Tài liệu Pháp luật về thu hồi đất cho mục tiêu phát triển kinh tế xã hội từ thực tiễn quận hải an, thành phố hải phòng

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC MỞ HÀ NỘI LUẬN VĂN THẠC SĨ CHUYÊN NGÀNH: LUẬT KINH TẾ PHÁP LUẬT VỀ THU HỒI ĐẤT CHO MỤC TIÊU PHÁT TRIỂN KINH TẾ - XÃ HỘI TỪ THỰC TIỄN QUẬN HẢI AN, THÀNH PHỐ HẢI PHÒNG BÙI VĂN HẢI HÀ NỘI - 2019 BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC MỞ HÀ NỘI LUẬN VĂN THẠC SĨ PHÁP LUẬT VỀ THU HỒI ĐẤT CHO MỤC TIÊU PHÁT TRIỂN KINH TẾ - XÃ HỘI TỪ THỰC TIỄN QUẬN HẢI AN, THÀNH PHỐ HẢI PHÒNG BÙI VĂN HẢI CHUYÊN NGÀNH: LUẬT KINH TẾ MÃ SỐ: 8380107 NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. PHẠM THỊ HƯƠNG LAN HÀ NỘI - 2019 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan luận văn là công trình nghiên cứu khoa học của riêng tôi. Kết quả nghiên cứu luận văn với các trích dẫn, số liệu đưa ra đảm bảo chính xác, trung thực và chưa được công bố tại bất kỳ một công trình nào khác. Hà Nội, ngày 18 tháng 10 năm 2019 Học viên Bùi Văn Hải LỜI CẢM ƠN Để hoàn thành luận văn, quá trình nghiên cứu, học viên đã nhận được nhiều lời động viên, sự giúp đỡ quý báu. Xin trân trọng cảm ơn tập thể lãnh đạo, Khoa sau đại học và toàn thể cán bộ giảng viên Trường Đại học Mở Hà Nội đã truyền đạt kiến thức và giúp đỡ học viên trong thời gian học tập; cảm ơn Quận ủy, UBND quận Hải An cùng các phòng, ban chức năng, UBND các phường thuộc quận Hải An, thành phố Hải Phòng, các chuyên viên và tập thể lớp Cao học Luật kinh tế khóa 6 đã tư vấn, tạo mọi điều kiện để học viên khảo sát, thu thập số liệu phục vụ nghiên cứu đề tài. Đặc biệt, học viên xin gửi lời cảm ơn chân thành và sâu sắc nhất tới TS. Phạm Thị Hương Lan - người đã tận tình hướng dẫn, góp ý và động viên học viên trong suốt quá trình thực hiện luận văn này. Hà Nội, ngày 18 tháng 10 năm 2019 Học viên Bùi Văn Hải MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN...................................................................................................... LỜI CẢM ƠN ........................................................................................................... MỤC LỤC ............................................................................................................... BẢNG CHỮ VIẾT TẮT ........................................................................................... LỜI NÓI ĐẦU ........................................................................................................ 1 Chương 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ THU HỒI ĐẤT CHO MỤC TIÊU PHÁT TRIỂN KINH TẾ - XÃ HỘI VÀ PHÁP LUẬT VỀ THU HỒI ĐẤT CHO MỤC TIÊU PHÁT TRIỂN KINH TẾ - XÃ HỘI ..................................................... 7 1.1. Một số vấn đề lý luận về thu hồi đất cho mục tiêu phát triển kinh tế- xã hội.............. 7 1.1.1. Khái niệm, đặc điểm, nguyên tắc thu hồi đất ........................................... 7 1.1.2. Khái niệm thu hồi đất cho mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội và sự cần thiết thu hồi đất cho mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội .................................. 11 1.2. Một số vấn đề lý luận về pháp luật thu hồi đất cho mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội ...................................................................................................... 14 1.2.1. Khái niệm pháp luật về thu hồi đất cho mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội................................................................................................................... 14 1.2.2. Vai trò của pháp luật về thu hồi đất cho mục tiêu phát triển kinh tế- xã hội................................................................................................................... 15 1.2.3. Các yếu tố tác động đến pháp luật về thu hồi đất cho mục tiêu phát triển kinh tế- xã hội ................................................................................................. 18 1.2.4. Cơ cấu pháp luật về thu hồi đất cho mục tiêu phát triển kinh tế- xã hội..23 Kết luận Chương 1 27 Chương 2 THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ THU HỒI ĐẤT CHO MỤC TIÊU PHÁT TRIỂN KINH TẾ - XÃ HỘI VÀ THỰC TIỄN THỰC HIỆN TẠI QUẬN HẢI AN, THÀNH PHỐ HẢI PHÒNG .................................................................. 28 2.1. Thực trạng pháp luật về thu hồi đất cho mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội ..... 28 2.1.1. Quy định pháp luật về các trường hợp thu hồi đất .................................. 