Tài liệu Pháp luật về viên chức ở việt nam trong thời kỳ hội nhập

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT LÊ THỊ QUỲNH NGA PHÁP LUẬT VỀ VIÊN CHỨC Ở VIỆT NAM TRONG THỜI KỲ HỘI NHẬP LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC HÀ NỘI - 2011 ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT LÊ THỊ QUỲNH NGA PHÁP LUẬT VỀ VIÊN CHỨC Ở VIỆT NAM TRONG THỜI KỲ HỘI NHẬP Chuyên ngành : Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật Mã số : 60 38 01 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS Trịnh Đức Thảo HÀ NỘI - 2011 Mục lục Trang Trang phụ bìa Lời cam đoan Mục lục Mở Đầu 1 Chương 1: Cơ sở lý luận của pháp luật về viên chức 7 1.1. Những vấn đề lý luận về viên chức 7 1.1.1. Quan niệm về viên chức 7 1.1.2. Đặc điểm của viên chức 10 1.1.3. Phân biệt viên chức với cán bộ, công chức 13 1.1.4. Phân loại viên chức 18 1.2. Những vấn đề lý luận pháp luật về viên chức 19 1.2.1. Quan niệm pháp luật về viên chức 19 1.2.2. Nội dung điều chỉnh của pháp luật về viên chức 23 1.2.3. Mối quan hệ của pháp luật về viên chức với pháp luật về cán bộ, công chức 31 1.2.4. Những yêu cầu của pháp luật về viên chức trong thời kỳ hội nhập 32 Chương 2: 33 Quá trình hình thành, phát triển và Thực Trạng Pháp Luật Về VIÊN Chức ở Việt NAM 2.1. Quá trình hình thành và phát triển của pháp luật về viên chức 33 2.1.1. Giai đoạn những ngày đầu thành lập nước Việt Nam dân chủ cộng hòa (từ tháng 9 năm 1945 đến năm 1959) 33 2.1.2. Giai đoạn từ năm 1959 đến năm 1980 37 2.1.3. Giai đoạn từ năm 1980 đến năm 1991 40 2.1.4. Giai đoạn từ năm 1992 đến nay 42 2.2. Thực trạng pháp luật về viên chức Việt Nam 46 2.2.1. Những quy định về nguyên tắc hoạt động nghề nghiệp của viên chức 46 2.2.2. Những quy định về phạm vi áp dụng đối với viên chức 49 2.2.3. Những quy định về cơ chế tuyển dụng viên chức 53 2.2.4. Những quy định về quản lý, sử dụng, đánh giá, bổ nhiệm viên chức 58 2.2.5. Những quy định về quyền và nghĩa vụ của viên chức 65 2.2.6. Những quy định về khen thưởng, kỷ luật viên chức 69 2.2.7. Nhận xét chung pháp luật về viên chức 74 Chương 3: Quan điểm và giải pháp hoàn thiện và tổ chức thực hiện 76 pháp luật về viên chức trong thời kỳ hội nhập ở Việt Nam 3.1. Các yêu cầu phải hoàn thiện pháp luật về viên chức 76 3.2. Quan điểm hoàn thiện pháp luật về viên chức 81 3.2.1. Thể chế hóa chủ trương xây dựng hoàn thiện pháp luật cán bộ, công chức nhằm đáp ứng về đổi mới cơ chế quản lý các đơn vị sự nghiệp công lập, thúc đẩy xã hội hóa các hoạt động nghề nghiệp, góp phần tạo điều kiện chuyển đổi hoàn toàn hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công lập theo cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm 81 3.2.2. Hoàn thiện các quy định về quyền, nghĩa vụ đối với viên chức. Đổi mới cơ bản cơ chế quản lý viên chức nhằm phát huy tối đa các tiềm năng tri thức, tài năng và chuyên môn nghiệp vụ của đội ngũ viên chức, đáp ứng yêu cầu của quá trình cải cách khu vực dịch vụ công, phát triển và hội nhập kinh tế quốc tế 82 3.2.3. Bảo đảm tính minh bạch, công khai và trách nhiệm trong hoạt động nghề nghiệp của viên chức. Tiếp tục thực hiện chế độ hợp đồng làm việc gắn với việc thiết lập hệ thống các vị trí việc làm trong quản lý viên chức; đề cao trách nhiệm của người đứng đầu các đơn vị sự nghiệp công lập 84 3.2.4. Tiếp thu có chọn lọc kinh nghiệm quốc tế về quản lý viên chức, đồng thời kế thừa và hoàn thiện các quy định của pháp luật hiện hành phù hợp với yêu cầu quản lý nâng cao chất lượng hoạt động nghề nghiệp của viên chức trong giai đoạn hiện nay 86 3.3. Những giải pháp hoàn thiện và thực hiện pháp luật trong thời kỳ hội nhập 87 3.3.1. Những giải pháp hoàn thiện pháp luật 87 3.3.3.1. Nhận thức, thể chế hóa các nguyên tắc trong hoạt động nghề nghiệp của viên chức 87 3.3.1.2. Ban hành các quy phạm pháp luật điều chỉnh chuyên biệt phù hợp với tính chất hoạt động nghề nghiệp của viên chức 91 3.3.2. Tổ chức thực hiện