuất các giải pháp hoàn thiện QLNN nhằm góp phần nâng cao năng lực sử dụng các công cụ quản lý và hiệu lực, hiệu quả của công tác QLNN về ĐTXD KCHTGTĐB từ NSNN tại tỉnh Hà Nam trong thời gian tới. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận án 6.1. Về lý luận Kết quả nghiên cứu của luận án góp phần làm sáng tỏ thêm các khái niệm, nội dung, nhân tố ảnh hưởng và các tiêu chí đánh giá QLNN về ĐTXD KCHTGTĐB từ NSNN phù hợp điều kiện kinh tế - xã hội, môi trường phát triển. Những vấn đề luận án đề cập, giải quyết góp phần phân tích những cơ sở khoa học trong việc đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện QLNN về ĐTXD KCHTGTĐB từ NSNN tại địa bàn cấp tỉnh. 6.2. Về thực tiễn Kết quả nghiên cứu của luận án có thể sử dụng làm tài liệu tham khảo, phục vụ đào tạo, giảng dạy, học tập và nghiên cứu những chuyên đề thực tế liên quan đến QLNN về ĐTXD KCHTGTĐB từ NSNN. Nguồn tài liệu sử dụng cho các cơ quan quản lý cấp tỉnh tham khảo để đề xuất giải pháp hoàn thiện QLNN về ĐTXD KCHTGTĐB từ NSNN cấp tỉnh. 7. Kết cấu luận án Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo và các phụ lục, nội dung chính của luận án được trình bày trong 4 chương, 11 tiết. 8 Chương 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐẦU TƯ XÂY DỰNG KẾT CẤU HẠ TẦNG GIAO THÔNG ĐƯỜNG BỘ TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1.1. NHỮNG CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU NƯỚC NGOÀI LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN 1.1.1. Những nghiên cứu về vai trò, tiêu chí đánh giá và nội dung quản lý chi tiêu công và đầu tư xây dựng cơ bản “The role of public investment in poverty reduction: Theories, evidence and method”, “Vai trò của đầu tư công trong xóa đói giảm nghèo: lý thuyết, bằng chứng và phương pháp” của Edward Anderson, Paolo de Renzio và Stephanie Levy [85]. Công trình nghiên cứu đã tập trung phân tích làm nổi bật vai trò của ĐTC đối với tăng trưởng và xóa đói giảm nghèo. Đặc biệt nhấn mạnh không phân biệt chế độ chính trị, về cơ bản các quốc gia trong công cuộc phát triển kinh tế - xã hội vốn NSNN đều được chi tiêu phần vốn cho ĐTC để xây dựng KCHT là lĩnh vực cần nhiều vốn, quay vòng chậm, lãi suất thấp mà các thành phần kinh tế khác không muốn đầu tư nhưng có vai trò quyết định đến xây dựng nền tảng vật chất kỹ thuật của nền kinh tế. Đồng thời nội dung cuốn sách cũng đi sâu phân tích để chứng minh sự hoàn thiện KCHT sẽ tạo ra nền tảng vật chất để phát triển kinh tế - xã hội, trong đó nhiệm vụ tập trung vào tạo điều kiện cho nhóm người có thu nhập thấp, ở điều kiện khó khăn có thể vươn lên trong công cuộc xây dựng đất nước. Nội dung tác phẩm cũng đồng thời đánh giá tổng quan một số lý thuyết về mối quan hệ giữa kinh tế với đảm bảo an sinh xã hội mà điển hình là lý thuyết Kunet, cũng như các bằng chứng và phương pháp. Qua đó đề xuất cách thức để cung cấp, hướng dẫn tốt hơn cho những nhà hoạch định chính sách trong việc sử dụng các kỹ thuật và thông tin có sẵn để đưa ra các ưu tiên cho đầu tư công trong bối cảnh 9 áp lực ngày càng gia tăng đối với loại hình đầu tư này tại các quốc gia đang phát triển trong quá trình hiện thực hóa các mục tiêu phát triển thiên niên kỷ. “Diagnostic Framework for Assessing Public Investment Management”, “Khung chuẩn đoán cho đánh giá quản lý đầu tư công” của Anand Rajaram, Tuan Minh Le, Nataliya Biletska và Jim Brumby [79]. Từ tổng kết thực tiễn về các nội dung QLNN về đầu tư xây dựng cơ bản nói chung và QLNN về chi tiêu công cho đầu tư xây dựng cơ bản, kết hợp với các lý thuyết quản lý hiện đại để đề xuất các tiêu chí đánh giá cả định tính và định lượng về việc đánh giá hệ thống quản lý ĐTC cho các Chính