28 2.1.2. Quy định pháp luật về căn cứ thu hồi đất ............................................... 30 2.1.3. Quy định pháp luật về trình tự, thủ tục thu hồi đất ................................. 31 2.1.4. Quy định pháp luật về thẩm quyền thu hồi đất ....................................... 37 2.1.5. Quy định pháp luật về khiếu nại trong thu hồi đất.................................. 38 2.2. Thực tiễn thực hiện pháp luật về thu hồi đất cho mục tiêu phát triển kinh tếxã hội tại quận Hải An, thành phố Hải Phòng ................................................. 38 2.2.1. Đặc điểm tự nhiên, kinh tế - xã hội của quận Hải An ............................. 38 2.2.2. Kết quả thực hiện pháp luật về thu hồi đất cho mục tiêu phát triển kinh tếxã hội trên địa bàn quận Hải An, thành phố Hải Phòng ................................... 40 2.3. Đánh giá tổng quan kết quả thực hiện pháp luật về thu hồi đất cho mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội tại quận Hải An, thành phố Hải Phòng ..................... 51 2.3.1. Kết quả đạt được và nguyên nhân .......................................................... 51 2.3.2. Những bất cập, vướng mắc trong pháp luật và thực hiện pháp luật về thu hồi đất và nguyên nhân.................................................................................... 54 Kết luận Chương 2 ................................................................................................ 65 Chương 3 QUAN ĐIỂM, GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VÀ NÂNG CAO HIỆU QUẢ THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ THU HỒI ĐẤT CHO MỤC TIÊU PHÁT TRIỂN KINH TẾ - XÃ HỘI TẠI QUẬN HẢI AN, THÀNH PHỐ HẢI PHÒNG ......................................................................................................... 66 3.1. Quan điểm hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật về thu hồi đất cho mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội .......................................... 66 3.1.1. Pháp luật và nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật về thu hồi đất cho mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội phải phù hợp với chủ trương, đường lối của Đảng về quản lý đất đai ............................................................................ 66 3.1.2. Pháp luật về thu hồi đất cho mục tiêu phát triển kinh tế- xã hội phải đảm bảo sự thống nhất, tương thích trong hệ thống pháp luật, tránh xung đột và phù hợp với thực tế ................................................................................................ 67 3.1.3. Pháp luật và nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật về thu hồi đất cho mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội phải đảm bảo hài hòa lợi ích các chủ thể tham gia .......................................................................................................... 68 3.1.4. Thực hiện pháp luật về thu hồi đất cho mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội phải đúng nguyên tắc, đảm bảo dân chủ, công khai, minh bạch ....................... 68 3.2. Một số giải pháp hoàn thiện pháp luật về thu hồi đất cho mục tiêu phát triển kinh tế- xã hội ............................................................................................... 69 3.2.1. Hoàn thiện quy định pháp luật về trình tự, thủ tục thu hồi đất cho mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội .......................................................................... 69 3.2.2. Hoàn thiện quy định pháp luật về giá đất ............................................... 71 3.2.3. Hoàn thiện quy định pháp luật về giải quyết khiếu nại ........................... 72 3.3. Một số giải pháp nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật về thu hồi đất cho mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội tại quận Hải An, thành phố Hải Phòng 73 3.3.1. Công khai, minh bạch hình thức và nội dung liên quan đến thu hồi đất, đảm bảo đúng trình tự, thủ tục ......................................................................... 73 3.2.2. Nâng cao hiệu quả thực hiện trình tự, thủ tục thu hồi đất cho mục tiêu phát triển kinh tế- xã hội, đảm bảo hài hòa lợi ích của các chủ thể tham gia .... 74 3.3.3. Khuyến khích áp dụng cơ chế thỏa thuận khi thu hồi đất cho mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội................................................................................. 76 3.3.4. Đẩy mạnh tuyên truyền, vận động, nâng cao ý thức chấp hành pháp luật về thu hồi đất cho mục tiêu phát triển kinh tế- xã hội ...................................... 