Tài liệu Quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh hà nam

iii MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN ...................................................................................................... i LỜI CẢM ƠN ........................................................................................................... ii DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT..................................................................... vi DANH MỤC BẢNG BIỂU .................................................................................... vii DANH MỤC HÌNH ................................................................................................ vii MỞ ĐẦU ....................................................................................................................1 1.Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu ....................................................................1 2. Tổng quan các công trình nghiên cứu có liên quan: ..........................................2 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu .......................................................................5 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu ........................................................................5 5. Phương pháp nghiên cứu ......................................................................................6 6. Kết cấu của luận văn .............................................................................................7 CHƯƠNG 1 MỘT SỐ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC CẤP TỈNH ĐỐI VỚI ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ NGUỒN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC ...............................................................................................................8 1.1. Khái quát chung về đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước ...........8 1.1.1.Một số khái niệm cơ bản ...................................................................................8 1.1.2. Đặc điểm và phân loại đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước ............9 1.1.3. Phân cấp quản lý Nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước ..........................................................................................................................11 1.2. Quản lý Nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước của một tỉnh ....................................................................................................................13 1.2.1. Khái niệm và nguyên tắc quản lý ..................................................................13 1.2.2. Các phương pháp và công cụ quản lý Nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản ...................................................................................................................................15 1.2.3. Nội dung quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn ngân sách nhà nước ...................................................................................................................17 iv 1.3. Nhân tố ảnh hưởng đến quản lý Nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước của một tỉnh ..........................................................................26 1.3.1. Hệ thống chính sách, pháp luật ....................................................................26 1.3.2. Tình hình kinh tế xã hội tại địa phương .......................................................26 1.3.3. Năng lực chuyên môn của các nhà quản lý..................................................27 1.3.4. Các yếu tố khác ..............................................................................................28 CHƯƠNG 2 THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ NGUỒN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH HÀ NAMGIAI ĐOẠN 2013 – 2017 ...........................................................29 2.1 Khái quát về các yếu tố ảnh hưởng đến quản lý Nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước tỉnh Hà Nam ..............................................29 2.1.1. Hệ thống các văn bản pháp luật của Nhà nước về quản lý Nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước ...........................................................29 2.1.2. Thực trạng phát triển kinh tế - xã hội và đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nướctrên địa bàn tỉnh Hà Nam ..............................................................30 2.1.3. Bộ máy quản lý các dự án đầu tư XDCB từ NSNN trên địa bàn tỉnh Hà Nam ...........................................................................................................................33 2.2. Phân tích thực trạng quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Hà Nam