Tài liệu Pháp luật về trưng cầu dân ý kinh nghiệm thế giới và một số gợi mở cho việt nam

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT ĐINH NHÃ PHƢƠNG PHÁP LUẬT VỀ TRƢNG CẦU DÂN Ý KINH NGHIỆM THẾ GIỚI VÀ MỘT SỐ GỢI MỞ CHO VIỆT NAM LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Hà Nội - 2014 ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT ĐINH NHÃ PHƢƠNG PHÁP LUẬT VỀ TRƢNG CẦU DÂN Ý KINH NGHIỆM THẾ GIỚI VÀ MỘT SỐ GỢI MỞ CHO VIỆT NAM Chuyên ngành : Lý luận lịch sử nhà nƣớc và pháp luật Mã số : 60 38 01 01 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Người hướng dẫn khoa học: TS. Đặng Minh Tuấn Hà Nội - 2014 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực. Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ tài chính theo quy định của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội. Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tôi có thể bảo vệ Luận văn. Tôi xin chân thành cảm ơn! NGƢỜI CAM ĐOAN Đinh Nhã Phƣơng MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN ................................................................................................. 0 MỤC LỤC ............................................................................................................. 2 DANH MỤC CÁC BẢNG ................................................................................... 4 MỞ ĐẦU ............................................................................................................... 1 CHƢƠNG 1: NHỮNG VẤN ĐỀ CƠ BẢN VỀ TRƢNG CẦU DÂN Ý .......... 6 1.1. Khái niệm trưng cầu dân ý ............................................................................................ 6 1.2. Vị trí, vai trò của trưng cầu dân ý .............................................................................12 1.3. Phân loại trưng cầu dân ý ............................................................................................14 1.3.1. Phân loại theo tiêu chí hình thức ......................................................................14 1.3.2. Phân loại theo tiêu chí nội dung .......................................................................16 1.4. Quy trình, thủ tục Trưng cầu dân ý ..........................................................................17 CHƢƠNG 2: THỰC TIỄN TRƢNG CẦU DÂN Ý Ở MỘT SỐ NƢỚC TRÊN THẾ GIỚI ............................................................................................... 27 2.1. Trưng cầu dân ý ở một số nước phát triển .............................................................27 2.1.1. Trưng cầu dân ý ở Thụy Sỹ .................................................................................27 2.1.2. Trưng cầu dân ý ở Pháp.......................................................................................34 2.1.3. Trưng cầu dân ý ở Nga .........................................................................................37 2.2. Trưng cầu dân ý ở một số nước Châu Á ................................................................40 2.2.1. Trưng cầu dân ý ở Nhật Bản ..............................................................................40 2.2.2. Trưng cầu dân ý ở các nước Đông Nam Á ....................................................43 CHƢƠNG 3: PHÁP LUẬT VÀ THỰC TIỄN TRƢNG CẦU DÂN Ý Ở VIỆT NAM.......................................................................................................... 49 3.1. Quy định về Trưng cầu dân ý trong các Hiến pháp ............................................49 3.2. Pháp luật về Dân chủ trực tiếp...................................................................................58 3.2.1. Tham gia đóng góp ý kiến khi Nhà nước tổ chức lấy ý kiến nhân dân 58 3.2.2. Thực hiện các quyền dân chủ trực tiếp ở cơ sở............................................62 3.3. Xây dựng luật trưng cầu dân ý ..................................................................................69 3.3.1. Sự cần thiết ban hành luật trưng cầu dân ý ..................................................69 3.3.2. Các yêu cầu của luật trưng cầu dân ý .............................................................72 3.3.3. Đề xuất các kiến nghị xây dựng luật trưng cầu dân ý ...............................75 KẾT LUẬN ......................................................................................................... 