Tài liệu Quản lý nhà nước về đất nông nghiệp từ thực tiễn huyện quế sơn, tỉnh quảng nam

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI PHAN DUY THANH QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐẤT NÔNG NGHIỆP TỪ THỰC TIỄN HUYỆN QUẾ SƠN, TỈNH QUẢNG NAM Chuyên ngành : Luật Hiến pháp và Luật Hành chính Mã số : 8 38 01 02 NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS. TS. ĐẶNG MINH ĐỨC HÀ NỘI, năm 2020 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu khoa học độc lập của riêng tôi. Các số liệu sử dụng phân tích trong luận văn có nguồn gốc rõ ràng, đã công bố theo đúng quy định. Các kết quả nghiên cứu trong luận văn do tôi tự tìm hiểu, phân tích một cách trung thực, khách quan và phù hợp với thực tiễn. Các kết quả này chưa từng được công bố trong bất kỳ nghiên cứu nào khác. Quảng Nam, ngày tháng năm 2020 Tác giả luận văn Phan Duy Thanh MỤC LỤC MỞ ĐẦU....................................................................................................................... 1 CHƯƠNG 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI ĐẤT NÔNG NGHIỆP ...................................................................................... 10 1.1. Khái niệm, đặc điểm và vai trò quản lý nhà nước đối với đất nông nghiệp ........ 10 1.2. Nội dung quản lý nhà nước đối với đất nông nghiệp ........................................... 22 1.3. Các yếu tố ảnh hưởng tới quản lý nhà nước đối với đất nông nghiệp ................. 31 CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI ĐẤT NÔNG NGHIỆP TỪ THỰC TIỄN HUYỆN QUẾ SƠN, TỈNH QUẢNG NAM ............. 36 2.1. Các yếu tố ảnh hưởng tới quản lý nhà nước về đất nông nghiệp ở Huyện Quế Sơn, tỉnh Quảng Nam .................................................................................................. 36 2.2. Thực tiễn thi hành pháp luật về quản lý nhà nước đối với đất nông nghiệp tại Huyện Quế Sơn, Tỉnh Quảng Nam ............................................................................. 41 2.3. Đánh giá thực tiễn thi hành pháp luật về quản lý nhà nước đối với đất nông nghiệp tại Huyện Quế Sơn, Tỉnh Quảng Nam ............................................................ 51 CHƯƠNG 3: QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN NÂNG CAO QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI ĐẤT NÔNG NGHIỆP ................................... 58 3.1. Quan điểm hoàn thiện pháp luật quản lý nhà nước đối với đất nông nghiệp ....... 58 3.2. Giải pháp hoàn thiện về quản lý nhà nước đối với đất nông nghiệp .................... 60 KẾT LUẬN ................................................................................................................ 78 TÀI LIỆU THAM KHẢO PHỤ LỤC DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT Từ viết tắt Nghĩa đầy đủ 1 CQNN Cơ quan nhà nước 2 CQQLNN Cơ quan quản lý nhà nước 3 HĐND Hội đồng nhân dân 4 LĐĐ Luật đất đai 5 QLNN Quản lý nhà nước 6 QSDĐ Quyền sử dụng đất 7 SDĐ Sử dụng đất 8 TAND Tòa án nhân dân 9 UBND Uỷ ban nhân dân STT DANH MỤC BẢNG BIỂU Số hiệu Tên bảng Trang bảng biểu Hiện trạng sử dụng đất nông nghiệp trên địa bàn Huyện 1 2 3 4 Quế Sơn năm 2014 Nhu cầu sử dụng đất nông nghiệp của các tổ chức, hộ gia đình cá nhân trên địa bàn Huyện Quế Sơn năm 2019 Kết quả thực hiện kế hoạch sử dụng đất nông nghiệp năm 2018 Biểu đồ biểu thị diễn biến tình hình sử dụng đất nông nghiệp năm 2017 PL PL PL PL MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Đất đai là tài nguyên thiên nhiên, tài sản quý giá, lãnh thổ thiêng liêng của mỗi quốc gia dân tộc. Đất đai là tài nguyên quốc gia vô cùng quý giá, là tư liệu sản xuất đặc biệt, là thành phần quan trọng hàng đầu của môi trường sống, là địa bàn phân bổ các khu dân cư, xây dựng các cơ sở kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh và quốc phòng…. Việt Nam đã khẳng định đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Nhà nước trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất dưới các hình thức giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất, nhận chuyển quyền sử dụng đất. Như vậy, với tư cách là chủ thể quản lí xã hội, Nhà nước thực hiện việc quản lí đất đai trên cơ sở các quy định của pháp luật. Với tư cách là người đại diện cho chủ sở hữu để thực hiện quyền sở hữu về đất đai, Nhà nước sẽ thực hiện quyền chiếm hữu, sử dụng và định đoạt đất đai. Vì thế, nhà nước đã tổ chức hệ thống quản lý đất đai có chức năng xác lập hồ sơ về quyền sử dụng đất, giá trị của quyền