Tài liệu Quản lý chi thường xuyên nsnn tại huyện kinh môn, tỉnh hải dương

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ --------------------- TRẦN VĂN VẠN QUẢN LÝ CHI THƢỜNG XUYÊN NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC TẠI HUYỆN KINH MÔN, TỈNH HẢI DƢƠNG LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ KINH TẾ CHƢƠNG TRÌNH ĐỊNH HƢỚNG THỰC HÀNH Hà Nội - 2014 i ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ --------------------- TRẦN VĂN VẠN QUẢN LÝ CHI THƢỜNG XUYÊN NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC TẠI HUYỆN KINH MÔN, TỈNH HẢI DƢƠNG Chuyên ngành Quản lý kinh tế: Mã số: 60 34 01 LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ KINH TẾ CHƢƠNG TRÌNH ĐỊNH HƢỚNG THỰC HÀNH NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: TS NGUYỄN ANH TUẤN Hà Nội – 2014 ii MỤC LỤC LỜI MỞ ĐẦU ................................................................................................... 1 CHƢƠNG 1 NHỮNG VẤN ĐỀ CƠ BẢN VỀ QUẢN LÝ CHI THƢỜNG XUYÊN NSNN CẤP HUYỆN TẠI VIỆT NAM…………………………….8 1.1. Khái quát chung về chi ngân sách nhà nƣớc…………………………..8 1.1.1. Khái niệm NSNN ............................................................................. 8 1.1.2. Tổ chức hệ thống ngân sách nhà nước ......................................... 12 1.1.3. Khái niệm chi ngân sách nhà nước ............................................... 15 1.1.4. Phân loại chi NSNN: ..................................................................... 17 1.2. Chi thƣờng xuyên từ NSNN................................................................. 19 1.2.1. Khái niệm ...................................................................................... 19 1.2.2. Đặc điểm và nội dung của chi thường xuyên ................................ 23 1.2.3. Nguyên tắc chi thường xuyên ngân sách. ..................................... 25 1.2.4. Nội dung chi thường xuyên ........................................................... 26 1.3. Vai trò và các nhân tố ảnh hƣởng đến công tác chi thƣờng xuyên từ NSNN. ......................................................................................................... 28 1.3.1. Vai trò của chi thường xuyên từ NSNN ......................................... 28 1.3.2. Các nhân tố ảnh hưởng đến chi thường xuyên ............................. 29 1.4. Quản lý chi thƣờng xuyên NSNN………………………………....32 1.4.1 Khái niệm ……………………………………………………………….32 1.4.2 Nội dung quản lý chi thường xuyên NSNN …………….…….……..32 1.4.3 Nguyên tắc quản lý chi thường xuyên NSNN ……..……..…………33 1.4.4 Khái niệm qui trình chi NS và khác nhau giữa qui trình chi và quản lý NSNN. ……………………………………………………………………………..34 CHƢƠNG 2 THỰC TRẠNG QUẢN LÝ CHI THƢỜNG XUYÊN NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC TẠI HUYỆN KINH MÔN ............................................ 36 2.1. Khái quát chung về huyện Kinh môn .................................................. 36 i 2.1.1. Đặc điểm tự nhiên, văn hóa và xã hội........................................... 36 2.1.2.Tình hình phát triển kinh tế của Huyện Kinh môn giai đoạn 20102013 ......................................................................................................... 37 2.2. Thực trạng về chi thƣờng xuyên và quản lý chi thƣờng xuyên ngân sách nhà nƣớc tại huyện Kinh Môn ............................................................ 39 2.2.1. Thực trạng về cân đối ngân sách của Huyện Kinh Môn............... 40 2.2.2. Tình hình chi thường xuyên NSNN tại huyện Kinh môn ............... 44 2.2.3.Chi thường xuyên ngân sách nhà nước của Huyện Kinh Môn ...... 47 2.3. Thực trạng quản lý chi thƣờng xuyên NSNN huyện Kinh Môn…….50 2.3.1 Cơ cấu tổ chức bộ máy quản lý NSNN …………………………..