87 PHỤ LỤC ............................................................................................................ 89 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO .......................................................... 94 DANH MỤC CÁC BẢNG Bảng 2.1. Quy định về Trưng cầu dân ý bắt buộc và không bắt buộc trong các bang của Thụy Sỹ tính đến tháng 12/2004 ........................................................... 30 Bảng 2.2. Khảo sát về quy định Trưng cầu dân ý ở một số nước Châu Á .......... 47 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Trưng cầu ý dân/phúc quyết (referendum) là quá trình mà người dân bỏ phiếu quyết định (đồng ý hay không đồng ý) về những vấn đề của Nhà nước, thường là các vấn đề liên quan đến chính trị quan trọng của quốc gia như sửa đổi Hiến pháp, tham gia liên minh, quyết định các vấn đề lớn liên quan đến quyền làm chủ của người dân… Trong xã hội hiện đại, trưng cầu ý dân là một chế định pháp luật tồn tại trong nhiều hệ thống chính trị khác nhau ở các châu lục.Cho đến nay đã có 101 nước trên tổng số 190 nước có quy định về trưng cầu ý dân. Theo Hiến pháp hiện hành, “Nhân dân có quyền biểu quyết khi Nhà nước tổ chức trưng cầu dân ý” (Điều 53). Để thực hiện quyền hiến định quan trọng này, Hiến pháp tiếp tục quy định: “Quốc hội quyết định việc trưng cầu dân ý” (Khoản 14 Điều 84). Những quy định trên của Hiến pháp hiện hành có cơ sở từ bản Hiến pháp đầu tiên năm 1946, trong đó khẳng định việc sửa đổi Hiến pháp phải được quyết định bằng trưng cầu dân ý: “Những điều thay đổi khi đã được Nghị viện ưng chuẩn thì phải đưa ra toàn dân phúc quyết”. Việc tham gia bỏ phiếu trưng cầu dân ý là một quyền dân chủ trực tiếp được Hiến pháp quy định, phản ánh bản chất của nhà nước của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân, đảm bảo quyền tham gia quản lý nhà nước của nhân dân. Mặc dù được tuyên bố trong Hiến pháp, nhưng thực tiễn cho thấy nhân dân chưa bao giờ thực hiện quyền biểu quyết trong các cuộc trưng cầu dân ý. Thực tiễn này xuất phát từ nhiều lý do, mà trước hết phải kể đến bối cảnh khó khăn của những giai đoạn giành và giữ chủ quyền trong hai cuộc chống giặc Mỹ và Pháp. Bước sang giai đoạn độc lập hoàn toàn, trong thời kỳ đầu của giai đoạn tổ chức nhà nước theo nguyên tắc tập quyền, nhà nước quản lý xã hội theo phương thưc tập trung, bao cấp, các quyền tự do dân chủ trực tiếp còn chưa được thực sự được chú trọng. Tuy nhiên, trong thời kỳ đổi mới mở rộng dân chủ, đặc biệt là dân chủ trực tiếp, trưng cầu dân ý trở thành một vấn đề quan trọng được 1 quan tâm từ cả phía học giả lẫn chính trị. Tuy vậy, việc tổ chức một cuộc trưng cầu dân ý vẫn chưa diễn ra, có nguyên nhân chính xuất phát từ các hạn chế của quy định Hiến pháp hiện hành về trưng cầu dân ý, theo đó Hiến pháp không quy định rõ về nội dung, quy trình trưng cầu dân ý, mà lại trao cho Quốc hội quyết định việc trưng cầu dân ý. Quyền hiến định này của người dân không được thực thi khi Quốc hội không tổ chức trưng cầu dân ý cho người dân biểu quyết. Ngoài những vấn đề lớn ảnh hưởng đến sự vô hiệu quy định này như quyền dân chủ trực tiếp vẫn chưa thực sự được đề cao, Quốc hội thiếu thực quyền, thì sự thiếu vắng một đạo luật quy định về trưng cầu dân ý cũng được nêu như là một trong những rào cản về mặt pháp lý cho việc thực thi trưng cầu dân ý trên thực tế. Rõ ràng, việc tuyên bố trong Hiến pháp quyền tham gia trưng cầu dân ý đặt ra trách nhiệm của Nhà nước trong việc tổ bảo đảm thực hiện quyền đó. Trước hết, Quốc