sử dụng đất và các tài liệu khác liên quan đến đất là một công cụ không thể thiếu được của nền kinh tế thị trường lành mạnh và thông thoáng cũng như để quản lý bền vững tài nguyên đất. Hệ thống quản lý đất đai và bất động sản ở các nước phát triển có lịch sử hình thành và phát triển hàng trăm năm, tích lũy được nhiều kinh nghiệm và thu được nhiều thành quả. Hệ thống này được xây dựng trên nền tảng công nghệ thông tin, trên cơ sở ứng dụng khoa học, và công nghệ hiện đại như công nghệ viễn thám, hàng không, hệ thống định vị toàn cầu, trong việc đo đạc lập bản đồ, hồ sơ địa chính, công nghệ thông tin trong việc xây dựng hệ thống thông tin địa lý , hệ thống thông tin đất đai phục vụ công tác điều tra cơ bản, kiểm kê, thống kê đất đai, quy hoạch sử dụng đất, đăng ký đất đai, định giá đất đai. Trong quá trình đổi mới ở Việt Nam từ năm 1986 đến nay, cùng với sự đổi mới chính sách, pháp luật đất đai, hệ thống quản lý đất đai đã từng bước phát triển theo hướng hiện đại, nâng cao năng lực, hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước đất đai, góp phần thực hiện thắng lợi các mục tiêu phát triển kinh tế xã hội trong thời kỳ công nghiệp hóa hiện đại hóa đất nước. Đất nông nghiệp là loại đất chiếm diện tích 1 lớn nhất của nước ta. Theo Nghị quyết số 17/2013/QH11 ngày 22/11/2011 của Quốc hội về quy hoạch sử dụng đất đến năm 2020. Tổng diện tích đất thuộc nhóm đất nông nghiệp sẽ là 26.732.000 ha, so với chỉ 4.880.000 ha đối với nhóm đất nghi nông nghiệp. Theo cách phân loại mới của Luật đất đai năm 2013, nhóm đất ngôn nghiệp ngoài sản xuất nông nghiệp là đất trông, trọt chăn nuôi (cây hàng năm, cây lâu năm, đất có mặt nước nuôi trồng thủy sản) ea còn bao gồm cả đất rừng, đất làm muối. Đặc điểm của loại đất này là chủ thể sử dụng đất, phần lớn là hộ gia đình, cá nhân. Theo các số liệu thống kê, hộ gia đồng cá nhân đang sử dụng 14.878 nghìn ha chiếm 59.52% tổng diện tích đã giao, cho thuê; trong đó diện tích đất nông nghiệp 13.915 nghìn ha chiếm 93.53% diện tích đất nông nghiệp nhà nước đã giao, cho thuê cho các đối tượng sử dụng. Đây là loại đất có ý nghĩa quan trọng trong việc đảm bảo sự ổn định đời sống kinh tế xã hội của đại bộ phận dân cư nông thôn ảnh hưởng đến an ninh lương thực, bảo vệ môi trường nên việc giao dịch phải đáp ứng các điều kiện khắt khe hơn so với các loại đất khác. Đặc biệt là sự chuyển dịch cơ cấu kinh tế sang hướng công nghiệp, dịch vụ và mở rộng quy mô, thành lập các đô thị, chuyển mục đích sử dụng đất đối với đất nông nghiệp càng được quản lý nghiêm ngặt. Là một cấp trong bộ máy nhà nước, chính quyền cấp huyện, quản lý địa giới hành chính với những nét đặc trưng riêng về điều kiện tự nhiên và xã hội, có vai trò hết sức quan trọng trong quản lý đất đai theo mục đích yêu cầu đặt ra. Tuy nhiên, quản lý nhà nước về đất đai ở cấp huyện những năm gần đây bộc lộ nhiều vấn đề bất cập cần có những nghiên cứu nghiêm túc bằng luận cứ khoa học để có chính sách, biện pháp điều chỉnh phù hợp. Quế Sơn là huyện trung du của tỉnh Quảng Nam. Tổng diện tích tự nhiên của huyện: 25.117,15 ha, trong đó: Đất nông nghiệp: 18.486,38 ha; Đất phi nông nghiệp: 4.329,97 ha; Đất chưa sử dụng: 2.300,8 ha. Trong những năm qua, cùng với các lĩnh vực khác, quản lý nhà nước đối với đất đai của huyện Quế Sơn đã góp phần vào phát triển kinh tế xã hội của tỉnh Quảng Nam nói chung và của huyện Quế Sơn nói riêng. Tuy nhiên công tác quản lý nhà nước đối với đất đai nói chung và đất nông nghiệp nói riêng còn nảy sinh nhiều vấn đề bất cập như: Tình trạng quy hoạch sử dụng đất manh mún nhỏ lẻ; tiến độ cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất chậm và còn nhiều sai phạm; thu hồi đất khó 2 khăn không đáp ứng được yêu cầu, tiến độ các dự án phát triển kinh tế, xã hội; thị trường bất động sản phát triển không lành mạnh; vi phạm pháp luật đất đai như lấn chiếm đất, sử dụng đất sai mục đích diễn ra thường xuyên ở nhiều nơi không được xử lý kịp thời; cán bộ chuyên môn thiếu tinh thần trách nhiệm trong quản lý đất đai và có nhiều sai phạm. Có nhiều nguyên nhân dẫn đến tình trạng này, trong đó có chính sách pháp luật về quản lý nhà nước đối với đất đai chưa đồng bộ, còn bất cập, chưa đáp ứng yêu cầu thực tiễn đang diễn ra hiện nay, cần phải sớm sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện. Xuất phát từ những vấn đề cấp thiết nêu trên, tác giả đã chọn đề tài “Quản lý nhà nước về đất nông nghiệp từ thực tiễn Huyện Quế Sơn, Tỉnh Quảng Nam” làm đề tài luận văn thạc sĩ luật học của mình. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Quản lý nhà nước về đất đai ở Việt Nam không còn là vấn đề mới khi nó được ghi nhận là một hoạt động cơ bản của cơ quan quản lý Nhà nước. Quản lý nhà nước về đất đai không chỉ ảnh hưởng mạnh mẽ đến sự phát triển kinh tế - xã hội của một quốc gia mà còn ảnh hưởng trực tiếp đến quyền và lợi ích thiết thân của các chủ thể sử dụng đất vì vậy luôn là vấn đề nóng của xã hội. Tính từ năm 1987 đến nay, chỉ trong vòng 30 năm, Luật Đất đai đã được sửa đổi, bổ sung 5 lần (vào các năm 1993, 1998, 2001, 2003 và 2013), trong đó, nội dung quy định về quyền sử dụng đất nông nghiệp luôn được chú trọng. Tiếp nối các Luật Đất đai năm 1993 và 2003, Luật Đất đai năm 2013 (có hiệu lực từ ngày 01/07/2014) đã có nhiều sửa đổi quan trọng trong chính sách pháp luật về quyền sử dụng đất nông nghiệp. Tuy nhiên, cùng với sự phát triển của kinh tế - xã hội, thực tiễn thi hành pháp luật về đất đai luôn phát sinh những đòi hỏi sửa đổi, cải cách trong xây dựng và thi hành pháp luật về quyền sử dụng đất nông nghiệp [26, tr. 31]. Cho đến nay, ở cấp độ luận văn thạc sĩ, chưa có công trình nghiên cứu mang tính hệ thống về quản lý nhà nước về đất nông nghiệp dưới góc độ pháp lý, đặc biệt kể từ khi Luật đất đai năm 2013 được ban hành thay thế Luật đất đai năm 2003 và có hiệu lực thi hành trên thực tế kể từ ngày 01 tháng 7 năm 2014 .Quản lý nhà nước về đất đai hiện nay thu hút sự quan tâm đặc biệt của cả các cơ quan, tổ chức, các nhà hoạch định chính sách lẫn người hoạt động thực tiễn và các nhà khoa học, đã có nhiều bài viết trên tạp chí, trên báo điện tử. Có thể đến kể đến một số công trình tiêu biểu: 3 - Luận án tiến sĩ kinh tế “Hoàn thiện quản lý nhà nước về đất đai của chính quyền Quận Tây Hồ” của NCS. Nguyễn Thế Vinh thực hiện tại trường Đại học Kinh tế Quốc dân năm 2006. Luận án đã hệ thống hoá những đặc trưng cơ bản quản lý nhà nước về đất đai của chính quyền quận, làm rõ các quan hệ trong quản lý và sử dụng đất trên địa bàn quận. Phân tích và luận bàn về mặt lý luận và thực tiễn vai trò quản lý nhà nước về đất đai của chính quyền quận, xây dựng và đánh giá quản lý nhà nước về đất đai của chính quyền quận bằng hệ thống chỉ tiêu đánh giá. Ngoài những đề xuất, kiến nghị, biện pháp quản lý thích hợp nhằm hoàn thiện quản lý nhà nước về đất đai, góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế- xã hội trên địa bàn quận Tây Hồ; - Luận văn thạc sĩ luật học “Quản lý nhà nước về đất đai từ thực tiễn thành phố Bắc Giang, tỉnh Bắc Giang” của học viên Trần Thị Mỹ Hạnh thực hiện tại Học viện Khoa học xã hội năm 2016. Luận văn đã phân tích, đánh giá thực trạng quản lý nhà nước về đất đai của thành phố Bắc Giang, tỉnh Bắc Giang trong những năm qua và nêu ra những kết quả đạt được, những tồn tại, hạn chế yếu kém và nguyên nhân và các tác động của nó đến quá trình phát triển kinh tế - xã hội của thành phố Bắc Giang. Trên cơ sở đó luận văn đề xuất một số giải pháp chủ yếu để làm tốt công tác quản lý nhà nước về đất đai, phát huy hiệu quả, hạn chế mặt tiêu cực trong quản lý nhà nước về đất đai góp phần thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội thành phố Bắc Giang, tỉnh Bắc Giang trong những năm tiếp theo. - Sách chuyên khảo” Bình luận chế định quản lý nhà nước về đất đai trong Luật Đất đai năm 2013” của TS. Trần Quang Huy, Nhà xuất bản Tư pháp năm 2017. Chuyên khảo đã hệ thống hóa, và đánh giá toàn diện các quy định về quản lý nhà nước về đất đai trong Luật đất đai năm 2013. Nhằm mục đích góp phần tìm hiểu, nghiên cứu và triển khai thi hành các quy định của Luật đất đai năm 2013; đồng thời tăng cương công tác tuyên truyền, giáo dục và phổ biến chính sách, pháp luật đất đai đến người làm công tác QLNN, người sử dụng đất; - Bài viết “Quản lý và sử dụng đất nông nghiệp những vấn đề đặt ra”, của tác giả Nguyễn Thị Phượng đăng tải trên Tạp chí Quản lý nhà nước, số 4 năm 2010. Theo tác giả, mặc dù là bệ đỡ của nền kinh tế trong bối cảnh suy giảm kinh tế trong nước và thế giới những năm gần đây, song nông nghiệp nước ta đang phải đối diện 4 với rất nhiều khó khăn, thách thức, nhất là tình trạng nông dân bỏ ruộng. Vì vậy, ngoài những giải pháp cụ thể nhằm tháo gỡ khó khăn để thúc đẩy sản xuất nông nghiệp…, thì yêu cầu về việc nâng cao hơn nữa vai trò quản lý của Nhà nước ngày càng trở nên cấp thiết. - Luận văn thạc sĩ luật học “Thực tiễn thi hành Pháp luật về quản lý nhà nước đối với đất đai tại huyện Tân