….50 2.3.2 Thực trạng bộ máy làm công tác quản lý nhà nước về ngân sách huyện Kinh Môn ……………………………………………………………………52 2.4. Đánh giá về công tác quản lý chi thƣờng xuyên ngân sách nhà nƣớc tại Huyện Kinh Môn......................................................................................... 53 2.4.1. Kết quả đạt được ........................................................................... 53 2.4.2. Những hạn chế, tồn tại .................................................................. 54 2.4.3. Nguyên nhân của hạn chế, tồn tại ................................................. 58 CHƢƠNG 3 - GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QUẢN LÝ CHI THƢỜNG XUYÊN NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC TẠI HUYỆN KINH MÔN ................ 61 3.1. Phƣơng hƣớng và mục tiêu đặt ra đối với hoàn thiện quản lý chi thƣờng xuyên ngân sách nhà nƣớc tại Huyện Kinh Môn, Hải Dƣơng ....... 61 3.2. Các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả quản lý chi thƣờng xuyên ngân sách nhà nƣớc tại huyện Kinh Môn ............................................................ 63 3.2.1. Đổi mới hệ thống ngân sách nhà nước và phân cấp ngân sách nhà nước ......................................................................................................... 63 3.2.2. Đổi mới việc lập, phân bổ dự toán chi ngân sách ........................ 64 3.2.3. Cải tiến nội dung, phương thức lập và phê duyệt quyết toán chỉ ngân sách................................................................................................. 68 3.2.4. Đa dạng hóa nguồn lực tài chính cho hoạt động chi thường xuyên.69 ii 3.2.5. Nâng cao năng lực quản lý, điều hành ngân sách nhà nước của cán bộ quản lý tài chính - kế toán các cấp………………………………………71 3.2.6 Thực hiện nghiêm túc việc công khai tài chính các cấp ................ 72 3.3. Kiến nghị .............................................................................................. 72 3.3.1. Kiến nghị đối với Quốc hội và Chính Phủ .................................... 72 3.3.2.Với tỉnh Hải Dương: ...................................................................... 77 KẾT LUẬN ..................................................................................................... 80 iii MỤC LỤC CÁC BẢNG BIỂU STT Tên bảng Trang 1 Bảng 2.1. Thu và chi NSNN tại Huyện Kinh Môn(Giai đoạn 2010-2013) 42 2 Bảng 2.2. Cơ cấu chi NSNN tại Huyện Kinh Môn (Giai đoạn 2010-2012) 44 3 Bảng 2.3. Cơ cấu chi NSNN theo phân cấp tại Huyện Kinh Môn (Giai đoạn 2010-2012) 45 4 Bảng 2.4. Cơ cấu chi thƣờng xuyên NSNN tại Huyện Kinh Môn (Giai đoạn 2010-2012) 46 5 Bảng 2.5. Dự toán và quyết toán chi thƣờng xuyên NSNN 50 tại Huyện Kinh Môn (Giai đoạn 2010-2012) 6 Bảng 2.6. Chi chuyển nguồn ngân sách năm trƣớc sang năm sau huyện Kinh Môn iv 51 DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT STT Viết tắt Nguyên nghĩa 1 GDP 2 HĐND Hội đồng nhân dân 3 KBNN Kho bạc nhà nƣớc 4 KT-XH Kinh tế - Xã hội 5 NS 6 NSĐP Ngân sách địa phƣơng 7 NSNN Ngân sách nhà nƣớc 8 UBND Ủy ban nhân dân Tổng sản phẩm quốc nội Ngân sách v LỜI MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Một nhà nƣớc muốn tồn tại, phát triển cần phải có nguồn lực tài chính để nuôi bộ máy và thực hiện việc chi tiêu. Chi tiêu của nhà nƣớc gọi là chi tiêu công. Do nguồn lực tài chính là hữu hạn, nhà nƣớc cần phải sử dụng nguồn lực tài chính sao cho hiệu quả nhất. Trong một nền kinh tế, chi tiêu công có nhà nƣớc có vai trò vô cùng quan trọng đến sự phát triển kinh tế, xã hội của đất nƣớc, ngƣợc lại, kinh tế phát triển cao và ổn định sẽ giúp ngân sách nhà nƣớc có nguồn thu. Chính vì