pháp luật viên chức trong thời kỳ hội nhập 94 3.3.2.1. Ban hành kịp thời các văn bản có thể hướng dẫn thực hiện luật viên chức 94 3.3.2.2. Thực hiện việc tuyên truyền, phổ biến và giáo dục pháp luật viên chức cho người lao động 95 3.3.2.3. Tổ chức thực hiện Luật Viên chức 96 3.3.3. Sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam 99 Kết Luận 102 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 105 Mở Đầu 1. Tính cấp thiết của đề tài Công cuộc đổi mới toàn diện đất nước do Đảng Cộng sản Việt Nam khởi xướng và lãnh đạo đã trải qua hơn 20 năm kể từ Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VI (1986) của Đảng. Với tinh thần đổi mới, Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam đã và đang từng bước đổi mới, hoàn thiện, nhằm đáp ứng với yêu cầu đòi hỏi của thực tiễn. Công cuộc xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa được thực hiện tương đối đồng bộ, từ cải cách bộ máy nhà nước, cải cách hành chính, cải cách tư pháp đến xây dựng hoàn thiện hệ thống pháp luật đáp ứng các yêu cầu quản lý nhà nước, cung ứng các dịch vụ công trong điều kiện kinh tế thị trường phù hợp với pháp luật, thông lệ quốc tế trong quá trình hội nhập. Bên cạnh những thành tựu đã đạt được, tổ chức và hoạt động của Nhà nước Việt Nam còn nhiều hạn chế, trong đó có lĩnh vực viên chức. Việc tổ chức hoạt động cung cấp các dịch vụ công chưa hiệu quả, hiệu lực thấp, chưa đáp ứng được yêu cầu của thực tiễn và nhu cầu của nhân dân, mà ở đây còn có nguyên nhân là một bộ phận viên chức năng lực, phẩm chất chưa đáp ứng được các yêu cầu đòi hỏi của thời kỳ đổi mới, của quá trình hội nhập khu vực và quốc tế. Một trong những nguyên nhân quan trọng của tình hình trên là: ở nước ta, pháp luật về viên chức đến nay chưa đầy đủ, còn nhiều vấn đề chưa được điều chỉnh rõ ràng như: các quy định của pháp luật về quyền, nghĩa vụ của viên chức, về các nguyên tắc trong hoạt động nghề nghiệp của viên chức, các nguyên tắc quản lý viên chức, chức danh nghề nghiệp của viên chức... Vì vậy chưa có một hệ thống cơ sở pháp lý đầy đủ, hoàn thiện để xây dựng và đánh giá năng lực của đội ngũ viên chức. 1 Qua hơn 10 năm thực hiện Pháp lệnh Cán bộ - công chức, đội ngũ viên chức đã được nâng cao và phát triển về số lượng, chất lượng, từng bước đáp ứng yêu cầu và đòi hỏi của nhân dân. Nếu năm 2006, tổng số viên chức của hệ thống các đơn vị sự nghiệp công lập là 1.435.000 người, đến nay đã lên khoảng 1.650.000 người. Khi pháp luật về viên chức được xây dựng, ban hành đầy đủ, đội ngũ viên chức sẽ có điều kiện phát triển mạnh hơn. Đồng thời, hoạt động nghề nghiệp của đội ngũ viên chức sẽ được khẳng định hơn trong xã hội, qua đó hạn chế những tiêu cực, giảm các biểu hiện về thiếu tinh thần trách nhiệm trong phục vụ người dân, yếu kém về năng lực và trình độ nghề nghiệp ở một bộ phận viên chức sự nghiệp và hạn chế tình trạng phiền hà, sách nhiễu người dân vốn tồn tại nhiều năm qua trong đội ngũ viên chức. Mặt khác, bước sang thế kỷ XXI, sự phát triển kinh tế - xã hội trong nước và quốc tế buộc nhà nước phải có sự chuyển đổi nhiệm vụ, chức năng, tổ chức thực hiện cung cấp các dịch vụ công trong các lĩnh vực: giáo dục, đào tạo, y tế, nghiên cứu khoa học, công nghệ, văn hóa, thể dục thể thao, lao động thương binh và xã hội, thông tin - truyền thông và các lĩnh vực khác theo hướng hiện đại, năng động và nâng cao chất lượng phục vụ người dân được tốt hơn. Xã hội đòi hỏi việc cung cấp các dịch vụ công phải được thực thi nhanh chóng, chất lượng, hiệu quả cao hơn; cần có đội ngũ viên chức với những phẩm chất tương thích với nền kinh tế thị trường. Điều này tất yếu đòi hỏi phải hoàn thiện pháp luật đối với viên chức hoạt động trong các đơn vị sự nghiệp công lập. Theo dự báo, trong tương lai, đội ngũ viên chức sẽ lên đến hàng triệu người, mới có thể đáp ứng được yêu cầu phục vụ nhân dân, phục vụ cộng đồng ở các lĩnh vực: giáo dục, đào tạo, y tế, khoa học, công nghệ, văn