Yên, tỉnh Bắc Giang” của học viên cao học Nguyễn Văn Xuyên thực hiện tại Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội năm 2012. Luận văn phân tích, bổ sung những lý luận cơ bản về quản lý nhà nước đối với đất đai của chính quyền cấp huyện; phân tích các vấn đề pháp lý về quản lý nhà nước đối với đất đai trên cơ sở thực tiễn quản lý nhà nước đối với đất đai tại huyện Tân Yên, tỉnh Bắc Giang. Đồng thời, Luận văn đưa ra các kiến nghị và giải pháp thích hợp hoàn thiện phương thức thi hành pháp luật về QLNN đối với đất đai tại huyện Tân Yên, tỉnh Bắc Giang nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả QLNN đối với đất đai tại huyện Tân Yên, góp phần thúc đẩy kinh tế xã hội huyện Tân Yên phát triển. Bên cạnh đó, những lý luận mà Luận văn đưa ra có thể sử dụng cho chính quyền cấp huyện sử dụng trong hoạt động quản lý nhà nước về đất đai; hoàn thiện chính sách pháp luật về QLNN đối với đất đai. Nhìn chung, Các công trình nghiên cứu khoa học nói trên chỉ mới dừng lại ở việc nghiên cứu hệ thống hóa lý luận cơ bản đối với QLNN về đất đai; làm rõ vai trò chủ sở hữu đất đai mà đại diện cho Nhà nước là với người sử dụng đất trong nền kinh tế thị trường. Đồng thời, đánh giá thực trạng các quy định của pháp luật về QLNN về đất đai và đề xuất những giải pháp, kiến nghị nhằm hoàn thiện pháp luật về QLNN về đất đai. Như vậy, hiện nay chưa có công trình nghiên cứu dưới cấp độ Luận văn thạc sĩ luật học về quản lý nhà nước đối với đất nông nghiệp. Do đó, nghiên cứu đề tài này trong thời điểm hiện nay là việc làm không có sự trùng lặp với bất cứ công trình khoa học nào hiện có trong lĩnh vực này tại Việt Nam. Tuy nhiên, các công trình nghiên cứu nêu trên chính là tài liệu vô cùng quý báu đã cung cấp các nghiên cứu các vấn đề lý luận về quản lý nhà nước đối với đất đai giúp tác giả trong việc nghiên cứu và hoàn thiện luận văn thạc sĩ của mình. Trên cơ sở thừa kết quả nghiên cứu của những công trình trước đó, Luận văn sẽ tiến hành nghiên cứu một cách hệ thống và toàn diện những lý luận cơ bản về quản lý nhà 5 nước đối với đất nông nghiệp của chính quyền cấp huyện; thực tiễn thực thi pháp luật về quản lý nhà nước đối với đất nông nghiệp trên địa bàn huyện Quế Sơn, Tỉnh Quảng Nam; đồng thời đưa ra các kiến nghị và giải pháp thích hợp hoàn thiện phương thức thi hành pháp luật về QLNN đối với đất nông nghiệp tại huyện Quế Sơn, Tỉnh Quảng Nam nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả QLNN đối với đất nông nghiệp tại huyện Quế Sơn, góp phần thúc đẩy phát triển KT-XH huyện Quế Sơn . 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 3.1. Mục đích nghiên cứu Nghiên cứu, phân tích một số vấn đề lý luận và thực tiễn về thực trạng quản lý nhà nước đối với đất nông nghiệp trên địa bàn Huyện Quế Sơn, Tỉnh Quảng Nam. Từ đó đề xuất giải pháp hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về đất nông nghiệp trong thời gian tới. 3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu Để đạt được mục đích trên, Luận văn có các nhiệm vụ sau: • Làm sáng tỏ cơ sở lý luận về quản lý nhà nước đối với đất nông • Nghiên cứu đánh giá, phân tích thực trạng các quy định của pháp luật nghiệp; Việt Nam hiện hành về quản lý nhà nước đối với đất nông nghiệp; • Phân tích, đánh giá thực trạng quản lý nhà nước về đất nông nghiệp trên địa bàn Huyện Quế Sơn, Tỉnh Quảng Nam trong những năm qua và nêu ra những kết quả đạt được, những tồn tại, hạn chế yếu kém và nguyên nhân; • Trên cơ sở đó luận văn đề xuất một số giải pháp nhằm nâng cao công tác quản lý nhà nước về đất nông nghiệp trong thời gian tới. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 4.1. Đối tượng nghiên cứu Luận văn tập trung nghiên cứu các quy định của pháp luật hiện hành liên quan đến hoạt động quản lý nhà nước về đất nông nghiệp. Thực trạng hoạt động thi hành pháp luật và phương thức thi hành pháp luật quản lý nhà nước về đất nông nghiệp trên địa bàn Huyện Quế Sơn, Tỉnh Quảng Nam 6 4.2. Phạm vi nghiên cứu Trong khuôn khổ của một luận văn thạc sĩ, phạm vi nghiên cứu của đề tài được giới hạn như sau: Về nội dụng: Hoạt động quản lý nhà nước về đất đai có nội dung rất rộng, theo quy định tại Luật đất đai năm 2013 có 15 nội dung về quản lý và sử dụng đất. Tuy nhiên, trong khuôn khổ của một luận văn, phạm vi nghiên cứu thực trạng pháp luật và thực tiễn thi hành pháp luật quản lý nhà nước qua các nội dung về: (i) quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất nông nghiệp; (ii) thống kê, kiểm kê đất đai, lập bản đồ hiện trạng sử dụng đất nông nghiệp; (iii) kiểm tra, thanh tra việc chấp hành pháp luật đất đai; xử lý vi phạm hành chính trong quản lý, sử dụng đất nông nghiệp; (iv) giải quyết tranh chấp đất đai, giải quyết khiếu nại, tố cáo trong quản lý và sử dụng đất nông nghiệp. Về không gian: địa bàn Huyện Quế Sơn, Tỉnh Quảng Nam Về thời gian: Từ năm 2013 đến 2019 5. Các tiếp cận và phương pháp nghiên cứu 5.1. Cách tiếp cận Luận văn sử dụng nguồn tài liệu, số liệu, trích dẫn từ sách chuyên khảo, tạp chí khoa học, báo điện từ, và báo cáo của cơ quan quản lý nhà nước về đất đai Huyện Quế Sơn, Tỉnh Quảng Nam 5. 