Tài liệu Quản lý nguồn thu chi ngân sách nhà nước tại chính quyền cấp xã, phường, thị trấn trên địa bàn tỉnh lâm đồng giai đoạn hiện nay

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ --------------------- VŨ MINH THÔNG QUẢN LÝ NGUỒN THU CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TẠI CHÍNH QUYỀN CẤP XÃ, PHƯỜNG, THỊ TRẤN TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH LÂM ĐỒNG GIAI ĐOẠN HIỆN NAY LUẬN VĂN THẠC SĨ TÀI CHÍNH NGÂN HÀNG Đà Lạt – 2012 ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ --------------------- VŨ MINH THÔNG QUẢN LÝ NGUỒN THU CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TẠI CHÍNH QUYỀN CẤP XÃ, PHƯỜNG, THỊ TRẤN TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH LÂM ĐỒNG GIAI ĐOẠN HIỆN NAY Chuyên ngành Tài chính và Ngân hàng Mã số : 60 34 20 LUẬN VĂN THẠC SĨ TÀI CHÍNH NGÂN HÀNG NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. TRẦN ĐỨC VUI Đà Lạt – 2012 MỤC LỤC DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT ................................................................. i DANH MỤC CÁC HÌNH .............................................................................. ii DANH MỤC CÁC BIỂU ĐỒ ........................................................................ ii DANH MỤC CÁC BẢNG ............................................................................ iii MỞ ĐẦU ....................................................................................................... 1 Chương 1. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CHUNG VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC, NGÂN SÁCH XÃ............................................................................. 6 1.1. Tổng quan về ngân sách nhà nước và ngân sách xã ............................. 6 1.1.1. Ngân sách nhà nước. ..................................................................... 6 1.1.2. Ngân sách xã trong hệ thống ngân sách nhà nước ......................... 8 1.1.3. Ngân sách xã và chức năng, vai trò của ngân sách xã. ................ 13 1.2. Nội dung quản lý ngân sách xã ...................................................... 16 1.2.1. Cơ chế quản lý ngân sách xã ....................................................... 16 1.2.2. Nguyên tắc quản lý ngân sách xã ................................................ 16 1.2.3. Quản lý thu ngân sách xã ............................................................ 17 1.2.4. Quản lý chi ngân sách xã ............................................................ 20 1.2.5. Quản lý chu trình ngân sách xã ................................................... 23 Chương 2.THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NGÂN SÁCH XÃ TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH LÂM ĐỒNG ...................................................................................... 30 2.1. Điều kiện tự nhiên, kinh tế xã hội tỉnh Lâm Đồng .......................... 30 2.1.1. Vị trí địa lý, điều kiện tự nhiên. .................................................. 30 2.1.2.Tình hình kinh tế - xã hội của tỉnh Lâm Đồng.............................. 30 2.2. Thực trạng quản lý ngân sách xã trên địa bàn tỉnh Lâm Đồng......... 32 2.2.1. Tổ chức bộ máy và cơ chế quản lý NS xã ................................... 32 2.2.2. Quản lý khai thác nguồn thu ngân sách xã .................................. 36 2.2.3. Quản lý điều hành chi ngân sách xã ............................................ 47 2.2.4. Quản lý chu trình ngân sách xã ................................................... 52 2.3. Đánh giá công tác quản lý ngân sách xã trên địa bàn tỉnh ............... 