phủ. Đồng thời công trình nghiên cứu cũng khẳng định: Quản lý đầu tư công có vai trò cực kỳ quan trọng trong việc thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội. Vì vậy cần phải quan tâm tới quá trình lựa chọn chủ thể, biện pháp và đối tượng quản lý cụ thể tránh cách làm chung chung trong quản lý ĐTC. Nghiên cứu đã đề xuất 8 đặc trưng cơ bản của một hệ thống ĐTC hiệu quả và xây dựng khung khổ chuẩn đoán khi đánh giá các giai đoạn chính trong quy trình quản lý ĐTC. Từ đó làm căn cứ để khuyến khích các chính phủ tiến hành công tác tự đánh giá hệ thống ĐTC của mình và đưa ra những cải cách để tăng cường hiệu quả của ĐTC. “Investing in Public Investment: An Index of Public Investment Efficiency”, “Đầu tư trong quá trình đầu tư công: những chỉ báo về hiệu quả của đầu tư công” của Zac Mills, Annette J Kyobe, Jim Brumby, Chris Papageorgiou và Era Dabla-Norris [90]. Công trình nghiên cứu đi sâu phân tích khung lý luận về đầu tư, trên cơ sở đó làm căn cứ so sánh đánh giá đầu tư công với các loại hình đầu tư khác. Kết luận nhìn từ góc độ quản lý cho thấy: QLNN về ĐTC có tính phức tạp, đòi hỏi sự phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan quản lý gắn với từng công đoạn của quy trình đầu tư. Đồng thời cũng chỉ ra cơ quan quản lý có vai trò, chức năng, nhiệm vụ như người tư lệnh đứng đầu và chịu trách nhiệm trước cá nhân. Khác với đầu tư tư nhân hoặc đầu tư liên kết công tư đều có những thuận lợi và khó khăn trên cơ sở đó làm căn cứ 10 để đánh giá quy trình quản lý đầu tư về vốn. Nghiên cứu cũng đã đưa ra các chỉ số cơ bản để đánh giá hiệu quả của ĐTC. Trong đó, nhấn mạnh thể chế phù hợp là cơ sở để quản lý đầu tư công đạt hiệu quả cao qua 4 giai đoạn khác nhau: thẩm định dự án; lựa chọn dự án; triển khai và đánh giá dự án. Từ các chỉ số xác định và thể chế quản lý qua các giai đoạn được tổng kết làm căn cứ khảo sát tại 71 quốc gia, trong đó có 40 quốc gia có thu nhập thấp. Và kết luận tổng quan về các chỉ số giữa các vùng cũng như các nhóm quốc gia khác nhau. Đồng thời xác định được những lĩnh vực mà các quốc gia có thể ưu tiên tiến hành cải cách để nâng cao hiệu quả của ĐTC. “Making Public Investment More Efficient”, “Làm cho đầu tư công hiệu quả hơn” của Quỹ tiền tệ quốc tế (IMF) [86]. Báo cáo tổng quát khẳng định vai trò ĐTC góp phần mang lại các dịch vụ công chủ yếu, gắn kết người dân và tạo ra các cơ hội kinh tế, góp phần vào thúc đẩy tăng trưởng kinh tế. Tuy nhiên, tác động kinh tế - xã hội của ĐTC lại phụ thuộc vào hiệu quả của nó. Hiệu quả của ĐTC lại phụ thuộc chủ yếu vào quản lý của Chính phủ ở các nền kinh tế khác nhau. Qua các nghiên cứu tổng hợp kết quả cho thấy, cải thiện cơ chế quản lý ĐTC theo hướng quản trị hiện đại (PIM - Public Investment Management) có thể tăng cường hiệu quả và chất lượng của ĐTC. Vì thế quốc gia nào có các tổ chức quản lý ĐTC mạnh, hiện đại thì sẽ có các khoản đầu tư hiệu quả hơn, mang lại những tác động tốt hơn, thậm chí là có thể thu hẹp tới 2/3 khoảng trống hiệu quả ĐTC. Đối với các thị trường mới nổi nên áp dụng các quy trình đánh giá, lựa chọn và phê chuẩn các dự án đầu tư một cách công khai, minh bạch hơn. Trong khi các nước đang phát triển có thu nhập thấp nên củng cố các thể chế liên quan đến công tác tài trợ, quản lý và giám sát việc triển khai dự án. Tất cả các quốc gia này sẽ thu được lợi lớn nhất từ việc giám sát chặt chẽ các dự án PPP và gắn việc lập chiến lược quốc gia với chi tiêu ngân sách tốt hơn. 11 1.1.2. Những nghiên cứu về nguyên tắc, quy trình và kinh nghiệm quản lý chi tiêu công về đầu tư xây dựng cơ bản và đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông “Public Expenditure Management Handbook”, “Sổ tay