vậy, nhiều nhà kinh tế coi ngân sách nhà nƣớc là tấm gƣơng tài chính cho những lựa chọn về kinh tế và xã hội của một quốc gia. Để thực hiện đƣợc vai trò quản lý mà ngƣời dân đã ủy nhiệm, nhà nƣớc trƣớc hết cần phải đảm bảo thu đủ các nguồn tài chính bằng những công cụ, biện pháp hợp pháp; trên cơ sở đó, sử dụng các nguồn thu này một cách có trách nhiệm và hiệu quả trong các hoạt động của mình nhằm đảm bảo xã hội đƣợc phát triển ổn định và bền vững. Đây chính là mục tiêu, nhiệm cụ của quản lý ngân sách nhà nƣớc đối với mỗi quốc gia. Ngoài ngân sách từ trung ƣơng, tại các địa phƣơng, chính quyền địa phƣơng hoạt động bắt buộc phải có nguồn tài chính (Ngân sách) để thực hiện duy trì bộ máy và thực hiện những nhiệm vụ chính trị, kinh tế xã hội của địa phƣơng mình. Ngân sách địa phƣơng cũng là nguồn lực có hạn, do vậy việc chi công ở địa phƣơng rất cần chi tiêu vào đúng mục đích phát triển kinh tế xã hội và chi cho sự hoạt động của bộ máy Nhà nƣớc. Nhƣ vậy, chức năng của NSNN, ngoài việc động viên nguồn thu thì còn phải thực hiện quản lý và phân phối chi tiêu sao cho có hiệu quả. Đó cũng là một tất yếu khách quan. NSNN vững mạnh còn phải thể hiện việc phân phối và quản lý chi đúng đắn, hợp lý và hiệu quả. Chi tiêu NSNN hay còn gọi là chi tiêu công là việc xuất quỹ ngân sách 1 để chi cho việc thực thi các nhiệm vụ của Nhà nƣớc liên quan đến nhiều lĩnh vực kinh tế, chính trị, xã hội. Quản lý chi NSNN đƣợc đặt ra trong bối cảnh: Nguồn lực tài chính quốc gia có hạn, nhƣng phải làm thế nào để thỏa mãn tốt nhất những nhu cầu cần thiết nhằm đạt đƣợc các mục tiêu quản lý của Nhà nƣớc. Chi thƣờng xuyên là một bộ phận quan trọng của chi NSNN. Nó phản ánh quá trình phân phối và sử dụng quỹ NSNN để thực hiện các nhiệm vụ thƣờng xuyên về quản lý kinh tế - xã hội của Nhà nƣớc. Chi thƣờng xuyên của NSNN có phạm vi tác động khá rộng, chứa đựng nhiều mục tiêu khác nhau: chi sự nghiệp kinh tế; chi sự nghiệp giáo dục, y tế, văn hóa, xã hội; chi quản lý hành chính; chi an ninh, quốc phòng...; do đó, chi thƣờng xuyên chiếm tỷ trọng đáng kể trong tổng chi NSNN. Cùng với quá trình phát triển kinh tế - xã hội, các nhiệm vụ thƣờng xuyên của Nhà nƣớc ngày càng gia tăng, do đó, đã làm phong phú nội dung chi thƣờng xuyên của NSNN và quy mô chi thƣờng xuyên đã gia tăng đáng kể về số tuyệt đối. Mặc dù, Chính phủ Việt Nam đã có nhiều nỗ lực trong việc thực thi các chính sách chống tham nhũng, thực hành tiết kiệm, chống lãng phí trong việc sử dụng công quỹ và nâng cao hiệu lực quản lý chi thƣờng xuyên NSNN. Song thực tế cho thấy, tình trạng sử dụng kinh phí chi thƣờng xuyên NSNN không đúng mục đích, không đúng chế độ gây lãng phí thất thoát còn xảy ra phổ biến ở hầu hết các địa phƣơng, đơn vị sử dụng NSNN. Điều đó đã nói lên cơ chế quản lý chi thƣờng xuyên NSNN của cả nƣớc nói chung và của từng địa phƣơng nói riêng hiện nay chƣa thật sự hiệu quả. Vài năm gần đây kinh tế cả nƣớc chịu sự tác động của suy giảm kinh tế, nhiều địa phƣơng tổng thu ngân sách (thu hụt) so với thu ngân sách đƣợc giao, trong đó có Hải Dƣơng, riêng năm 2012 (hụt thu khoảng 1.200 tỷ đồng). Để tháo gỡ khó khăn cho tỉnh trong quá trình điều hành ngân sách do nguồn thu chƣa tập trung kịp sau khi đã chủ động sử dụng các nguồn lực tài chính của tỉnh mà vẫn không đủ đáp ứng các nhu cầu chi trong năm. Tỉnh Hải Dƣơng phải mƣợn nguồn từ ngân sách Trung ƣơng để đảm bảo nhiệm vụ chi 2 theo dự toán. Đối với huyện Kinh Môn là một huyện miền núi của tỉnh Hải Dƣơng, nằm ở phía đông của tỉnh Hải Dƣơng, phía bắc giáp tỉnh Quảng ninh, phía đông giáp thành phố Hải Phòng, phía tây nam giáp huyện Kim thành, phía tây bắc giáp huyện Nam sách và Chí linh của Tỉnh Hải Dƣơng. Huyện