BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC MỞ HÀ NỘI
LUẬN VĂN THẠC SĨ
PHÁP LUẬT VỀ THU HỒI ĐẤT TỪ THỰC TIỄN KIỂM SÁT
VIỆC GIẢI QUYẾT CÁC VỤ ÁN HÀNH CHÍNH CỦA VIỆN
KIỂM SÁT NHÂN DÂN TỈNH HÀ NAM
ĐÀO XUÂN THIỀU
CHUYÊN NGÀNH : LUẬT KINH TẾ
MÃ NGÀNH: 8380107
NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS NGUYỄN NHƯ PHÁT
HÀ NỘI - 2019
LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan Luận văn này là công trình nghiên cứu thực sự của cá nhân,
được thực hiện dưới sự hướng dẫn khoa học của PGS.TS Nguyễn Như Phát.
Các số liệu, những kết luận nghiên cứu được trình bày trong Luận văn này
trung thực, chính xác và khách quan.
Tôi xin chịu trách nhiệm về nghiên cứu của mình.
Hà Nội, ngày tháng năm 20
Tác giả luận văn
Đào Xuân Thiều
LỜI CẢM ƠN
Trước hết tôi xin bày tỏ sự biết ơn, lòng kính trọng tới thầy giáo PGS.TS
Nguyễn Như Phát – người đã vun đắp ý tưởng và tiếp sức cho tôi trong suốt
thời gian nghiên cứu luận văn. Tôi cảm ơn thầy không chỉ vì những kiến thứ hữu
ích thầy đã truyền đạt mà còn bởi thầy đã để lại trong trái tim tôi hình ảnh cao
đẹp về một nhà nghiên cứu khoa học chân chính.
Tôi không quên dành lời cảm ơn thân thương nhất đến những người trong
gia đình tôi.
Tôi muốn cảm ơn những đồng nghiệp nơi tôi công tác và bạn bè tôi –
những người đã ủng hộ, giúp đỡ về mặt tinh thần cũng như chia sẻ những khó
khăn trong những năm tháng học tập, nghiên cứu.
Và trên hết, tôi xin dành lời cảm ơn thiêng liêng nhất đến cha mẹ và vợ
con tôi – những người đã sinh thành ra tôi, nuôi dưỡng và luôn bên tôi khi tôi
hạnh phúc cũng như khi khó khăn, khi tôi vui cũng như lúc tôi buồn.
Tôi xin dành thành quả mà tôi đạt được từ những nghiên cứu khoa học
của mình kính tặng cha mẹ và vợ con tôi với lòng biết ơn sâu sắc nhất.
Hà Nội, ngày tháng năm 20
Tác giả luận văn
Đào Xuân Thiều
MỤC LỤC
MỞ ĐẦU .........................................................................................................................1
Chương 1. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ PHÁP LUẬT THU HỒI ĐẤT VÀ
KIỂM SÁT VIỆC GIẢI QUYẾT CÁC VỤ ÁN HÀNH CHÍNH LIÊN QUAN ĐẾN
THU HỒI ĐẤT CỦA VIỆN KIỂM SÁT NHÂN DÂN .................................................8
1.1. Những Vấn Đề Lý Luận Về Pháp Luật Thu Hồi Đất ...............................................8
1.1.1. Khái niệm và đặc điểm của thu hồi đất .................................................................8
1.1.2. Các trường hợp thu hồi đất .................................................................................11
1.1.3. Khái niệm bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi thu hồi đất...................................16
1.2. Những Vấn Đề Lý Luận Về Kiểm Sát Việc Giải Quyết Các Vụ Án Hành
Chính Liên Quan Đến Thu Hồi Đất Của Viện Kiểm Sát Nhân Dân ......................23
1.2.1. Khái niệm và đặc điểm của xét xử các vụ án hành chính liên quan đến thu hồi
đất ..................................................................................................................................23
1.2.2. Khái niệm và đặc điểm của kiểm sát xét xử các vụ án hành chính liên quan đến
thu hồi đất ......................................................................................................................27
1.2.3. Ý nghĩa của kiểm sát xét xử các vụ án hành chính về thu hồi đất .......................35
Chương 2. THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT THU HỒI ĐẤT TỪ THỰC TIỄN KIỂM
SÁT VIỆC GIẢI QUYẾT CÁC VỤ ÁN HÀNH CHÍNH LIÊN QUAN ĐẾN THU
HỒI ĐẤT CỦA VIỆN KIỂM SÁT NHÂN DÂN TỈNH HÀ NAM………….………43
2.1. Thực Trạng Về Kiểm Sát Việc Giải Quyết Các Vụ Án Hành Chính Liên Quan
Đến Thu Hồi Đất Của Viện Kiểm Sát Nhân Dân Tỉnh Hà Nam...................................43
2.1.1. Thực Tiễn Kiểm Sát Việc Thụ Lý Vụ Án Hành Chính Liên Quan Đến Thu Hồi
Đất .................................................................................................................................43
2.1.2. Thủ tục kiểm sát hoạt động chuẩn bị xét xử vụ án hành chính liên quan đến thu
hồi đất ............................................................................................................................ 45