hóa, thể dục thể thao, du lịch, lao động - thương binh và xã hội, thông tin - truyền thông, tài nguyên - môi trường… 2 Vì vậy, việc chọn đề tài: "Pháp luật về viên chức ở Việt Nam trong thời kỳ hội nhập" làm đề tài luận văn cao học luật là đáp ứng nhu cầu thực tiễn đang đặt ra hiện nay. 2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài Những năm gần đây, ở Việt Nam việc nghiên cứu pháp luật về cán bộ, công chức nói chung và viên chức nói riêng đã được nhiều tác giả quan tâm nghiên cứu và đã có một số công trình khoa học được công bố. Các công trình này chủ yếu đề cập những vấn đề cơ bản của cán bộ, công chức như: cán bộ, công chức; đặc điểm của cán bộ, công chức; phân loại công chức... - Tô Tử Hạ: "Công chức và vấn đề xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức hiện nay", Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 1998. Tác giả đã giới thiệu khái quát về hệ thống công vụ một số nước trên thế giới, có so sánh với pháp luật cán bộ, công chức Việt Nam. Tác giả tập trung phân tích về nghĩa vụ, quyền lợi công chức, tiêu chuẩn công chức, tuyển dụng, quản lý, sử dụng, đánh giá công chức. - Phạm Hồng Thái: "Cán bộ, công chức", Nxb Tư pháp, Hà Nội, 2004. Công trình này đã giới thiệu các quan niệm khác nhau về công vụ, xác định công vụ phải gắn với quyền lực nhà nước; bình luận các quy định pháp luật về công chức; đưa ra quan niệm về công chức; có những nhận xét đánh giá khái quát pháp luật về công vụ, công chức ở nước ta từ năm 1945 đến năm 2004. - Nguyễn Đăng Dung: "Công chức và cải cách bộ máy hành chính nhà nước", Tạp chí nghiên cứu lập pháp, số 9, 2006. Nêu những đặc điểm cần có của công chức như: có chuyên môn, nghiệp vụ, thực thi công vụ liên tục, không phụ thuộc vào các điều kiện tự nhiên, xã hội... Ngoài ra còn nhiều công trình nghiên cứu khác đề cập đến vấn đề công vụ, công chức: "Luận cứ khoa học cho việc nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước", của 3 PGS.TS Nguyễn Phú Trọng và PGS.TS. Trần Xuân Sầm, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2001; "Chế độ công chức và Luật Công chức các nước", của Ban Tổ chức - cán bộ Chính phủ, Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nội, 1994; "Giải pháp nâng cao hiệu quả công tác đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức", của Đinh Văn Mậu, Tạp chí Quản lý nhà nước, số 8, 2003; "Hoàn thiện chế định pháp luật về công vụ, công chức ở Việt Nam hiện nay", của Lương Thanh Cường, Luận án tiến sĩ luật học, 2008; "Cán bộ, công chức, viên chức theo pháp lệnh cán bộ, công chức", của ThS. Bùi Thị Đào, Tạp chí Luật học, số 12/2006 ... Các công trình khoa học trên chủ yếu đề cập giải quyết các vấn đề về công chức nói chung, chưa có công trình nào đi sâu nghiên cứu pháp luật về viên chức. Do vậy, cần phải đặt vấn đề nghiên cứu một cách có hệ thống, toàn diện, quá trình hình thành và phát triển của pháp luật về viên chức, chỉ ra những đặc điểm, tiêu chuẩn... của viên chức trong các đơn vị sự nghiệp công lập để đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao chất lượng viên chức nói chung và pháp luật về viên chức nói riêng. Đây cũng là một trong các lý do đề tài: "Pháp luật về viên chức ở Việt Nam trong thời kỳ hội nhập" được chọn để nghiên cứu. 3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn 3.1. Mục đích của luận văn Từ sự phân tích cơ sở lý luận và đánh giá thực trạng của pháp luật về viên chức ở Việt Nam, luận văn đề xuất các giải pháp về hoàn thiện và tổ chức thực hiện pháp luật về viên chức trong thời kỳ hội nhập. 3.2. Nhiệm vụ của luận văn - Phân tích và đưa ra khái niệm, đặc điểm, phân loại viên chức. 4 - Phân tích và đưa ra khái niệm, nội dung điều chỉnh và mối quan hệ của pháp luật viên chức. - Nghiên cứu quá trình hình thành, phát triển và thực trạng pháp luật viên chức hiện hành. - Nghiên cứu các quan điểm, đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện và thực hiện pháp luật viên chức ở Việt Nam hiện nay để góp phần nâng cao chất lượng đội ngũ viên chức, cũng như nâng cao chất lượng dịch vụ công, đáp ứng đòi hỏi của pháp luật thời kỳ hội nhập. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn - Đối tượng nghiên cứu của luận văn là những quy định của pháp luật về viên chức ở Việt Nam, có tham khảo pháp luật về viên chức của một số quốc gia trên thế giới. - Phạm vi nghiên cứu tập trung chủ yếu vào hệ thống pháp luật về viên chức trong các đơn vị sự nghiệp công lập ở Việt Nam. 5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu của luận văn 5.1. Cơ sở lý luận của luận văn Luận văn được nghiên cứu dựa trên cơ sở lý luận của chủ nghĩa MácLênin và tư tưởng Hồ Chí Minh và các quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam về lý luận chung về nhà nước và pháp luật nói chung và vấn đề cán bộ, công chức nói riêng. 5.2. Phương pháp nghiên cứu của luận văn Các phương pháp tác giả sử dụng trong luận văn gồm: phương pháp phân tích, tổng hợp, diễn dịch, quy nạp, phương pháp lịch sử, phương pháp hệ thống, phương pháp so sánh, phương pháp xã hội học... 6. Những điểm mới của luận văn 5 Luận văn là chuyên khảo nghiên cứu tương đối có hệ thống và toàn diện về pháp luật viên chức ở Việt Nam. Vì vậy có một số đóng góp mới sau: - Phân tích đưa ra được quan niệm viên chức và chỉ ra sự khác biệt giữa viên chức với cán bộ, công chức. - Phân tích đưa ra được khái niệm pháp luật viên chức và xác định được nội dung điều chỉnh của pháp luật viên chức. - Đề xuất được một số giải pháp hoàn thiện và tổ chức thực hiện pháp luật viên chức ở Việt Nam trong thời kỳ hội nhập. 7. ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn - Kết quả nghiên cứu của luận văn bổ sung quan trọng vào sự phát triển của lý luận nhà nước và pháp luật, góp phần nâng cao nhận thức lý luận về viên chức. - Luận văn có thể làm tài liệu tham khảo cho các nhà nghiên cứu, giảng dạy, những người làm công tác thực tế và sinh viên, học viên cơ sở đào tạo cử nhân luật, cử nhân hành chính, các trường đào tạo, bồi dưỡng cán bộ của Đảng và Nhà nước. 8. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn gồm 3 chương: Chương 1: Cơ sở lý luận của pháp luật về viên chức. Chương 2: Thực trạng pháp luật về viên chức ở Việt Nam. Chương 3: Quan điểm và giải pháp hoàn thiện và tổ chức thực hiện pháp luật về viên chức trong thời kỳ hội nhập ở Việt Nam. 6 Chương 1 Cơ sở lý luận của pháp luật về viên chức 1.1. Những vấn đề lý luận về viên chức 1.1.1. Quan niệm về viên chức ở Việt Nam, trong lịch sử hình thành và phát triển của tổ chức bộ máy nhà nước, công vụ nhà nước kể từ sau Cách mạng tháng Tám năm 1945 đến đầu những năm chín mươi thì quan niệm về viên chức thường có sự gắn liền với các quan niệm chung về "cán bộ", "công chức". Cả bốn bản Hiến pháp Việt Nam (Hiến pháp 1946, 1959, 1980, 1992) cũng chưa có các quy định cụ thể về "cán bộ", "công chức", "viên chức" mà thường sử dụng chung trong các cụm thuật ngữ: "nhân viên" (nhân viên nội các - Điều 51, nhân viên Hội đồng nhân dân, ủy ban hành chính - Điều 61, hoặc viên thẩm phán - Điều 64 trong Hiến pháp năm 1946; "nhân viên cơ quan nhà nước - Điều 6 trong Hiến pháp năm 1959; "nhân viên nhà nước, nhân viên các tổ chức xã hội - Điều 8, 12 trong Hiến pháp năm 1980; "cán bộ, viên chức nhà nước Điều 8, 9, "cán bộ, công nhân, viên chức - Điều 10… trong Hiến pháp năm 1992. Chỉ tới bản Hiến pháp năm 1992 được sửa đổi, bổ sung năm 2001 thì thuật ngữ "cán bộ", "công chức" mới được sử dụng để chỉ những người làm việc trong bộ máy của Đảng, cơ quan nhà nước và tổ chức chính trị - xã hội. Tuy nhiên, cũng không có giải thích cụ thể của Hiến pháp về cán bộ, công chức. Theo cách diễn đạt của bản Hiến pháp Việt Nam chúng ta có thể hiểu thuật ngữ "viên chức" ở đây được hiểu là nhân viên nhà nước hoặc là cán bộ, công chức nhà nước. Như vậy là chưa có sự phân biệt một cách rạch ròi ai là cán bộ, ai là công chức và ai