nằm kề bên 2 tuyến đƣờng quốc lộ 5A và 18 là 2 tuyến giao thông quan trọng của quốc gia và vùng trọng điểm kinh tế phía bắc. Huyện đƣợc bao bọc và chia cắt bởi 4 sông lớn (sông Kinh Môn, sông Kinh thầy, sông Đá vách, sông Hàn mấu). Nhìn chung vị trí địa lý của huyện khá lý tƣởng để phát triển kinh tế xã hội cách Hà nội khoảng 80 km, nằm trong vùng Kinh tế trọng điểm phía bắc, lại nằm kế bên 2 trung tâm kinh tế lớn là Quảng ninh và Hải phòng, giao thông thuỷ bộ tƣơng đối thuận lợi nên có điều kiện giao lƣu kinh tế với bên ngoài và đón nhận các cơ hội đầu tƣ. Tuy nhiên trên thực tế về kinh tế huyện còn gặp rất nhiều khó khăn, nguồn thu cho ngân sách huyện đạt thấp, trong khi đó nhu cầu chi lại lớn, đặc biệt trong bối cảnh Huyện Kinh Môn đang thực hiện Nghị quyết của Đảng bộ tỉnh là phấn đấu xây dựng Kinh Môn thành thị xã trƣớc năm 2015, do vậy chi tiêu công của huyện rất lớn, trong đó chi thƣờng xuyên chiếm tỷ trọng lớn trong tổng chi NSNN, quản lý chi thƣờng xuyên còn bộc lộ nhiều yếu kém; vì vậy, tác giả đã chọn đề tài "Quản lý chi thường xuyên ngân sách nhà nước tại huyện Kinh Môn, tỉnh Hải Dương" làm luận văn thạc sĩ chuyên ngành Quản lý kinh tế chƣơng trình định hƣớng thực hành của mình. 2. Tình hình nghiên cứu Trong những năm gần đây đã có nhiều công trình nghiên cứu về quản lý ngân sách nhà nƣớc từ quy mô quốc gia cho đến quy mô cấp huyện, cấp xã ở Việt Nam, trong đó có thể kể đến một số công trình tiêu biểu nhƣ: - Bài báo “Một số vấn đề pháp lý về phân cấp quản lý Ngân sách Nhà 3 nước ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay” của tác giả Lê Thị Thu Thủy đăng trên tạp chí Tạp chí Khoa học ĐHQGHN, chuyên san Luật học số 26 (2010). Trong công trình nghiên cứu này, tác giả tập trung nghiên cứu sâu thực trạng pháp luật về phân cấp quản lý NSNN ở Việt Nam và trên cơ sở đó đƣa ra những kiến nghị nhằm hoàn thiện pháp luật về vấn đề này nhƣ cần có các qui định thể hiện sự phân cấp quản lý về ngân sách nhiều hơn, rộng hơn cho các cấp chính quyền địa phƣơng hay qui định về thời hạn của NSNN là trung hạn (5 năm) thay vì một năm nhƣ hiện nay. - Đề tài luận văn thạc sỹ kinh tế tại Trƣờng Đại học Kinh tế - ĐHQGHN về "Quản lý và sử dụng kinh phí ngân sách địa phương tại các cơ quan hành chính nhà nước, đơn vị sự nghiệp trên địa bàn Lâm Đồng" của tác giả Nguyễn Văn Ngọc. Trong công trình nghiên cứu này, dƣới giác độ chuyên ngành tài chính – ngân hàng, tác giả đã đi sâu nghiên cứu về thực trạng quản lý sử dụng kinh phí từ nguồn ngân sách nhà nƣớc trên địa bàn tỉnh Lâm Đồng. Trên cơ sở đó tác giả đề xuất những biện pháp nhằm nâng cao hiệu quả trong công tác quản lý ngân sách tại tỉnh Lâm Đồng bao gồm: đổi mới phƣơng thức lập và phê duyệt dự toán chi ngân sách; cải tiến phƣơng thức cấp phát, thanh toán; cải tiến công tác giám sát chi tiêu ngân sách; hoàn thiện hệ thống kế toán nhà nƣớc trên cơ sở hiện đại hoá công nghệ thông tin. - Đề tài luận án tiến sỹ kinh tế tại Học viện Tài chính " Hoàn thiện quản lý chi ngân sách nhà nước tỉnh Hà Tĩnh " của tác giả Bùi thị Quỳnh Thơ. Trong công trình nghiên cứu này, tác giả đã hệ thống hóa khá toàn diện về quản lý chi từ NSNN. Trên cơ sở đó, tác giả đánh giá thực trạng quản lý chi NSNN tại tỉnh Hà Tính và đã đề xuất các nhóm giải pháp để hoàn thiện quản lí chi ngân sách nhà nƣớc tỉnh Hà Tĩnh, nhƣ lựa chọn, quyết định danh mục và thứ tự ƣu tiên các sản phẩm đầu ra, các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội và các hoạt động cần triển khai để phân bổ tối ƣu nguồn lực tài chính địa phƣơng; hoàn thiện hệ thống định mức phân bổ, định mức chi ngân sách nhà nƣớc, nhóm giải pháp này tạo cơ sở cho việc quản lý chi NSNN tỉnh Hà Tĩnh 4 đúng chuẩn