2.2. Thực Tiễn Công Tác Kiểm Sát Việc Giải Quyết Các Vụ Án Hành Chính Liên
Quan Đến Thu Hồi Đất Trên Địa Bàn Tỉnh Hà Nam ....................................................54
2.2.1. Khái Quát Về Đặc Điểm Tình Hình, Tổ Chức, Cán Bộ Của Viện Kiểm Sát Nhân
Dân Tỉnh Hà Nam .........................................................................................................54
2.2.2. Công tác kiểm sát việc giải quyết các vụ án hành chính liên quan đến thu hồi đất
trên địa bàn tỉnh Hà Nam .............................................................................................. 55
Chương 3. ĐỀ XUẤT NHỮNG GIẢI PHÁP ĐỂ HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ
THU HỒI ĐẤT TRÊN CƠ SỞ THỰC TIỄN KIỂM SÁT VIỆC GIẢI QUYẾT CÁC
VỤ ÁN HÀNH CHÍNH LIÊN QUAN ĐẾN THU HỒI ĐẤT CỦA VIỆN KIỂM SÁT
NHÂN DÂN TỈNH HÀ NAM ......................................................................................72
3.1. Những giải pháp để hoàn thiện pháp luật về thu hồi đất, hoàn thiện công tác kiểm
sát việc giải quyết các vụ án hành chính liên quan đến thu hồi đất............................... 72
3.1.1. Những giải pháp để hoàn thiện pháp luật đất đai ...............................................72
3.1.2. Những giải pháp để hoàn thiện Luật Tố tụng hành chính...................................74
3.2. Những biện pháp bảo đảm thực hiện pháp luật về thu hồi đất trên cơ sở thực tiễn
kiểm sát việc giải quyết các vụ án hành chính về thu hồi đất của Viện Kiểm sát nhân
dân tỉnh Hà Nam ............................................................................................................82
KẾT LUẬN ....................................................................................................................86
TÀI LIỆU THAM KHẢO ............................................................................................. 88
DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT
LĐĐ:
Luật Đất đai
THĐ:
Thu hồi đất
LTTHC:
Luật Tố tụng Hành chính
LTCTAND:
Luật Tổ chức Tòa án nhân dân
LTCVKSND:
Luật Tổ chức Viện Kiểm sát nhân dân
VKSND:
Viện Kiểm sát nhân dân
VKSNDTC:
Viện Kiểm sát nhân dân tối cao
TAND:
Tòa án nhân dân
TANDTC:
Tòa án nhân dân tối cao
TAQS:
Tòa án quân sự
QĐHC:
Quyết định hành chính
HVHC:
Hành vi hành chính
TTHC:
Tố tụng hành chính
VKS:
Viện Kiểm sát
QLNN:
Quản lý nhà nước
ADPL:
Áp dụng pháp luật
MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài
VKSND kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong tố tụng hành chính nhằm
đảm bảo cho việc giải quyết vụ án hành chính kịp thời, đúng pháp luật; VKSND
kiểm sát các vụ án hành chính bắt đầu từ khi Tòa án thông báo trả lại đơn khởi
kiện vụ án hành chính hoặc từ khi Tòa án thông báo thụ lý vụ án hành chính đến
khi bản án, quyết định giải quyết vụ án hành chính của Tòa án có hiệu lực pháp
luật mà không có kháng nghị, không có yêu cầu, kiến nghị, đề nghị xem xét lại
theo quy định của LTTHC; VKSND tham gia các phiên tòa, phiên họp của Tòa
án; kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong công tác thi hành bản án, quyết định
có hiệu lực pháp luật của Tòa án, thực hiện các quyền yêu cầu, kiến nghị, kháng
nghị theo quy định của pháp luật.
Căn cứ vào các quy định của LTTHC có thể xác định một số đặc điểm của
công tác kiểm sát việc giải quyết các vụ án hành chính như sau:
- Phạm vi công tác kiểm sát việc giải quyết các vụ án hành chính là từ khi
Tòa án thông báo trả lại đơn khởi kiện vụ án hành chính hoặc từ khi Tòa án
thông báo thụ lý vụ án hành chính đến khi bản án, quyết định giải quyết vụ án
hành chính của Tòa án có hiệu lực pháp luật mà không có kháng nghị, không có
yêu cầu, kiến nghị, đề nghị xem xét lại theo quy định của LTTHC.
- Đối tượng kiểm sát trong việc giải quyết các vụ án hành chính là sự tuân thủ
pháp luật của Tòa án, người tiến hành tố tụng của Tòa án, người tham gia tố tụng và cơ
quan, tổ chức, cá nhân có liên quan trong giải quyết vụ án hành chính.
- Mục tiêu của hoạt động kiểm sát nhằm đảm bảo việc giải quyết vụ án
hành chính kịp thời, đúng pháp luật. Qua đó, góp phần đảm bảo cho pháp luật
được chấp hành nhiêm chỉnh và thống nhất.