là viên chức? Có một mốc cần quan tâm: năm 1998, sau nhiều năm chuẩn bị, Pháp lệnh Cán bộ, công chức được ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành, đánh dấu 7 bước chuyển biến lớn trong quản lý, sử dụng cán bộ, công chức, viên chức ở nước ta. Trên cơ sở Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 1998, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 95/1998/NĐ-CP ngày 17/11/1998 về tuyển dụng, sử dụng và quản lý công chức. Trong các văn bản này, khái niệm công chức được dùng để chỉ cả nhóm đối tượng làm việc trong các cơ quan nhà nước và đối tượng làm việc trong các đơn vị sự nghiệp công lập. Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 1998 và văn bản hướng dẫn thi hành Pháp lệnh này mặc dù đã có sự thay đổi rõ rệt so với những quy định trong các nghị định trước đó, song vẫn chưa có sự phân định rõ ràng giữa công chức và viên chức; không có những quy định phù hợp với đặc thù của từng loại đối tượng. Do trong một văn bản có quá nhiều đối tượng với tính chất và hoạt động khác nhau cùng được điều chỉnh nên bản thân quy định pháp luật đã tạo nên những mâu thuẫn nội tại, từ đó gây nên bất hợp lý trong qúa trình thực hiện. Năm 2003, Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 1998 được ban hành. Thực hiện chủ trương của Đảng về tiếp tục xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân, thực hiện xã hội hóa các hoạt động sự nghiệp, đẩy mạnh cải cách hành chính nhà nước, Pháp lệnh Cán bộ, công chức được sửa đổi một cách căn bản hơn. Tuy nhiên, chỉ sửa đổi được một số nội dung liên quan đến những việc cán bộ, công chức không được làm. Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 2003, mặc dù vẫn sử dụng một danh từ chung là cán bộ, công chức để chỉ những người làm việc trong khu vực công, nhưng đã có sự phân biệt giữa cán bộ, công chức trong cơ quan Nhà nước và cán bộ, công chức trong các đơn vị sự nghiệp của Nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội. Thực hiện Pháp lệnh cán bộ, công chức năm 1998, sửa đổi, bổ sung năm 2003, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 116/2003/NĐ-CP ngày 10/10/2003 về việc tuyển dụng, sử dụng và quản lý cán bộ, công chức trong các đơn vị sự nghiệp nhà nước. Nghị định số 116/2003/NĐ-CP ngày 10/10/2003 đã đưa ra sự phân 8 biệt giữa viên chức với cán bộ, công chức cùng được điều chỉnh trong Pháp lệnh Cán bộ, công chức. Theo quy định của Nghị định này thì viên chức được hiểu: Là công dân Việt Nam, trong biên chế, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào một ngạch viên chức hoặc giao giữ một nhiệm vụ thường xuyên trong đơn vị sự nghiệp của Nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội được quy định tại điểm d khoản 1 Điều 1 của Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh Cán bộ, công chức ngày 29 tháng 4 năm 2003, hưởng lương từ ngân sách nhà nước và các nguồn thu sự nghiệp theo quy định của pháp luật [8]. Việc phân biệt cán bộ, công chức trong các cơ quan nhà nước với cán bộ, công chức trong các đơn vị sự nghiệp công lập, thực chất là phân biệt giữa công chức với viên chức, là một điểm mốc quan trọng đánh dấu xu hướng điều chỉnh có tính chuyên biệt giữa đối tượng làm việc trong các cơ quan nhà nước với các đối tượng làm việc tại các đơn vị sự nghiệp công lập. Điều này hoàn toàn phù hợp với xu hướng cải cách hành chính là cần phải phân biệt giữa hoạt động quản lý hành chính với hoạt động sự nghiệp, phân biệt giữa hoạt động công vụ của công chức với hoạt động có tính chất chuyên môn, nghề nghiệp của viên chức. Ngày 13/11/2008, tại kỳ họp thứ tư, Quốc hội khóa XII, Luật Cán bộ, công chức đã được Quốc hội thông qua và có hiệu lực từ ngày 01/01/2010. Luật Cán bộ, công chức đã thu hẹp đối tượng áp dụng so với Pháp lệnh Cán bộ, công chức. Theo đó, đội ngũ viên chức không giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý, làm việc trong khu vực sự nghiệp công lập chiếm số lượng tương