mực và công bằng hơn; áp dụng quy trình lập dự toán và phân bổ ngân sách trên cơ sở khuôn khổ chi tiêu trung hạn (MTEF) hƣớng theo kết quả đầu ra nhằm gắn kết chính sách, kế hoạch với ngân sách…. Có thể nói các đề tài trên đã có đóng góp rất nhiều cho việc nghiên cứu về hoạt động quản lý ngân sách nhà nƣớc nói chung và quản chi thƣờng xuyên ngân sách nói riêng, tuy nhiên do mục đích và yêu cầu khác nhau nên các công trình nghiên cứu trên chƣa đề cập đến hoạt động quản lý chi thƣờng xuyên, đặc biệt là chƣa có công trình nào viết hay nghiên cứu về quản lý chi thƣờng xuyên ngân sách của Huyện Kinh Môn. Với đặc thù là một tỉnh huyện miền núi thuộc một tỉnh ở đồng bằng sông Hồng, hoạt động quản lý chi thƣờng xuyên NSNN, cũng nhƣ việc thực thi luật ngân sách nhà nƣớc, cũng có rất nhiều đặc điểm riêng, khác biệt. Do đó, đề tài học viên lựa chọn mặc dù có tính kế thừa, nhƣng nó cũng thể hiện các quan điểm nghiên cứu độc lập của tác giả. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 3.1 Mục đích nghiên cứu: Đánh giá thực trạng và đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả quản lý chi thƣờng xuyên NSNN tại huyện Kinh Môn, tỉnh Hải Dƣơng. 3.2 Nhiệm vụ nghiên cứu: Làm rõ một số vấn đề lý luận về quản lý NSNN, công tác thu chi ngân sách ở Việt Nam, từ đó tìm câu trả lời cho các câu hỏi: - Công tác quản lý chi thƣờng xuyên NSNN tại huyện Kinh Môn trong thời gian qua đã đạt đƣợc kết quả nhƣ thế nào? - Có những mặt nào tích cực, những mặt nào còn hạn chế, tồn tại? - Nguyên nhân khách quan, chủ quan của những hạn chế, tồn tại đó? Từ đó, đề xuất các giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý chi thƣờng xuyên NSNN tại huyện Kinh Môn. 5 4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu 4.1. Đối tượng nghiên cứu: quản lý chi thƣờng xuyên NSNN tại huyện Kinh Môn. 4.2 Phạm vi nghiên cứu: thời gian nghiên cứu thực trạng trong giai đoạn 2010-2013. 5. Phương pháp nghiên cứu Luận văn sử dụng phƣơng pháp duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của Chủ nghĩa Mác-Lê Nin; kết hợp phƣơng pháp lịch sử với phƣơng pháp lôgic để tiếp cận nghiên cứu cơ sở lý luận và đánh giá thực trạng chi thƣờng xuyên NSNN huyện Kinh Môn. Đề tài cũng sử dụng các phƣơng pháp thống kê, phân tích tổng hợp số liệu, phƣơng pháp so sánh, phƣơng pháp chuyên gia… dựa trên các nguồn số liệu, tƣ liệu đƣợc lấy từ các báo cáo của Phòng Tài chính- Kế hoạch Huyện Kinh Môn, Sở Tài chính tỉnh Hải Dƣơng. Đồng thời tiếp thu, kế thừa có chọn lọc quá trình tìm hiểu, nghiên cứu các tài liệu về chi thƣờng xuyên NSNN. Trong quá trình phân tích các vấn đề lý luận và thực tiễn cũng nhƣ đánh giá tính khả thi của các giải pháp, luận văn còn sử dụng các bảng biểu và đồ thị minh họa để làm tăng tính trực quan và sức thuyết phục của đề tài. 6. Những đóng góp mới của luận văn - Góp phần hoàn thiện cơ sở lý luận và thực tiễn về quản lý chi thƣờng xuyên NSNN tại huyện Kinh Môn, Hải Dƣơng. - Luận văn cũng chỉ ra những điểm yếu trong công tác quản lý cần khắc phục về bộ máy tổ chức quản lý, công tác tổ chức thực hiện nhiệm vụ chuyên môn, công tác phối hợp thanh, kiểm tra, kiểm toán… - Làm tài liệu phục vụ cho công tác quản lý điều hành NSNN; các huyện trong tỉnh có thể tham khảo áp dụng thực hiện… 6 7. Kết cấu nội dung luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận, phụ lục và danh mục tài liệu tham khảo, kết cấu luận văn đƣợc trình bày thành 3 chƣơng gồm: - Chƣơng 1: Những vấn đề cơ bản về quản lý chi thƣờng xuyên NSNN huyện tại Việt Nam. - Chƣơng 2: Thực trạng quản lý chi thƣờng xuyên NSNN tại huyện Kinh Môn. - Chƣơng 3: Giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý chi thƣờng xuyên NSNN tại huyện