2. Phương pháp nghiên cứu Trong quá trình thực hiện đề tài, Luận văn sử dụng phương pháp luận của Chủ nghĩa Mác – Lê Nin về duy vật lịch sử và duy vật biện chứng; Luận văn vận dụng các lý thuyết, những luận điểm, quan điểm về quản lý nhà nước về đất đai và các chức năng, nhiệm vụ của cơ quan quản lý nhà nước về đất nông nghiệp Luận văn sử dụng phương pháp thống kê, phân tích, so sánh, tổng hợp; sử dụng nguồn số liệu từ và số liệu thu thập từ điều tra, phỏng vấn, phương pháp luật học…. nhằm phân tích, đánh giá về lý luận và thực tiễn thi hành pháp luật về quản lý nhà nước đối với đất nông nghiệp trên địa bàn Huyện Quế Sơn, Tỉnh Quảng Nam để chứng minh đề xuất giải pháp và kiến nghị liên quan đến vấn đề nghiên cứu. 7 Các phương pháp cụ thể mà Luận văn sử dụng trong quá trình nghiên cứu đề tài này đó là: • Phương pháp phân tích, tổng hợp: Phương pháp này chủ yếu được sử dụng ở chương 1 để phân tích, lý giải, lập luận những vấn đề lý luận về quản lý nhà nước đối với đất nông nghiệp như: (i) khái niệm, đặc điểm và vai trò quản lý nhà nước đối với đất nông nghiệp; (ii) Nội dung quản lý nhà nước đối với đất nông nghiệp; (iii) Các yếu tố ảnh hưởng tới quản lý nhà nước đối với đất nông nghiệp; • Phương pháp luật học và luật học so sánh được sử dụng chủ yếu ở chương 2, để phân tích, giải thích các quy phạm pháp luật về quản lý nhà nước đối với đất nông nghiệp; • Phương pháp so sánh pháp luật được dùng chủ yếu ở chương 2, 3 để so sánh quy phạm pháp luật về quản lý nhà nước đối với đất nông nghiệp được quy định tại Luật Đất đai 2013 so với các quy định của Luật Đất đai 2003; • Phương pháp thống kê cũng được sử dụng ở chương 2 khi xử lý các số liệu từ các báo cáo tình hình sử dụng đất để có cái nhìn khái quát về thực tiễn thi hành pháp luật về quản lý nhà nước đối với đất nông nghiệp trên địa bàn Huyện Quế Sơn, Tỉnh Quảng Nam, kể từ khi Luật đất đai năm 2013 thay thế Luật đất đai năm 2003 có hiệu lực thi hành trên thực tế; 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của Luận văn 6.1. Ý nghĩa lý luận Luận văn đã tiến hành nghiên cứu một các hệ thống và toàn diện lý luận cơ bản về quản lý nhà nước đối với đất nông nghiệp của chính quyền cấp huyện. Về mặt lý luận, Luận văn đã chỉ ra được khái niệm, đặc điểm và vai trò quản lý nhà nước đối với đất nông nghiệp. Đồng thời, phân tích và làm rõ các nội dung cơ bản của hoạt động quản lý nhà nước đối với đất nông nghiệp. Bên cạnh đó, luận văn đã chỉ rõ được các yếu tố ảnh hưởng tới quản lý nhà nước đối với đất nông nghiệp; 6.2. Ý nghĩa thực tiễn Các kết quả nghiên cứu của Luận văn có thể là tài liệu tham khảo có giá trị cho các cơ quan Nhà nước thực hiện việc nâng cao việc quản lý nhà nước đối với đất nông nghiệp trên địa bàn cấp huyện. Đồng thời, những kết quả nghiên cứu có 8 thể làm tài liệu tham khảo tham khảo trong các công trình nghiên cứu khoa học pháp lý, giảng dạy, đào tạo pháp luật. 7. Kết cấu của Luận văn Ngoài phần mục lục, danh mục các chữ viết tắt, danh mục các bảng biểu, mở đầu, danh mục tài liệu tham khảo, kết luận, nội dung Luận văn được cấu trúc thành ba chương: Chương 1: Một số vấn đề lý luận về quản lý nhà nước đối với đất nông nghiệp Chương 2: Thực trạng quản lý nhà nước đối với đất nông nghiệp từ thực tiễn Huyện Quế Sơn, Tỉnh Quảng Nam Chương 3: Quan điểm và giải pháp hoàn thiện quản lý nhà nước đối với đất nông nghiệp 9 CHƯƠNG 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI ĐẤT NÔNG NGHIỆP 1.1. Khái niệm, đặc điểm và vai trò quản lý nhà nước đối với đất nông nghiệp 1.1.1. Khái niệm, đặc điểm quản lý nhà nước đối với đất nông nghiệp 1.1.1.1. Khái niệm và đặc điểm đất nông nghiệp Từ bao đời nay, đất đai luôn là cái nôi để nuôi dưỡng sự sống của con người, là nơi ăn chốn ở, điều kiện để sinh tồn, là tư liệu sản xuất đặc biệt quan trọng không gì thay thế được trong sản xuất nông, lâm