Có thể nói, sự ra đời của LTTHC đã quy định cụ thể, rõ ràng hơn về vị trí,
nhiệm vụ, quyền hạn của VKS trong TTHC. Qua đó cũng khẳng định, trong lĩnh
1
vực giải quyết các vụ án hành chính, VKS đóng vai trò rất quan trọng bởi tranh
chấp hành chính là tranh chấp giữa cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền
trong cơ quan nhà nước với cá nhân, cơ quan, tổ chức. Do vậy, sự tham gia của
VKS trong TTHC để đảm bảo sự nghiêm minh của pháp luật, sự công bằng,
bình đẳng, sự tuân thủ pháp luật của các chủ thể là rất cần thiết. Là một cơ quan
trong hệ thống các cơ quan tư pháp, VKSND được Đảng và Nhà nước quan tâm
định hướng đổi mới cả về tổ chức và hoạt động nhằm không ngừng nâng cao
chất lượng công tác kiểm sát.
Trong việc kiểm sát quá trình giải quyết của Tòa án về các vụ án hành
chính trong thời gian qua ở tỉnh Hà Nam thấy nổi bật các khiếu kiện về vấn để
quản lý nhà nước trong lĩnh vực quản lý nhà nước về đất đai, trong đó, vấn đề
thu hồi đất chiếm nhiều loại việc thuộc các vụ án hành chính của VKSND tỉnh
Hà Nam mà nguyên nhân số lượng án hành chính tăng nhanh (chủ yếu trong lĩnh
vực QLNN về đất đai) là do phát sinh từ việc thu hồi đất để phục vụ dự án (khu công
nghiệp, khu đô thị, xây dựng mới hoặc mở rộng các tuyến đường giao thông…). Đây
là một trong những hoạt động nhằm thực hiện chức năng Hiến định của VKSND.
Hoạt động này đặc biệt quan trọng vì mục đích của nó nhằm đảm bảo việc thụ lý, giải
quyết các khiếu kiện về thu hồi đất được đúng pháp luật.
Thực tiễn cho thấy, VKSND các cấp tỉnh Hà Nam đã thực hiện tương đối
tốt công tác kiểm sát việc giải quyết các vụ án hành chính nói chung và kiểm sát
việc giải quyết các vụ án hành chính về thu hồi đất nói riêng. Tuy nhiên, do
nhiều nguyên nhân khách quan, chủ quan việc ADPL trong kiểm sát việc giải
quyết các vụ án hành chính của VKSND các cấp tỉnh Hà Nam còn bộc lộ những
hạn chế nhất định như: trong công tác kiểm sát việc áp dụng pháp luật của Tòa
án khi giải quyết các vụ án hành chính về khiếu kiện phương án bồi thường, hỗ
trợ tái định cư khi nhà nước thu hồi đất thì chưa kiểm sát được việc làm rõ các
căn cứ pháp luật mà Tòa án áp dụng để từ đó xác định Tòa án thụ lý đúng hay
sai thẩm quyền hay đối với những trường hợp vừa có đơn khiếu nại, vừa có khởi
2
kiện, cần phải kiểm sát xem Tòa án đã yêu cầu người khởi kiện lựa chọn cơ
quan giải quyết chưa và đã có văn bản thông báo cho Tòa án biết chưa, từ đó xác
định chính xác thẩm quyền của Tòa án. Mặt khác, quá trình tham gia kiểm sát
giải quyết các loại án hành chính này, muốn có phương án bồi thường, hỗ trợ, tái
định cư đúng quy định của pháp luật thì lại chưa xác định nhà nước thu hồi đất
nhằm mục đích gì, thu hồi đất trong trường hợp nào... để xác định rõ đối tượng
bị thu hồi có được bồi thường hay không; đồng thời phân biệt với những trường
hợp được bồi thường theo khung giá nhà nước hay theo giá thỏa thuận. . …
Những hạn chế đó đã ảnh hưởng nhất định đến quá trình kiểm sát các khiếu kiện
về quản lý đất đai nói chung và kiểm sát vấn đề thu hồi đất tại địa phương, làm
giảm niềm tin của nhân dân vào sự công minh của pháp luật..., vì vậy, Thu hồi
đất từ thực tiễn kiểm sát việc giải quyết các vụ án hành chính của VKSND luôn
là vấn đề cần thiết được đặt ra trong tiến trình cải cách tư pháp ở nước ta hiện nay,
nhằm nâng cao chất lượng hoạt động, tiếp tục phát huy kết quả đạt được, khắc phục
kịp thời các tồn tại, hạn chế; đảm bảo việc áp dụng pháp luật một cách chính xác, cụ
thể hóa được các đường lối, chủ trương của Đảng, chính sách pháp luật của Nhà nước
trong vụ án hành chính, công tác kiểm sát đảm bảo hiệu lực, hiệu quả, đáp ứng sự
quan tâm lãnh đạo của Đảng và sự tin tưởng của nhân dân.
Xuất phát từ những lý do nêu trên, học viên chọn đề tài: "Pháp luật về
thu hồi đất từ thực tiễn kiểm sát việc giải quyết các vụ án hành chính của
Viện kiểm sát nhân dân tỉnh Hà Nam” làm luận văn tốt nghiệp Thạc sỹ Luật
học chuyên ngành Luật kinh tế tại Đại học mở Hà Nội.