58 2.3.1. Kết quả đạt.................................................................................. 58 2.3.2. Hạn chế....................................................................................... 61 2.3.3. Nguyên nhân của những hạn chế trong quản lý ngân sách xã. ..... 65 Chương 3. GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN CÔNG TÁC QUẢN LÝ NGÂN SÁCH XÃ TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH LÂM ĐỒNG ........................................ 72 3.1. Những vấn đề đặt ra và cơ sở cho việc hoàn thiện công tác quản lý ngân sách xã ............................................................................................. 72 3.1.1. Định hướng phát triển kinh tế xã hội của Đảng, nhà nước........... 72 3.1.2. Định hướng công tác tài chính ngân sách giai đoạn 2010-2015... 75 3.1.3. Định hướng phát triển kinh tế xã hội tỉnh Lâm Đồng .................. 76 3.2. Một số giải pháp hoàn thiện công tác quản lý ngân sách xã ở Lâm Đồng ........................................................................................................ 76 3.2.1. Hoàn thiện trong quản lý khai thác nguồn thu ngân sách xã ........ 76 3.2.3. Hoàn thiện trong quản lý chu trình ngân sách xã......................... 79 3.2.4. Củng cố bộ máy chính quyền cấp xã, nâng cao năng lực quản lý, điều hành ngân sách xã. ........................................................................ 80 3.2.5 .Tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát hoạt động ngân sách xã.................................................................................................. 82 3.2.6. Đẩy mạnh và tiếp tục hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ..................................................................................................... 85 3.2.7.Hoàn thiện công tác quản lý ngân sách xã qua Kho bạc nhà nước 87 3.3. Kiến nghị. ....................................................................................... 88 3.3.1. Về cơ chế phân cấp ..................................................................... 88 3.3.2. Về tổ chức bộ máy và chính sách chế độ..................................... 90 3.3.3. Về chế độ kế toán ngân sách xã .................................................. 91 KẾT LUẬN .................................................................................................. 93 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ...................................................... 97 DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT 1. DN: Doanh nghiệp 2. DNNN: Doanh nghiệp nhà nước 3. HĐND: Hội đồng nhân dân 4. KBNN: Kho bạc nhà nước 5. KT - XH: Kinh tế - xã hội 6. NS: Ngân sách 8. NSĐP: Ngân sách địa phương 9. NSNN: Ngân sách nhà nước 10. TC - KH: Tài chính - Kế hoạch 11. UBND: Ủy ban nhân dân 12. XDCB: Xây dựng cơ bản 13. XHCN: Xã hội chủ nghĩa i DANH MỤC CÁC HÌNH Số hiệu Tên hình Trang 1.1 - Hệ thống ngân sách nhà nước tại nước ta 7 1.2 - Vai trò của ngân sách xã 15 DANH MỤC CÁC BIỂU ĐỒ Số hiệu Tên biểu đồ Trang 2.1 - Trình độ học vấn của chủ tài khoản ngân sách 33 2.2 - Trình độ chuyên môn của kế toán ngân sách xã 34 2.3 - Tỷ trọng các khoản thu năm 2011 so với năm 2007 39 2.4 - Cơ cấu chi NS xã năm 2011 so với năm 2007 46 2.5 - Cơ cấu các lĩnh vực chi ngân sách xã 49 ii DANH MỤC CÁC BẢNG Tên bảng Trang Stt Số hiệu 1 Bảng 2.1 Thu ngân sách xã giai đoạn 2007-2011 37 2 Bảng 2.2 Tỷ trọng các khoản thu ngân sách xã 38 3 Bảng 2.3 Cơ cấu nguồn thu ngân sách xã 39 4 Bảng 2.4 Tỷ lệ phân chia nguồn thu ngân sách xã 44 5 Bảng 2.5 Tỷ lệ phân chia nguồn thu ngân sách xã, thị trấn 44 6 Bảng 2.6 Thu NS xã năm 2011 trên địa bàn thành phố Bảo Lộc 45 