nghiệp. Với tổng diện tích hơn 33 triệu ha, ở Việt Nam đất đai được chia làm nhiều loại căn cứ theo mục đích sử dụng, đất nông nghiệp là một loại đất nằm trong vốn đất đai thống nhất của quốc gia. Đất nông nghiệp là một thuật ngữ được sử dụng phổ biến trong các văn bản pháp luật đất đai ở nước ta. Theo cách hiểu truyền thống của người Việt Nam, đất nông nghiệp thường được coi là đất trồng lúa, trồng cây hoa màu như ngô, khoai, sắn và những loại cây được coi là lương thực. Tuy nhiên, trên thực tế việc sử dụng đất nông nghiệp khá phong phú, không chỉ đơn thuần là trồng lúa, hoa màu mà còn được sử dụng để trồng các loại cây lâu năm hay dùng vào mục đích chăn nuôi gia súc, gia cầm, nuôi trồng thủy sản,… Theo Từ điển Luật học của Viện Khoa học Pháp lý (Bộ Tư pháp): “Đất nông nghiệp: Tổng thể các loại đất được xác định là tư liệu sản xuất chủ yếu phục vụ cho việc trồng trọt và chăn nuôi, nghiên cứu thí nghiệm về trồng trọt và chăn nuôi, bảo vệ môi trường sinh thái, cung ứng sản phẩm cho các ngành công nghiệp và dịch vụ” Điều 42, Luật Đất đai 1993 quy định về đất nông nghiệp như sau: “Đất nông nghiệp là đất được xác định chủ yếu để sử dụng vào sản xuất nông nghiệp như trồng trọt, chăn nuôi, nuôi trồng thủy sản hoặc nghiên cứu thí nghiệm về nông nghiệp”. Với quy định của Luật Đất đai năm 1993, đất đai ở Việt Nam được chia làm 6 loại: đất nông nghiệp, đất lâm nghiệp, đất chuyên dùng, đất đô thị, đất khu dân cư nông thôn và đất chưa sử dụng, căn cứ vào mục đích sử dụng chủ yếu của các loại đất. Theo sự phân loại này, đất nông nghiệp, đất lâm nghiệp được tách riêng thành hai 10 loại đất trong số sáu loại đất thuộc vốn đất quốc gia và được định nghĩa theo Điều 42 và Điều 43 của Luật Đất đai năm 1993. Với quy định về đất nông nghiệp trong Luật Đất đai năm 1993, ở nước ta quan niệm đất nông nghiệp dựa vào tiêu chí mục đích sử dụng chủ yếu (mục đích chính, mục đích cơ bản nhất do Nhà nước với tư cách đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai xác định và được ghi rõ trong quyết định giao đất, cho thuê đất của cơ quan nhà nước có thẩm quyền). Quan niệm trên đây là quan niệm về đất nông nghiệp hiểu theo nghĩa “hẹp”. Quan niệm này hiện không còn phù hợp với thực trạng sử dụng đất nông nghiệp trong điều kiện kinh tế thị trường ở nước ta hiện nay. Để xây dựng và phát triển nền nông nghiệp sản xuất hàng hóa thì một trong những giải pháp được Nhà nước ta thực hiện là xác định địa vị làm chủ của hộ gia đình, khuyến khích mô hình kinh tế trang trại hộ gia đình phát triển. Các trang trại kinh tế hộ gia đình sản xuất - kinh doanh có hiệu quả đều áp dụng phương thức kinh doanh tổng hợp kết hợp giữa sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp với nuôi trồng thủy sản nhằm khai thác và tận dụng tiềm năng, thế mạnh của đất đai, sức lao động. Ranh giới phân biệt giữa đất trồng cây nông nghiệp với đất lâm nghiệp, đất nuôi trồng thủy sản dần bị xóa nhòa. Hơn nữa, việc quan niệm đất nông nghiệp trên đây sẽ gây khó khăn cho người sử dụng đất trong việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất từ đất trồng cây nông nghiệp sang đất lâm nghiệp, đất nuôi trồng thủy sản và ngược lại, nhằm phân bố lại cơ cấu sản xuất đáp ứng nhu cầu của thị trường. Luật Đất đai năm 2003 ra đời, không đề cập cụ thể về khái niệm đất nông nghiệp mà chỉ đưa ra thuật ngữ “Nhóm đất nông nghiệp”. Đất đai được chia làm ba loại căn cứ vào mục đích sử dụng của đất, cụ thể là chia theo ba phân nhóm: nhóm đất nông nghiệp, nhóm đất phi nông nghiệp và nhóm đất chưa sử dụng. Theo đó, nhóm đất nông nghiệp bao gồm các loạt đất cụ thể sau: (i) Đất trồng cây hàng năm gồm đất trồng lúa, đất đồng cỏ dùng vào chăn nuôi, đất trồng cây hàng năm khác; (ii) Đất trồng cây lâu năm; (iii) Đất rừng sản xuất; (iv) Đất rừng phòng hộ; (v) Đất rừng đặc dụng; (vi) Đất nuôi trồng thủy sản; (vii) Đất làm muối; (viii) Đất nông nghiệp khác theo quy định của Chính phủ. Luật đất đai năm 2013 đã có sự tiếp thu, đồng thời bổ sung quy định về nhóm đất nông nghiệp so với Luật đất đai năm 2003. Cụ thể, Khoản 1, Điều 10 LĐ Đ năm 11 2013 quy định nhóm đất nông nghiệp bao gồm các loạt đất cụ thể sau: (i) Đất trồng cây hàng năm gồm đất trồng lúa và đất trồng cây hàng năm khác; (ii) Đất trồng cây lâu năm; (iii) Đất rừng sản xuất; (iv) Đất rừng phòng hộ; (v) Đất rừng đặc dụng; (vi) Đất nuôi trồng thủy sản; (vii) Đất làm muối; (viii) Đất nông nghiệp khác gồm đất sử dụng để xây dựng nhà kính và các loại nhà khác phục vụ mục đích