đối lớn (khoảng 1,6 triệu người, chiếm khoảng trên 70% số cán bộ, công chức hiện nay của cả hệ thống chính trị). Do đặc điểm và tính chất hoạt động của viên chức không trực tiếp thực thi quyền lực nhà nước, quyền lực chính trị nên 9 không thuộc phạm vi, đối tượng điều chỉnh của Luật Cán bộ, công chức mà được phân biệt, tách khỏi đội ngũ cán bộ, công chức hiện tại để điều chỉnh bằng một chế độ pháp lý khác (xây dựng Luật Viên chức để điều chỉnh). Tại kỳ họp thứ 8, Quốc hội khóa XII, Quốc hội đã thông qua Luật Viên chức và có hiệu lực thi hành từ ngày 01 tháng 01 năm 2012. Đây là một bước cải cách mạnh mẽ đối với chế độ công vụ, công chức trong lịch sử hơn 60 năm của nền công vụ nước ta. Việc tách đội ngũ viên chức trong các đơn vị sự nghiệp công lập ra khỏi Luật Cán bộ, công chức nhằm tạo điều kiện tiếp tục hoàn thiện các cơ chế, chính sách, khuyến khích sự phát triển của các đơn vị sự nghiệp, góp phần đẩy mạnh quá trình xã hội hóa các hoạt động sự nghiệp, dịch vụ công, tạo điều kiện để tiếp tục đổi mới cơ chế quản lý phù hợp với xu hướng nâng cao chất lượng phục vụ của các hoạt động sự nghiệp hiện nay. Từ những quan niệm trên, viên chức nhà nước được hiểu là: "Viên chức là công dân Việt Nam được tuyển dụng theo chế độ hợp đồng làm việc, được bổ nhiệm vào một chức danh nghề nghiệp tại các đơn vị sự nghiệp công lập, hưởng lương từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật" [68]. 1.1.2. Đặc điểm của viên chức Viên chức nhà nước là lực lượng trực tiếp cung cấp các dịch vụ công cho xã hội trên cơ sở các quy định của pháp luật. Do vậy, viên chức nhà nước có những đặc điểm cơ bản sau đây: Thứ nhất: Viên chức là công dân Việt Nam Viên chức là công dân Việt Nam được quy định trong Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 1998 (sửa đổi, bổ sung năm 2000, 2003), được cụ thể hóa trong Nghị định số 116/2003/NĐ-CP ngày 10/10/2003 của Chính phủ về việc tuyển dụng, sử dụng và quản lý cán bộ, công chức trong các đơn vị sự nghiệp nhà nước. 10 Đặc điểm viên chức là công dân Việt Nam nhấn mạnh yếu tố chủ quyền quốc gia như đã được quy định tại Luật Quốc tịch năm 1998 (sửa đổi, bổ sung năm 2008) - công dân Việt Nam là người có quốc tịch Việt Nam, có các quyền và nghĩa vụ. Đây cũng là một đặc điểm chung đối với cán bộ, công chức được quy định trong pháp luật về cán bộ, công chức. Đặc điểm này còn nhấn mạnh nghĩa vụ, trách nhiệm của viên chức trước xã hội, trước nhân dân trong việc cung cấp các dịch vụ công. Muốn trở thành một viên chức tốt được xã hội, nhân dân thừa nhận và tôn vinh thì trước hết viên chức phải là một công dân tốt. Viên chức phải thực hiện đầy đủ các nghĩa vụ của công dân trước khi thực hiện các nghĩa vụ cụ thể của viên chức. Hiện nay, trong điều kiện hội nhập kinh tế quốc tế, công dân Việt Nam định cư ở nước ngoài ngày càng tham gia tích cực vào các hoạt động sự nghiệp trong nước vì vậy Luật Viên chức dự thảo có những quy định cho phép công dân Việt Nam định cư ở nước ngoài được tham gia dự tuyển làm viên chức tại Việt Nam. Quy định như vậy bảo đảm sự bình đẳng về quyền, nghĩa vụ giữa công dân Việt Nam định cư ở nước ngoài và công dân Việt Nam ở trong nước. Hơn nữa, việc tuyển dụng những người này làm viên chức còn giúp thu hút chất xám, kinh nghiệm và phù hợp với điều kiện hội nhập kinh tế quốc tế hiện nay. Tuy nhiên, để bảo đảm chặt chẽ thì cần quy định cụ thể những lĩnh vực, ngành, nghề, vị trí công việc được tuyển dụng công dân Việt Nam định cư ở nước ngoài làm viên chức, điều kiện tuyển dụng, hợp đồng làm việc, các quyền, nghĩa vụ của công dân Việt Nam định cư ở nước ngoài trong trường hợp họ được tuyển dụng làm viên chức... Thứ hai: Viên chức được tuyển dụng theo chế độ hợp đồng làm việc, được bổ nhiệm vào một chức danh nghề nghiệp tại các đơn vị sự nghiệp công lập Theo quy định của Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 1998 (sửa đổi, bổ sung năm 2003) thì viên chức là những