77 3.3.5. Nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước về đất đai gắn với tăng cường thanh tra, kiểm tra, giám sát và xử lý vi phạm trong thực hiện pháp luật về thu hồi đất cho mục tiêu phát triển kinh tế- xã hội ...................................... 78 3.3.6. Nâng cao năng lực, trình độ, phẩm chất đạo đức của cán bộ thực thi pháp luật về thu hồi đất cho mục tiêu phát triển kinh tế- xã hội................................ 80 Kết luận Chương 3 ................................................................................................ 82 KẾT LUẬN ........................................................................................................... 83 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ............................................................... 84 BẢNG CHỮ VIẾT TẮT STT VIẾT TẮT NỘI DUNG 1 HĐND Hội đồng nhân dân 2 UBND Ủy ban nhân dân 3 UBMTTQ 4 XHCN 5 THĐ Thu hồi đất 6 HC Hành chính Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Xã hội chủ nghĩa LỜI NÓI ĐẦU 1. Tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài Đất đai là nguồn tài nguyên, tài sản quan trọng của quốc gia, là nguồn nội lực vô cùng to lớn, là thành phần quan trọng của môi trường sống, xây dựng các cơ sở kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh và quốc phòng. Theo Luật Đất đai 2013: “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý”. Trong bối cảnh hiện nay, đất đai không chỉ thu hẹp trong nghĩa là tư liệu sản xuất mà còn hiểu là loại vốn, tài sản không thể thiếu trong nền kinh tế thị trường, bởi nhu cầu sử dụng đất và thị trường bất động sản ngày càng trở nên sôi động. Việt Nam đang tập trung đẩy mạnh phát triển và hội nhập kinh tế quốc tế, bên cạnh việc phát huy tối đa các nguồn lực, thu hồi đất để tạo quỹ đất thu hút đầu tư, phát triển sản xuất, kinh doanh, đảm bảo phúc lợi, an sinh xã hội...có ý nghĩa và tầm quan trọng đặc biệt đối với đất nước nói chung, từng địa phương nói riêng Thời gian qua, thu hồi đất cho mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội đã đạt được những kết quả tích cực. Song bên cạnh đó, việc thu hồi đất còn bộc lộ nhiều bất cập cả về nhận thức pháp luật và thực tiễn vận dụng, triển khai. Nhiều địa phương, nhất là những nơi có tốc độ đô thị hóa nhanh, vấn đề thu hồi đất cho mục tiêu phát triển kinh tế- xã hội gặp không ít trở ngại, khó khăn, nhiều trường hợp thu hồi đất dẫn tới xung đột, phản ứng tiêu cực, chống đối quyết liệt của những người có đất thu hồi, làm giảm tiến độ triển khai các dự án, gây mất ổn định an ninh trật tự. Vấn đề đặt ra, khi thu hồi đất sẽ dẫn tới hệ quả quyền và lợi ích của người sử dụng đất bị chấm dứt, theo đó ảnh hưởng trực tiếp đến cuộc sống, việc làm, thậm chí cả sự nghiệp của họ. Trong thu hồi đất, người dân luôn ở vào vị trí yếu thế, nhiều trường hợp không tự bảo vệ được quyền lợi của mình. Cơ chế thu hồi đất hiện nay đang chứa đựng nhiều rào cản, chưa phù hợp thực tế, đặc biệt là giải quyết vấn đề lợi ích. Quy trình, thủ tục thu hồi đất còn nhiều thiếu sót; quá trình tổ chức thu hồi đất còn chưa đảm tính khách quan, dân chủ và công khai, chưa tạo được sự đồng thuận từ phía người dân có đất thu hồi. Với tính chất nhạy cảm, phức tạp, thu hồi 1 đất cho mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội đòi hỏi Nhà nước với vai trò là chủ sở hữu đại diện, mà trực tiếp nhất là chính quyền địa phương các cấp nơi có đất thu hồi cần thận trọng, cân nhắc kỹ lưỡng để có những quyết định đúng đắn, hài hòa lợi ích các bên. Xuất phát từ những yêu cầu cấp thiết nêu trên, tác giả lựa chọn đề tài: “Pháp luật về thu hồi đất cho mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội từ thực tiễn quận Hải An, thành phố Hải Phòng” làm luận văn tốt nghiệp. 2. Tình hình nghiên cứu có liên quan đến đề tài Thu hồi đất đã tác động trực tiếp đến lợi ích của người có đất thu hồi, nhà đầu tư, Nhà nước…Lĩnh vực này đang hết sức nóng bỏng, có tính thời sự cao, nhận được sự quan tâm của nhiều chủ thể trong xã hội. Thời gian gần đây, một số sách báo, công trình đã nghiên cứu về thu hồi đất cả về lý luận và thực tiễn. Các nội dung liên quan đến luận văn có một số công trình nghiên cứu như: - Luận văn cao học, luận án tiến sỹ có các công trình: Đỗ Quang Dương, “Thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất giải phóng mặt bằng ở quận Thanh Xuân, thành phố Hà Nội” Luận văn thạc sĩ (năm 2013); Phạm Thu Thùy, "Pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất ở Việt Nam" Luận án tiến sỹ (năm 2014); Nguyễn Trung Hiếu, “Bồi thường giải phóng mặt bằng, thực tiễn tại tỉnh Hải Dương” Luận văn thạc sĩ (năm 2014); Nguyễn