7 Bảng 2.7 Thu NS xã năm 2011 trên địa bàn huyện Đức Trọng 46 8 Bảng 2.8 Kết quả chi ngân sách xã 47 iii MỞ ĐẦU 1.Tính cấp thiết của đề tài Kể từ khi đất nước đổi mới và hội nhập quốc tế, nền kinh tế thị trường tại nước ta phát triển mạnh mẽ đã thúc đẩy mọi mặt đời sống kinh tế xã hội, năng suất lao động được nâng cao, các thành phần kinh tế phát triển, kinh tế cả nước đã có những tiến bộ vượt bậc, đưa nước ta lên vị thế mới trên trường quốc tế. Đạt được những thành tựu đó không thể không nói đến vai trò của ngân sách nhà nước. Ngân sách nhà nước với tư cách là công cụ quản lý vĩ mô của nhà nước đã thực sự góp phần vào việc điều chỉnh có hiệu quả nền kinh tế. Tuy nhiên bên cạnh những mặt tích cực, ngân sách nhà nước hiện tại cũng còn bộc lộ những hạn chế, bất cập nhất định. Thực tiễn đời sống kinh tế xã hội hiện nay đang đặt ra những yêu cầu, thách thức mới đòi hỏi công tác quản lý ngân sách nhà nước ở các cấp phải được tiếp tục đổi mới, ngày càng hoàn thiện, đi vào quản lý chiều sâu nhằm đạt hiệu quả cao hơn nữa. Vì vậy việc tăng cường công tác quản lý nguồn thu chi ngân sách nhà nước trở thành vấn đề cấp thiết của cả nước và của các cấp chính quyền địa phương. Ngân sách xã, phường, thị trấn (sau đây gọi tắt là ngân sách xã) là cấp ngân sách cơ sở gắn với chính quyền xã, phường, thị trấn. Hiện nay cả nước có trên 11.100 xã, phường, thị trấn. Với quy mô thu chi ngân sách xã bình quân khoảng 3 tỷ đồng/xã như hiện nay thì tổng nguồn thu chi ngân sách xã toàn quốc hàng năm đạt trên 33.300 tỷ đồng. Trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước hiện nay, Đảng và Nhà nước ta đặc biệt quan tâm đến vấn đề công nghiệp hoá, hiện đại hoá nông nghiệp, nông thôn mà trong đó chính quyền cấp xã và ngân sách xã đóng vai trò hết sức quan trọng. Tuy nhiên, do mức độ phát triển kinh tế, xã hội và trình độ nhận thức của cán bộ chính quyền tại các xã, phường, thị trấn là khác nhau, do vậy khả 1 năng quản lý điều hành ngân sách và kết quả hoạt động ngân sách xã rất khác nhau. Tại những địa phương biết quản lý điều hành ngân sách xã hiệu quả thì nguồn thu ngân sách càng ngày tăng, có nguồn lực dồi dào để vừa phục vụ cho hoạt động của bộ máy quản lý nhà nước và hệ thống chính trị cơ sở, vừa có điều kiện đầu tư phát triển kinh tế xã hội, nâng cao đời sống vật chất và tinh thần cho nhân dân. Ngược lại, những địa phương ngân sách xã không được quản lý chặt chẽ, hiệu quả thì sẽ dẫn đến việc thất thoát công quỹ, lạm thu, xảy ra tiêu cực làm mất cán bộ, mất lòng tin của nhân dân vào chính quyền, kinh tế xã hội tại địa phương trì trệ không phát triển. Việc đổi mới đổi mới quản lý NSNN nói chung và ngân sách xã nói riêng đang là vấn đề quan trọng cần phải thực hiện hiện nay. Trước tình hình đó, việc nghiên cứu tìm những giải pháp đổi mới trong công tác quản lý nguồn thu chi ngân sách nhà nước tại cấp xã có ý nghĩa quan trọng, góp phần vào việc nâng cao hiệu lực quản lý ngân sách, thực hành tiết kiệm chống lãng phí và góp phần thúc đẩy việc phát triển kinh tế xã hội của cả nước nói chung và của từng địa phương nó riêng. Vì lý do trên, tác giả đã chọn đề tài “Quản lý nguồn thu chi ngân sách nhà nước tại chính quyền cấp xã, phường, thị trấn trên địa bàn tỉnh Lâm Đồng giai đoạn hiện nay” làm luận văn thạc sĩ. 2. Tình hình nghiên cứu. Việc nghiên cứu quản lý thu, chi ngân sách nhà nước nói chung và ngân sách xã nói riêng ở nước ta trong những năm qua có nhiều công trình nghiên cứu như: - Luận án tiến sĩ kinh tế “Đổi mới cơ chế phân cấp quản lý ngân sách Nhà nước” của tác giả Nguyễn Việt Cường, trường Đại học Tài chính Kế toán Hà Nội, năm 2001. - Luận văn thạc sĩ “Các biện pháp tăng