giai đoạn 2013-2017 theo nội dung quản lý ......................................................................................................36 2.2.1. Thực trạng xây dựng chiến lược, kế hoạch và phân bổ đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Hà Nam .............................36 2.2.2. Thực trạng tổ chức đấu thầu, thi công xây dựng cơ bản từ nguồn ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Hà Nam ..............................................................42 2.2.3. Thực trạng quản lý quyết toán vốn và nghiệm thu công trình đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Hà Nam ...............44 2.2.4. Thực trạng kiểm tra, giám sát đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Hà Nam .......................................................................46 v 2.3. Đánh giá chung về thực trạng quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Hà Nam............................48 2.3.1. Những kết quả đạt được ................................................................................48 2.3.2. Những hạn chế, tồn tại ..................................................................................49 2.3.3. Nguyên nhân của những hạn chế tồn tại .....................................................50 CHƯƠNG 3 GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH HÀ NAM .......................................................................................................55 3.1. Định hướng, quan điểm quản lý Nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản bằng nguồn ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Hà Nam ........................................55 3.2. Giải pháp hoàn thiện công tác quản lý Nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản bằng nguồn ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Hà Nam ......................56 3.2.1. Nhóm giải pháp nâng cao chất lượng công tác kế hoạch hóa đầu tư .........57 3.2.2. Nhóm giải pháp nâng cao chất lượng lập, thẩm định và phê duyệt dự án đầu tư ........................................................................................................................61 3.2.3. Nhóm giải pháp nâng cao chất lượng công trình sử dụng đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước ................................................................................64 3.2.4. Nhóm giải pháp tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát đối với hoạt động đầu tư xây dựng cơ bản ..........................................................................73 3.3. Một số kiến nghị ...............................................................................................74 3.3.1. Kiến nghị với Bộ Kế hoạch – Đầu tư ............................................................74 3.3.2. Kiến nghị với Bộ Tài chính............................................................................75 3.3.3. Kiến nghị với Bộ xây dựng ............................................................................75 KẾT LUẬN ..............................................................................................................77 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO PHỤ LỤC vi DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT STT Chữ viết tắt Tên đầy đủ 1 DA Dự án 2 KBNN Kho bạc nhà nước 3 KTXH Kinh tế xã hội 4 QLNN Quản lý nhà nước 5 UBND Ủy ban nhân dân 6 XDCB Xây dựng cơ bản 7 NSNN Ngân sách nhà nước vii DANH MỤC BẢNG BIỂU Bảng 2.1. Giá trị sản xuất tỉnh Hà Namgiai đoạn 2013-2017 ..............................31 Bảng 2.2: Tình hình thực hiện đầu tư XDCB trên địa bàntỉnh Hà Nam...........33 giai đoạn 2013 – 2017 ..............................................................................................33 Bảng 2.3: Kế hoạch tổng thể về đầu tư xây dựng cơ bản của Tỉnh ....................39 Hà Nam đến năm 2020 ............................................................................................39 Bảng 2.4: Kết quả phân bổ dự toán chi đầu tư từ ngân sách nhà nước cho XDCBtrên địa bàn tỉnh Hà Nam năm 2017 ..........................................................41 Bảng 2.5: Quyết toán chi đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách tỉnh Hà Nam giai đoạn 2013-2017 .................................................................................................45 Bảng 2.6: Tình hình tổ chức đoàn thanh tra, kiểm tra các dự án đầu tư ..........46 xây dựng cơ bản trên địa bàn tỉnh Hà Nam giai đoạn 2013 - 2017 ....................46 Bảng 2.7. Kết quả thực hiện công tác giám sát, đánh giá đầu tư 2013-2017 .....48 DANH MỤC HÌNH Hình 1.1: Sơ đồ bộ máy quản lý Nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản từ NSNN ...................................................................................................................................11 Hình 1.2: Các bước tổ chức triển khai đầu thầu dự án .......................................20 Hình 2.1: Sơ đồ cơ cấu tổ chức chung của các Ban quản lý đầu tư xây dựng cơ bản chuyên ngành tỉnh Hà Nam ............................................................................34 1 MỞ ĐẦU 1.Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu Đầu tư xây dựng cơ bản (XDCB) giữ một vai trò quan trọng trong nền kinh tế quốc dân. Vai trò vào ý nghĩa của XDCB có thể nhìn thấy từ sự đóng góp của cả lĩnh vực này trong quá trình tái sản xuất tài sản cố định cho nền kinh tế quốc dân thông qua các hính thức xây dựng mới, cải tạo, sửa chữa hoặc khôi phục các công trình hư hỏng hoàn toàn. Vì vậy việc tăng cường đầu tư XDCB để xây dựng cơ sở vật chất kỹ thuật, công nghệ tiên tiến cho sản xuất xã hội nhằm thúc đẩy kết cấu hạ tầng ngày càng phát triển, làm thay đổi diện mạo của đất nước. Tốc độ và quy mô đầu tư XDCB góp phần quan trọng tăng trưởng, phát triển kinh tế, cải thiện, nâng cao đời sống vật chất, tinh thần cho nhân dân. Đầu tư XDCB từ ngân sách nhà nước (NSNN) là một khoản chiếm tỉ trọng lớn trong tổng ngân sách. Trong những năm qua, cùng với quá trình đổi mới kinh tế, quản lý đầu tư XDCB từ NSNNđã có những đổi mới và mang lại những kết quả bước đầu rất quan trọng. Tuy nhiên trước thực trạng của nền kinh tế đang trong giai đoạn phát triển, đổi mới và hội nhập kinh tế Quốc tế nên khó tránh khỏi những hạn chế trong đó có lĩnh vực đầu tư XDCB, đặc biệt là công tác quản lý đầu tư XDCB bằng nguồn NSNN đang tồn tại khá nhiều hạn chế gây nên tình trạng thất thoát, lãng phí và tiêu cực. Trong chu trình quản lý đầu tư NSNN bên cạnh phải xác định được tổng mức vốn Ngân sách là bao nhiêu? cho đối tượng nào? phục vụ cho mục đích gì? thì việc thiết lập một cơ chế quản lý đầu tư NSNN khoa học, hợp lý nhằm nâng cao chất lượng công tác quản lý đầu tư NSNN cũng có vai trò không nhỏ trong việc nâng cao hiệu quả sử dụng các nguồn lực tài chính. Nhất là trong điều kiện nền kinh tế nước ta hiện nay, nguồn thu ngân sách còn hạn chế thì việc quản lý chặt chẽ, tiết kiệm, có hiệu quả các khoản đầu tư Ngân sách có ý nghĩa đặc biệt quan trọng. Hiện nay, đầu tư cho XDCB chiếm 75% tỉ trọng chi đầu tư phát triển từ NSNNtrong cả nước. Việc quản lý hiệu quả hoạt động đầu tư XDCB đã có những 2 tác động tích cực, tạo tiền đề, động lực và kích thích sự phát triển kinh tế - xã hội (KT-XH) của các địa phương trong cả nước. Trong những năm qua, cùng với sự phát triển kinh tế chung, kinh tế đã có những chuyển biến rõ nét, đời sống nhân dân có sự thay đổi đáng kể. Có được điều này, một phần là do sự nỗ lực của Nhà nước trong việc gia tăng đầu tư về cơ sở hạ tầng xã hội, hạ tầng kỹ thuật. Chính vì vậy, đầu tư đối với XDCBlà vô cùng cần thiết. Tuy nhiên sự đầu tư vẫn cần có một cơ chế quản lý phù hợp và chặt chẽ để phát huy hiệu quả đầu tư; do vậy vấn đề quản lý đầu tư từ NSNN cho XDCBphải được quan tâm và hoàn thiện ở mức cao nhất hiện nay. Hà Nam vùng địa lý quan trọng của của cả vùng Bắc Bộ. Các chính sách quản lý đầu tư từ NSNN cho đầu tư XDCB áp dụng trên địa bàn tỉnh phần lớn đều theo chính sách chung, tuy có một số bước chuyển biến tích cực nhưng chưa phát huy hết tiềm năng vốn có của địa phương cũng như phù hợp với tình hình KT-XH trên địa bàn tỉnh, như: đầu tư toàn xã hội thấp, công tác quản lý nhà nước (QLNN) về đầu tư XDCB còn bất cập, thất thoát, lãng phí còn cao, đặc biệt việc xây dựng kế hoạch, ban hành các văn bản, chính sách, tổ chức thực thi, giám sát và đánh giá về XDCB còn hạn chế. Xuất phát từ tình hình đó, vấn đề tìm giải pháp để hoàn thiện các chính sách QLNN về đầu tư từ NSNN cho đầu tư cho XDCBở tỉnh Hà Nam trong giai đoạn hiện nay mang ý nghĩa vô cùng quan trọng. Vì vậy em đã chọn Đề tài: “Quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Hà Nam” , nhằm mục đích đưa ra một số giải pháp dựa trên khoa học và thực tiễn góp phần giải quyết các vấn đề tồn tại và nâng cao chất lượng, tăng cường hoàn thiện, đề ra các chính sách QLNN cho đầu tư cho XDCB từ nguồn NSNN ở tỉnh Hà Nam trong giai đoạn hiện nay hợp lý và thực tiễn, mang lại hiệu quả cao nhất. 2. Tổng quan các công trình nghiên cứu có liên quan: Trong những năm gần đây đã có nhiều công trình nghiên cứu về vốn NSNN nói chung và quản lý đầu tư cho XDCBtừ NSNN từ quy mô quốc gia cho đến quy 3 mô cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã ở Việt Nam. Qua nghiên cứu, tìm hiểu nguồn dữ liệu tại một số website và một số chuyên mục chuyên ngành cho thấy, một số công trình khoa học nghiên cứu về lĩnh vực này đã và đang được ứng dụng vào thực tiễn, một số nghiên cứu tiêu biểu như: Bùi Mạnh Cường (2012), “Nâng cao hiệu quả đầu tư, phát triển đầu tư NSNN ở Việt Nam”. Luận án Tiến sỹ chuyên ngành Kinh tế chính trị - Đại học Quốc gia Hà Nội. Trong luận án này, tác giả đãđưa ra các cơ sở lý luận