Tài liệu Pháp luật về quản lý môi trường từ thực tiễn tỉnh cư kuin, tỉnh đăk lăk

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ ………../………... …../….. HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA VĂN TIẾN SĨ PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ MÔI TRƯỜNG - TỪ THỰC TIỄN HUYỆN CƯ KUIN, TỈNH ĐẮK LẮK LUẬN VĂN THẠC SĨ CHUYÊN NGÀNH LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH ĐẮK LẮK, NĂM 2017 BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ ………../………... …../….. HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA VĂN TIẾN SĨ PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ MÔI TRƯỜNG - TỪ THỰC TIỄN HUYỆN CƯ KUIN, TỈNH ĐẮK LẮK LUẬN VĂN THẠC SĨ CHUYÊN NGÀNH LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH Mã số: 60 38 01 02 NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS. TS. VŨ ĐỨC ĐÁN ĐẮK LẮK, NĂM 2017 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của tôi. Các thông tin, số liệu và kết quả nghiên cứu trong luận văn bảo đảm trung thực, khách quan, khoa học. TÁC GIẢ LUẬN VĂN Văn Tiến Sĩ MỤC LỤC Trang MỞ ĐẦU 1 Chương 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ 8 MÔI TRƯỜNG 1.1. Khái niệm môi trường, quản lý môi trường và pháp luật về quản 8 lý môi trường 1.2. Các nguyên tắc và nội dung của pháp luật về quản lý môi trường 17 1.3. Vai trò của pháp luật về quản lý môi trường và các yếu tố bảo 36 đảm thực hiện pháp luật về quản lý môi trường Chương 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ MÔI 45 TRƯỜNG (TỪ THỰC TIỄN HUYỆN CƯ KUIN) 2.1. Khái quát quá trình hình thành và phát triển của pháp luật về 45 quản lý môi trường 2.2. Điều kiện tự nhiên, kinh tế, xã hội và thực trạng thực hiện pháp 53 luật về quản lý môi trường ở huyện Cư Kuin Chương 3: QUAN ĐIỂM, GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN VÀ 81 TĂNG CƯỜNG TỔ CHỨC THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ MÔI TRƯỜNG 3.1. Quan điểm, mục tiêu của Đảng và Nhà nước đối với công tác 81 quản lý môi trường 3.2. Giải pháp hoàn thiện và tăng cường tổ chức thực hiện pháp luật 83 về quản lý môi trường KẾT LUẬN 108 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 110 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài luận văn Môi trường có ý nghĩa đặc biệt quan trọng, là yếu tố quyết định sự sinh tồn của toàn thể nhân loại và hệ sinh thái trên trái đất, là nền tảng quan trọng cho sự tồn tại và phát triển bền vững của mọi quốc gia. Quản lý môi trường vừa là nhiệm vụ, vừa là thách thức mà mọi quốc gia trên thế giới luôn đặc biệt quan tâm giải quyết, không phân biệt là quốc gia đã phát triển hay đang phát triển. Công nghiệp hoá là giai đoạn phát triển tất yếu của mọi quốc gia. Đối với nước ta, từ một nước có nền kinh tế nông nghiệp lạc hậu, kém phát triển, muốn tiến lên chủ nghĩa xã hội, nhất thiết phải trải qua công nghiệp hóa. Công nghiệp hóa, hiện đại hóa là động lực phát triển kinh tế - xã hội, tạo điều kiện tăng cường củng cố quốc phòng, an ninh và là tiền đề cho việc xây dựng một nền kinh tế độc lập, tự chủ, đủ sức tham gia một cách có hiệu quả vào sự phân công và hợp tác quốc tế. Đây chính là nhiệm vụ quan trọng mà toàn đảng và toàn dân ta đã xác định và đang phấn đấu thực hiện, vì mục tiêu “dân giàu, nước mạnh, dân chủ, công bằng, văn minh”. Tuy nhiên, bên cạnh những thành tựu, kết quả của tiến trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa mang lại. Các quốc gia nói chung và