cường quản lý thu, chi ngân 2 sách các tỉnh duyên hải miền Trung” của tác giả Phan Văn Dũng, năm 2001. - Luận án tiến sĩ kinh tế “Hoàn thiện cơ chế phân cấp ngân sách của các cấp chính quyền địa phương” của tác giả Phạm Đức Hồng, Trường Đại học Tài chính Kế toán Hà Nội, năm 2002. -Luận văn Thạc sĩ “Quản lý ngân sách xã tại Lâm Đồng” của tác giả Phùng Thị Hiền, năm 2006. -Luận văn Thạc sĩ “Hoàn thiện quản lý ngân sách xã, phường, thị trấn tại tỉnh Quảng Trị theo hướng tự cân đối” của tác giả Thái Văn Ngọc, năm 2008. -Luận văn Thạc sĩ “Quản lý ngân sách cấp xã trên địa bàn tỉnh Đồng Nai” của tác giả Nguyễn Thị Thùy Linh, năm 2009… Mỗi công trình nghiên cứu nói trên được nghiên cứu dựa trên những đặc điểm riêng về thời gian, không gian và hoàn cảnh lịch sử cụ thể. Năm 2007 là năm đầu tiên trong thời kỳ ổn định ngân sách 2007-2010 theo quy định của Luật Ngân sách, năm 2011 là năm đầu tiên trong thời kỳ ổn định ngân sách tiếp theo 2011-2015. Trong mỗi giai đoạn nhà nước lại có những chính sách, cơ chế điều chỉnh riêng về ngân sách nhà nước nói chung và ngân sách xã nói riêng. Tại tỉnh Lâm Đồng trong giai đoạn từ năm 2007 cho đến nay chưa có thêm công trình nào nghiên cứu về quản lý thu, chi ngân sách xã. Điều đó cho thấy việc nghiên cứu đề tài này là vấn đề mới đang đặt ra trong giai đoạn hiện nay, đòi hỏi phải đi sâu nghiên cứu những lý luận về lĩnh vực tài chính - ngân sách, các chính sách, chế độ của nhà nước về ngân sách nhà nước và ngân sách xã, đồng thời nghiên cứu những dữ liệu lịch sử và những điều kiện đặc thù, cụ thể của tỉnh Lâm Đồng để từ đó đưa ra được những giải pháp thiết thực nhằm đạt được mục đích quản lý thu, chi ngân sách xã đạt được hiệu quả. 3 Trong quá trình nghiên cứu, tác giả sẽ tiếp thu, kế thừa có chọn lọc thành quả nghiên cứu của các công trình đã có và các tài liệu liên quan đến luận văn này. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của đề tài -Hệ thống hóa những vấn đề lý luận cơ bản về ngân sách xã và quản lý ngân sách xã. -Phân tích đánh giá thực trạng quản lý ngân sách xã tại tỉnh Lâm Đồng. -Đề xuất một số giải pháp để đổi mới công tác quản lý ngân sách xã nhằm nâng cao hiệu quả và hiệu lực quản lý ngân sách nhà nước tại cấp xã. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu Quản lý nguồn thu chi ngân sách nhà nước tại chính quyền cấp cơ sở là một vấn đề phức tạp với phạm vi rộng lớn, liên quan đến đường lối chính sách của Đảng và nhà nước về ngân sách nhà nước; các chế độ, quy định của trung ương và địa phương trong việc đưa ra những nguyên tắc, những chuẩn mực về quản lý điều hành ngân sách nhà nước, trong đó có ngân sách xã. Do khuôn khổ có hạn, nên đối tượng và phạm vi nghiên cứu luận văn là: + Đối tượng nghiên cứu: Nghiên cứu về quản lý nguồn thu chi ngân sách nhà nước tại chính quyền cấp cơ sở xã, phường, thị trấn. + Phạm vi nghiên cứu: Luận văn tập trung vào nghiên cứu về thực trạng quản lý nguồn thu ngân sách nhà nước tại chính quyền cấp cơ sở xã, phường, thị trấn trên địa bàn tỉnh Lâm đồng trong thời gian từ 2007 đến 2011. 5. Phương pháp nghiên cứu Việc nghiên cứu luận văn dựa trên phương pháp duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác - Lên nin, trên cơ sở quan điểm đường lối của Đảng, chính sách và pháp luật của Nhà nước về ngân sách nhà nước và quản lý ngân sách xã; đồng thời sử dụng các phương pháp nghiên cứu như: 4 thống kê, phân tích, so sánh, tổng hợp, kết hợp lý luận với thực tiễn để xác định và giải quyết những vấn đề đặt ra. 6. Những đóng góp mới của luận văn Thông qua việc phân tích đánh giá thực trạng quản lý hoạt động thu chi ngân sách nhà nước tại chính quyền cơ sở cấp xã, phường, thị