về đầu tư phát triển từ NSNN như khái niệm về đầu tư phát triển từ NSNN; phương phápđầu tư phát triển từ NSNN; các yếu tố ảnh hưởng đếnđầu tư phát triển từ NSNN... Đồng thời đãđưa ra một số chỉ tiêu để đánh giá được hiệu quả đầu tư phát triển tại Việt Nam như chỉ tiêu đồng bộ, hệ thống, công bằng và khả thi. Trần Thị Song (2016), “Hoàn thiện công tác quản lý vốn NSNN trên địa bàn tỉnh Thái Bình”, Luận văn Thạc sĩ Quản lý kinh tế, Đại học Thương mại. Nội dung chủ yếu của luận văn là hệ thống hóa các sơ sở lý luận dựa trên phân tích thực tế quản lý, sử dụng nguồn vốn NSNN đầu tư vào các hoạt động XDCBvà sự nghiệp công lập trong mốc thời gian từ 2013-2016, từ đó đưa ra các giải pháp quản lý hiệu quả vốn NSNN như giải pháp về lập dự toán, thực hiện dự toán, quản lý quyết toán và tăng cường tranh tra kiểm soát nguồn vốn NSNN trên địa bàn tỉnh Thái Bình. Đặng Hữu Hiếu (2015), “Nâng cao hiệu quả QLNN về đầu tư XDCB từ NSNN tỉnh Lào Cai giai đoạn 2015-2018, tầm nhìn đến năm 2020”, Luận văn thạc sĩ, Trường Đại học Thương mại. Tác giả nghiên cứu về phân cấp QLNN về đầu tư XDCB từ NSNN tại tỉnh Lào Cai, kết luận về thực trạng QLNN về đầu tư XDCB từ NSNN giữa tỉnh, huyện, xã ở tỉnh Lào Cai về cơ bản giống như luật định. Tuy nhiên, tình trạng mất cân đối NSNN của các cấp chính quyền là phổ biến. Luận văn cũng xem xét mối quan hệ giữa các cấp chính quyền theo chu trình QLNN về đầu tư XDCB từ và các khuyến nghị giải pháp nhằm cải thiện hiệu quả quản lý NSNN trên địa bàn tỉnh Lào Cai. Nguyễn Thị Thanh Thủy (2015); “Một số giải pháp nhằm tăng cường công tác QLNN về đầu tư XDCB từ NSNN tại Tổng cục Hải quan”, Luận văn thạc sĩ, Học 4 viện Hành chính Quốc Gia. Cho thấy: Với việc sử dụng tổng hợp nhiều phương pháp nghiên cứu, gắn liền cơ sở lý luận và thực tiễn, luận văn đã từ những hạn chế, nguyên nhân kém hiệu quả quản lý vốn NSNN cho đầu tư XDCB và định hướng hoàn thiện quản lý vốn NSNN cho đầu tư XDCB trong ngành Hải quan, trên cơ sở lý luận và thực tiễn, luận văn đã đưa một số giải pháp và kiến nghị mang tính khả thi đối với Chính phủ, Bộ Tài chính, Kho bạc nhà nước (KBNN) và đối với Lãnh đạo Tổng cục Hải quan nhằm đổi mới công tác quản lý vốn NSNN cho đầu tư XDCB trong ngành Hải quan. Nguyễn Đức Hiển (2016), “Hoàn thiện quản lý NSNN cho đầu tư XDCB tỉnh Nam Định”, Luận văn thạc sỹ, Trường Đại học Thương mại. Tác giả đã hệ thống hóa những vấn đề lý luận về đầu tư XDCBtừ NSNN cấp tỉnh và hiệu quả quản lý nhà nước về đầu tư XDCB từ nguồn NSNN cấp tỉnh. Làm rõ vai trò, nội dung, các nhân tố tác động đến hiệu quả quản lý nhà nước về đầu tư XDCB từ nguồn NSNN tỉnh. Phân tích, đánh giá thực trạng hiệu quả QLNN về đầu tư XDCB từ nguồn NSNN tỉnh Nam Định. Từ đó tác giả đề xuất một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả QLNN về đầu tư XDCB từ nguồn NSNN tỉnh và vai trò, trách nhiệm trong quản lý, sử dụng NSNN của các cơ quan chuyên môn và các đơn vị thụ hưởng ngân sách trên địa bàn tỉnh Nam Định, góp phần thúc đẩy phát triển KTXH và tăng cường hội nhập quốc tế của địa phương. Nguyễn Lê Phương (2016), “Làm thế nào để ổn định nguồn NSNN chi cho đầu tư XDCB”, Đăng trên tạp chí Kinh tế số 47. Tác giả đã phân tích một cách hoa học các số liệu chi cho đầu tư XDCB của nước ta giai đoạn 2005-2015, dẫn chứng rằng nguồn chi tốn một số lượng ngân sách chỉ đứng sau chi thường xuyên mà kết quả đạt được rất hạn chế. Từ những phân tích đó tác giả đã đề xuất các giải pháp để ổn định nguồn NSNN chi cho đầu tư XDCB. Đồng Hoàng Hoài Thương (2017), “Hoàn thiện công tác quyết toán chi đầu tư XDCB cho ban QLNN về đầu tư XDCB cấp huyện”, Nghiên cứ khoa học của KBNN Huyện Hữu Lũng, tỉnh Lạng Sơn. Tác giả đã phân tích các tồn tại yếu kém trong công tác quản lý nói chung và giai đoạn quyết toán vốn đầu tư XDCB của ban quản lý cấp huyện, từ đó phân tích và rút ra những nhận định và giải pháp 5 nhằmHoàn thiện công tác quyết toán chi đầu tư XDCB cho ban QLNN về đầu tư XDCB cấp huyện nói chung và thực tế cho địa bàn huyện Hữu Lũng,tình Lạng Sơn. Có thể nói các đề tài trên đã có đóng góp rất nhiều cho việc nghiên cứu về hoạt động quản lý NSNN nói chung và quản lý NSNNcho đầu tư XDCB nói riêng, tuy nhiên do mục đích và yêu cầu khác nhau nên các công trình nghiên cứu trên chưa phân tích sâu đến hoạt động đầu tư XDCB từ nguồnNSNN trên địa bàn cấp tỉnh, đặc biệt là chưa có công trình nào viết hay nghiên cứu về QLNN về đầu tư XDCBtừ nguồn NSNNtrên địa bàn tỉnh Hà Nam. Với đặc thù là một tỉnh ở đồng bằng sông Hồng, cửa ngõ phía Nam của Thủ đô Hà Nội, nằm trong vùng trọng điểm kinh tế và là tỉnh đang có nhiều hoạt động kinh tế sôi động, nhất là việc xây dựng kết cấu hạ tầng phục vụ phát triển kinh tế do vậy hoạt động QLNN về đầu tư XDCB từ NSNN cũng như việc thực thi Luật NSNNtrên địa bàn tỉnh Hà Nam cũng có rất nhiều đặc điểm riêng, khác biệt. Chính vì thế, đề tài học viên lựa chọn mặc dù có tính kế thừa, nhưng nó cũng thể hiện các quan điểm nghiên cứu độc lập của tác giả. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu Mục đích nghiên cứu của luận văn là đề xust giải pháp hoàn thiện QLNN về đầu tư XDCB từ nguồn NSNN trên địa bàn tỉnh Hà Nam. Để thực hiện những mục đích nghiên cứu của đề tài, luận văn thực hiện những nhiệm vụ sau đây: - Hệ thống hóa những lý luận cơ bản về QLNN về đầu tư XDCB từ nguồn NSNN. - Phân tích thực trạng QLNN về đầu tư XDCB từ nguồn NSNN trên địa bàn tỉnh Hà Nam. Đánh giá những thành công, tồn tại và nguyên nhân thực trạng. - Đề xuất giải pháp hoàn thiện QLNN về đầu tư XDCB từ nguồn NSNN trên địa bàn tỉnh Hà Nam. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 4.1. Đối tượng nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu của luận văn là các vấn đề lý luận và thực tiễn về QLNN về đầu tư XDCB từ nguồn NSNN ở phạm vi cấp tỉnh. 4.2. Phạm vi nghiên cứu Về thời gian: Luận văn tập trung nghiên cứu thực trạng QLNN về đầu tư XDCB từ NSNN trên địa bàn tỉnh Hà Nam trong khoảng thời gian từ năm 2013 đến 6 năm 2017 và đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện QLNN về đầu tư XDCB từ nguồn NSNN trên địa bàn tỉnh Hà Nam đến năm 2025. Về không gian: Đề tài nghiên cứu về QLNN về đầu tư XDCB từ nguồn NSNN trên địa bàn tỉnh Hà Nam. Về nội dung:QLNNvề đầu tư XDCB từ nguồn NSNN bao gồm QLNN ở Trung ương và QLNN cấp địa phương. Luận văn tập trung nghiên cứu QLNN cấp địa phương (cấp tỉnh). Đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN trong luận văn chỉ bao gồm nguồn vốn cân đối trong ngân sách đã được Hội đồng nhân dân cấp tỉnh phê duyệt hàng năm, không bao gồm nguồn vốn đầu tư nhà nước ngoài NSNN. 5. Phương pháp nghiên cứu 5.1. Phương pháp thu thập dữ liệu Để phân tích thực trạng QLNNvề đầu tư XDCB từ nguồn NSNN trên địa bàn tỉnh, tác giả thực hiệnthu thập số liệu từ các nguồn sau đây: Thu thập các số liệu liên quan đến đầu tư XDCB từ NSNNtỉnh Hà Nam tại các cơ quan chuyên ngành củatỉnh; Các quyết định, báo cáo, ý kiến chỉ đạo của UBND tỉnh Hà Nam về giao chỉ tiêu kế hoạch phát triển KT-XH, dự toán và quyết toán đầu tư XDCB từ NSNN; Nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh về phát triển KT-XH. Các báo cáo của Sở Kế hoạch và Đầu tư, Sở Tài chính về tình hình đầu tư XDCB từ NSNN tỉnh Hà Nam, các dữ liệu thống kê tình hình ngân sách địa phương ... Trên cơ sở các quy định, chính sách pháp luật của nhà nước về đầu tư XDCB từ NSNN thông qua các văn bản quy phạm pháp luật như: Luật NSNN năm 2015, Luật Đầu tư công 2014, Luật Xây dựng 2014, Luật Đấu thầu 2013, các Nghị định, Thông tư hướng dẫn liên quan ... và các văn bản hướng dẫn quản lý về đầu tư XDCB của địa phương để phân tích và đánh giá thực trạng công tác QLNN về đầu tư XDCB từ nguồn NSNN trên địa bàn tỉnh. 5.2. Phương pháp phân tích, xử lý dữ liệu + Phương pháp thống kê mô tả Dựa trên các dữ liệu thống kê, số liệu mô tả sự biến động cũng như những thay đổi về số liệu... Phương pháp này sử dụng để mô tả thực trạng công tác quản lý nhà nước về đầu tư XDCB từ nguồn NSNN. 7 + Phương pháp tổng hợp Những vấn đề sẽ được phân tích theo nhiều góc độ khác nhau, phân tích từng chỉ tiêu rồi tổng hợp lại lôgic với nhau. Phân tích thực trạng QLNN về đầu tư XDCB từ nguồn NSNN tỉnh Hà Nam và qua đó chỉ ra những điểm mạnh, điểm yếu, những hạn chế, tồn tại của công tác đầu tư XDCB từ NSNN nhằm đề xuất những giải pháp có tính khả quan để giải quyết, khắc phục những hạn chế, tồn tại. + Phương pháp so sánh Phương pháp so sánh được sử dụng trong quá trình phân tích, đánh giá thực trạng QLNN về đầu tư XDCB từ nguồn NSNN tỉnh Hà Nam qua các năm. Tiến hành so sánh, nếu quá trình thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước về đầu tư XDCB từ nguồn NSNNtrên địa bàn tỉnh giai đoạn nghiên cứu (2013 – 2017), so sánh kết quả thực hiện quản lý ngân sách giữa các cấp chính quyền, các đơn vịđược đầu tư XDCB. Từ đó rút ra những nhận xét, đánh giá tạo cơ sở cho các phương pháp phân tích, tổng hợp. + Phương pháp quy nạp diễn dịch Luận văn sử dụng phương pháp quy nạp, diễn dịch để đưa ra những đánh giá mang tính tổng quát về thực trạng ở địa phương và từ đó đề ra những giải pháp hoàn thiện công tác quản lý nhà nước về đầu tư XDCB từ nguồn NSNN trên địa bàn tỉnh Hà Nam. 6. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phụ lục, luận văn gồm 3 chương: Chương 1: Một số lý luận cơ bản về quản lý nhà nước cấp tỉnh đối với đầu tư XDCB từ nguồn NSNN Chương 2: Thực trạng QLNN về đầu tư XDCB từ nguồn NSNN trên địa bàn tỉnh Hà Nam giai đoạn 2013-2017 Chương 3: Giải pháp hoàn thiện QLNN về đầu tư XDCB từ nguồn NSNN trên địa bàn tỉnh Hà Nam. 8 CHƯƠNG 1 MỘT SỐ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC CẤP TỈNH ĐỐI VỚI ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ NGUỒN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1.1. Khái quát chung về đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước 1.1.1.Một số khái niệm cơ bản 1.1.1.1. Khái niệm về đầu tư Trong nền kinh tế thị trường, đầu tư được hiểu là việc bỏ vốn ra hôm nay để mong nhận được kết quả lớn hơn trong tương lai. Kết quả mang lại đó có thể là hiệu quả kinh tế xã hội (KTXH). “Hoạt động đầu tư là quá trình sử dụng đầu tư nhằm duy trì những tiềm lực sẵn có, hoặc tạo thêm tiềm lực mới để mở rộng qui mô hoạt động của các ngành sản xuất, dịch vụ, kinh tế, xã hội nhằm tăng trưởng và phát triển nền kinh tế, nâng cao đời sống vật chất, văn hóa và tinh thần cho mọi thành viên trong xã hội”. [12,tr45] Mục tiêu của đầu tư có thể thực hiện được thông qua các dự án (DA) đầu tư. Theo quan điểm phổ biến hiện nay thì DA đầu tư là một tập hợp những đề xuất có liên quan đến việc bỏ vốn để tạo mới, mở rộng hoặc cải tạo những cơ sở vật chất nhất định nhằm đạt được sự tăng trưởng về số lượng hoặc duy trì cải tiến, nâng cao chất lượng của sản phẩm hoặc dịch vụ trong khoảng thời gian xác định. 1.1.1.2. Khái niệm đầu tư xây dựng cơ bản “Đầu tư XDCB là việc sử dụng vốn để tiến hành các hoạt động XDCB nhằm tái sản xuất giản đơn và tái sản xuất mở rộng, hiện đại hoá hoặc khôi phục tài sản cố định.”[9tr23] Đầu tư XDCB được hiểu là toàn bộ chi phí đã bỏ ra để đạt được mục đích đầu tư, bao gồm: Chi phí cho việc khảo sát quy hoạch xây dựng, chi phí chuẩn bị đầu tư, chi phí thiết kế và xây dựng, chi phí mua sắm, lắp đặt máy móc thiết bị và các chi phí khác được ghi trong tổng dự toán. 9 “Đầu tư XDCB từ NSNN là quá trình nhà nước sử dụng một phần vốn tiền tệ đã tập trung được dưới hình thức: Thuế, phí, lệ phí... để đầu tư cho xây dựng cơ sở hạ tầng kinh tế, văn hoá xã hội.” [8,tr15] Chi đầu tư XDCB là khoản chi được ưu tiên hàng đầu trong tổng chi NSNN. Chi đầu tư XDCB của NSNN là quá trình sử dụng một phần vốn tiền tệ đã được tập trung vào NSNN nhằm thực hiện tái sản xuất giản đơn và tái sản xuất mở rộng, từng bước tăng cường và hoàn thiện cơ sở vật chất kỹ thuật cho nền kinh tế. Chi đầu tư XDCB từ NSNN được thực hiện hàng năm nhằm mục đích để đầu tư xây dựng các công trình, kết cấu hạ tầng kinh tế, văn hoá, xã hội, an ninh, quốc phòng, các công trình không có khả năng thu hồi vốn. Hiện nay nguồn vốn từ NSNN được bố trí trực tiếp cho các công trình văn hoá, y tế, giáo dục, QLNN, cơ sở hạ tầng và những công trình trọng điểm quan trọng, có ý nghĩa làm thay đổi cơ cấu kinh tế của cả nước, của vùng lãnh thổ và địa phương. 1.1.2. Đặc điểm và phân loại đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước 1.1.2.1. Đặc điểm đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước - Nguồn vốn đầu tư: Nguồn vốn đầu tư XDCB từ NSNN là nguồn vốn chủ yếu được dành cho đầu tư kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội, không có khả năng thu hồi vốn trực tiếp. Đó là các công trình, DA cơ sở hạ tầng như đường giao thông, đường điện, trường học, bệnh viện, hệ thống thuỷ lợi, đê, cảng biển, ...; các DA trồng rừng đầu nguồn, rừng phòng hộ; các công trình, DA thuộc chương trình mục tiêu quốc gia, chương trình phát triển KTXH; các công trình, DA văn hoá xã hội, công cộng; các công trình DA an ninh, quốc phòng, ... - Dự án đầu tư: Sản phẩm đầu tư XDCB có tính đơn chiếc; mỗi hạng mục công trình, công trình có một thiết kế và dự toán riêng tùy thuộc vào mục đích đầu tư và điều kiện địa hình, địa chất, thủy văn, khí hậu, thời tiết… của nơi đầu tư xây dựngcông trình. Mục đích của đầu tư và các điều kiện trên quyết định đến qui hoạch, kiến trúc, qui mô và kết cấu khối lượng, quy chuẩn xây dựng, giải pháp công nghệ thi công… và dự toán chi phí đầu tư xây dựng công trình, hạng mục công trình. Vì vậy, quản lý chi NSNN trong đầu tư XDCB phải gắn với từng hạng mục 10 công trình, công trình xây dựng nhằm quản lý chặt chẽ về chất lượng xây dựng và vốn đầu tư. -Chủ thể đầu tư: Đầu tư XDCB từ NSNN có điểm khác cơ bản với đầu tư bằng vốn không phải của nhà nước là cơ chế quản lý. Do chủ sở hữu đầu tư phát triển của nhà nước là nhà nước, chủ đầu tư chỉ là người sử dụng vốn nên cần có cơ chế quản lý chặt chẽ đi liền với việc kiểm tra giám sát để hạn chế tiêu cực, thất thoát, lãng phí. Còn đầu tư không phải của nhà nước, chủ đầu tư là chủ sở hữu vốn đích thực nên cơ chế quản lý đơn giản, gọn nhẹ hơn. - Mục tiêu đầu tư:Đầu tư XDCB bằng vốn nhà nước chủ yếu được tiến hành theo kế hoạch nhà nước, nhằm thực hiện mục tiêu chiến lược phát triển KTXH trong từng thời kỳ. 1.1.2.2. Phân loại đầu tư XDCB từ ngân sách nhà nước NSNN với tư cách là một quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất của nhà nước tham gia huy động và phân phối đầu tư XDCB thông qua hoạt động thu, chi NSNN. Tuỳ theo căn cứ phân chia, đầu tư XDCB thường được phân loại như sau: - Thứ nhất, căn cứ vào cấp