hội phải ban hành luật trưng cầu dân ý quy định các quy tắc quy định quy trình, thủ tục để các cơ quan nhà nước tổ chức trưng cầu dân ý và người dân thực hiện quyền tham gia biểu quyết. Trong các thảo luận sửa đổi Hiến pháp gần đây, nhiều người quan tâm đến quy định Hiến pháp về trưng cầu dân ý. Nhiều đề xuất đề nghị quy định rõ các vấn đề trưng cần dân ý thay vì trao quyền cho Quốc hội quyết định việc trưng cầu dân ý. Các tranh luận tập trung xoay quanh vấn đề trưng cầu dân ý về sửa đổi Hiến pháp, bởi quyền lập hiến là quyền thuộc về nhân dân, nên việc sửa đổi Hiến pháp phải do nhân dân quyết định. Từ những phân tích ở trên, việc nghiên cứu đề tài: “Pháp luật về trưng cầu dân ý Kinh nghiệm thế giới và một số gợi mở cho Việt Nam” là hết sức cần thiết. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Hiện nay ở Việt Nam, hầu như chưa có công trình nghiên cứu đầy đủ nào về trưng cầu dân ý. Vấn đề này chỉ mới bắt đầu được đặt ra khi chúng ta có chủ trương xây dựng Luật Trưng cầu dân ý trong thời gian gần đây. Một số ít công trình nghiên cứu gần đây như: 2 2.1. Sách, báo, tạp chí - Sách “Trưng cầu ý dân- Những vấn đề lý luận và thực tiễn”, tác giả Trương Thị Hồng Hà, NXB Chính trị- Hành chính, 2011. - “Sổ tay IDEA Quốc tếDân chủ trực tiếp”, NXB Đại học Quốc Gia Hà Nội, 2014. - Bàn về chế định trưng cầu dân ý, Tạp chí nghiên cứu lập pháp, số 59, tháng 9 năm 2005. - Đánh giá kết quả trưng cầu dân ý ở Australia, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 67, tháng 1 năm 2006. - Trưng cầu dân ý và dự thảo Luật về trưng cầu dân ý, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp – Hiến kế lập pháp, số 68, tháng 2 năm 2006. - Thủ tục trưng cầu dân ý, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 69, tháng 2 năm 2006. - Một số ý kiến về dân chủ trực tiếp, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, số 128, tháng 12 năm 1998. - Trưng cầu ý dân ở Liên Xô và Liên bang Nga, Tạp chí nghiên cứu lập pháp, số 59, tháng 9 năm 2005… 2.2. Hội thảo khoa học -Hội thảo Trưng cầu dân ý- Những vấn đề lý luận và thực tiễn do Hội Luật gia Việt Nam tổ chức tại Hà Nội ngày 04/6/2013 - Hội thảo quốc tế về Luật Trưng cầu ý dân của một số nước và kinh nghiệm cho Việt Namdo Hội Luật gia Việt Nam phối hợp Chương trình phát triển của Liên hợp quốc UNDP tổ chức tại Hà Nội ngày 17-18/11/2014 Nhìn chung, mỗi công trình trên thường đi sâu nghiên cứu một mặt hoặc một vấn đề cụ thể nào đó của trưng cầu dân ý như: khái niệm trưng cầu dân ý; bản chất, nội dung và yêu cầu cơ bản của trưng cầu dân ý; Chủ nghĩa Mác- Lê Nin và tư tưởng Hồ Chí Minh về trưng cầu dân ý; các hình thức trưng cầu dân ý…Cho đến nay một số công trình nghiên cứu đã cung cấp cho khoa học nhiều 3 tư liệu quý về trưng cầu dân ý, song chưa có một công trình khoa học nào nghiên cứu tổng quát những vấn đề cơ bản về pháp luật và thực tiễn trưng cầu dân ý trên thế giới và ở Việt Nam. 3. Mục tiêu nghiên cứu đề tài 3.1. Mục tiêu tổng quát Luận văn làm rõ những vấn đề lý luận và thực tiễn của pháp luật trưng cầu dân ý ở nước ngoài và Việt Nam, đưa ra những đóng góp, đề xuất để hoàn thiện pháp luật trưng cầu dân ý. 3.2. Mục tiêu cụ thể - Làm rõ những vấn đề cơ bản về trưng cầu dân ý; - Đánh giá pháp luật và thực tiễn trưng cầu dân ý ở một số nước điển hình trên thế giới; - Đánh giá pháp luật và thực tiễn trưng cầu dân ý ở Việt Nam, đề xuất quan điểm, giải pháp hoàn thiện pháp luật về trưng cầu dân ý, đặc biệt trong việc xây dựng Luật Trưng cầu dân ý. 4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu của luận văn Đối tượng nghiên cứu của luận văn là pháp luật trưng cầu dân ý ở Việt Nam và một số nước trên thế giới.Qua đó chỉ ra những hạn chế còn tồn tại của pháp luật trưng cầu dân ý ở Việt Nam từ đó đưa ra những giải pháp xây dựng Luật Trưng cầu dân ý. Phạm vi của đề tài tập trung nghiên cứupháp luật và thực tiễn thi hành pháp luật về trưng cầu dân ý;Trưng cầu dân ý ở một