trấn trên địa bàn tỉnh Lâm Đồng, luận văn chỉ ra những kết quả đạt được, những tồn tại hạn chế và nguyên nhân của những tồn tại hạn chế. Luận văn tập trung vào các vấn đề cơ bản như quá trình thực hiện thu chi ngân sách xã, cơ chế phân cấp quản lý thu chi ngân sách xã, nhân tố con người trong công tác quản lý tài chính ngân sách xã, các cơ chế, chính sách chế độ liên quan đến ngân sách xã... Qua đó đề xuất một số giải pháp thực tế nhằm củng cố và nâng cao hiệu quả hiệu lực quản lý ngân sách xã, đưa hoạt động quản lý điều hành thu chi ngân sách của chính quyền xã đi vào nề nếp. Luận văn có thể dùng làm tài liệu để các cơ quan chức năng của Tỉnh tham khảo trong việc đưa ra các kiến nghị đề xuất với Trung ương và với HĐND, UBND tỉnh những vấn đề liên quan đến thực hiện Luật NSNN, thực hiện quản lý ngân sách xã trên phạm vi cả nước nói chung và tại tỉnh Lâm Đồng nói riêng. 7. Kết cấu của luận văn. Ngoài phần mở đầu và kết luận, Luận văn được kết cấu gồm 3 chương: Chương 1. Những vấn đề lý luận chung về ngân sách nhà nước, ngân sách xã. Chương 2. Thực trạng quản lý ngân sách xã trên địa bàn tỉnh Lâm Đồng trong thời gian qua. Chương 3. Giải pháp đổi mới quản lý ngân sách xã trên địa bàn tỉnh Lâm Đồng. 5 Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CHUNG VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC, NGÂN SÁCH XÃ 1.1. Tổng quan về ngân sách nhà nước và ngân sách xã 1.1.1. Ngân sách nhà nước. Ngân sách nhà nước luôn gắn với bản chất của nhà nước và quá trình thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước. Thực chất, Ngân sách nhà nước phản ánh các quan hệ kinh tế phát sinh gắn liền với quá trình tạo lập, phân phối, sử dụng quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước khi Nhà nước tham gia phân phối các nguồn tài chính quốc gia nhằm thực hiện các chức năng của Nhà nước trên cơ sở luật định. Ngân sách nhà nước là khâu chủ đạo, đóng vai trò hết sức quan trọng trong việc duy trì sự tồn tại của bộ máy quyền lực Nhà nước. Sự hình thành và phát triển của ngân sách nhà nước gắn liền với sự xuất hiện và phát triển của kinh tế hàng hóa - tiền tệ trong các phương thức sản xuất. Ngân sách nhà nước là sự phản ánh tổng hợp các mối quan hệ về kinh tế giữa nhà nước với các chủ thể khác trong việc phân phối các đại lượng giá trị tiền tệ trong xã hội. Bằng sức mạnh quyền lực của mình, nhà nước chuyển dịch một bộ phận thu nhập của các chủ thể khác nhau thành thu nhập của nhà nước rồi phân phối, chuyển dịch khoản thu nhập đó đến đối tượng sử dụng để thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình. Ngân sách nhà nước, hay ngân sách chính phủ, là một phạm trù kinh tế và là phạm trù lịch sử; là một thành phần trong hệ thống tài chính. Ngân sách nhà nước là một đạo luật cơ bản do Quốc hội quyết định, thông qua đó các khoản thu, chi của nhà nước được thực hiện trong một niên độ tài chính. Theo Luật Ngân sách Nhà nước đã được Quốc hội Việt Nam thông qua ngày 16/12/2002: Ngân sách Nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà 6 nước trong dự toán đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng và nhiệm vụ của nhà nước. Ngân sách nhà nước Ngân sách trung ương Ngân sách các bộ ngành trung ương Ngân sách địa phương Ngân sách huyện Ngân sách tỉnh Ngân sách các sở ban ngành thuộc tỉnh Ngân sách cấp huyện Ngân sách xã Ngân sách các phòng ban cấp huyện Ngân sách các đơn vị thuộc xã Hình 1.1 - Hệ thống ngân sách nhà nước tại nước ta Ngân sách nhà nước bao gồm ngân sách trung ương và ngân sách địa phương. Ngân sách trung ương là ngân sách của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và các cơ quan khác ở trung ương. Ngân