quản lý ngân sách: + Đầu tư của ngân sách Trung ương được hình thành từ các khoản thu của ngân sách trung ương nhằm đầu tư cho các DA phục vụ cho lợi ích quốc gia. + Đầu tư của ngân sách địa phương được hình thành từ các khoản thu của ngân sách địa phương nhằm đầu tư cho các DA phục vụ cho lợi ích của từng địa phương đó. - Thứ hai, căn cứ mức độ kế hoạch đầu tư: + Đầu tư XDCB tập trung: Nguồn vốn này được hình thành theo kế hoạch với tổng mức vốn và cơ cấu vốn do Thủ tướng Chính phủ quyết định giao cho từng bộ, ngành và từng tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương. + Đầu tư XDCB từ nguồn thu được để lại theo Nghị quyết của Quốc hội, các địa phương chủ động đầu tư (bao gồm đầu tư từ nguồn thu tiền sử dụng đất). 11 + Đầu tư theo các chương trình, DA quốc gia như: chương trình 135, chương trình kiên cố hoá kênh mương và giao thông nông thôn, DA trồng mới 5 triệu ha rừng… + Đầu tư XDCB thuộc NSNN nhưng được để lại cho đơn vị đầu tư tăng cường cơ sở vật chất như nguồn vốn quảng cáo, nguồn thu học phí, viện phí, liên doanh liên kết … Nguồn NSNN đầu tư cho XDCB không có khả năng thu hồi trực tiếp với số lượng lớn, có tác dụng chung cho nền kinh tế, xã hội; các thành phần kinh tế khác không có khả năng hoặc không muốn tham gia đầu tư. Vì là nguồn vốn cấp phát trực tiếp từ NSNN không hoàn lại nên dễ bị thất thoát, lãng phí, đòi hỏi phải quản lý chặt chẽ. 1.1.3. Phân cấp quản lý Nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước Để quản lý hiệu quả cần phải có cơ chế quản lý phù hợp. Một cơ chế quản lý thông thường bao gồm những quy định về nội dung, trình tự công việc cần làm; tổ chức bộ máy để thực thi công việc và những quy định về trách nhiệm khi thực hiện các quy định đó. Người có thẩm quyền quyết định đầu tư (Quốc hội, Chính phủ, TTCP, HĐND, UBND các cấp, HĐQT, GĐ DNNN, ...) Cơ quan chức năng (Đầu tư, Tài chính, Xây dựng, Thanh tra, …..) Chủ đầu tư Cơ quan cấp vốn (KBNN, Ngân hàng Phát triển, ....) Nhà thầu Hình 1.1: Sơ đồ bộ máy quản lý Nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản từ NSNN (Nguồn: Nghị quyết số 66/2006/QH11) 12 Theo sơ đồ trên, việc QLNN về đầu tư XDCB từ NSNN được thực hiện ở các cơ quan như sau: - Người có thẩm quyền quyết định đầu tư là người đại diện theo pháp luật của tổ chức, cơ quan nhà nước tùy theo nguồn đầu tư. Theo quy định hiện hành, người có thẩm quyền quyết định đầu tư bằng nguồn vốn NSNN gồm: Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc chính phủ, Thủ trưởng các cơ quan, đơn vị nhà nước theo thẩm quyền .... - Chủ đầu tư là người chủ sở hữu vốn, người vay vốn hoặc người được giao trách nhiệm trực tiếp quản lý và sử dụng vốn để thực hiện đầu tư theo quy định của pháp luật. Chủ đầu tư là cơ quan hành chính, đơn vị sự nghiệp hoặc cũng có thể là doanh nghiệp nhà nước. - Các cơ quan chức năng của nhà nước thực hiện QLNN theo chức năng, nhiệm vụ được giao liên quan trực tiếp hoặc gián tiếp đến quản lý vốn NSNN trong đầu tư XDCB như: Kế hoạch đầu tư, Tài chính, Xây dựng, Thanh tra,.. - Các nhà thầu là người bán sản phẩm cho chủ đầu tư. Một DA có thể có một hoặc nhiều nhà thầu như nhà thầu tư vấn cung cấp cho chủ đầu tư các dịch vụ như tư vấn như lập DA, thiết kế, giám sát chất lượng công trình, QLNN về đầu tư XDCB, ..; nhà thầu cung cấp máy móc thiết bị; nhà thầu xây lắp thực hiện việc thi công xây dựng công trình. Theo hướng dẫn tại Nghị định 59/2015/NĐ-CP ngày 18/6/2015 của Chính phủ về QLNN về đầu tư XDCB xây dựng, tỉnh Hà Nam đã kiện toàn bộ máy quản lý về đầu tư XDCB từ NSNN như sau: - Đối với cấp Tỉnh: Chủ Tịch UBND tỉnh thành lập các Ban sau để thực hiện chức năng chủ đầu tư và nhiệm vụ quản lý đồng thời nhiều dự án sử dụng vốn ngân sách nhà nước, vốn nhà nước ngoài ngân sách trên địa bàn Tỉnh:  Ban quản lý dự án đầu tư xây dựng các công trình dân dụng và công nghiệp;  Ban quản lý dự án đầu tư xây dựng các công trình giao thông;  Ban quản lý dự án đầu tư xây dựng các công trình nông nghiệp và phát triển nông thôn; 13 Đối với DA sử dụng vốn NSNN, do Chủ tịch Ủy ban nhân dân (UBND) cấp tỉnh quyết định đầu tư, chủ đầu tư là các Ban quản lý dự án chuyên ngànhhoặc cơ quan, tổ chức, đơn vị được giao quản lý, sử dụng vốn để đầu tư xây dựng công trình. Theo phân cấp của UBND tỉnh, cơ quan chuyên môn có chức năng quản lý xây dựng thuộc UBND tỉnh như:Sở Kế hoạch và Đầu tư (chủ trì thẩm định các dự án không có cấu phần xây dựng), Sở Xây dựng(chủ trì thẩm định các dự án có cấu phần xây dựng), trình UBND tỉnh quyết định đầu tư. - Đối với cấp Huyện: Chủ tịch UBND huyện, thành phố thành lập Banquản lý dự án đầu tư xây dựng trực thuộc thực hiện vai trò Chủ đầu tư và quản lý các DA do UBND cấp, huyện quyết định đầu tư xây dựng (các DA thuộc cấp quản lý của UBND huyện, thành phố). Đối với DA sử dụng vốn ngân sách của cấp huyện và cấp xã, chủ đầu tư là UBND cấp huyện và cấp xã. Riêng đối với DA thuộc lĩnh vực quốc phòng, an ninh, chủ đầu tư do người quyết định đầu tư quyết định phù hợp với điều kiện cụ thể của địa phương. 