Minh Tuấn, “Thu hồi đất vì mục đích quốc phòng ở Việt Nam hiện nay” Luận văn thạc sĩ (năm 2013); TS. Nguyễn Thị Nga (2013), “Pháp luật bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi nhà nước thu hồi đất - thực trạng và hướng hoàn thiện”- Đề tài khoa học cấp Trường - Trường Đại học Luật Hà Nội… - Bài viết trên các tạp chí khoa học có các công trình: Bài viết "Ảnh hưởng của thu hồi đất đối với vốn hóa đất đai tại Việt Nam" của Nguyễn Quang Thành, Tạp chí Dân chủ và Pháp luật, số 2/2017, tr. 3 - 9. Bài viết "Bản chất, vai trò của hoạt động thu hồi đất trong điều kiện kinh tế thị trường" của Lưu Quốc Thái, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 15/2015, tr. 19 - 24, 38. Bài viết 2 "Bàn về cơ chế xác định giá đất để bồi thường khi nhà nước thu hồi đất trong dự thảo Luật đất đai sửa đổi" của Lê Vũ Nam, Tạp chí Khoa học pháp lý, số đặc san 1/2013, tr. 66 - 70. Bài viết "Bảo đảm quyền của người sử dụng đất trong các chính sách hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất" của Trần Đức Vinh, Tạp chí Dân chủ và Pháp luật, số 3/2013, tr. 34 – 40. Bài viết "Bảo đảm việc làm của người nông dân khi nhà nước thu hồi đất nông nghiệp" của Phan Thanh Tùng, Tạp chí Lý luận chính trị, số 10/2012, tr. 66 - 69. Bài viết "Bồi thường khi nhà nước thu hồi đất nông nghiệp tại tỉnh Quảng Bình” của Hoàng Thị Thu Phương, Tạp chí Dân chủ và Pháp luật, số 10/2017, tr. 61 - 64. Bài viết "Bồi thường về đất khi nhà nước thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng" của Nguyễn Vinh Diện, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 22/2018, tr. 50-55. Bài viết "Bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất theo Luật Đất đai năm 2013" của Phạm Thu Thủy, Tạp chí Luật học, số Đặc san Luật Đất đai năm 2013/2014, tr. 53 - 61. Bài viết "Các giải pháp bảo đảm quyền có việc làm của hộ nông dân bị thu hồi đất" của Nguyễn Thanh Tuấn, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 17/2012, tr. 43 - 48. Bài viết "Các nguyên tắc cưỡng chế thu hồi đất ở Việt Nam" của Phan Trung Hiền, Huỳnh Thanh Toàn, Tạp chí Luật học, số 5/2018, tr. 12 - 25 và còn nhiều bài viết khác trên các Tạp chí khoa học. Các công trình nói trên đã nghiên cứu về thu hồi đất tập trung nhiều ở lĩnh vực bồi thường, hỗ trợ, tái định cư nhưng ít các công trình nghiên cứu chuyên sâu về thu hồi đất cho mục tiêu phát triển kinh tế- xã hội, đặc biệt là định hướng các giải pháp giải quyết những bức xúc xã hội, bất cập của pháp luật đất đai. Thực tế những năm qua, chính quyền các cấp vẫn gặp nhiều vướng mắc, khó khăn và lúng túng khi triển khai thu hồi đất. Nhiều ý kiến trái chiều về việc đảm bảo lợi ích, tính công bằng, bình đẳng khi Nhà nước thu hồi đất. Những vấn đề đặt ra ở trên cho thấy, thu hồi đất nói chung và thu hồi đất cho mục tiêu phát triển kinh tế- xã hội nói riêng vẫn đang được tiếp tục tranh luận và có nhiều quan điểm khác nhau cần được tập trung nghiên cứu tháo gỡ. Vì vậy có thể khẳng định đề tài học viên lựa chọn là vấn đề có tính thời sự, tính khoa học và tính thực tiễn cao. 3 3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn - Mục đích nghiên cứu Trên cơ sở nghiên cứu, phân tích, đánh giá những vấn đề chung về pháp luật và thực trạng thu hồi đất cho mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội tại quận Hải An, thành phố Hải Phòng để làm rõ những vấn đề lý luận và thực tiễn đang đặt ra cũng như chỉ rõ những ưu điểm, hạn chế, nguyên nhân. Từ đó luận văn đề xuất các giải pháp để hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật về thu hồi đất cho mục tiêu phát triển kinh tế- xã hội thời gian tới. - Nhiệm vụ nghiên cứu Để đạt được mục đích trên, luận văn cần thực hiện các nhiệm vụ chính sau đây: + Làm rõ một số vấn đề lý luận pháp luật về thu hồi đất cho mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội; yêu cầu đặt ra trong giai đoạn hiện nay đối với công tác này; + Phân tích, đánh giá đúng thực trạng pháp luật và thực tiễn thực hiện pháp luật về thu hồi đất cho mục tiêu phát triển kinh tế- xã hội tại quận Hải An, thành phố Hải Phòng; chỉ ra những yếu kém, khó khăn, bất cập, yêu cầu và đòi hỏi từ thực tiễn; + Đề xuất các giải pháp hoàn thiện pháp luật về thu hồi đất cho mục tiêu phát triển kinh tế- xã hội và nâng cao hiệu quả thực hiện tại quận Hải An, thành phố Hải Phòng. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu - Đối tượng nghiên cứu + Cơ sở lý luận, hệ thống quan điểm, đường lối, chủ trương của Đảng và chính sách pháp luật của Nhà nước về thu hồi đất cho mục tiêu phát triển kinh tế- xã hội. Trong đó tập trung phân tích, đánh giá pháp luật thực định về thu hồi đất và chỉ ra những vấn đề phát sinh trong thực tiễn thu hồi đất vì mục tiêu phát triển kinh tế- xã hội thời gian qua; + Thực trạng thực hiện pháp luật về thu hồi đất cho mục tiêu phát triển kinh tế-xã hội tại quận Hải An, thành phố Hải Phòng. 4 - Phạm vi nghiên cứu Quan điểm, đường lối của Đảng; chính sách pháp luật hiện hành của Nhà nước về thu hồi đất cho mục tiêu phát triển kinh tế- xã hội và thực tiễn thực hiện tại quận Hải An, thành phố Hải Phòng giai đoạn từ năm 2014 đến hết năm 2018. 5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu - Phương pháp nghiên cứu luận văn dựa trên cơ sở phương pháp luận của Chủ nghĩa Mác- Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh; quan điểm, đường lối của Đảng và Nhà nước về xây dựng Nhà nước và pháp luật trong thời kỳ đổi mới; nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý của bộ máy nhà nước, đẩy mạnh cải cách hành chính để đáp ứng yêu cầu phát triển đất nước một cách bền vững. - Luận văn sử dụng phương pháp nghiên cứu của triết học duy vật biện chứng và duy vật lịch sử Mác - Lênin. Bên cạnh đó còn sử dụng: + Phương pháp so sánh, bình luận, phân tích… được sử dụng trong Chương 1 để tìm hiểu một số vấn đề lý luận về pháp luật thu hồi đất cho mục tiêu phát triển kinh tếxã hội; + Phương pháp tổng hợp, diễn giải, quy nạp, đánh giá, đối chiếu... được sử dụng tại Chương 2 để tìm hiểu thực tiễn thực hiện pháp luật thu hồi đất cho mục tiêu phát triển kinh tế- xã hội tại quận Hải An, thành phố Hải Phòng thời gian qua; + Phương pháp tổng hợp, kết hợp giữa lý luận và thực tiễn được sử dụng tại Chương 3 để đưa ra quan điểm, giải pháp hoàn thiện pháp luật về thu hồi đất cho mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội và nâng cao hiệu quả thực hiện tại địa phương. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của việc nghiên cứu - Ý nghĩa lý luận: Luận văn sẽ làm sáng tỏ những vấn đề lý luận về pháp luật thu hồi đất cho mục tiêu phát triển kinh tế- xã hội; chỉ ra những bất cập trong quy định của pháp luật đất đai, góp phần xây dựng luận cứ khoa học làm cơ sở hoàn thiện quy định pháp luật đất đai về cơ chế thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội. 5 - Ý nghĩa thực tiễn: Luận văn góp phần tổng kết thực tiễn, nghiên cứu những vướng mắc, bất cập từ đó đề xuất những giải pháp có giá trị nhằm hoàn thiện pháp luật cũng như nâng cao hiệu lực, hiệu quả thực hiện pháp luật về thu hồi đất cho mục tiêu phát triển kinh tế- xã hội tại địa phương. 7. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, luận văn được kết cấu gồm 3 chương: Chương 1: Một số vấn đề lý luận về thu hồi đất cho mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội và pháp luật về thu hồi đất cho mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội. Chương 2: Thực trạng pháp luật về thu hồi đất cho mục tiêu phát triển kinh tế- xã hội và thực tiễn thực hiện tại quận Hải An, thành phố Hải Phòng. Chương 3: Quan điểm, giải pháp hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật về thu hồi đất cho mục tiêu phát triển kinh tế- xã hội tại quận Hải An, thành phố Hải Phòng. 6 Chương 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ THU HỒI ĐẤT CHO MỤC TIÊU PHÁT TRIỂN KINH TẾ - XÃ HỘI VÀ PHÁP LUẬT VỀ THU HỒI ĐẤT CHO MỤC TIÊU PHÁT TRIỂN KINH TẾ - XÃ HỘI 1.1. Một số vấn đề lý luận về thu hồi đất cho mục tiêu phát triển kinh tế- xã hội 1.1.1. Khái niệm, đặc điểm, nguyên tắc thu hồi đất 1.1.1.1. Khái niệm thu hồi đất Đất đai được xác định là một trong những nguồn vốn, nguồn lực quan trọng phát triển đất nước, nhất là ở lĩnh vực đầu tư sản xuất kinh doanh, xây dựng đô thị theo hướng văn minh, hiện đại. Nhằm phát huy tối đa tiềm năng, thế mạnh từ đất, Nhà nước xây dựng quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, trên cơ sở đó tiến hành thu hồi đất phục vụ các dự án phát triển kinh tế - xã hội. Hiến pháp năm 2013 quy định: “Nhà nước thu hồi đất do cá nhân, tổ chức đang sử dụng trong trường hợp thật cần thiết do luật định vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế, xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng. Việc thu hồi đất phải minh bạch, công khai và được bồi thường theo quy định của pháp luật”1. Do đất đai là tư liệu sản xuất đặc biệt quan trọng nên Hiến pháp quy định Nhà nước chỉ thu hồi đất trong hai trường hợp là "Vì mục đích quốc phòng, an ninh" và "Phát triển kinh tế, xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng". Từ cơ sở pháp lý trên, Luật Đất đai 2013 có hiệu lực vào ngày 1/7/2014 quy định: “Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước quyết định thu lại quyền sử dụng đất của người được Nhà nước trao quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất của người sử dụng đất vi phạm pháp luật về đất đai”.2 Nói cách khác, thu hồi đất là việc cơ quan nhà nước có thẩm quyền thu hồi quyền sử dụng đất của người vi phạm quy định về sử dụng đất để Nhà nước giao cho người khác sử dụng hoặc trả lại cho chủ sử dụng đất bị lấn chiếm. Trường hợp cần thiết, Nhà nước thu hồi đất đang sử dụng của người sử dụng đất để phục vụ mục đích quốc phòng, an ninh, phát triển kinh tế- xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng. 1 2 Khoản 3 Điều 54 Hiến pháp năm 2013. Khoản 11 Điều 3 Luật Đất đai năm 2013. 7 Khác với giao đất, cho thuê đất là những hình thức pháp lý làm hình thành một quan hệ pháp luật đất đai thì thu hồi đất là một biện pháp pháp lý làm chấm dứt quan hệ pháp luật đất đai. Trong mọi trường hợp, thu hồi đất phản ánh quyết định mang tính đơn phương từ Nhà nước áp dụng đối với các chủ thể đang khai thác và sử dụng đất. Hình thức pháp lý của việc thu hồi đất được biểu hiện thông qua quyết định thu hồi đất của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Quyết định hành chính thu hồi đất thể hiện quyền lực Nhà nước nhằm thực hiện nội dung của quản lý nhà nước về đất đai và vai trò chủ sở hữu đại diện toàn bộ vốn đất đai trong toàn quốc để phân bổ và điều chỉnh đất đai trên thực tế bảo đảm phù hợp với mục tiêu phát triển kinh tế, xã hội và nhu cầu của các chủ thể sử dụng đất. Việc THĐ xuất phát từ nhu cầu của Nhà nước và xã hội hoặc là chế tài được áp dụng nhằm xử lý các hành vi vi phạm pháp luật đất đai của người sử dụng đất. Từ đó có thể định nghĩa THĐ như sau: THĐ là các văn bản hành chính của cơ quan nhà nước có thẩm quyền nhằm chấm dứt một quan hệ pháp luật đất đai để phục vụ lợi ích của Nhà nước, của xã hội hoặc xử lý hành chính hành vi vi phạm pháp luật đất đai của NSDĐ và các trường hợp chấm dứt khác theo luật định. 1.1.1.2. Đặc điểm thu hồi đất Từ khái niệm thu hồi đất, có thể thấy thu hồi đất có có đặc điểm cơ bản sau: - Thu hồi đất phải do cơ quan nhà nước có thẩm quyền tiến hành Thu hồi đất được thực hiện bởi quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền, trong đó xác định rõ lý do, mục đích thu hồi, đối tượng bị thu hồi, diện tích thu hồi. Pháp luật quy định cơ quan có thẩm quyền thu hồi đất thì mới được thực hiện quyền này mà không cơ quan nào khác thay thế. Quy định trên nhằm nâng cao vai trò và trách nhiệm của Nhà nước trước mỗi quyết định thu hồi đất. Trong bất cứ trường hợp nào, do nhu cầu của Nhà nước hay do lỗi của người sử dụng đất thì thu hồi đất cũng làm phát sinh hệ quả mà trực tiếp là làm mất đi quyền khai thác, sử dụng và sinh sống ổn định của một chủ thể đối với diện tích đất cụ thể. 8 - Thu hồi đất được thực hiện theo một trình tự, thủ tục nhất định Cùng với việc giao đất, cho thuê đất và chuyển mục đích sử dụng đất, thu hồi đất là một trong những nội dung của quản lý nhà nước về đất đai. Việc thu hồi đất do cơ quan quản lý hành chính nhà nước tiến hành theo một trình tự, thủ tục nhất định với các bước tiến hành cụ thể nhằm đảm bảo tính minh bạch, dân chủ, công khai. Thu hồi đất không chỉ được thực hiện đơn lẻ bởi cơ quan quản lý nhà nước về đất đai mà còn có sự tham gia, giám sát của cả hệ thống chính trị, nhất là chủ đầu tư cũng như người có đất thu hồi trong từng khâu, từng công đoạn từ việc công bố chủ trương thu hồi đất hay công bố quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất chi tiết, đến việc tổ chức điều tra, khảo sát, đo đạc, kiểm đếm tài sản; lập phương án bồi thường, giải phóng mặt bằng; thực hiện quy trình tổ chức lấy ý kiến, tiếp thu và giải trình các ý kiến; tổ chức niêm yết công khai phương án bồi thường và chi trả tiền bồi thường... - Thu hồi đất thể hiện tính mệnh lệnh hành chính, bắt buộc giữa một bên là Nhà nước, một bên là người chiếm giữ, quản lý sử dụng đất Khi có quyết định thu hồi đất, nghĩa vụ của người sử dụng đất phải tuân thủ, chấp hành, giao lại đất cho Nhà nước, ngay cả khi người có đất thu hồi không đồng tình với quyết định đó. Thực tế, bên cạnh phương pháp mệnh lệnh hành chính, Nhà nước cũng rất coi trọng sử dụng phương pháp thuyết phục, giáo dục khi thu hồi đất. Từ việc phân tích khái niệm, đặc điểm của thu hồi đất, có thể thấy thu hồi đất là một khái niệm khá phức tạp và phải được xem xét từ nhiều góc độ khác nhau. Để cân bằng lợi ích của Nhà nước, nhà đầu tư và người sử dụng đất thì Nhà nước phải làm tốt vai trò điều tiết thông qua quản lý nhà nước về đất đai. Chỉ có như vậy, việc thu hồi