sách địa phương bao gồm ngân sách của đơn vị hành chính các cấp có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân theo quy định của Luật Tổ chức HĐND và UBND, bao gồm: - Ngân sách tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là ngân sách tỉnh), bao gồm ngân sách cấp tỉnh và ngân sách của các huyện, 7 quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh; - Ngân sách huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là ngân sách huyện), bao gồm ngân sách cấp huyện và ngân sách các xã, phường, thị trấn; - Ngân sách các xã, phường, thị trấn (gọi chung là ngân sách xã); 1.1.2. Ngân sách xã trong hệ thống ngân sách nhà nước 1.1.2.1. Định nghĩa về ngân sách xã. Ngân sách xã là một bộ phận trong hệ thống ngân sách nhà nước, gắn liền với chính quyền cấp cơ sở và có đặc thù riêng: nguồn thu được khai thác trực tiếp trên địa bàn và nhiệm vụ chi cũng được bố trí để phục vụ cho mục đích trực tiếp của cộng đồng dân cư trong xã mà không thông qua một khâu trung gian nào. Ngân sách xã đảm bảo điều kiện tài chính để chính quyền xã chủ động khai thác các thế mạnh về đất đai, phát triển kinh tế - xã hội, xây dựng nông thôn mới, thực hiện các chính sách xã hội, giữ gìn an ninh, trật tự trên địa bàn. Xuất phát từ khái niệm về ngân sách nhà nước theo Luật Ngân sách, ngân sách xã được định nghĩa như sau: Ngân sách xã là hệ thống các quan hệ kinh tế phát sinh trong quá trình tạo lập, phân phối và sử dụng quỹ tiền tệ của chính quyền Nhà nước cấp xã nhằm phục vụ cho việc thực hiện các chức năng của Nhà nước cấp cơ sở trong khuôn khổ đã được phân công, phân cấp quản lý. Ngân sách xã là kế hoạch thu chi của chính quyền cấp xã được xây dựng thực hiện trong thời gian một năm. Ngân sách xã do UBND cấp xã xây dựng, quản lý và do Hội đồng nhân dân cấp xã giám sát việc thực hiện. 1.2.1.2. Ngân sách xã là một bộ phận trong hệ thống ngân sách nhà nước. 8 Cơ cấu tổ chức của bộ máy tổ chức nhà nước ở mọi quốc gia đều là sự hợp thành của một số cấp hành chính nhất định, và có sự phân công, phân cấp về quản lý kinh tế, xã hội cho mỗi cấp đó. Tại Việt Nam, hệ thống NSNN là một chỉnh thể thống nhất bao gồm 4 cấp ngân sách tương ứng với 4 cấp chính quyền Nhà nước, các cấp ngân sách có mối quan hệ gắn bó hữu cơ với nhau trong quá trình quản lý ngân sách. Ngân sách xã là một bộ phận trong hệ thống ngân sách nhà nước nên nó cũng mang đầy đủ những đặc điểm chung của ngân sách nhà nước như: -Về bản chất, ngân sách xã là hệ thống các quan hệ kinh tế giữa nhà nước với các chủ thể khác, phát sinh trong quá trình tạo lập, phân phối và sử dụng quỹ tiền tệ của chính quyền nhà nước cấp xã nhằm phục vụ cho việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của chính quyền nhà nước cơ sở trong khuôn khổ đã được phân công, phân cấp quản lý. -Về hình thức, quá trình vận động của quỹ ngân sách xã cũng được nhìn nhận trên 2 giác độ: Quá trình huy động nguồn thu và quá trình phân phối sử dụng ngân sách xã. Hình thức ngân sách xã còn được thể hiện thông qua chu trình ngân sách với các khâu lập, chấp hành, quyết toán ngân sách mà mọi cấp trong hệ thống ngân sách nhà nước ngân sách phải thực hiện. 1.1.2.3. Đặc thù của ngân sách xã. Là một bộ phận trong hệ thống ngân sách nhà nước, ngân sách xã mang những đặc điểm chung của các cấp ngân sách, tuy nhiên ngân sách xã còn có những đặc điểm riêng tạo nên sự khác biệt căn bản với các cấp ngân sách khác, thể hiện ở các điểm sau: -Ngân sách xã là cấp ngân sách cơ sở: Ngân sách xã gắn liền với chính quyền cấp xã - chính quyền cơ sở gần dân, trực tiếp giải quyết nhiều vấn đề của dân, là đầu mối quan trọng nối kết giữa người dân với chính quyền các