số nước điển hình có giá trị tham khảo cho Việt Nam: một số nước phát triển (Thụy Sỹ, Pháp, Nga); một số nước Châu Á (Nhật Bản, các nước Đông Nam Á); Phương hướng giải pháp nhằm xây dựng Luật Trưng cầu dân ý. 5. Phƣơng pháp nghiên cứu Luận văn sử dụng các phương pháp nghiên cứu như: Phương pháp kết hợp lý luận với thực tiễn, phương pháp phân tích và tổng hợp, phương pháp hệ thống, luật học so sánh và khảo sát thực tế để làm sáng tỏ những nội dung cần nghiên cứu của luận văn. 4 6. Những đóng góp mới của luận văn Luận văn nghiên cứu những vấn đề lý luận và thực tiễn của pháp luật trưng cầu dân ý ở Việt Nam cũng như nước ngoài, qua đó có cái nhìn tổng quát nhất về thực trạng trưng cầu dân ý ở Việt Nam hiện nay. Đề xuất các giải pháp góp phần hoàn thiện và xây dựng Luật Trưng cầu dân ý trong thời gian tới. 7. Kết cấu luận văn Về kết cấu của luận văn, ngoài Phần mở đầu, Kết luận và Danh mục tài liệu tham khảo, luận văn gồm có 3 chương;9 tiết. Chương 1: Những vấn đề cơ bản về trưng cầu dân ý. Chương 2: Thực tiễn trưng cầu dân ý ở một số nước trên thế giới. Chương 3: Pháp luật và thực tiễn trưng cầu dân ý ở Việt Nam. 5 CHƢƠNG 1:NHỮNG VẤN ĐỀ CƠ BẢN VỀ TRƢNG CẦU DÂN Ý 1.1. Khái niệm trƣng cầu dân ý Trưng cầu dân ý là một hình thức dân chủ trực tiếp, qua đó người dân bỏ phiếu quyết định (đồng ý hay không đồng ý) về những vấn đề của Nhà nước, thường là các vấn đề liên quan đến chính trị quan trọng của quốc gia như sửa đổi Hiến pháp, tham gia liên minh, quyết định các vấn đề lớn liên quan đến quyền làm chủ của người dân… Vì vậy, để làm rõ được bản chất của trưng cầu dân ý trước tiên chúng ta cần tìm hiểu về khái niệm dân chủ trực tiếp. Dân chủ trực tiếp cùng với dân chủ gián tiếp là hai cơ chế chủ yếu để người dân thực hiện quyền lực của mình. Nếu như dân chủ gián tiếp là cơ chế mà người dân thực hiện quyền lực thông qua cơ quan đại diện do mình bầu ra thì dân chủ trực tiếp là cơ chế mà người dân được trực tiếp tham gia các công việc của nhà nước và cộng đồng, không thông qua bất kỳ một khâu trung gian nào. Dân chủ trực tiếp được hiểu theo các truyền thống đó là “sự thể hiện một cách trực tiếp ý chí của nhân dân về một vấn đề nào đó mà không cần thông qua một tổ chức hay các nhân nào thay mặt mình và ý chí đó có giá trị thi hành ngay”[19, tr.15]. Theo quan điểm hiện đại, “dân chủ trực tiếp là một phương thức làm chủ của nhân dân khi nhân dân- chủ thể của quyền lực- quyết định hoặc bày tỏ ý chí, nguyện vọng, đề đạt kiến nghị nào đó trong xây dựng nhà nước, trong quản lý nhà nước, quản lý xã hội, đồng thời thực hiện kiểm tra, giám sát bộ máy nhà nước do chính mình lập nên”.[19,tr.16] Dân chủ trực tiếp xuất hiện đầu tiên ở nhà nước Aten cổ đại. Khi đó người ta thường tập hợp số lượng dân chúng tối đa khoảng 5000 đến 6000 người ở một địa điểm để cùng bàn bạc, thảo luận và trực tiếp đưa ra các quyết định về các vấn đề của đất nước. Đó chính là những hoạt động trưng cầu dân ý của người dân vào buổi sơ khai. Người ta còn tìm thấy các quy định về trưng cầu dân ý, quy định kết quả của các cuộc trưng cầu dân ý là bắt buộc đối với mọi vương quốc và mọi thần dân trong rất nhiều các Đạo luật cổ như: Đạo luật Valery và Horasy năm 449 TCN, đạo luật Publia năm 339 trước TCN và sau đó là đạo luật Hortensia năm 287 TCN. 6 Qua đó có thể thấy, trưng cầu dân ý là một phạm trù có tính lịch sử, xuất hiện và phát triển cùng với sự phát triển của dân chủ, được sử dụng ngày càng phổ biến trong sinh hoạt chính trị, pháp lý của nhiều quốc gia. Tới nay, đã có 101 nước trên tổng số 190 nước có quy định về trưng cầu dân ý. - Theo cuốn Đại từ điển Tiếng Việt do Nhà xuất bản Đại học Quốc gia Hồ Chí Minh tái bản lần thứ 13, Nguyễn Như Ý chủ biên thì Trưng cầu được hiểu là “đưa ra hỏi ý kiến của số đông một cách có tổ chức để thêm căn cứ khi đưa ra quyết định vấn đề gì”; Trưng cầu dân ý là “hỏi ý kiến nhân dân bằng cách tổ chức bỏ phiếu để nhân dân trực tiếp quyết định”.