trồng trọt, kể cả các hình thức trồng trọt không trực tiếp trên đất; xây dựng chuồng trại chăn nuôi gia súc, gia cầm và các loại động vật khác được pháp luật cho phép; đất trồng trọt, chăn nuôi, nuôi trồng thủy sản cho mục đích học tập, nghiên cứu thí nghiệm; đất ươm tạo cây giống, con giống và đất trồng hoa, cây cảnh; Như vậy, theo quy định của Luật đất đai năm 2013 đã tiếp nhận cách thức phân loại nhóm đất nông nghiệp theo LĐĐ năm 2003, đồng thời đã quy định cụ thể các loại “đất nông nghiệp khác” Sự phân loại theo LĐĐ năm 2013 là phù hợp. Một mặt, chúng đảm bảo sự quản lí tập trung, thống nhất trong quản lí đất đai của Nhà nước, giúp cho các cơ quan quản lý đất đai ở địa phương dễ dàng, thuận lợi hơn trong việc theo dõi, kiểm tra, giám sát quá trình khai thác, sử dụng đất của các hộ gia đình, cá nhân. Mặt khác, xét từ thực tế sử dụng đất của các hộ gia đình, cá nhân từ xa xưa đến nay, trong mỗi hộ gia đình, cá nhân thì họ thường không sử dụng thuần túy một loại đất riêng rẽ như: đất trồng lúa, trồng màu, mà đó là sự đan xen của việc khai thác và sử dụng kết hợp của nhiều loại đất khác nhau như đất: trồng lúa, trồng màu, trồng cây ăn quả, đất nuôi trồng thuỷ sản hoặc kết hợp với trồng rừng sản xuất, đất làm muối... Việc kết hợp sử dụng nhiều loại đất như vậy, là một nhu cầu tất yếu khách quan của mỗi hộ muốn nâng cao năng lực sản xuất, tận dụng quỹ đất để khai thác có hiệu quả đất đai, có điều kiện để mở rộng sản xuất và ứng dụng khoa học kỹ thuật, đầu tư vốn thuận lợi, dễ dàng... Đây cũng là sự phù hợp với chủ trương mà Đảng và Nhà nước ta đang khuyến khích sản xuất nông nghiệp theo mô hình nông trang trại, kết hợp nông - lâm - ngư - diêm đối với hộ nông dân. Vì vậy, phân loại đất nông nghiệp theo pháp luật hiện hành là một sự hợp lí, vừa thuận lợi cho việc quản lí, vừa phù hợp với thực tế sử dụng đất của các hộ nông dân, vừa khuyến khích để phát triển nông nghiệp theo xu hướng của nền sản xuất hàng hoá. 12 Từ những điều phân tích trên, có thể đưa ra khái niệm về đất nông nghiệp như sau: Đất nông nghiệp bao gồm tổng thể các loại đất, có đặc tính sử dụng giống nhau, với tư cách là tư liệu sản xuất chủ yếu phục vụ cho mục đích sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp như trồng trọt, chăn nuôi, nuôi trồng thủy sản, trồng rừng; khoanh nuôi tu bổ, bảo vệ rừng; bảo vệ môi trường sinh thái; nghiên cứu thí nghiệm về nông nghiệp, lâm nghiệp. Ở Việt Nam, đất nông nghiệp chiếm một tỉ lệ tương đối lớn trong vốn đất đai và được phân bố rộng khắp trên phạm vi cả nước. Việc quan niệm đất nông nghiệp ở phạm vi rộng như trên là cần thiết và phù hợp với thực tế khai thác và sử dụng của các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân. Điều đó càng có ý nghĩa hơn trong thực tế khi xác định đất bị thu hồi là loại đất nào trong nhóm đất nông nghiệp để làm cơ sở cho việc xác định cách thức và mức bồi thường. Chẳng hạn, nếu đất thu hồi của hộ gia đình, cá nhân là đất canh tác trồng lúa nước, là nguồn sống trực tiếp của bà con nông dân thì bên cạnh việc xác định trách nhiệm bồi thường về đất, Nhà nước còn phải tính đến việc hỗ trợ cho người nông dân như: chính sách hỗ trợ để ổn định đời sống, chính sách đào tạo nghề, bố trí việc làm và giải quyết các chính sách an sinh xã hội khác cho bà con nông dân; hoặc, nếu đất bị thu hồi là đất rừng phòng hộ, đất rừng sản xuất có nguồn gốc được Nhà nước giao đất không thu tiền hoặc có thu tiền nhưng tiền đã trả có nguồn gốc từ ngân sách nhà nước... đây cũng là loại đất thuộc nhóm đất nông nghiệp, song pháp luật hiện hành không đặt ra vấn đề bồi thường về đất, các tài sản trên đất có được bồi thường hay không, mà phụ thuộc vào việc xem xét khoản tiền đầu tư tài sản trên đất đó thuộc nguồn vốn của Nhà nước hay của tổ chức, cá nhân. Tuy nhiên, đối với loại đất này khi thu hồi thì pháp luật lại có những chế định đặc biệt, đặt ra những yêu cầu nghiêm ngặt và hạn chế tới mức tối đa việc chuyển sang sử dụng vào mục đích khác, đặc biệt là đất rừng phòng hộ vì đây là loại đất có ý nghĩa quan trọng đặc biệt trong việc bảo vệ đời sống, sản xuất và môi trường trong lành cho con người. Vì vậy, nghiên cứu khái niệm đất nông nghiệp có ý nghĩa quan trọng trong việc xây dựng cơ chế và chính sách bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp phù hợp. Mặt khác, giúp cho các cơ quan chức năng thực hiện pháp luật, phân loại và xác định cách thức cũng như mức bồi thường đối với từng loại đất để đảm bảo quyền lợi cho người