cấp. Chính vì vậy, cấp ngân sách này thể 9 hiện rất sống động và cụ thể các quan hệ của Nhà nước mang tính khả thi như thế nào; mọi hiệu lực quản lý của Nhà nước đạt được ở mức độ nào. Ngân sách cấp xã có vị trí rất quan trọng trong hệ thống NSNN. Điều này được lý giải như sau: + Xã là một đơn vị hành chính cơ sở ở nông thôn. HĐND cấp xã với tư cách là cơ quan quyền lực Nhà nước tại địa phương được quyền ban hành các Nghị quyết thực hiện nhiệm vụ KT-XH và ngân sách của đơn vị hành chính cấp xã. + Chính quyền cấp xã là nơi trực tiếp liên hệ với dân, giải quyết toàn bộ mối quan hệ và lợi ích giữa Nhà nước với dân bằng pháp luật, bởi vậy chính quyền cấp xã phải có ngân sách xã đủ mạnh. Thu ngân sách là nguồn thu chủ yếu để đáp ứng các nhu cầu chi ngày càng phát triển và đa dạng ở xã. - Cơ cấu thu, chi ngân sách cấp xã thể hiện hầu hết các khoản thu, chi của ngân sách địa phương đã được phân định. Đặc biệt có những khoản thu mà chỉ có ngân sách cấp xã quản lý và khai thác thì mới đạt hiệu suất cao như: Thuế chuyển quyền sử dụng đất, thuế nhà đất (nay là thuế sử dụng đất phi nông nghiệp), thu các khoản thuế của đối tượng hộ kinh doanh, thu thuế tài nguyên đối với lĩnh vực khai thác vật liệu xây dựng, các khoản thu hoa lợi công sản. Hoặc có những khoản chi mà chỉ có ngân sách cấp xã thực hiện mới đảm bảo tính kịp thời, đúng đối tượng như: Chi lương, phụ cấp cho cán bộ xã, thôn; chi thực hiện chính sách xã hội cho các đối tượng bảo trợ xã hội, hỗ trợ cho hộ nghèo tại xã; chi khắc phục hậu quả thiên tai dịch bệnh, cứu tế; chi thực hiện chăm sóc sức khoẻ cộng đồng, giáo dục cộng đồng; chi duy tu, bảo dưỡng các công trình tại xã… Qua đó cho thấy, muốn nâng cao hiệu lực hiệu quả của các chính sách chế độ có liên quan đến thu, chi NSNN thì nhất thiết phải phát huy tốt vai trò của ngân sách cấp xã trong hoạt động của NSNN. - Ngân sách xã vừa là cấp NS hoàn chỉnh vừa là đơn vị dự toán (nhưng 10 lại không có đơn vị dự toán cấp dưới). Ngân sách xã phải đảm nhiệm đồng thời nhiệm vụ thực hiện NS (thu, phân bổ NS) và sử dụng NS đã phân bổ (chi tiêu cho xã). Cụ thể vừa quản lý ngân sách vừa thực hiện các nghiệp vụ tài chính, thuế, tài vụ và quản lý quỹ ngân sách, vừa quản lý quỹ tiền mặt, vừa quản lý quỹ vật tư - tài sản và các hoạt động kinh tế, dịch vụ. Đặc biệt trong quy trình quản lý chi đầu tư xây dựng cơ bản ở xã; xã vừa là người phê duyệt dự án, vừa là chủ đầu tư, đôi khi còn là người trực tiếp thi công đối với trường hợp tự thực hiện dự án hoặc huy động nhân dân đóng góp vật tư, ngày công lao động để thực hiện các công trình tại xã. Do vậy, tổ chức bộ máy quản lý ngân sách xã cũng có đặc điểm riêng: UBND cấp xã có nhiệm vụ tổ chức bộ phận chuyên trách công tác NS xã để giúp UBND cấp xã trong việc xây dựng dự toán, thực hiện dự toán và lập quyết toán thu, chi NS xã. Trong đó Chủ tịch UBND cấp xã là chủ tài khoản ngân sách, tổ chức bộ phận tài chính kế toán thuộc UBND xã nhằm thực hiện nhiệm vụ kế toán, tổ chức hội đồng tư vấn thuế để phối hợp với Đội thuế thực hiện việc triển khai thu, kiểm tra, giám sát công tác quản lý thu thuế ở xã. Trên cơ sở các đặc điểm khác biệt trên của ngân sách xã để nghiên cứu tìm ra phương thức quản lý phù hợp là một trong những vấn đề mà các ngành, các cấp quan tâm để ngân sách cấp xã thực sự là công cụ và phương tiện vật chất giải quyết toàn bộ mối quan hệ giữa Nhà nước với nhân dân bằng pháp luật. 1.1.2.4. Phân cấp quản lý ngân sách xã. Là một cấp trong hệ thống NSNN, ngân sách xã được phân cấp quản lý phù hợp với chức năng nhiệm vụ của chính quyền cấp xã. Phân cấp quản lý NS xã là xác định phạm vi trách nhiệm và quyền hạn của chính quyền Nhà