[31, tr.1682] - Theo cuốn Từ điển Tiếng Việt do Nhà xuất bản từ điển Bách khoa phát hành thì Trưng cầu dân ý là “cuộc hỏi ý kiến của toàn thể dân chúng về một vấn đề chính trị hay pháp luật bằng cách tổ chức bỏ thăm” [20, tr.1116] Ở Việt Nam thuật ngữ trưng cầu dân ý tuy không phải mới mẻ, nhưng do ít được đề cập, bàn luận nên trên thực tế còn có những cách hiểu chưa thống nhất, thậm chí rất khác nhau. Chẳng hạn như gọi việc công bố dự thảo Hiến pháp hay một dự án luật để lấy ý kiến nhân dân là trưng cầu dân ý; nhầm tưởng việc điều tra xã hội học là trưng cầu dân ý…Vì vậy, để có được một cách hiểu chính xác nhất về trưng cầu dân ý, trước hết phải phân biệt trưng cầu dân ý với các thuật ngữ khác, như phúc quyết, lấy ý kiến nhân dân, bầu cử, điều tra xã hội học. * Trưng cầu dân ý và phúc quyết toàn dân Phúc quyết toàn dân là việc Nhà nước đưa một vấn đề (văn bản pháp luật, quyết định hành chính…) đã được cơ quan nhà nước thông qua ra để nhân dân quyết định lại.Trong khi đó, trưng cầu dân ý là việc Nhà nước đưa một vấn đề quan trọng để nhân dân trực tiếp quyết định thông qua việc bỏ phiếu. Có thể thấy điểm khác biệt lớn nhất giữa phúc quyết và trưng cầu dân ý chính là đối tượng mà chế định này hướng tới, nếu như đối tượng của phúc quyết là những vấn đề đã được quyết định, nhưng sau nhận thấy cần phải đưa ra để nhân dân biểu quyết lại. Trong khi đó, đối tượng của trưng cầu dân ý là các vấn 7 đềmà cơ quan nhà nước chưa có hướng giải quyết, và kết quả biểu quyết của nhân dân là quyết định cuối cùng. Đi sâu vào chi tiết hơn thì phạm vi phúc quyết có thể là những vấn đề quan trọng của quốc gia như Hiến pháp, văn bản pháp luật… cũng có thể chỉ là những vấn đề nhỏ ở trong một đơn vị hành chính sự nghiệp như việc bỏ phiếu tín nhiệm đối với lãnh đạo, hay các quyết định mang tính chất nội bộ của cơ quan… Điều này cũng đồng nghĩa với việc chủ thể của quyền phúc quyết có thể là toàn dân, cũng có thể chỉ là một bộ phận nhỏ người dân trong một cơ quan, tổ chức. Khác với phúc quyết, phạm vi của trưng cầu dân ý là những vấn đề quan trọng của quốc gia hay của địa phương, ví dụ như thông qua Hiến pháp mới, sửa đổi bổ sung Hiến pháp cũ, chia tách địa giới hành chính… những vấn đề này đều là những vấn đề quan trọng ảnh hưởng tới một bộ phận không nhỏ người dân, chính vì vậy chủ thể của trưng cầu dân ý rộng hơn rất nhiều so với phúc quyết. Pháp luật Việt Nam, thuật ngữ phúc quyết được sử dụng trong Hiến pháp năm 1946 ở các Điều 21 “Nhân dân có quyền phúc quyết về Hiến pháp và những điều liên quan tới vận mệnh quốc gia…”,Điều 32 “Những việc quan trọng đến vận mệnh quốc gia sẽ đưa ra nhân dân phúc quyết, nếu hai phần ba tổng số nghị viện đồng ý” và Điều 70 “Những điều thay đổi khi được Nghị viện ưng thuận thì phải đưa ra toàn dân phúc quyết”. Tuy nhiên nội hàm của các quy định này lại giống với trưng cầu dân ý, vì vậy tới bản Hiến pháp 1959 và Hiến pháp 1980 quyền này được đổi thành trưng cầu ý kiến nhân dân, tới bản Hiến pháp 1992 thì được gọi là trưng cầu ý dân. * Trưng cầu dân ý và lấy ý kiến nhân dân Trong Hiến pháp và pháp luật hiện hành của nước ta đã có những ghi nhận về việc trưng cầu dân ý và lấy ý kiến nhân dân. Đây là hai hình thức hoạt động của cơ quan nhà nước có mục đích, yêu cầu gần giống nhau nhưng cách thức tiến hành lại hoàn toàn khác nhau. Do vậy về mặt lý luận và hoạt động thực tế rất cần có sự phân biệt rõ ràng sự khác nhau giữa trưng cầu dân ý và lấy ý kiến nhân dân để đề ra và thực hiện mục đích, yêu cầu của mỗi hoạt động này được đúng đắn và tốt hơn. 8 Trưng cầu dân ý là đưa một vấn đề quan trọng của đất nước ra cho toàn dân thảo luận và cử tri biểu quyết, quyết định theo đa số. Khi đã đưa một vấn đề nào đó ra trưng cầu dân ý thì các cơ quan nhà nước, các tổ chức, đoàn thể chỉ có nhiệm vụ tổ chức thực hiện như là một bộ máy thư ký giúp việc cho cử tri và kiểm phiếu, công bố kết quả chứ không phải là cơ quan tổng hợp, tập hợp ý kiến