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài
Trong những năm qua đã có nhiều đề tài khoa học, công trình nghiên cứu về
thu hồi đất từ thực tiễn kiểm sát các vụ án hành chính được công bố trên các sách,
báo, tạp chí chuyên ngành và các luận án Tiến sỹ, Thạc sỹ.
Các công trình nghiên cứu về kiểm sát và thực tiễn kiểm sát các vụ án
hành chính của VKS đã được công bố như: Giáo trình Lý luận chung về Nhà nư3
ớc và Pháp luật của các Học viện, các trường Đại học như Học viện Chính trị Hành chính Quốc gia Hồ Chí Minh, Đại học Quốc gia Hà Nội (khoa Luật), Đại
học Luật Hà Nội, Đại học kiểm sát v.v...
Các công trình, bài viết liên quan đến QLNN về đất đai, như: Tổng kết việc
thi hành các Nghị quyết của Quốc hội về công tác tư pháp trong ngành KSND; sơ
kết 5 năm thi hành Hiến pháp, LĐĐ 2013( 2014- 2019); Chuyên đề về giải quyết
án hành chính liên quan đến quy hoạch, quản lý, sử dụng đất đai tại đô thị (20142018); Chuyên đề về xây dựng kiến nghị thông qua việc giải quyết các vụ án hành
chính trong lĩnh vực QLNN về đất đai (2017 - 2018); Chuyên đề về tổng hợp các
vướng mắc liên quan đến LĐĐ 2013 và các quy định pháp luật có liên quan; sơ kết
3 năm thi hành LTTHC năm 2015 (2016 - 2019); Sơ kết công tác kiểm sát giải
quyết vụ án hành chính liên quan đến QLNN về đất đai (2016- 2019).
Ngoài ra, còn có nhiều bài viết đăng trên các tạp chí chuyên ngành như
Tạp chí Kiểm sát, tạp chí Tòa án, tạp chí Công an nhân dân, tạp chí Luật học và
các chuyên đề nghiệp vụ như: “Tổng hợp kinh nghiệm thực hành quyền công tố
và kiểm sát điều tra, kiểm sát xét xử các vụ án hành chính” của Vụ 2
VKSNDTC năm 2004; “Tổng hợp kinh nghiệm trong công tác thực hành quyền
công tố, kiểm sát điều tra, kiểm sát xét xử sơ thẩm các vụ án hành chính” năm
2007; “Kinh nghiệm thực hành quyền công tố và kiểm sát điều tra các vụ án về
thu hồi đất trong lĩnh vực quản lý Nhà nước về đất đai” do Tạp chí kiểm sát
phối hợp với vụ 1C- VKSNDTC thực hiện tháng 10/2011.
Các công trình nghiên cứu khoa học trên đã đề cập đến những khía cạnh
khác nhau của ADPL, kiểm sát hoạt động tư pháp, các vấn đề về thu hồi đất
…có nhiều giá trị để tham khảo. Song chưa có công trình nào nghiên cứu một
cách đầy đủ, có hệ thống về mặt lý luận và thực tiễn nhìn từ góc độ Pháp luật về
thu hồi đất từ thực tiễn kiểm sát việc giải quyết các vụ án hành chính của
VKSND tỉnh Hà Nam.
4
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
3.1.Mục đích nghiên cứu
Luận văn có mục đích nghiên cứu làm rõ các vấn đề chung, các hạn chế
của pháp luật về THĐ ở Việt Nam hiện nay để đề xuất phương hướng hoàn
thiện. Ngoài ra, luận văn đánh giá từ thực tiễn kiểm sát việc giải quyết các vụ án
hành chính của VKSND trên địa bàn tỉnh Hà Nam. Trên cơ sở đó, luận văn đưa
ra những phương hướng, giải pháp để hoàn thiện pháp luật về thu hồi đất thông
qua hoạt động thực tiễn việc giải quyết các vụ án hành chính của VKSND ở Việt
Nam trong thời gian tới.
3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
Để đạt được mục đích nghiên cứu trên, Luận văn có các nhiệm vụ
nghiên cứu cụ thể sau đây:
- Phân tích làm sáng tỏ những vấn đề lý luận về THĐ qua kiểm sát việc
giải quyết các vụ án hành chính của VKSND.
- Phân tích, đánh giá thực trạng pháp luật về THĐ và chức năng kiểm sát
việc giải quyết các vụ án hành chính của VKSND cấp huyện, cấp tỉnh
- Phân tích, đánh giá thực trạng THĐ từ thực tiễn kiểm sát việc giải quyết
các vụ án hành chính của VKSND tỉnh Hà Nam
- Đề xuất các phương hướng, giải pháp bảo đảm thu hồi đất từ thực tiễn
kiểm sát việc giải quyết các vụ án hành chính của VKSND ở Việt Nam trong
thời gian tới.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
4.1. Đối tượng nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu của luận văn là pháp luật về THĐ qua thực tiễn
kiểm sát giải quyết các vụ án hành chính của VKS.