Việt Nam nói riêng luôn phải đối mặt với những khó khăn, thách thức nghiêm trọng về môi trường. Xác định vấn đề quản lý môi trường là một nhiệm vụ trọng tâm trong quá trình xây dựng và phát triển đất nước; trong thời gian qua, đặc biệt là giai đoạn từ năm 1986 đến nay, Đảng và Nhà nước ta luôn quan tâm triển khai đồng bộ nhiều biện pháp (như: pháp luật, chính sách, kinh tế, khoa học - công nghệ, giáo dục…) nhằm quản lý môi trường, trong đó pháp luật được xem như là công cụ hữu hiệu, có ý nghĩa quan trọng nhất trong công tác quản lý môi trường, với việc hàng loạt các văn bản pháp luật liên quan đến vấn đề môi trường đã được Nhà nước ban hành, điển hình có thể kể đến như Luật 1 Bảo vệ môi trường, Luật Khoáng sản, Luật Tài nguyên nước, Luật Bảo vệ và phát triển rừng, Luật Đa dạng sinh học… Thực hiện các chủ trương, quan điểm của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước; công tác quản lý môi trường tại huyện Cư Kuin trong thời gian qua bước đầu đã có sự chuyển biến tích cực, pháp luật về quản lý môi trường đã được quan tâm, triển khai thực hiện, nhận thức về pháp luật quản lý môi trường trong các cấp, các ngành và nhân dân đã được nâng lên; vấn đề ô nhiễm môi trường cơ bản đã được kiểm soát. Tuy nhiên, hiệu lực, hiệu quả của pháp luật về quản lý môi trường tại huyện Cư Kuin vẫn còn nhiều tồn tại, bất cập; nhận thức, sự hiểu biết đầy đủ về tăng trưởng xanh, phát triển nền kinh tế xanh là điều kiện bảo đảm cho phát triển bền vững ở nhiều cấp ủy, chính quyền, ban ngành các cấp vẫn còn rất hạn chế, tư tưởng “ưu tiên cho phát triển kinh tế, xem nhẹ yêu cầu bảo vệ môi trường” vẫn còn khá phổ biến trong công tác chỉ đạo, điều hành; nhận thức về bảo vệ môi trường vẫn chưa thành thói quen, nếp sống của nhân dân; ý thức chấp hành pháp luật về bảo vệ môi trường của một bộ phận không nhỏ doanh nghiệp, kể cả doanh nghiệp nhà nước, doanh nghiệp nước ngoài còn nhiều hạn chế, phần lớn vẫn chạy theo lợi nhuận, xem nhẹ vấn đề bảo vệ môi trường; vi phạm pháp luật về môi trường vẫn còn diễn ra tương đối phổ biến; quản lý Nhà nước về môi trường của một số cơ quan, chính quyền địa phương chưa đáp ứng với yêu cầu đề ra. Điều này đã ảnh hưởng đến kết quả thực hiện Chương trình mục tiêu Quốc gia về xây dựng nông thôn mới và việc phát triển kinh tế - xã hội của địa phương. Do đó, nghiên cứu những vấn đề còn tồn tại để đề xuất giải pháp hoàn thiện và tăng cường tổ chức thực hiện pháp luật về quản lý môi trường là yêu cầu khách quan, cần thiết trong giai đoạn hiện nay, góp phần đưa pháp luật về quản lý môi trường đi vào cuộc sống. Với mong muốn làm sáng tỏ những vấn đề về lý luận và thực tiễn, từ đó đề xuất các giải pháp góp phần hoàn thiện và tăng cường tổ chức thực hiện 2 pháp luật về quản lý môi trường trên địa bàn cả nước nói chung và huyện Cư Kuin, tỉnh Đắk Lắk nói riêng là một vấn đề có ý nghĩa thực sự quan trọng và cấp thiết. Đây chính là lý do tác giả chọn đề tài “Pháp luật về quản lý môi trường - Từ thực tiễn huyện Cư Kuin, tỉnh Đắk Lắk” để làm luận văn tốt nghiệp thạc sĩ Luật. 2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn Trong thời gian qua, nhận thức được tầm quan trọng của môi trường, đã có khá nhiều công trình nghiên cứu về lĩnh vực môi trường ở nhiều khía cạnh, góc độ khác nhau. Các công trình nghiên cứu về lĩnh vực này rất phong phú và đa dạng, trong đó có một số công trình nghiên cứu tiêu biểu liên quan đến đề tài luận văn, như: “Quản lý môi trường đô thị