có đất bị thu hồi, nhưng vẫn đảm 13 bảo sự quản lí và kiểm soát chặt chẽ của Nhà nước, đồng thời, phản ánh trung thực, khách quan nguồn gốc, diễn biến, hiện trạng của quá trình sử dụng đất. Ngoài những đặc điểm chung của đất đai, như đó là tài sản không do con người tạo ra, có tính cố định và không thể di dời,… vvv; đất nông nghiệp còn có những đặc điểm riêng cơ bản sau đây: Thứ nhất, đất nông nghiệp là loại đất mà giá trị sử dụng phụ thuộc chủ yếu vào chất lượng đất đai, độ màu mỡ phì nhiêu của đất. Gía trị của đất đô thị, đất ở hay một số loại đất chuyên dùng khác phụ thuộc chủ yếu vào các yếu tố như vị trí địa lý của khu đất đó, khả năng sinh lợi, mức độ hoàn thiện của hệ thống cơ sở hạ tầng, hướng, hình thể, kích thước, diện tích v.v. Đối với đất nông nghiệp, do sử dụng làm tư liệu sản xuất, nên giá trị của loại đất này lại phụ thuộc vào các yếu tố nông, hóa, thổ nhưỡng như độ phì nhiêu, tầng dày của lớp đất mặt, độ dốc, độ PH (độ chua) v.v.. Độ phì hay độ màu mỡ là một thuộc tính tự nhiên của đất nông nghiệp và là yếu tố quyết định chất lượng của đất. Đây là một đặc trưng của đất nông nghiệp, thể hiện khả năng cung cấp thức ăn, nước cho cây trồng trong quá trình phát triển. Đặc điểm này của đất nông nghiệp đã minh chứng rõ vì sao trong các quy định của pháp luật hiện hành về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, về các trường hợp thu hồi đất, về chuyển mục đích sử dụng đất v.v. thì đối với loại đất nông nghiệp có giá trị cao, đặc biệt là đất trồng lúa nước - loại đất mà nguồn sống và thu nhập của gần 70% dân số trông chờ vào đó, được Nhà nước quy định hết sức nghiêm ngặt, với chủ trương hạn chế thu hồi để đảm bảo đời sống cho họ và cao hơn là vì sự an toàn lương thực của quốc gia. Thứ hai, đất nông nghiệp được sử dụng làm tư liệu sản xuất trực tiếp và không thể thay thế được trong lĩnh vực nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thủy sản và làm muối. Như đã đề cập trong phần khái niệm đất nông nghiệp cho thấy, đất nông nghiệp là tổng thể của nhiều loại đất được sử dụng trong lĩnh vực sản xuất nông nghiệp. Có loại đất được sử dụng cho mục đích sản xuất, kinh doanh nông nghiệp, có loại đất được sử dụng không vì mục đích kinh doanh nhưng nó là địa bàn, nền tảng để tạo ra các sản phẩm nông nghiệp; có loại đất được sử dụng cho mục đích 14 ngắn hạn hoặc trồng các loại cây hàng năm, có loại đất được sử dụng cho mục đích dài hạn và trồng các loại cây lâu năm. Tuy nhiên, trong thực tế khai thác và sử dụng đất của các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân, có những loại đất mà khởi nguồn chúng được sử dụng cho mục đích chính là sản xuất nông nghiệp như: trồng trọt, chăn nuôi, nuôi trồng thủy sản, trồng các loại cây ăn quả hay các loại cây lâu năm, song do nhu cầu tự thân của mỗi chủ thể muốn thay đổi mục đích sử dụng nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng đất, hoặc trong nhiều trường hợp vì lợi ích của những loại đất sử dụng cho mục đích khác có giá trị cao hơn so với đất nông nghiệp mà họ đang sử dụng nên các chủ thể đã tự ý thay đổi mục đích so với ban đầu - và chúng trở thành đất phi nông nghiệp. Sự thay đổi mục đích này có thể Nhà nước kiểm soát được và cho phép, song cũng có trường hợp Nhà nước không kiểm soát được. Trong trường hợp này, mục đích sử dụng đất trong hồ sơ, giấy tờ là đất nông nghiệp, song trên thực tế họ lại sử dụng cho mục đích phi nông nghiệp như: sử dụng đất vườn ao để làm nhà ở, sử dụng đất nông nghiệp tiếp giáp với trục giao thông để làm địa điểm kinh doanh phi nông nghiệp, chuyển từ loại đất trồng cây hàng năm sang loại đất trồng cây lâu năm... 1.1.1.2. Khái niệm quản lý nhà nước đối với đất nông nghiệp Khái niệm quản lý nhà nước (QLNN) được khoa học quản lý và khoa học pháp lý chỉ ra rằng: Theo thuật ngữ hành chính thì QLNN chỉ hoạt động thực hiện quyền lực nhà nước của các cơ quan trong bộ máy nhà nước nhằm thực hiện chức năng đối nội và đối ngoại của nhà nước trên cơ sở các quy luật phát triển xã hội nhằm mục đích ổn định và phát triển đất nước [77, tr 87]. Theo từ điển giải thích từ ngữ Luật học “quản lý nhà nước là tác động của chủ thể mang quyền lực nhà nước, chủ yếu bằng pháp luật tới đối tượng quản lý nhằm thực hiện chức năng đối nội và đối ngoại của nhà nước. Tất cả các CQNN đều làm chức năng QLNN. Pháp luật là phương tiện chủ yếu để QLNN. Bằng pháp luật, nhà nước có thể trao quyền cho các tổ chức hoặc cá nhân thay mặt họ tiến hành hoạt động QLNN. [57, tr.96]” 15