1.2. Quản lý Nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước của một tỉnh 1.2.1. Khái niệm và nguyên tắc quản lý 1.1.2.1. Khái niệm QLNN về đầu tư XDCB từ NSNN là quá trình Nhà nước phân bổ và sử dụng quỹ NSNN để đầu tư, đảm bảo điều kiện vật chất nhằm duy trì sự tồn tại, hoạt động bình thường cũng như thực hiện chức năng nhiệm vụ của các cơ quan nhà nước theo những mục tiêu đã định. NSNN là công cụ chủ yếu của Đảng, Nhà nước và cấp uỷ, chính quyền cơ sở để thực hiện nhiệm vụ chính trị, phát triển KTXH, đảm bảo an ninh, quốc phòng và thúc đẩy sự nghiệp xây dựng, phát triển đất nước. QLNN về đầu tư cho XDCB từ nguồn NSNN có vai trò, vị trí quan trọng đối với sự phát triển KTXH của đất nước.Chủ thể quản lý ở đây là nhà nước các cấp gắn với đầu tư XDCB tương ứng với cấp NSNN do cấp mình quản lý. Và đối tượng quản lý là 14 những đơn vị trực tiếp nhận thầu DA và triển khai DA công trình bằng đầu tư XDCB từ NSNN. QLNN về đầu tư XDCB cấp Tỉnh là sự tác động có mục đích của chủ thể quản lý là cơ quan QLNN về đầu tư XDCB cấp Tỉnh trong việc sử dụng đầu tư XDCB nhằm đạt được hiệu quả sử dụng vốn NSNN một cách cao nhất trong điều kiện cụ thể xác định. Đối tượng quản lý vốn NSNN trong đầu tư XDCB cấp Tỉnh làquá trình Nhà nước phân bổ và sử dụng quỹ NSNN để đầu tư, đảm bảo điều kiện vật chất nhằm duy trì sự tồn tại, hoạt động bình thường cũng như thực hiện chức năng nhiệm vụ của các cơ quan nhà nước nhằm mục tiêu nâng cao hiệu quả KTXH của đầu tư XDCB nhằm phục vụ lợi ích của người dân, xã hội. Mục tiêu cụ thể ở tầm vĩ mô là phát triển kinh tế với tốc độ tăng GDP cao và ổn định với cơ cấu kinh tế phù hợp, nâng cao đời sống nhân dân. Đối với từng DA, mục tiêu cụ thể là với một số vốn nhất định của nhà nước có thể tạo ra được công trình có chất lượng tốt nhất, thực hiện nhanh nhất và rẻ nhất. 1.1.2.2. Các nguyên tắc cơ bản + Thứ nhất là nguyên tắc tiết kiệm và hiệu quả: Nội dung của nguyên tắc này là quản lý sao cho với một đồng đầu tư XDCB do NSNN bỏ ra phải thu được lợi ích lớn nhất. Nguyên tắc tiết kiệm, hiệu quả phải được xem xét trên phạm vi toàn xã hội và trên tất cả các phương diện kinh tế, chính trị, văn hóa, xã hội, … + Thứ hai là nguyên tắc tập trung, dân chủ: Trong QLNN về đầu tư XDCB, nguyên tắc này thể hiện toàn bộ đầu tư XDCB từ NSNN được tập trung quản lý theo một cơ chế thống nhất của nhà nước thông qua các tiêu chuẩn, định mức, các quy trình, quy phạm về kỹ thuật nhất quán và rành mạch. Việc phân bổ đầu tư XDCB từ NSNN phải theo một chiến lược, quy hoạch, kế hoạch tổng thể. Tính dân chủ là đảm bảo cho mọi người cùng tham gia vào quản lý sử dụng đầu tư XDCB từ NSNN. + Thứ ba là nguyên tắc kết hợp hài hòa giữa các lợi ích: QLNN về đầu tư XDCB từ NSNN phải đảm bảo hài hòa giữa lợi ích nhà nước, tập thể và người lao động. 15 + Thứ tư là nguyên tắc kết hợp quản lý theo ngành với quản lý theo vùng và theo lãnh thổ: QLNN về đầu tư XDCB từ NSNN theo ngành trước hết bằng các quy định về tiêu chuẩn, định mức kỹ thuật do Bộ xây dựng và các Bộ quản lý chuyên ngành ban hành. Quản lý theo địa phương, vùng là xây dựng đơn giá vật liệu, nhân công, ca máy cho từng địa phương. Ngoài ra, trong QLNN về đầu tư XDCB từ NSNN còn phải tuân thủ các nguyên tắc như phải thực hiện đúng trình tự đầu tư và xây dựng; phân định rõ trách nhiệm và quyền hạn của cơ quan QLNN, chủ đầu tư, tổ chức tư vấn và nhà thầu trong quá trình đầu tư XDCB… 1.2.2. Các phương pháp và công cụ quản lý Nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản 12.2.1. Các phương pháp quản lý Nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản - Phương pháp kinh tế: Là sự tác động của chủ thể quản lý cấp tỉnh vào đối tượng quản lý bằng các chính sách và đòn bẩy kinh tế như: tiền lương, tiền thưởng, tiền phạt, giá cả, lợi nhuận, tín dụng, thuế trong phạm vi quản lý của mình. Phương pháp kinh tế thông qua các chính sách và đòn bẩy kinh tế để hướng dẫn, kích thích, động viên và điều chỉnh các hành vi của những đối tượng tham gia quá trình thực hiện đầu tư theo một mục tiêu nhất định của nền kinh tế - xã hội. Như vậy, phương pháp kinh tế trong quản lý đầu tư chủ yếu dựa vào lợi ích kinh tế của đối tượng tham gia vào quá trình đầu tư và sự kết hợp hài hoà lợi ích của Nhà nước, xã hội với lợi ích của tập thể và lợi ích cá nhân người lao động trong lĩnh vực đầu tư. - Phương pháp hành chính: Đây là cách thức tác động trực tiếp của chủ thể quản lý cấp tỉnh đến DA quản lý bằng những văn bản, chỉ thị, những quy định về tổ chức. Ưu điểm của phương pháp này là góp phần giải quyết trực tiếp và nhanh chóng những vấn đề cụ thể, nhưng cũng dễ dẫn đến tình trạng quan liêu máy móc, bộ máy hành chính cồng kềnh và độc đoán.