5
4.2. Phạm vi nghiên cứu
Về thời gian: Luận văn tập trung nghiên cứu các quy định pháp luật và
thực trạng liên quan trực tiếp đến công tác THĐ qua kiểm sát vụ án hành chính
của VKS trong vòng 5 năm (từ năm 2014 đến nay);
Về Không gian: Luận văn nghiên cứu thực tiễn pháp luật về THĐ trên địa
bàn tỉnh Hà Nam
5. Cơ sở phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu
- Cơ sở phương pháp luận: Luận văn được nghiên cứu dựa trên cơ sở lý
luận khoa học của chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh về Nhà nước
và Pháp luật, các quan điểm và tư tưởng chỉ đạo của Đảng cộng sản Việt Nam
về đổi mới toàn diện đất nước nói chung và cải cách tư pháp nói riêng, chính
sách pháp luật của nhà nước Việt Nam trong lĩnh vực hành chính, kinh tế.
- Phương pháp nghiên cứu: Luận văn sử dụng các phương pháp nghiên
cứu của triết học Mác - Lênin và các khoa học chuyên ngành khác, trong đó đặc
biệt chú trọng đến phương pháp phân tích, tổng hợp, thống kê, so sánh, kết hợp
giữa lý luận và thực tiễn.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
- Ý nghĩa lý luận: Tiếp tục làm sáng tỏ một số vấn đề lý luận về kiểm sát
việc giải quyết các vụ án hành chính liên quan đến THĐ của VKSND;
- Ý nghĩa thực tiễn: Những hạn chế, bất cập của quy định của pháp luật về
thu hồi đất dưới góc độ kiểm sát việc giải quyết các vụ án hành chính liên quan
đến THĐ của VKSND. Công tác thi hành pháp luật về THĐ, từ đó đề ra giải
pháp hoàn thiện pháp luật THĐ và nâng cao hiệu quả công tác thi hành pháp
luật, hiệu quả công tác kiểm sát việc giải quyết các vụ án hành chính liên quan
đến THĐ của VKSND tỉnh Hà Nam.
7. Kết cấu của luận văn
Luận văn gồm ba chương
6
MỞ ĐẦU
Chương 1. Những vấn đề về pháp luật thu hồi đất và kiểm sát việc giải quyết
các vụ án hành chính liên quan đến thu hồi đất của Viện kiểm sát nhân dân
Chương 2. Thực trạng về kiểm sát việc giải quyết các vụ án hành chính
liên quan đến thu hồi đất của Viện kiểm sát nhân dân tỉnh Hà Nam
Chương 3. Đề xuất những giải pháp để hoàn thiện pháp luật về thu hồi đất
trên cơ sở thực tiễn kiểm sát việc giải quyết các vụ án hành chính liên quan đến
thu hồi đất của Viện Kiểm sát nhân dân tỉnh Hà Nam
KẾT LUẬN
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
7
Chương 1. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ PHÁP LUẬT THU HỒI ĐẤT
VÀ KIỂM SÁT VIỆC GIẢI QUYẾT CÁC VỤ ÁN HÀNH CHÍNH LIÊN QUAN
ĐẾN THU HỒI ĐẤT CỦA VIỆN KIỂM SÁT NHÂN DÂN
1.1. Những Vấn Đề Lý Luận Về Pháp Luật Thu Hồi Đất
1.1.1. Khái niệm và đặc điểm của thu hồi đất
1.1.1.1. Khái niệm thu hồi đất
Khác với nhiều quốc gia trên thế giới, ở Việt Nam do tính chất đặc thù
của chế độ sở hữu đất đai: đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện
chủ sở hữu. nhà nước thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai
thông qua một trong những hình thức là giao đất, cho thuê đất cho tổ chức, hộ
gia đình, cá nhân (gọi chung là người sử dụng đất) sử dụng ổn định lâu dài và
cho phép họ được chuyển quyền sử dụng đất. Khi có nhu cầu sử dụng đất vào
mục đích quốc phòng, an ninh hoặc phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia,
công cộng thì Nhà nước thu hồi đất. Thuật ngữ thu hồi đất được giải thích trong
các sách báo pháp lý.
Theo Từ điển Tiếng Việt định nghĩa thu hồi là việc “thu về lại, lấy lại cái
trước đã đưa ra, đã cấp phát hoặc bị mất vào tay kẻ khác”. Từ đó, có thể hiểu
thu hồi đất thể hiện quyền lực của Nhà nước – người đại diện chủ sở hữu toàn
dân về đất đai – trong việc quyết định số phận pháp lý của đất đai.
Trong LĐĐ năm 1987 và LĐĐ năm 1993, đã đề cập vấn đề thu hồi đất,
nhưng chưa định nghĩa rõ thế nào là thu hồi đất mà chỉ liệt kê các trường hợp bị thu
hồi đất như Điều 14 LĐĐ năm 1987 và Điều 26 LĐĐ năm 1993.
Theo Từ điển Giải thích Thuật ngữ Luật học của Trường Đại học Luật Hà
Nội xuất bản năm 1999, thu hồi đất được hiểu là: Cơ quan nhà nước có thẩm
quyền thu hồi quyền sử dụng đất của người vi phạm quy định về sử dụng đất để
Nhà nước giao cho người khác sử dụng hoặc trả lại cho chủ sử dụng đất đai
hợp pháp bị lấn chiếm. Trường hợp thật cần thiết, Nhà nước thu hồi đất đang sử
8
dụng của người sử dụng đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi
ích quốc gia, lợi ích công cộng.