Nhật Bản và khả năng ứng dụng ở Việt Nam” của Nguyễn Thị Ngọc [8]. Tác giả đã phân tích hiện trạng môi trường và việc quản lý môi trường đô thị ở Nhật Bản và ở Việt Nam; đánh giá những tương đồng và khác biệt giữa đô thị Việt Nam và Nhật Bản ảnh hưởng đến công tác quản lý môi trường ở Việt Nam, từ đó đề xuất một số giải pháp quản lý môi trường đô thị cho Việt Nam từ kinh nghiệm quản lý môi trường đô thị ở Nhật Bản như: Hoàn thiện và thực thi có hiệu quả luật pháp, chính sách, đây chính là giải pháp quan trọng nhất, là công cụ làm nền tảng cho công tác quản lý nhà nước về môi trường ở bất cứ một quốc gia nào; tăng cường chỉ đạo và phối hợp chặt chẽ giữa chính quyền trung ương với chính quyền địa phương, doanh nghiệp; sử dụng các giải pháp kinh tế một cách linh hoạt; thúc đẩy các hoạt động tự nguyện và tích cực của các thành phần xã hội trong bảo vệ môi trường; ưu tiên chương trình trọng điểm, phát triển công nghệ thân thiện với môi trường và chú trọng các giải pháp kỹ thuật quản lý khác; chú trọng thúc đẩy hợp tác quốc tế về môi trường và một số giải pháp khác. “Báo cáo môi trường quốc gia 2014 - Môi trường nông thôn” của Bộ Tài nguyên và Môi trường [2], Báo cáo được hoàn thành sau khi Luật Bảo vệ 3 môi trường số 55/2014/QH13 được Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XIII, kỳ họp thứ 7 thông qua ngày 23/6/2014. Nội dung báo cáo đã đi sâu nghiên cứu và phân tích các đặc trưng của khu vực nông thôn, quá trình đổi mới, phát triển nông thôn; các hoạt động phát triển kinh tế nông thôn; diễn biến hiện trạng chất lượng môi trường nông thôn; kết quả đã đạt được và những tồn tại trong công tác quản lý. Từ đó đã xác định các vấn đề môi trường bức xúc và định hướng bảo vệ môi trường nông thôn trong thời gian tới. "Thực hiện pháp luật về bảo vệ môi trường làng nghề ở các tỉnh đồng bằng sông Hồng Việt Nam” của Nguyễn Trần Điện [4]. Tác giả đã phân tích và đưa ra khái niệm thực hiện pháp luật về bảo vệ môi trường làng nghề, đánh giá tổng quát việc thực hiện pháp luật bảo vệ môi trường làng nghề của một số quốc gia trên thế giới (Nhật Bản, Trung Quốc, Singapore) và một số kinh nghiệm tham khảo cho Việt Nam; phân tích thực trạng ô nhiễm môi trường làng nghề ở các tỉnh đồng bằng sông Hồng, kết quả đạt được và những hạn chế, tồn tại trong việc thực hiện pháp luật về bảo vệ môi trường; đề xuất một số giải pháp bảo đảm thực hiện pháp luật về bảo vệ môi trường làng nghề ở các tỉnh đồng bằng sông Hồng Việt Nam. “Thực hiện pháp luật về bảo vệ môi trường ở các khu công nghiệp tỉnh Hải Dương” của Phạm Thị Thanh Xuân [29]. Tác giả đã phân tích và đưa ra cơ sở khái niệm thực hiện pháp luật về bảo vệ môi trường ở các khu công nghiệp; đánh giá thực trạng, kết quả đã đạt được và hạn chế, tồn tại trong việc thực hiện pháp luật về bảo vệ môi trường; đưa ra bài học kinh nghiệm và các giải pháp bảo đảm thực hiện pháp luật về bảo vệ môi trường ở các khu công nghiệp tỉnh Hải Dương. “Quản lý nhà nước về môi trường - Từ thực tiễn huyện Thanh Trì, thành phố Hà Nội” của Vũ Thị Ninh [10]. Tác giả đã khái quát được một số vấn đề lý luận quản lý nhà nước về môi trường; đánh giá thực trạng môi 4 trường và quản lý nhà nước về môi trường tại huyện Thanh Trì; đề xuất các giải pháp chung, giải pháp cụ thể và giải pháp trước mắt đối với huyện Thanh Trì, trong đó có vấn đề hoàn thiện thể chế, chính sách, pháp luật về môi trường. “Rà soát lại các quy định pháp luật về bảo vệ môi trường ở Việt Nam Một