người trong biên chế được tuyển dụng, bổ nhiệm vào một ngạch viên chức hoặc được giao giữ một công việc 11 thường xuyên trong các đơn vị sự nghiệp công lập (đơn vị sự nghiệp của Nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội). Theo quy định này thì viên chức cũng có những đặc điểm tương tự như cán bộ và công chức, hay nói một cách chính xác hơn cán bộ, công chức nếu như làm việc tại các đơn vị sự nghiệp công lập của Đảng, Nhà nước, Tổ chức chính trị - xã hội thì được gọi là viên chức. Vì họ (viên chức), trong tuyển dụng, bổ nhiệm và chế độ ngạch, bậc trên thực tế cũng tương tự công chức chưa có phân biệt nhiều. Việc áp dụng hình thức tuyển dụng, bổ nhiệm, ngạch, bậc của viên chức tương tự công chức có mặt tích cực là tạo ra sự ổn định, thể hiện sự không phân biệt đối xử giữa công chức và viên chức, làm cho viên chức yên tâm làm việc. Tuy nhiên, điểm hạn chế của nó là biên chế trong các đơn vị sự nghiệp công lập bị phụ thuộc vào chỉ tiêu biên chế "cứng" khiến cho tính năng động, tự chủ bị hạn chế và tất nhiên tính hiệu quả trong cung cấp các dịch vụ công không cao. Hoạt động của viên chức thuần túy về chuyên môn nghiệp vụ, nên cần có cơ chế tuyển dụng, quản lý, sử dụng mềm dẻo, linh hoạt hơn. Trên thực tế, việc tuyển dụng viên chức vào các đơn vị sự nghiệp công lập từ năm 2003 đến nay đã được thực hiện theo phương thức ký hợp đồng làm việc. Cơ chế này đã tạo điều kiện để đội ngũ viên chức được hưởng những quyền và lợi ích phù hợp với năng lực, trình độ, khả năng đóng góp; đồng thời, tạo ra sự năng động, linh hoạt trong quá trình thực hiện nhiệm vụ, sự chủ động trong xây dựng đội ngũ viên chức tại các đơn vị sự nghiệp công lập, tạo thuận lợi cho việc tuyển dụng, chuyển đổi vị trí việc làm của viên chức và phù hợp với điều kiện hiện nay. Luật Viên chức hiện nay chúng ta đang đi theo hướng xác lập chế độ tuyển dụng theo chế độ hợp đồng làm việc đối với viên chức để khắc phục những hạn chế của pháp luật về viên chức hiện hành. Mặt khác, việc quy định hợp đồng làm việc của viên chức chứ không phải hợp đồng lao động đã thể hiện tính đặc thù trong hoạt động nghề nghiệp của viên chức chứ không phải những người lao động khác nói chung. 12 Đồng thời nghiên cứu thay đổi chức danh nghề nghiệp của công chức cho phù hợp. Thay vì công chức được bổ nhiệm vào các ngạch tương đương ngạch công chức hành chính như nhân viên, cán sự, chuyên viên, chuyên viên chính, chuyên viên cao cấp, viên chức được xét thay đổi chức danh nghề nghiệp (y tá, bác sĩ, giáo viên, giảng viên...) để khắc phục tính hình thức trong thi nâng ngạch như đã thực hiện trong thời gian qua. Thứ ba: Viên chức hưởng lương từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật Đặc điểm này thể hiện sự phân biệt giữa viên chức và cán bộ, công chức. Tuy nhiên, trên thực tế những năm qua viên chức trong nhiều đơn vị sự nghiệp công lập chủ yếu vẫn hưởng lương từ ngân sách nhà nước. Viên chức được Nhà nước bảo đảm tiền lương tương xứng với nhiệm vụ, quyền hạn được giao, phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội của đất nước. Viên chức làm việc ở miền núi, biên giới, hải đảo, vùng sâu, vùng xa, vùng dân tộc thiểu số, vùng có điều kiện kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn hoặc trong các ngành nghề có môi trường độc hại, nguy hiểm được hưởng phụ cấp và chính sách ưu đãi theo quy định của pháp luật. Được hưởng tiền làm thêm giờ, tiền làm đêm, tiền công tác phí và các chế độ khác theo quy định của pháp luật. Có quy định này, bởi lẽ, hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công lập về cơ bản đều dựa trên nguồn tài sản, ngân sách Nhà nước, có nhiệm vụ cơ bản, quan trọng nhất là phục vụ nhân dân và vì lợi ích của cộng đồng. Để tạo điều kiện tự chủ cho các đơn vị sự nghiệp công lập, giảm nguồn chi từ ngân sách hạn hẹp của Nhà nước pháp luật cán bộ, công chức đã có quy định tiền lương của viên chức ngoài phần hưởng từ ngân sách nhà