Giáo trình LĐĐ năm 2008 của Trường Đại học Luật Hà Nội đưa ra định
nghĩa thu hồi đất như sau: “Thu hồi đất là một quyết định hành chính của cơ
quan nhà nước có thẩm quyền nhằm chấm dứt quan hệ pháp luật đất đai của
người sử dụng đất”. LĐĐ năm 2003 ra đời, thuật ngữ thu hồi đất đã được giải
thích tại Khoản 5, Điều 4: “Thu hồi đất là việc Nhà nước ra quyết định hành
chính để thu lại quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất đã giao cho tổ chức, Ủy ban
nhân dân xã, phường, thị trấn quản lý theo quy định của Luật này”.
Mặc dù LĐĐ năm 2003 giải thích thế nào là thu hồi đất. tuy nhiên theo
chúng tôi, cách giải thích này chưa thật sự chính xác, dể làm mọi người nhầm
lẫn rằng người sử dụng đất bị thu hồi đất chỉ là tổ chức hay Ủy ban nhân dân xã,
phường, thị trấn. Trong khi theo quy định của pháp luật, người sử dụng đất bị
thu hồi còn có thể là hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư, cơ sở tôn giáo,
người Việt Nam định cư ở nước ngoài sử dụng đất. hơn nữa, trên thực tế đây là
những chủ thể phổ biến bị thu hồi đất.
Trên cơ sở tiếp thu các ý kiến, các quan điểm của các chuyên gia, nhà
khoa học, của các cơ quan quản lý đất đai…LĐĐ năm 2013 được Quốc hội khóa
XIII kỳ họp thứ 6 thông qua ngày 29/11/2013 và có hiệu lực từ ngày 01/7/2014,
tại Khoản 11, Điều 03 đã giải thích rõ hơn về khái niệm thu hồi đất như sau:
“11. Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước quyết định thu lại quyền sử dụng
đất của người được Nhà nước trao quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất của
người sử dụng đất vi phạm pháp luật về đất đai.”
Từ những nghiên cứu trên, có thể hiểu một cách khái quát về thu hồi đất
như sau: “Thu hồi đất là việc Nhà nước ra quyết định hành chính để thu hồi lại
đất và quyền sử dụng đất đã giao cho các chủ thể sử dụng theo quy đinh của
pháp luật đất đai”.
9
1.1.1.2. Đặc điểm của thu hồi đất
Tiếp cận, tìm hiểu về thu hồi đất cho thấy nó có những đặc điểm cơ bản
sau đây:
Thứ nhất, thu hồi đất là một trong những nội dung cơ bản của quản lý nhà
nước về đất đai cùng với việc giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích
sử dụng đất…Việc thu hồi đất do cơ quan quản lý hành chính nhà nước tiến
hành theo một thủ tục, trình tự nhất định. Thẩm quyền thu hồi đất được xác định
theo thẩm quyền giao đất, cho thuê đất; theo đó, cơ quan có thẩm quyền quyết
định giao đất nào thì có quyền thu hồi đất với loại đất đó.
Thu hồi đất được thực hiện bởi quyết định thu hồi đất của cơ quan nhà
nước có thẩm quyền. Trong đó xác định rõ chủ thể bị thu hồi, lý do thu hồi, diện
tích thu hồi, mục đích thu hồi. Đây là căn cứ làm chấm dứt quan hệ pháp luật đất
đai giữa Nhà nước và người sử dụng đất.
Thứ hai, phương pháp mệnh lệnh hành chính là phương pháp được sử
dụng trong mọi trường hợp thu hồi đất. Vì đây là quan hệ giữa một bên là người
sử dụng đất với một bên là Nhà nước – tổ chức chính trị - quyền lực đại diện chủ
sở hữu toàn dân về đất đai, giữa hai chủ thể này không có sự bình đẳng về mặt
pháp lý. Tuy nhiên, bên cạnh phương pháp mệnh lệnh hành chính, Nhà nước còn
sử dụng phương pháp đối thoại, vận động, giáo dục thuyết phục nhằm tạo sự
đồng thuận từ phía người sử dụng đất trong việc chấp hành nghiêm chỉnh quyết
định thu hồi đất; đặc biệt là khi thu hồi đất sử dụng vào mục đích an ninh quốc
phòng, lợi ích công cộng.
Thứ ba, thu hồi đất là biện pháp pháp lý quan trọng nhằm thể hiện quyền
sở hữu toàn dân đối với đất đai mà Nhà nước là người đại diện chủ sở hữu, đồng
thời cũng là nội dung quan trọng của QLNN về đất đai. Vì vậy, để thực thi nội
dung này, quyền lực nhà nước được thể hiện nhằm đảm bảo lợi ích của Nhà
nước, của xã hội, đồng thời lập lại kỷ cương trong QLNN về đất đai.