vấn đề cần thiết cấp bách” của Nguyễn Lan Nguyên [9]. Tác giả đã khái quát được một số hạn chế trong việc thực hiện pháp luật về bảo vệ môi trường đồng thời đề xuất một số giải pháp để nâng cao hiệu quả công tác bảo vệ môi trường, như: Rà soát, sửa đổi, bổ sung các văn bản pháp luật hiện hành một cách kịp thời, có tính khả thi; thiết lập quan hệ quốc tế trong lĩnh vực bảo vệ môi trường; nâng cao trình độ khoa học kỹ thuật, trình độ quản lý, trình độ pháp lý trong lĩnh vực bảo vệ môi trường. Nhìn chung, các công trình nghiên cứu đã giải quyết được phần lớn các vấn đề về lý luận và thực tiễn, đưa ra được nhiều giải pháp trong việc giải quyết các vấn đề về môi trường. Tuy nhiên, hầu hết các nghiên cứu chỉ mới dừng lại ở việc phân tích, đánh giá và đề xuất các giải pháp bảo vệ môi trường nói chung, mang tính vĩ mô hoặc là đi sâu vào một lĩnh vực cụ thể nói riêng; chưa có công trình nào đi sâu nghiên cứu và phân tích chủ đề pháp luật về quản lý môi trường từ thực tiễn cấp huyện, để từ đó đề ra những giải pháp khả thi nhằm hoàn thiện và tăng cường tổ chức thực hiện pháp luật về quản lý môi trường trong hoạt động quản lý xã hội. 3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn - Mục đích: - Làm rõ những vấn đề lý luận của pháp luật về quản lý môi trường. - Đánh giá đúng thực trạng pháp luật về quản lý môi trường từ thực tiễn huyện Cư Kuin. - Đề xuất những giải pháp hoàn thiện và tăng cường tổ chức thực hiện pháp luật về quản lý môi trường. 5 - Nhiệm vụ: - Nghiên cứu, hệ thống hóa và phân tích cơ sở lý luận của pháp luật về quản lý môi trường thông qua việc làm rõ các khái niệm về môi trường, quản lý môi trường, đặc điểm quản lý môi trường, pháp luật về quản lý môi trường; các nguyên tắc, nội dung, vai trò của pháp luật về quản lý môi trường và các yếu tố bảo đảm thực hiện pháp luật về quản lý môi trường. - Phân tích khái quát quá trình hình thành và phát triển của pháp luật về quản lý môi trường, các điều kiện tự nhiên, kinh tế, xã hội; phân tích, đánh giá kết quả đạt được cũng như hạn chế và nguyên nhân trong việc thực hiện pháp luật về quản lý môi trường từ thực tiễn huyện Cư Kuin. - Trên cơ sở các quan điểm, mục tiêu của Đảng và Nhà nước đối với công tác quản lý môi trường và thực tế tổ chức thực hiện, đề xuất các nhóm giải pháp hoàn thiện và tăng cường tổ chức thực hiện pháp luật về quản lý môi trường của cả nước nói chung và ở huyện Cư Kuin nói riêng. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn - Đối tượng nghiên cứu: Đối tượng nghiên cứu của luận văn là những vấn đề lý luận của pháp luật về quản lý môi trường và thực trạng pháp luật về quản lý môi trường từ thực tiễn huyện Cư Kuin. - Phạm vi nghiên cứu: Phạm vi nghiên cứu của luận văn là pháp luật về quản lý môi trường từ thực tiễn huyện Cư Kuin giai đoạn năm 2011 đến nay đối với hoạt động đăng ký, xác nhận kế hoạch bảo vệ môi trường, quản lý chất thải và thanh tra, kiểm tra, xử lý vi phạm, giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về môi trường. 5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu của luận văn - Phương pháp luận: Vận dụng cơ sở lý luận của chủ nghĩa Mác Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh và các chủ trương, quan điểm của Đảng, pháp luật của Nhà nước về quản lý môi trường. 6 - Phương pháp nghiên cứu: Luận văn sử dụng kết hợp các phương pháp thống kê, logic, phân tích và tổng hợp. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn - Luận văn đóng góp cơ sở lý luận và thực tiễn cho việc nghiên cứu, hoàn thiện các thể chế pháp luật phục vụ yêu cầu công tác quản lý môi trường trong thời gian tới. - Kết quả nghiên cứu sẽ cung cấp thông tin tổng quan về thực trạng pháp luật về quản lý môi trường từ thực tiễn huyện Cư Kuin; nguyên nhân của những hạn chế và đề xuất những giải pháp hoàn thiện và tăng cường tổ chức thực hiện pháp luật về quản lý môi trường trong hoạt động quản lý xã hội. - Luận văn có thể được sử dụng làm tài liệu tham khảo phục vụ cho công tác nghiên cứu các nội dung liên quan đến pháp luật về quản lý môi trường. 7. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn gồm 3 chương: - Chương 1: Cơ sở lý luận của pháp luật về quản lý môi trường. - Chương 2: Thực trạng pháp luật về quản lý môi trường (từ thực tiễn huyện Cư Kuin). - Chương 3: Quan điểm, giải pháp hoàn thiện và tăng cường tổ chức thực hiện pháp luật về quản lý môi trường. 7 Chương 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ MÔI TRƯỜNG 1.1. Khái niệm môi trường, quản lý môi trường và pháp luật về quản lý môi trường 1.1.1. Khái niệm môi trường Môi trường là một khái niệm rất rộng và đa dạng. Tùy thuộc vào cách tiếp cận, phương pháp và phạm vi nghiên cứu mà có các khái niệm về môi trường khác nhau. Tuy nhiên, đều hướng tới việc xác định rõ môi trường xung quanh ta là gì, do các yếu tố nào hợp thành. Qua nghiên cứu, có những khái niệm, định nghĩa về môi trường đáng chú ý như sau: Môi trường theo định nghĩa thông thường là “Toàn thể hoàn cảnh xã hội xung quanh có ảnh hưởng tới sinh vật” [7]; môi trường là “Toàn bộ những điều kiện tự nhiên, xã hội, trong đó con người hay một sinh vật tồn tại, phát triển, trong quan hệ với con người, với sinh vật ấy” [6]. Môi trường trong mối quan hệ tương quan với hệ sinh thái là “Tập hợp tất cả các điều kiện và hiện tượng bên ngoài tác động lên cá thể” [16, tr.14], đồng thời tác giả luận giải rằng khí quyển, thủy quyển, thạch quyển tồn tại trước khi sự sống xuất hiện trên hành tinh chúng ta, nhưng chỉ khi các cơ thể sống xuất hiện mới gọi chung là môi trường, có nghĩa chỉ có cơ thể sống mới có môi trường. Môi trường không chỉ gồm các điều kiện vật lý mà còn gồm cả các sinh vật cùng sống. Từ góc độ nghiên cứu về quản lý môi trường, có tác giả đã đưa ra khái niệm “Môi trường là tập hợp các yếu tố tự nhiên và xã hội bao quanh con người, có ảnh hưởng tới con người và tác động qua lại với các hoạt động sống của con người như không khí, nước, đất, sinh vật, xã hội loài người…” [8]. Để giải quyết vấn đề quản lý chất lượng môi trường, một số tác giả đã xác định “Môi trường là tập hợp tất cả các thành phần vật chất bao quanh ta, 8 được hình thành do quá trình tự nhiên hoặc được tạo ra bởi con người, có khả năng tác động đến sự tồn tại và phát triển của sinh vật. Môi trường được chia làm hai loại là môi trường tự nhiên và môi trường nhân tạo” [12, tr.8]. Trong lĩnh vực khoa học pháp lý thì “Môi trường là hệ thống các yếu tố vật chất tự nhiên và nhân tạo có tác động đối với sự tồn tại và phát triển của con người và sinh vật” [14, tr.8]. Như vậy, có thể hiểu rằng môi trường là tổng thể các yếu tố tự nhiên (có sẵn, không do con người tạo ra: đất, nước, hệ động, thực vật, ánh sáng, không khí…) và các yếu tố nhân tạo (do con người tạo ra để thỏa mãn các nhu cầu của mình: nhà máy sản xuất các loại sản phẩm, trang trại chăn nuôi, đường sá, cầu cống, phương tiện đi lại…) bao quanh con người, tác động đến sự tồn