nước còn có một phần từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật. 13 Luật Viên chức được ban hành cũng đi theo xu hướng trao quyền tự chủ cao hơn cho các đơn vị sự nghiệp công lập - viên chức hưởng lương hoàn toàn từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật. 1.1.3. Phân biệt viên chức với cán bộ, công chức Khái niệm "cán bộ" được hiểu theo nhiều nghĩa có phạm vi khác nhau. Khi nói "cán bộ Đảng", "cán bộ Mặt trận"… có thể hiểu đó là những người giữ một chức vụ nhất định trong bộ máy của Đảng, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam… (theo nghĩa hẹp) hoặc cũng có thể hiểu đó là tất cả những người làm công tác Đảng, Mặt trận chuyên trách… (theo nghĩa rộng). Còn khi nói "cán bộ, công nhân viên" thì "cán bộ" được hiểu là những người giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý trong các cơ quan, tổ chức của nhà nước, của doanh nghiệp nhà nước, của Đảng, của các tổ chức chính trị - xã hội, có quyền ra các quyết định, mệnh lệnh quản lý, còn những người khác (công nhân viên) thực hiện các hoạt động chuyên môn nghiệp vụ. ở một phạm vi rộng hơn, "cán bộ" được hiểu bao gồm những người làm lãnh đạo, quản lý hoặc làm chuyên môn (có thể là công chức, viên chức, nhân viên) được hình thành từ dân cử, bầu cử, tuyển dụng, đề bạt, bổ nhiệm, làm việc, hưởng lương, phụ cấp từ ngân sách nhà nước. Do vậy, dẫn đến quan niệm, dù làm việc trong bộ máy nhà nước, bộ máy của Đảng, của tổ chức chính trị - xã hội, thì bất kỳ một ai, là công dân Việt Nam, trong biên chế, hưởng lương (hoặc phụ cấp) từ ngân sách nhà nước đều gọi chung là "cán bộ nhà nước", mà không có sự phân biệt rõ ràng giữa "cán bộ nhà nước " với "cán bộ Đảng", "cán bộ đoàn thể". Tuy có nhiều cách hiểu trong từng trường hợp cụ thể, nhưng nhìn chung khái niệm "cán bộ" theo nghĩa hẹp trong từng trường hợp cụ thể được hiểu: nếu xuất phát từ bản chất, cán bộ là khung, chủ chốt, chỉ huy thì có thể quan niệm cán bộ là khái niệm chỉ những người có chức vụ, có vai trò, cương 14 vị nòng cốt trong một tổ chức, có tác động ảnh hưởng đến cơ quan, tổ chức và có quan hệ trong lãnh đạo, quản lý, điều hành góp phần định hướng cho sự phát triển của cơ quan, tổ chức đó. Cần thiết phải phân biệt giữa các nhóm đối tượng "cán bộ nhà nước" với "cán bộ Đảng", "cán bộ đoàn thể", bởi tính chất hoạt động của các đối tượng này rất khác nhau, không nên chỉ căn cứ vào dấu hiệu "hưởng lương từ ngân sách nhà nước" để gộp chung các nhóm đối tượng này. Hoạt động của "cán bộ nhà nước" luôn gắn với quyền lực nhà nước, nhằm thực hiện các nhiệm vụ, chức năng của nhà nước, tuân theo một trật tự pháp lý chặt chẽ. Hoạt động của các nhóm "cán bộ" khác không gắn với quyền lực nhà nước và chịu sự điều chỉnh của điều lệ, quy chế của tổ chức đó. Trên cơ sở đó có thể quan niệm cán bộ nhà nước là công dân Việt Nam, giữ một chức vụ lãnh đạo, quản lý nhất định, do bầu cử, bổ nhiệm hoặc phê chuẩn theo nhiệm kỳ làm việc trong các cơ quan, tổ chức, đơn vị nhà nước, hưởng lương (phụ cấp) từ ngân sách nhà nước. Hoạt động của các cán bộ nhà nước gắn liền với quyền lực nhà nước, họ có quyền đưa ra các quyết định để lãnh đạo, quản lý cơ quan, tổ chức, đơn vị của nhà nước nhằm thực hiện các nhiệm vụ, chức năng của nhà nước. Cán bộ Đảng, cán bộ tổ chức chính trị - xã hội là công dân Việt Nam giữ một chức vụ lãnh đạo, quản lý nhất định do bầu cử, bổ nhiệm hoặc phê chuẩn theo nhiệm kỳ trong các cơ quan, tổ chức, đơn vị của Đảng, tổ chức chính trị - xã hội, hưởng lương (phụ cấp) từ ngân sách nhà nước hoặc từ các nguồn thu khác của tổ chức đó. Hoạt động của các cán bộ Đảng, tổ chức chính trị - xã hội không mang tính quyền lực nhà nước (trừ trường hợp được Nhà nước ủy quyền), họ có quyền đưa ra các quyết định để lãnh đạo, quản lý cơ quan, tổ chức, đơn vị của Đảng, tổ chức chính trị - xã hội nhằm thực hiện các nhiệm vụ, chức năng của Đảng, tổ chức chính trị - xã hội theo điều lệ của tổ chức đó. 15