đất mới đạt được mục đích, hiệu quả mong muốn. 1.1.1.3. Nguyên tắc thu hồi đất Nguyên tắc là hệ thống các quan điểm, tư tưởng xuyên suốt toàn bộ hoặc một giai đoạn nhất định đòi hỏi các tổ chức và cá nhân phải tuân theo. Luật Đất đai hay các văn bản quy phạm pháp luật liên quan không quy định điều luật cụ thể về nguyên tắc thu hồi đất, song xuất phát từ tính chất, đặc điểm và yêu cầu khách quan đặt ra, khi tiến hành thu hồi đất cần phải tuân thủ những nguyên tắc sau: 9 - Thu hồi đất phải đảm bảo đúng mục đích, đúng quy định pháp luật Thu hồi đất làm phát sinh quan hệ pháp lý giữa cơ quan có thẩm quyền với các tổ chức, cá nhân đang sử dụng đất. Luật đất đai hiện hành quy định Nhà nước thu hồi đất trong các trường hợp vì mục đích quốc phòng - an ninh; thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng; thu hồi đất do vi phạm pháp luật về đất đai; thu hồi đất do chấm dứt việc sử dụng đất theo pháp luật, tự nguyện, có nguy cơ đe dọa tính mạng con người. Quá trình thu hồi đất tiềm ẩn nhiều yếu tố phức tạp, dễ làm phát sinh mâu thuẫn về lợi ích, liên đới đến nhiều vấn đề khác như sinh thái, phúc lợi xã hội, y tế, giáo dục, văn hóa...Trường hợp thu hồi đất được tiến hành đúng quy định pháp luật thì các quan hệ pháp lý giữa các chủ thể được đảm bảo và diễn ra một cách thuận lợi. Ngược lại, nếu tiến hành thu hồi đất không đúng với quy định pháp luật, không đảm bảo đúng mục đích thì quan hệ pháp lý bị xâm hại, diễn biến của hoạt động này trở nên phức tạp, dễ dẫn tới xung đột, phổ biến là các tranh chấp, khiếu kiện, khiếu kiện kéo dài, khiếu kiện vượt cấp, thậm chí hình thành các điểm nóng, gây phức tạp, mất ổn định về an ninh, trật tự, ảnh hưởng trực tiếp đến phát triển kinh tế - xã hội. Những hệ lụy trên đòi hỏi thu hồi đất phải đúng mục đích, đúng quy định pháp luật, phù hợp với quy hoạch, kế hoạch đã được phê duyệt, đảm bảo về trình tự, thủ tục, thẩm quyền, phòng ngừa những tranh chấp phát sinh. - Thu hồi đất phải đảm bảo công khai, minh bạch; điều hòa lợi ích của các chủ thể tham gia Thu hồi đất trực tiếp tác động, ảnh hưởng đến lợi ích của nhiều chủ thể khác nhau như lợi ích nhà nước, lợi ích xã hội, lợi ích của người có đất thu hồi và lợi ích của người được hưởng lợi từ việc Nhà nước thu hồi đất, do đó dễ nảy sinh tiêu cực, tranh chấp, khiếu kiện…Một trong những nguyên nhân của tình trạng trên là do chưa điều hòa được lợi ích của các chủ thể và thiếu công khai, minh bạch trong quá trình thu hồi đất. Lợi ích của các chủ thể ở đây có thể được xem xét trên nhiều góc độ. Đối với 10 Nhà nước, đó sự phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội; xây dựng, hoàn thiện kết cấu hạ tầng; cải thiện môi trường sống, đảm bảo phúc lợi, an sinh xã hội...Đối với nhà đầu tư, đó là lợi nhuận từ việc gia tăng giá trị của đất. Đối với người có đất thu hồi, đó là mức bồi thường, hỗ trợ, tái định cư. Ngoài ra, lợi ích chung mà các chủ thể hướng tới là sự gắn kết xã hội, các giá trị văn hóa, tinh thần có được từ việc thu hồi đất. Tính công khai, minh bạch trong thu hồi đất thể hiện qua nội dung thu hồi đất, các quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, quyền và nghĩa vụ của người có đất thu hồi, trách nhiệm của cơ quan chức năng và các bên liên quan phải cụ thể, rõ ràng. Nội dung trên phải được công khai rộng rãi, tránh việc thực hiện hình thức, chiếu lệ, tổ chức và cá nhân có đất thu hồi khó tiếp cận thông tin hoặc thông tin không rõ ràng, khó hiểu. - Thu hồi đất phải tiết kiệm và quy hoạch hợp lý tài nguyên đất; cân bằng giữa bảo vệ môi trường sinh thái với khai thác và sử dụng hiệu quả Tài nguyên thiên nhiên là hữu hạn, lịch sử chứng minh nếu không biết khai thác, sử dụng hay tái tạo hợp lý, con người sẽ phải đón nhận những hậu quả khôn lường. Việc khai thác quá mức nguồn tài nguyên, trong đó có tài nguyên đất, tài nguyên rừng không chỉ làm cạn kiệt nguồn tài nguyên mà còn làm phát sinh những hệ lụy mà nhiều năm sau vẫn không thể khắc phục được như biến đổi khí hậu, mất cân bằng sinh thái, lũ lụt, hạn hán, sa mạc hóa, thậm chí thảm họa thiên nhiên. Chính vì vậy, thu hồi đất cần tính toán, đặt trong mối quan hệ phát triển bền vững, tránh tình trạng thu hồi đất nhưng bỏ hoang, không sử dụng hoặc sử dụng sai mục đích, khai thác thiếu hiệu quả, làm phát sinh tiêu cực, vi phạm và gây thất thoát, lãng phí. Để làm được điều này đòi hỏi công tác quy hoạch, quản lí tài nguyên đất cần hết sức khoa học, có tầm nhìn chiến lược, cân đối hợp lý lợi ích trước mắt và lâu dài, tạo động lực phát triển nhanh nhưng cũng đảm bảo tính ổn định, bền vững. 1.1.2. Khái niệm thu hồi đất cho mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội và sự cần thiết thu hồi đất cho mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội 1.1.2.1. Khái niệm thu hồi đất cho mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội 11 Đất đai là tài nguyên thiên nhiên quý giá của mỗi quốc gia, là điều kiện không thể thiếu được để sản xuất và là yếu tố mang tính quyết định sự tồn tại và phát triển của con người. Vì lẽ đó, nếu không có đất đai thì không có bất kỳ một ngành sản xuất nào, con người không thể tiến hành sản xuất ra của cải vật chất để duy trì cuộc sống và duy trì nòi giống. Đất đai nếu được khai thác và sử dụng tốt sẽ đem lại hiệu quả to lớn về kinh tế - xã hội, quốc phòng - an ninh. Việt Nam đang trong quá trình hội nhập và phát triển, hàng năm Chính phủ xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế với các mục tiêu, chỉ tiêu cụ thể, giao các Bộ ngành và địa phương thực hiện. Và để hiện thực hóa các chỉ tiêu đó, Bộ ngành và địa phương áp dụng các chính sách, sử dụng các biện pháp, công cụ kinh tế kích thích tăng trưởng như thu hút đầu tư, xây dựng hệ thống cơ sở hạ tầng...Từ nhu cầu thực tế, thu hồi đất được tiến hành để phục vụ cho mục tiêu phát triển chung. Như đã đặt vấn đề ở trên, thu hồi đất là quyết định hành chính của cơ quan nhà nước có thẩm quyền chấm dứt một quan hệ pháp luật đất đai để phục vụ lợi ích của Nhà nước, của xã hội hoặc xử lý hành chính hành vi vi phạm pháp luật đất đai của người sử dụng đất. Với tính chất là cái riêng trong quan hệ với cái chung là khái niệm thu hồi đất, có thể hiểu: Thu hồi đất cho mục tiêu phát triển kinh tế- xã hội là quyết định hành chính của cơ quan nhà nước có thẩm quyền chấm dứt quan hệ pháp luật đất đai hoặc xứ lý vi phạm pháp luật đất đai của người sử dụng đất để phục vụ cho các lợi ích phát triển kinh tế - xã hội của đất nước hoặc của địa phương. 1.1.2.2. Sự cần thiết thu hồi đất cho mục tiêu phát triển kinh tế- xã hội Thu hồi đất để thực hiện mục tiêu phát triển kinh tế- xã hội là vấn đề có tính tất yếu khách quan, biểu hiện cụ thể: - Thu hồi đất để đáp ứng yêu cầu đổi mới, hiện thực hóa mục tiêu công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước. Báo cáo chính trị của BCH Trung ương Đảng tại Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XII của Đảng xác định mục tiêu: “Phấn đấu sớm đưa nước ta cơ bản trở 12 thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại”. Để đạt được được điều đó đòi hỏi cần tiếp tục đổi mới toàn diện, tập trung xây dựng hệ thống cơ sở vật chất đồng bộ, hiện đại, phát triển nguồn nhân lực chất lượng cao…Việc dịch chuyển đất đai từ chủ thể này sang chủ thể khác, từ mục đích này sang mục đích khác là điều tất yếu. Thu hồi đất là biểu hiện cụ thể của việc dịch chuyển theo chủ trương này. Lịch sử phát triển các khu công nghiệp trên thế giới đã khẳng định vai trò to lớn đối với sự tăng trưởng của mỗi quốc gia. Việt Nam xuất phát điểm là nước nông nghiệp nghèo nàn và lạc hậu. Mục tiêu công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước chỉ có thể thực hiện thành công khi có sự chuyển đổi cơ cấu kinh tế nông nghiệp sang cơ cấu công nghiệp, thương mại, dịch vụ, theo đó cần quy hoạch chuyển một phần quỹ đất nông nghiệp sang xây dựng các khu công nghiệp, khu công nghệ cao. Phát triển khu công nghiệp là một trong những phương thức cơ bản tạo tiền đề vững chắc cho sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước. Hiện nay, quá trình đô thị hóa ở nước ta đang diễn ra mạnh mẽ cùng với sự tăng trưởng nhanh của nền kinh tế. Nhằm đáp ứng yêu cầu phát triển, cải thiện, nâng cao đời sống cho người dân, Nhà nước cần xây dựng hệ thống hạ tầng xã hội và hạ tầng kỹ thuật. Một trong các giải pháp được tính đến là thu hồi đất để chuyển mục đích sử dụng phù hợp. Việc thu hồi đất phải được tính toán một cách khoa học và dựa trên cơ sở quy hoạch; đảm bảo hài hòa giữa tăng trưởng kinh tế với ổn định xã hội, phát triển bền vững đất nước. - Thu hồi đất nhằm nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về đất đai, đồng thời đáp ứng ngày càng tốt hơn nhu cầu về đất cho các hoạt động đầu tư Để thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai và chức năng quản lý về đất đai, Nhà nước cần phải điều tiết việc quản lý, sử dụng đất hiệu quả thông qua nhiều hình thức, trong đó có thu hồi đất. Trên cơ sở cân đối lợi ích quốc gia và nhu cầu phát triển chung của toàn xã hội, với việc thực hiện thu hồi đất, Nhà nước đã đảm bảo trách nhiệm trong việc làm tăng giá trị của đất và làm cho đất trở thành tư liệu sản xuất quan trọng đối với sự phát triển kinh tế. 13