Kinh Môn. 7 CHƢƠNG 1 NHỮNG VẤN ĐỀ CƠ BẢN VỀ QUẢN LÝ CHI THƢỜNG XUYÊN NSNN CẤP HUYỆN TẠI VIỆT NAM 1.1. Khái quát chung về chi ngân sách nhà nƣớc 1.1.1. Khái niệm NSNN Ngân sách nhà nƣớc (NSNN) (state budget hay government budget) là một phạm trù kinh tế lịch sử, khách quan, ra đời, tồn tại và phát triển cùng với sự ra đời, tồn tại và phát triển của Nhà nƣớc. Theo quy định của Bộ tài chính Australia, ngân sách nhà nƣớc cho biết dự kiến khoản thu và chi của chính phủ trong năm tài chính và cho biết những dịch vụ sẽ đƣợc thực hiện. Theo Bách khoa toàn thƣ mở Wikipedia, ngân sách nhà nƣớc là bảng cân đối của chính phủ về nhƣng khoản thu và chi dự kiến trong một năm tài chính, và thƣờng đƣợc cơ quan lập pháp thông qua, cơ quan hành pháp phê duyệt và do Bộ tài chính chuẩn bị. Tài liệu này cho biết những khoản thu và chị dự tính của chính phủ cho năm tài chính hiện hành. Theo Điều 1- Luật NSNN đƣợc Quốc hội nƣớc Cộng hòa XHCN Việt nam khóa XI, kỳ họp thứ 2 thông qua ngày 16/12/2002, Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước. Qua các khái niệm trên, hiểu theo một nghĩa chung nhất, NSNN là một kế hoạch tài chính của quốc gia bao gồm chủ yếu các khoản thu và chi của Nhà nƣớc đƣợc mô tả dƣới hình thức cân đối bằng giá trị tiền tệ. Phần thu thể hiện các nguồn tài chính đƣợc huy động vào NSNN; phần chi thể hiện chính sách phân phối các nguồn tài chính đã huy động đƣợc để thực hiện mục tiêu KT-XH. NSNN đƣợc lập và thực hiện cho một thời gian nhất định, thƣờng là một năm và đƣợc Quốc hội phê chuẩn thông qua. Hiểu theo nghĩa này, ngân 8 sách nhà nƣớc có thể tồn tại dƣới 3 dạng : - Ngân sách cân bằng khi nguồn thu của chính phủ bằng với các khoản chi. - Ngân sách thặng dự khi nguồn thu của chính phủ lớn hơn các khoản chi - Ngân sách thâm hụt khi nguồn thu của chính phủ nhỏ hơn các khoản chi Tuy nhiên, NSNN cũng có thể hiểu là quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nƣớc hay nguồn lực tài chính của nhà nƣớc. Quỹ này thể hiện lƣợng tiền huy động từ thu nhập quốc dân để đáp ứng cho các khoản chi tiêu của Nhà nƣớc, có hai mặt đó là: mặt tĩnh và mặt động. Mặt tĩnh thể hiện các nguồn tài chính đƣợc tập trung vào NSNN mà chúng ta có thể xác định đƣợc vào bất kỳ thời điểm nhất nào đó. Trong khi đó, mặt động thể hiện các quan hệ của nhà nƣớc với các chủ thể trong nền kinh tế gắn liền với quỹ tiền tệ tập trung vào NSNN và từ NSNN phân bổ các nguồn tài chính cho thành phần, lĩnh vực, địa phƣơng trong nền kinh tế của mỗi quốc gia. Chính vì vậy lời nói đầu của Luật NSNN năm 2002 mới viết "Để quản lý thống nhất nền tài chính quốc gia, nâng cao tính chủ động và trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc quản lý và sử dụng ngân sách nhà nƣớc, củng cố kỷ luật tài chính, sử dụng tiết kiệm, có hiệu quả ngân sách và tài sản của Nhà nƣớc, tăng tích lũy nhằm thực hiện công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nƣớc theo định hƣớng xã hội chủ nghĩa, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội, nâng cao đời sống nhân dân, bảo đảm quốc phòng, an ninh, đối ngoại;" Khi đó có thể coi NSNN là một hệ thống quan hệ kinh tế tồn tại khách quan. Hệ thống các quan hệ kinh tế này đƣợc đặc trƣng bởi quan hệ tiền tệ phát sinh trong quá trình phân phối các nguồn tài chính và bằng các quan hệ kinh tế đó mà quỹ tiền tệ tập trung của nhà nƣớc đƣợc tạo lập và sử dụng. Hệ thống các quan hệ kinh tế này bao gồm: - Quan hệ kinh tế giữa NSNN với khu vực doanh nghiệp. 