của cử tri để nghiên cứu tiếp thu, giải trình, chỉnh lý, càng không có quyền bảo lưu ý kiến của mình. Trong khi đó, lấy ý kiến nhân dân là việc Nhà nước tổ chức để nhân dân đóng góp, tham gia ý kiến của mình về một vấn đề cụ thể đưa ra lấy ý kiến. Những ý kiến đóng góp này chỉ được cơ quan hữu quan tổng hợp, nghiên cứu giải trình, tiếp thu khi chỉnh lý dự thảo để trình cơ quan có thẩm quyền xem xét. Có thể nhận thấy cả trưng cầu dân ý và lấy ý kiến nhân dân đều là hình thức dân chủ trực tiếp; xét về bản chất, trưng cầu dân ý là một trong những hình thức của lấy ý kiến nhân dân.Tuy nhiên, nội hàm của trưng cầu dân ý hẹp hơn so với nội hàm của lấy ý kiến nhân dân. Những việc đưa ra lấy ý kiến nhân dân có khi là để xem xét quyết định về một vấn đề cụ thể (như việc có nên xây dựng một công trình hay không) giống như trong trưng cầu dân ý nhưng cũng có thể là việc góp ý để hoàn chỉnh thêm các vấn đề đưa ra lấy ý kiến (như việc lấy ý kiến đối với dự án luật, pháp lệnh). Điểm khác biệt cơ bản giữa lấy ý kiến nhân dân và trưng cầu dân ý là ở chỗ: - Thông qua trưng cầu dân ý người dân trực tiếp quyết định đối với vấn đề được đưa ra trưng cầu; còn thông qua việc lấy ý kiến nhân dân, ý kiến của người dân chỉ mang tính chất tham khảo với cơ quan nhà nước, việc quyết định về vấn đề đưa ra lấy ý kiến như thế nào vẫn hoàn toàn phụ thuộc vào cơ quan nhà nước. - Đối tượng của việc lấy ý kiến nhân dân là tất cả những người có khả năng và tâm huyết đóng góp ý kiến, không hạn chế bất kỳ một trường hợp nào dù người ấy có quyền công dân hoặc quyền bầu cử hay không. Trong khi đó, đối tượng của trưng cầu dân ý chỉ gồm những người có quyền bầu cử. 9 - Hình thức trưng cầu dân ý bắt buộc phải thực hiện bằng hình thức bỏ phiếu với câu trả lời đồng ý hay không đồng ý với vấn đề đề đưa ra trưng cầu, còn việc lấy ý kiến nhân dân thường không thực hiện bằng hình thức bỏ phiếu, người dân góp ý bằng cách thể hiện ý kiến trong văn bản và gửi cho cơ quan tổ chức việc lấy ý kiến nhân dân. * Trưng cầu dân ý và bầu cử Bầu cửlà hoạt động bỏ phiếu của người dân để chọn ra những cá nhân nắm giữ các chức vụ quan trọng hoặc tham gia vào cơ quan đại diện của mình. Bầu cử có thể là bầu đại biểu Quốc hội, đại biểu Hội đồng địa phương hoặc cũng có thể là bầu người lãnh đạo trong các cơ quan, tổ chức… Bầu cử và trưng cầu dân ý có khá nhiều nét tương đồng, đặc biệt là ở quy trình thủ tục thực hiện hai hoạt động này. Cả bầu cử là trưng cầu dân ý đều có chung một chủ thể được gọi là cử tri và thực hiện dưới hình thức bỏ phiếu. Tuy nhiên có thể nhận thấy điểm khác biệt cơ bản giữa bầu cử và trưng cầu dân ý ở chỗ: - Đối tượng của bầu cử hướng tới là chọn lựa ra các cá nhân cụ thể, trong khi đối tượng của trưng cầu dân ý là lựa chọn đồng ý hay không đồng ý một vấn đề mà cơ quan nhà nước đưa ra. - Bầu cử là việc trao quyền lực (uỷ thác quyền lực) của nhân dân cho người được chọn, đó là việc chuyển hoá ý chí của người dân sang cơ quan đại diện. Trong khi đó, trưng cầu dân ý là việc người dân trực tiếp thực hiện quyền lực của mình, trực tiếp thể hiện ý chí của mình mà không thông qua bất kỳ một cơ quan, tổ chức nào khác. - Quy mô của các cuộc bầu cử có thể là trên toàn quốc như tổng tuyển cử toàn quốc bầu đại biểu Quốc hội, ở phạm vi địa phương như bầu đại biểu Hội đồng nhân dân cũng có khi là bầu người lãnh đạo trong các tổ chức doanh nghiệp. Quy mô của các cuộc trưng cầu dân ý thường chỉ có hai mức độ là trưng cầu dân ý trên phạm vi cả nước như là việc thông qua Hiến pháp, pháp luật và trưng cầu dân ý ở địa phương đó là những vấn đề quan trọng của địa phương như sát nhập địa giới hành chính, xây dựng các công trình công cộng… 10 * Trưng cầu dân ý và điều tra xã hội học Điều tra xã hội học là một hoạt động khảo sát ý kiến người dân về một vấn đề cụ thể hoặc một cá nhân cụ thể trong xã hội.Hoạt động điều tra xã hội học có thể được thực hiện bởi cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội cũng có khi chỉ là hoạt động nghiên cứu của một các nhân.Vì vậy mà kết quả của hoạt động điều tra xã hội học chỉ có tính chất tham khảo, không có giá trị bắt buộc đối với cơ quan nhà nước. Trong khi đó, trưng cầu dân ý là hoạt động lấy ý kiến nhân dân thông qua hình thức bỏ phiếu. Hoạt động trưng cầu dân ý bắt buộc phải do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện tổ chức và kết quả của cuộc trưng cầu dân ý có giá trị bắt buộc đối với cơ quan nhà nước. Có thể thấy trưng cầu dân ý là một chế định xã hội có cùng tính chất với điều tra dư luận xã hội nhưng ở mức độ cao hơn, nếu xét về mức độ thực hiện chế định dân chủ trực tiếp (Dân chủ được thực hiện dưới hai hình thức là dân chủ trực tiếp và dân chủ đại diện, trong đó dân chủ trực tiếp là nhân dân bày tỏ chính kiến của mình, trực tiếp quyết định những vấn đề của đời sống xã hội). Trong trưng cầu dân ý thì chủ thể đưa ra vấn đề để trưng cầu luôn là Nhà nước, còn người dân sẽ biểu đạt ý chí của mình thông qua việc bỏ phiếu. Từ những định nghĩa của các cuốn từ điển uy tín, cũng như những phân tích phân biệt giữa trưng cầu dân ý với các khái niệm có liên quan ở trên cho thấy trưng cầu dân ý có các dấu hiệu đặc trưng sau: donhân dân - chủ thể tối cao toàn bộ quyền lực nhà nước thực hiện; đối tượng của trưng cầu ý dân là những vấn đề quan trọng mà bản thân các cơ quan nhà nước không thể tự mình quyết định được; được thực hiện dưới hình thức trực tiếp; kết quả của cuộc trưng cầu dân ý có gái trị cao nhất mà không có cơ quan nàocó quyền sửa đổi và có giá trị bắt buộc thực hiện. Từ nhữngdẫn chứng trên, có thể rút ra khái niệm: Trưng cầu dân ý là hình thức dân chủ trực tiếp, theo đó nhân dântrực tiếp quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước theo quy định của pháp luật hoặc theo sáng kiến trưng cầu dân ý, thông qua thủ tục bỏ phiếu. 11 1.2. Vị trí, vai trò của trƣng cầu dân ý Vị trí, vai trò của dân chủ trực tiếp nói chung và của trưng cầu dân ý nói riêng trong đời sống chính trị của mỗi quốc gia như thế nào, điều đó phụ thuộc vào nhiều yếu tố khác nhau, như các điều kiện về chính trị, kinh tế, văn hoá, xã hội, trình độ dân trí, trình độ chính trị, trình độ pháp lý, thói quen thực hiện dân chủ của người dân theo từng nước; phụ thuộc vào sự tác động của các quốc gia khác nhau trong khu vực và trên thế giới… Tuy nhiên, có thể khẳng định rằng, khi dân chủ càng phát triển thì càng tạo điều kiện mở rộng và phát huy trưng cầu dân ý. Ngược lại, ở đâu và nơi nào quan tâm và chú trọng tới dân chủ trực tiếp cũng như trưng cầu dân ý, thì nơi đó nền dân chủ mới thực sự phát triển và chế độ chính trị ở đó mới thực sự mang bản chất “quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân”. Nói cách khác, dân chủ là tiền đề để thực hiện và mở rộng trưng cầu dân ý; và ngược lại, trưng cầu dân ý là công cụ, phương tiện quan trọng thúc đẩy sự phát triển của dân chủ cả về phạm vi và mức độ. Trưng cầu dân ý là hình thức dân chủ trực tiếp nhất. Bên cạnh các hình thức dân chủ khác như: bầu cử, quyền khiếu nại tố cáo, quyền được bàn bạc, quyết định các vấn đề phát triển kinh tế ở địa phương, quyền tự quản ở khu dân cư… thì trưng cầu dân ý được coi là hình thức dân chủ trực tiếp nhất. Bởi lẽ, thông qua bầu cử người dân mới bầu ra người đại diện cho mình tham gia vào các cơ quan quyền lực nhà nước, mọi tâm tự nguyện vọng của người dân sẽ được biểu đạt thông qua người đại diện, tuy nhiên trên thực tế ý chí của người đại diện đó lại bị chi phối bởi nhiều yếu tố do vậy nhiều khi hoạt động của người đại biểu đó lại không phản ánh được ý chí của nhân dân. Trong khi đó, thông qua hoạt động trưng cầu dân ý, công dân thể hiện trực tiếp ý chí của mình đối với các vấn đề quan trọng của quốc gia thông qua lá phiếu. Do đó, những quyết định quan trọng của chính quyền luôn phù hợp và phản ánh được ý chí của người dân. Ngoài ra các hình thức thực hiện dân chủ ở cơ sở, người