10
Thứ tư, thu hồi đất gây ra những hậu quả pháp lý cho người sử dụng đất.
họ bị mất quyền sử dụng đât, không có chỗ ở hoặc không có công ăn việc làm;
cuộc sống rơi vào hoàn cảnh khó khăn…do đó, thu hồi đất được pháp luật quy
định rất chặt chẽ và hạn chế. Điều này có nghĩa là chỉ trong trường hợp thật cần
thiết sử dụng đất vào mục đích quốc phòng, an ninh; mục đích công cộng thì
Nhà nước mới thu hồi. Tuy nhiên, không phải bất cứ cơ quan nhà nước nào cũng
có thẩm quyền thu hồi đất mà chỉ có rất ít cơ quan nhà nước được pháp luật quy
định mới có thẩm quyền này. Việc thu hồi đất phải tuận thủ triệt để các quy định
về trình tự, thủ tục và người bị thu hồi đất được Nhà nước bồi thường, hỗ trợ, tái
định cư…
1.1.2. Các trường hợp thu hồi đất
Thu hồi đất chủ yếu phục vụ nhu cầu quốc phòng, an ninh; phát triển kinh
tế - xã hội vì lợi ích quốc gia công cộng. Trong điều kiện kinh tế thị trường thì
việc tiếp cận đất đai của các chủ thể kinh doanh được điều tiết bởi quan hệ thị
trường. Điều này có nghĩa là doanh nghiệp, tổ chức kinh tế muốn có đất để xây
dựng cơ sở sản xuất kinh doanh, dịch vụ thông qua việc nhận chuyển nhượng,
thuê và nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất của tổ chức, hộ gia đình, cá nhân
sử dụng đất chứ Nhà nước không thực hiện thu hồi đất đối với các trường hợp
này. Theo pháp luật đất đai hiện hành, Nhà nước thu hồi đất trong các trường
hợp sau đây:
Trường hợp thứ nhất, thu hồi đất sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh.
Đất đai là tài nguyên đặc biệt của quốc gia, nguồn lực quan trọng phát
triển đất nước. Vì vậy, quan điểm nhất quán của Đảng, Nhà nước và Nhân dân ta
đã được xác định từ năm 1980 đến nay là đất đai thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà
nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Theo đó, Hiến pháp năm 2013
quy định “đất đai, tài nguyên nước, tài nguyên khoáng sản, nguồn lợi ở vùng
biển, vùng trời, tài nguyên thiên nhiên khác và các tài sản do Nhà nước đầu tư,
quản lý là tài sản công thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu
11
và thống nhất quản lý”. Để thể hiện thái độ tôn trọng, sự bảo vệ của Nhà nước
đối với quyền sử dụng đất của công dân, vừa tạo cơ sở pháp lý vững chắc để tiếp
tục phòng, chống và xử lý nghiêm minh các trường hợp sai phạm trong thực
hiện pháp luật về đất đai, Khoản 02, Điều 54, Hiến pháp năm 2013 quy định: “2.
Tổ chức, cá nhân được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử
dụng đất. Người sử dụng đất được chuyển quyền sử dụng đất, thực hiện các
quyền và nghĩa vụ theo quy định của luật. Quyền sử dụng đất được pháp luật
bảo hộ.”
Đồng thời, tại Khoản 3, Điều 54, Hiến pháp năm 2013 quy định Nhà nước
thu hồi đất do tổ chức, cá nhân đang sử dụng trong trường hợp thật cần thiết do
luật định vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích
quốc gia, công cộng. Trong điều kiện phát triển của nước ta hiện nay, vẫn cần
thiết phải thu hồi đất để thực hiện các dự án phát triển kinh tế - xã hội.
Cụ thể hóa quy định của Hiến pháp năm 2013, LĐĐ năm 2013 quy định
cụ thể các trường hợp Nhà nước thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh;
phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng.
Tại Điều 61, LĐĐ năm 2013 quy định Nhà nước thu hồi đất vì mục đích
quốc phòng, an ninh trong các trường hợp sau đây: i) Làm nơi đóng quân, trụ sở
làm việc của lực lượng vũ trang; ii) Xây dựng căn cứ quân sự; iii) Xây dựng
công trình phòng thủ quốc gia, trận địa và công trình đặc biệt về quốc phòng,
an ninh; iv) Xây dựng ga, cảng quân sự; v) Xây dựng công trình công nghiệp,
khoa học và công nghệ, văn hóa, thể thao phục vụ trực tiếp cho quốc phòng, an
ninh; vi) Xây dựng kho tàng của lực lượng vũ trang nhân dân; vii) Làm trường
bắn, thao trường, bãi thử vũ khí, bãi hủy vũ khí; viii) Xây dựng cơ sở đào tạo,
trung tâm huấn luyện, bệnh viện, nhà an dưỡng của lực lượng vũ trang nhân dân; ix)
Xây dựng cơ sở giam giữ, cơ sở giáo dục do Bộ Quốc phòng, Bộ Công an quản lý.