9 - Quan hệ kinh tế giữa NSNN với các đơn vị hành chính sự nghiệp. - Quan hệ kinh tế giữa NSNN với các tầng lớp dân cƣ. - Quan hệ kinh tế giữa NSNN với thị trƣờng tài chính. Nhƣ vậy đằng sau hình thức biểu hiện bên ngoài của NSNN là một loại quỹ tiền tệ của Nhà nƣớc với các khoản thu và các khoản chi của nó thì NSNN lại phản ảnh các quan hệ kinh tế trong quá trình phân phối, thể hiện các quan hệ phân phối và các quan hệ lợi ích kinh tế gắn với một chủ thể đặc biệt, đó là Nhà nƣớc nhằm tạo lập và sử dụng nguồn tài chính quốc gia để giải quyết các nhiệm vụ về KT-XH. Hệ thống NSNN là tổng thể các cấp ngân sách có quan hệ hữu cơ với nhau trong quá trình tổ chức huy động, quản lý các nguồn thu và thực hiện nhiệm vụ chi của mỗi cấp ngân sách. Ở hầu hết các quốc gia trên thế giới, hệ thống NSNN đƣợc tổ chức phù hợp với hệ thống tổ chức bộ máy hành chính của nhà nƣớc. Ở nƣớc ta bộ máy quản lý hành chính nhà nƣớc đƣợc tổ chức 4 cấp: trung ƣơng; tỉnh, Thành phố trực thuộc TW; quận, huyện, thị xã, Thành phố thuộc tỉnh và xã, phƣờng, thị trấn. Mỗi cấp chính quyền đều phải có ngân sách để thực hiện các nhiệm vụ đƣợc giao theo quy định của pháp luật và phù hợp với khả năng quản lý của cấp chính quyền đó. Quan hệ giữa các cấp ngân sách đƣợc thực hiện theo những nguyên tắc cơ bản sau: - Ngân sách TW và ngân sách mỗi cấp chính quyền đƣợc phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi cụ thể. - Ngân sách TW đóng vai trò chủ đạo, bảo đảm thực hiện các nhiệm vụ chiến lƣợc, quan trọng của quốc gia và hỗ trợ các địa phƣơng chƣa cân đối đƣợc ngân sách. - Ngân sách địa phƣơng đƣợc phân cấp nguồn thu để chủ động thực hiện những nhiệm vụ đƣợc giao. 10 - Nhiệm vụ chi thuộc cấp ngân sách nào do cấp ngân sách đó cân đối. Trƣờng hợp cơ quan quản lý nhà nƣớc cấp trên ủy quyền cho cơ quan quản lý nhà nƣớc cấp dƣới thực hiện nhiệm vụ chi thuộc chức năng của mình thì phải chuyển kinh phí từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dƣới để thực hiện nhiệm vụ đó. - Thực hiện phân chia theo tỷ lệ % đối với các khoản thu phân chia giữa ngân sách các cấp và bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dƣới để đảm bảo công bằng, phát triển cân đối giữa các vùng, các địa phƣơng. Tỷ lệ % phân chia các khoản thu và số bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dƣới đƣợc ổn định từ 3-5 năm. Số bổ sung từ ngân sách cấp trên đƣợc coi là khoản thu của ngân sách cấp dƣới. - Ngoài cơ chế bổ sung nguồn thu và cơ chế ủy quyền không đƣợc dùng ngân sách của cấp này để chi cho nhiệm vụ của cấp khác. NSNN đƣợc quản lý thống nhất theo nguyên tắc tập trung dân chủ, công khai minh bạch, có sự phân công, phân cấp quản lý, gắn quyền hạn với trách nhiệm, nguyên tắc cân đối. Các nguyên tắc này xuất phát từ các lý do sau: Tổ chức bộ máy hành chính của Nhà nƣớc Việt Nam là thống nhất từ TW đến địa phƣơng dƣới sự lãnh đạo và điều hành của Quốc hội và Chính phủ. Ngân sách cấp dƣới là một bộ phận không thể tách rời của ngân sách cấp trên; NSTW và NSĐP hợp thành một chỉnh thể NSNN thống nhất. Nguồn tài chính quốc gia đƣợc tạo ra từ một cơ cấu kinh tế thống nhất, đƣợc phân bổ trên các vùng lãnh thổ của quốc gia cho nên NSNN là một thể thống nhất, bao gồm toàn bộ các khoản thu, các khoản chi của Nhà nƣớc trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng nhiệm vụ của Nhà nƣớc. Hệ thống tổ chức và quản lý NSNN là thống nhất từ TW đến địa phƣơng dƣới sự lãnh đạo và điều hành của Quốc hội và Chính phủ. Các cơ chế, chính sách thu chi và phƣơng thức quản lý NSNN phải đƣợc thực hiện thống nhất do Quốc hội, Chính phủ quy định. 11 Nguyên tắc tập trung đƣợc thiết lập nhằm đảm bảo tính thống nhất trong hệ thống NSNN và tăng cƣờng quyền lực của chính quyền TW. Tuy nhiên để phù hợp với xu thế phát triển nền dân chủ chính trị, đi đôi với việc tăng cƣờng tập trung quyền lực của chính quyền TW cần phải đẩy mạnh thể chế dân chủ thông qua việc phân cấp