nước cấp xã trong việc quản lý, điều hành thực hiện 11 nhiệm vụ thu, chi của NS xã gắn với hoạt động kinh tế, xã hội một cách cụ thể và thiết thực nhằm tập trung đầy đủ và kịp thời, đúng chính sách, chế độ các nguồn tài chính và phân phối sử dụng các nguồn tài chính đó cách công bằng, tiết kiệm, hợp lý và đạt hiệu quả phục vụ cho các mục tiêu, nhiệm vụ phát triển kinh tế, xã hội của địa phương. Thông qua phân cấp quản lý NS xã, quyền hạn, trách nhiệm của chính quyền cấp xã được xác định cụ thể; đồng thời phân cấp quản lý NS xã còn phản ánh mối quan hệ về lợi ích kinh tế giữa chính quyền cấp xã với chính quyền cấp trên và giữa NS xã với ngân sách cấp trên. Để chế độ phân cấp quản lý NS xã mang lại kết quả tốt, cần phải tuân thủ các nguyên tắc sau: - Phân cấp quản lý NS xã phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế xã hội của cấp xã: Phân cấp quản lý kinh tế xã hội là tiền đề, là điều kiện để thực hiện phân cấp ngân sách. Quán triệt nguyên tắc này tạo cơ sở cho việc giải quyết mối quan hệ vật chất giữa chính quyền cấp xã với chính quyền cấp trên bằng việc xác định rõ nguồn thu và nhiệm vụ chi của cấp xã. Thực chất của nguyên tắc này là việc giải quyết mối quan hệ giữa nhiệm vụ và quyền lợi, quyền lợi phải tương xứng với nhiệm vụ được giao. - Phân cấp quản lý NS xã phải đảm bảo nguyên tắc tập trung dân chủ: Nguyên tắc này được thể hiện: + Mọi chính sách, chế độ quản lý NS xã được ban hành thống nhất theo quy định của trung ương và của HĐND, UBND cấp tỉnh. + Trong hệ thống ngân sách địa phương, ngân sách cấp trên giữ vai trò chủ đạo, tập trung các nguồn lực cơ bản để đảm bảo thực hiện các mục tiêu trọng yếu trên phạm vi toàn địa bàn. Do vậy ngân sách cấp trên chi phối và quản lý các khoản thu, chi lớn trong hoạt động kinh tế xã hội địa phương. Nhưng mặt khác khi phân cấp cho ngân sách cấp xã, cần phải đảm bảo cho 12 chính quyền xã có thể khai thác tối đa, đầy đủ nguồn lực tại địa phương, được chủ động trong việc quản lý khai thác và sử dụng các nguồn lực đó để phục vụ cho việc thực hiện các nhiệm vụ của chính quyền cấp xã - Phân cấp quản lý NS xã phải đảm bảo tính hiệu quả: Phân định rõ nhiệm vụ thu, chi của NS xã và ổn định tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu, số bổ sung từ ngân sách cấp trên cho NS xã trong mỗi giai đoạn ổn định ngân sách (từ 3 đến 5 năm). Phân cấp quản lý NS xã phải mang tính ổn định để tạo điều kiện cho NS xã chủ động khai thác và bồi dưỡng nguồn thu, tiến tới cân đối NS xã và thực hiện tốt nhiệm vụ được giao, đồng thời nâng cao tính chủ động cho chính quyền xã trong bố trí kế hoạch phát triển KT-XH. - Phân cấp quản lý NS xã phải đảm bảo tính công bằng: Phân cấp quản lý NS xã phải căn cứ vào yêu cầu cân đối chung của địa phương, cố gắng hạn chế hạn chế đến mức thấp nhất sự chênh lệch về kinh tế, văn hóa xã hội giữa các vùng. Quán triệt nguyên tắc này chính là nhằm đảm bảo cho sự hoạt động của NS xã thích ứng với diễn biến của tình hình KT XH trong một thời kỳ nhất định. 1.1.3. Ngân sách xã và chức năng, vai trò của ngân sách xã. Do NS xã là phương tiện vật chất đảm bảo cho chính quyền cấp xã thực hiện chức năng, nhiệm vụ quyền hạn của mình để phát triển kinh tế - xã hội, đảm bảo việc chấp hành pháp luật, giữ vững an ninh trật tự, an toàn xã hội trên địa bàn xã. Chính vì vậy NS xã có những chức năng, vai trò hết sức quan trọng. Cụ thể: -Thứ nhất: Ngân sách xã cung cấp các phương tiện, vật chất nhằm đảm bảo cho sự tồn tại và hoạt động của bộ máy chính quyền nhà nước ở cơ sở. Nguồn kinh phí để trang trải các khoản chi phí của bộ máy Nhà nước chỉ có thể được đảm bảo từ NSNN. Khi đã hình thành chính quyền cấp xã thì 13