dân mặc dù được tham gia góp ý vào các hoạt động của cơ quan nhà nước, kiểm tra, giám sát các hoạt 12 động của cơ quan nhà nước tại địa phương. Tuy nhiên những ý kiến, nguyện vọng của nhân dân chỉ có tính chất tham khảo đối với cơ quan nhà nước chứ không có tính quyết định đối với hoạt động của cơ quan này. Trong khi, kết quả của hoạt động trưng cầu dân ý có tính chất bắt buộc đối với các cơ quan nhà nước, không có bất kỳ một cơ quan nhà nước nào có thể làm khác đi kết quả trưng cầu dân ý. Trưng cầu dân ý là cầu nối giữa Nhà nước và nhân dân, giúp Đảng và Nhà nước khắc phục bệnh quan liêu, xa rời thực tế. Nhà nước đóng vai trò là chủ thể tổ chức các cuộc trưng cầu dân ý còn nhân dân đóng vai trò là chủ thể trung tâm của trưng cầu dân ý. Thông qua các cuộc trưng cầu dân ý, mối quan hệ của Nhà nước với công dân cũng được củng cố càng chở nên gắn bó, mật thiết hơn, công dân có điều kiện tìm hiểu, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước. Nhà nước dễ bao quát được mọi khía cạnh của đời sống thực tiễn, hiểu được ý chí, mong muốn của người dân, qua đó sẽ có những quyết định, sách lược phù hợp với điều kiện xã hội, phù hợp với lòng dân. Trưng cầu dân ý giúp Đảng và Nhà nước kiểm nghiệm lại đường lối, chính sách, pháp luật, khắc phục bệnh quan liêu, xa rời thực tế, giúp cho đất nước ngày càng phát triển và lớn mạnh. Bên cạnh đó, trưng cầu dân ý giúp ngăn ngừa những quyết định được đưa ra vội vã, thiếu cân nhắc từ phía Nhà nước. Trưng cầu dân ý góp phần nâng cao ý thức, trách nhiệm chính trị của người dân. Trưng cầu dân ý tạo thói quen cho người dân phát biểu chính kiến của mình về các vấn đề chung của đất nước; đồng thời, đây cũng là bước chuẩn bị, tạo sự sẵn sàng cho người dân trong việc thực hiện các quy định của pháp luật, đảm bảo tính khả thi cũng như hiệu quả của pháp luật. Vì vậy quá trình này sẽ tạo động lực cũng như là một cơ hội tuyệt vời cho nhân dân tìm hiểu về các vấn đề quan trọng của đất nước, thể hiền quyền cũng như nghĩa vụ của mình đối với đất nước. 13 1.3. Phân loại trƣng cầu dân ý Trong phần này, nghiên cứu sẽ làm rõ các loại trưng cầu dân ý dựa theo các tiêu chí khác nhau: hình thức và nội dung. 1.3.1. Phân loại theo tiêu chí hình thức - Nếu căn cứ vào chủ thể đề xuất của cuộc trưng cầu dân ý thì có thể phân ra làm hai hoại trưng cầu dân ý là trưng cầu dân ý bắt buộc và trưng cầu dân ý tuỳ nghi. + Trưng cầu dân ý bắt buộc: là cuộc bỏ phiếu của cử tri được tiến hành một cách đương nhiên đối với những vấn đề cụ thể mà hiến pháp hoặc pháp luật quy định. Trưng cầu dân ý bắt buộc thường chỉ áp dụng đối với các quyết định chính trị rất quan trọng. Trưng cầu dân ý bắt buộc thường được áp dụng đối với việc sửa đổi Hiến pháp, bất đồng giữa tổng thống và cơ quan lập pháp, phê chuẩn các điều ước quốc tế, tham gia một tổ chức siêu quốc gia, các vấn đề về chủ quyền quốc gia hoặc tự quyết. Ví dụ: ở Úc, Đan Mạch và Venezuela, tất cả các sửa đổi về hiến pháp đều phải bắt buộc thông qua trưng cầu dân ý; còn ở các nước như Iceland và Peru, trưng cầu dân ý được áp dụng đối với một số trường hợp sửa đổi Hiến pháp nhất định. Tại Thụy Sỹ - quê hương của trưng cầu dân ý, một số điều ước quốc tế bắt buộc phải đưa ra trưng cầu dân ý trước khi phê chuẩn và ở Đan Mạch thì việc trao quyền cho các tổ chức quốc tế hoặc tổ chức siêu quốc gia phải được thực hiện thông qua hình thức trưng cầu dân ý.[22, tr.132] + Trưng cầu dân ý tuỳ nghi: là cuộc bỏ phiếu của cử tri không theo quy định của pháp luật mà theo đề xuất của Chính phủ hoặc một số trường hợp theo đề xuất của của các đảng phái. Loại trưng cầu dân ý này có nhiều hình thức khác nhau. Trưng cầu dân ý được quy định trước mang tính nguyên tắc trong hiến pháp hoặc trong các quy chế về trưng cầu dân ý. Như ở Tây Ban Nha, Hiến pháp quy định: “các quyết định mang tính chất chính trị đặc biệt quan trọng có thể được đưa ra trưng cầu dân ý để tham vấn và nhà vua có thể tiến hành cuộc 14