Trường hợp thứ hai, Nhà nước thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì
lợi ích quốc gia, công cộng
12
Các trường hợp Nhà nước thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi
ích quốc gia, công cộng được quy định tại Điều 62, LĐĐ năm 2013. Nhà nước
thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng trong các
trường hợp sau đây:
Một là, thực hiện các dự án quan trọng quốc gia do Quốc hội quyết định
chủ trương đầu tư mà phải thu hồi đất;
Hai là, thực hiện các dự án do Thủ tướng Chính phủ chấp thuận, quyết
định đầu tư mà phải thu hồi đất, bao gồm: i) Dự án xây dựng khu công nghiệp,
khu chế xuất, khu công nghệ cao, khu kinh tế; khu đô thị mới, dự án đầu tư bằng
nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA); ii) Dự án xây dựng trụ sở cơ
quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương; trụ sở
của tổ chức nước ngoài có chức năng ngoại giao; công trình di tích lịch sử - văn
hóa, danh lam thắng cảnh được xếp hạng, công viên, quản trường, tượng đài, bia
tưởng niệm, công trình sự nghiệp công cấp quốc gia; iii) Dự án xây dựng kết cấu
hạ tầng kỹ thuật cấp quốc gia gồm giao thông, thủy lợi, cấp nước, thoát nước,
điện lực, thông tin liên lạc; hệ thống dẫn, chứa xăng dầu, khí đốt; kho dự trữ
quốc gia; công trình thu gom, xử lý chất thải.
Ba là, thực hiện các dự án do Hội đồng nhân dân cấp tỉnh chấp thuận mà
phải thu hồi đất bao gồm: i) Dự án xây dựng trụ sở cơ quan nhà nước, tổ chức
chính, tổ chức chính trị - xã hội; công trình di tích lịch sử - văn hóa, danh lam
thắng cảnh được xếp hạng, công viên, quảng trường, tượng đài, bia tưởng niệm,
công trình sự nghiệp công cấp địa phương; ii) Dự án xây dựng kết cấu hạ tầng
kỹ thuật của địa phương gồm giao thông, thủy lợi, cấp nước, thoát nước, điện
lực, thông tin liên lạc, chiếu sáng đô thị; công trình thu gom, xử lý chất thải; iii)
Dự án xây dựng công trình phục vụ sinh hoạt chung của cộng đồng dân cư; dự
án tái định cư, nhà ở cho sinh viên, nhà ở xã hội, nhà ở công vụ; xây dựng công
trình của cở sở tôn giáo; khu văn hóa, thể thao, vui chơi giải trí phục vụ công
cộng; chợ; nghĩa trang, nghĩa địa, nhà tang lễ, nhà hỏa táng; iv) Dự án xây dựng
13
khu đô thị mới, khu dân cư nông thôn mới; chỉnh trang đô thị, khu dân cư nông
thôn; cụm công nghiệp, cụm công nghiệp; khu sản xuất, chế biến nông sản, lâm
sản, thủy sản, hải sản tập trung; dự án phát triển rừng phòng hộ, rừng đặc dụng;
v) Dự án khai thác khoáng sản được cơ quan có thẩm quyền cấp phép, trừ
trường hợp khai thác khoáng sản làm vật liệu xây dựng thông thường, than bùn,
khoáng sản tại các khu có khoáng sản phân tán, nhỏ lẻ và khai thác tận dụng thu
khoáng sản.
Vì thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội
vì lợi ích quốc gia, công cộng phải dựa trên các căn cứ sau đây: i) Dự án thuộc
các trường hợp thu hồi đất quy định tại Điều 61 và Điều 62 của Luật này; ii) Kế
hoạch sử dụng đất hàng năm của cấp huyện đã được cơ quan nhà nước có thẩm
quyền phê duyệt; iii) Tiến độ sử dụng đất thực hiện dự án.
Trường hợp thứ ba, thu hồi đất do vi phạm pháp luật về đất đai (Điều 64)
bao gồm: i) Sử dụng đất không đúng mục đích đã được Nhà nước giao, cho thuê,
công nhận quyền sử dụng đất và đã bị xử phạt vi phạm hành chính về hành vi sử
dụng đất không đúng mục đích và tiếp tục vi phạm; ii) Người sử dụng đất cố ý
hủy hoại đất; iii) Đất được giao, cho thuê không đúng đối tượng hoặc không
đúng thẩm quyền. iv) đất không được chuyển nhượng, tăng cho theo quy định
của Luật này, mà nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho; v) Đất được Nhà nước
giao để quản lý mà để bị lấn, chiếm; vi) Đất không được chuyển quyền sử dụng
đất theo quy định của Luật này mà người sử dụng đất do thiếu trách nhiệm để bị
lấn, chiếm; vii) Người sử dụng đất không thực hiện nghĩa vụ đối với Nhà nước
và đã bị xử phạt vi phạm hành chính mà không chấp hành; viii) Đất trồng cây
hàng năm không được sử dụng trong thời hạn 12 tháng liên tục; đất trồng cây
lâu năm không được sử dụng trong thời hạn 18 tháng liên tục; đất trồng rừng
không được sử dụng trong thời hạn 24 tháng liên tục; ix) Đất được Nhà nước
giao, cho thuê để thực hiện dự án đầu tư mà không được sử dụng trong thời hạn
12 tháng liên tục hoặc tiến độ sử dụng đất chậm 24 tháng so với tiến độ ghi
14
- Xem thêm -