quản lý NSNN và tăng quyền tự chủ cho các cấp ngân sách trong việc tổ chức và khai thác tối đa nguồn lực của địa phƣơng để thúc đẩy sự phát triển của địa phƣơng. Việc phân cấp mà nội dung cốt lõi của nó là sự phân quyền nhƣng đồng thời phải tăng cƣờng tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chủ thể quản lý đối với NSNN. Nguyên tắc công khai, minh bạch trong quản lý NSNN xuất phát từ xu hƣớng mở rộng dân chủ trong hệ thống chính trị. Ngƣời dân nộp thuế cho Nhà nƣớc có quyền yêu cầu Chính phủ phải công khai minh bạch các khoản thu, chi của NSNN để đánh giá mức độ hiệu quả và trách nhiệm của các cấp chính quyền Nhà nƣớc trong việc sử dụng nguồn lực tài chính công. Và để thực hiện nội dung này Chính phủ cũng đã có những quy định cụ thể để công khai ngân sách các cấp. NSNN vừa đảm bảo dân chủ, công khai, minh bạch vừa phải đƣợc kiểm tra, kiểm soát theo một cơ chế đƣợc tổ chức chặt chẽ, thông qua việc sử dụng có hiệu quả các công cụ kế toán, kiểm toán, thanh tra tài chính. 1.1.2. Tổ chức hệ thống ngân sách nhà nước Trong một quốc gia, NSNN đƣợc tổ chức và quản lý theo hệ thống gồm nhiều cấp ngân sách. Có thể quan niệm hệ thống NSNN là tổng thể các cấp ngân sách có mối quan hệ hữu cơ với nhau trong quá trình tổ chức huy động, quản lý các nguồn thu và thực hiện nhiệm vụ chi của mỗi cấp ngân sách. Ở hầu hết các quốc gia trên thế giới, hệ thống NSNN đều đƣợc tổ chức phù hợp với hệ thống tổ chức bộ máy quản lý hành chính nhà nƣớc. Các quốc gia có hệ thống chính quyền Nhà nƣớc đƣợc tổ chức theo thể chế liên bang nhƣ Mỹ, Đức, Malaysia..., hệ thống NSNN bao gồm: ngân sách liên bang, ngân sách tiểu bang và NSĐP . Ở các quốc gia nhƣ Trung Quốc, Pháp, Việt 12 Nam..., hệ thống NSNN bao gồm: NSTW và NSĐP. Hệ thống NSNN đƣợc tổ chức tƣơng ứng với hệ thống chính quyền nhà nƣớc, do vậy, không thể có một cấp ngân sách không gắn liền với một cấp chính quyền nhà nƣớc cụ thể. Tuy nhiên, điều đó không có nghĩa là cứ tƣơng ứng với một cấp chính quyền là có một cấp ngân sách. Một cấp chính quyền nhà nƣớc là một cấp ngân sách khi đáp ứng đƣợc các điều kiện: - Nhiệm vụ giao cho cấp chính quyền đó tƣơng đối toàn diện, không chỉ bao gồm nhiệm vụ chính trị, phát triển hành chính xã hội mà còn cả nhiệm vụ phát triển kinh tế trên phạm vi của địa phƣơng; - Nguồn thu ngân sách đƣợc phân định cho cấp chính quyền về cơ bản đáp ứng nhu cầu chi tiêu của chính quyền trên địa bàn. Những cấp chính quyền nào không đáp ứng đầy đủ hai điều kiện đó đƣợc gọi là đơn vị dự toán thuộc ngân sách cấp trên. Ở Việt Nam, xuất phát trên cơ sở Hiến pháp năm 1992, bộ máy quản lý hành chính nhà nƣớc đƣợc tổ chức theo cấp chính quyền trung ƣơng và cấp chính quyền địa phƣơng. Cấp chính quyền địa phƣơng bao gồm chính quyền tỉnh, thành phố trực thuộc trung ƣơng (gọi chung là chính quyền cấp tỉnh); chính quyền quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là chính quyền cấp huyện) và chính quyền xã, phƣờng, thị trấn (gọi chung là chính quyền cấp xã). Mỗi cấp chính quyền địa phƣơng đều có HĐND và UBND. Căn cứ theo quy định của Hiến pháp, Luật tổ chức Quốc hội, Luật tổ chức Chính phủ, Luật tổ chức HĐND và UBND các cấp thì các bộ có chức năng quản lý nhà nƣớc về ngành, chính quyền nhà nƣớc các cấp có nhiệm vụ quản lý các mặt kinh tế - xã hội trên địa bàn. Vì vậy, các cấp chính quyền nhà nƣớc đều phải có ngân sách để thực hiện các nhiệm vụ đƣợc giao theo luật định và phù hợp với khả năng quản lý của các cấp chính quyền. Dựa trên cơ sở này mà Luật NSNN năm 2002 khẳng định hệ thống NSNN Việt Nam hiện nay bao gồm NSTW và NSĐP. NSĐP bao gồm ngân sách của đơn vị hành chính có cấp HĐND và UBND. Cụ thể, cơ cấu hệ thống NSNN hiện hành của Việt 13