quản lý chi tiêu công” của Ngân hàng Thế giới [89]. Có thể nói nội dung cuốn sách là cuốn cẩm nang về nguyên tắc và quy trình quản lý chi tiêu NSNN cho lĩnh vực công. Qua tổng kết, so sánh, đối chiếu và kiểm chứng, kết hợp các lý thuyết quản lý cổ điển và hiện đại, cuốn sách đã đưa ra những hướng dẫn nhằm hoàn thiện quản lý ngân sách và tài khóa trong khu vực công. Đồng thời phân tích, dự báo những điểm yếu phát sinh và đưa ra một số giải pháp nhằm cải thiện quản lý ngân sách và tài chính trong khu vực công. Có thể nói, đây là một cuốn sách tham khảo tốt, chuyên sâu, cung cấp khung khổ quản lý chi tiêu công và tác động của nó tới kết quả ngân sách. Kết luận cũng đồng thời đưa ra một số hướng dẫn về các thành tố cốt lõi của một hệ thống quản lý chi tiêu công hiệu quả cho các chính phủ và các nhà quản lý. “Guidelines for Public Expenditure Management”, “Hướng dẫn quản lý chi tiêu công”, của Barry H. Potter và Jack Diamond [81]. Từ một hướng tiếp cận khác của khoa học quản lý tài chính các tác giả đã trình bày những vấn đề chung về nguyên tắc và kinh nghiệm trong 3 khía cạnh chính của quản lý chi tiêu công, đó là: chuẩn bị ngân sách, lên kế hoạch chi tiêu và thực hiện ngân sách. Thông qua nghiên cứu, đánh giá kinh nghiệm thực tiễn về quản lý chi tiêu công tại 4 nhóm quốc gia có các điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội khác nhau gồm các nước thuộc hệ thống Pháp ngữ, các nước thuộc hệ thống Thịnh vượng chung; các nước Châu Mỹ - Latinh và nhóm các nước có nền kinh tế chuyển đổi. Nhóm tác giả khẳng định, mặc dù có sự khác nhau về điều kiện cụ thể, ở những nhóm nước có trình độ khác nhau nhưng quá trình và những nguyên tắc quản lý chi tiêu công đã được đúc kết cần tuân thủ. Nếu đi ngược 12 3 nguyên tắc và quy trình đã xác định thì hậu quả tiêu cực diễn ra vấn đề khắc phục sẽ rất khó khăn và nan giải. “Public investment management in the new EU member states: strengthening planning and implementation of transport infrastructure investments”, “Quản lý đầu tư công tại các nước thành viên mới của EU: tăng cường hoạch định và triển khai đầu tư kết cấu hạ tầng giao thông” của Bernald Myers, Thomas Laursen [82]. Cuốn sách đã tổng kết, đánh giá dưới góc độ quản lý NSNN đối với đầu tư công về xây dựng KCHTGTĐB của các nước là thành viên mới của EU. Trong đó nhấn mạnh 2 nội dung: Là thành viên mới với điều kiện kinh tế khó khăn, KCHTGTĐB yếu kém đặt ra nhiều thách thức, đồng thời được hưởng lợi từ nguồn vốn ưu đãi của EU. Từ đó đặt ra vấn đề quản lý ngân sách cho đầu tư công nhằm tuân thủ cam kết của EU, đồng thời phù hợp với thể chế đầu tư của nước sở tại. Công trình nghiên cứu đã xác định một số vấn đề và thách thức chính mà các nước thành viên mới của EU phải đối mặt trong quá trình quản lý các chương trình đầu tư công của mình. Đồng thời, chỉ ra những kinh nghiệm hay cũng như các thách thức mà các nước thành viên EU phải đối mặt. Tuy nhiên, nghiên cứu chỉ giới hạn tập trung vào 4 nước thành viên mới của EU, bao gồm: Ba Lan, Slovenia, Latvia và Slovakia và 3 quốc gia thành viên cũ là Vương Quốc Anh, Ireland và Tây Ban Nha. Bên cạnh đó, quy mô nghiên cứu cũng chỉ giới hạn vào kết cấu hạ tầng giao thông, bao gồm đường bộ, cầu cống và đường sắt, bởi đây là những đối tượng được hưởng lợi lớn nhất từ nguồn kinh phí đầu tư của EU. Nghiên cứu cũng chỉ ra rằng, trong tất cả các giai đoạn của chu trình dự án, cần tập trung vào lập kế hoạch, thẩm định và lựa chọn dự án nhằm mang lại hiệu quả của đầu tư vào kết cấu hạ tầng giao thông lớn nhất. “Second-best redistribution through public investment: a characterization, an empirical test and an application to the case of Spain” - “Phân bổ lại tốt