tại và phát triển của con người, sinh vật; giữa con người và môi trường luôn có mối quan hệ chặt chẽ, tác động qua lại lẫn nhau, trong đó con người đóng vai trò là trung tâm của mối quan hệ. Môi trường tác động tích cực hay tiêu cực đến sự tồn tại và phát triển của con người đều phụ thuộc vào hành động và thái độ đối xử của con người đối với môi trường. Môi trường quan trọng là vậy, nhưng hiện trạng môi trường đang có những thay đổi theo chiều hướng ngày càng bất lợi đối với sự tồn tại và phát triển của con người, đặc biệt là các yếu tố mang tính tự nhiên như đất, nước, không khí, hệ động vật, hệ thực vật… và sự thay đổi này đang diễn ra trên phạm vi toàn cầu cũng như trong phạm vi từng quốc gia. Hiện trạng môi trường ở Việt Nam vừa có những đặc điểm chung của môi trường thế giới, vừa có những đặc điểm riêng do điều kiện, hoàn cảnh lịch sử phát triển đất nước qua các thời kỳ. Việc môi trường bị hủy hoại do nhiều yếu tố khác nhau, trong số đó phải kể đến các yếu tố như việc xả các loại chất thải, khí thải không qua xử lý ra môi trường, tình trạng chặt phá rừng, khai thác tài nguyên bừa bãi, quá trình đô thị hóa, phát triển công nghiệp… 9 Vấn đề suy thoái, ô nhiễm môi trường và những hậu quả, thiệt hại nghiêm trọng mà nó mang lại đã buộc các quốc gia phải có những biện pháp, công cụ hữu hiệu để quản lý, bảo vệ môi trường như chính trị, kinh tế, pháp luật, khoa học - công nghệ, giáo dục…, trong đó pháp luật là công cụ có ý nghĩa đặc biệt quan trọng trong việc quản lý, bảo vệ môi trường. 1.1.2. Khái niệm quản lý môi trường, đặc điểm quản lý môi trường 1.1.2.1. Khái niệm quản lý môi trường Khi đề cập tới vai trò của quản lý trong xã hội, C.Mác đã khẳng định: Tất cả mọi lao động xã hội trực tiếp hay lao động chung nào tiến hành trên một quy mô tương đối lớn, thì ít nhiều cũng đều cần đến một sự chỉ đạo để điều hòa những hoạt động cá nhân và thực hiện những chức năng chung phát sinh từ sự vận động của toàn bộ cơ thể sản xuất khác với sự vận động của những khí quan độc lập của nó. Một người độc tấu vĩ cầm tự điều khiển lấy mình, còn một dàn nhạc thì cần phải có nhạc trưởng [28, tr.10-11]. Trong mọi lĩnh vực của đời sống xã hội, con người muốn tồn tại và phát triển đều phải dựa vào sự nỗ lực của một tổ chức, từ một nhóm nhỏ đến phạm vi rộng lớn hơn ở tầm quốc gia, quốc tế, đồng thời đều phải thừa nhận và chịu một sự quản lý nào đó. Hoạt động quản lý gắn liền với sự hình thành và phát triển của các tổ chức trong xã hội và để hoạt động quản lý có thể diễn ra thì bên cạnh chủ thể quản lý cần có các yếu tố khác như đối tượng quản lý và những mục tiêu mà hoạt động quản lý hướng tới. Mặc dù, hiện nay có nhiều cách hiểu và diễn đạt khác nhau về thuật ngữ quản lý. Tuy nhiên, theo cách hiểu thông thường và phổ biến thì quản lý là sự tác động một cách có tổ chức và có định hướng của chủ thể quản lý đối với đối tượng quản lý bằng các phương thức nhất định để đạt những mục tiêu nhất định đã đề ra. 10 Quản lý môi trường thực chất là một khía cạnh trong hoạt động quản lý xã hội, nhưng đến thời điểm hiện nay vẫn chưa có một định nghĩa, khái niệm thống nhất về quản lý môi trường. Theo Từ điển bách khoa toàn thư mở: Quản lý môi trường là hoạt động có mục đích nhằm duy trì và cải thiện trạng thái của nguồn tài nguyên môi trường không bị ảnh hưởng bởi hoạt động của con người. Đây thực chất là sự điều tiết tác động xã hội của con người vào môi trường để đảm bảo rằng các hệ sinh thái được bảo vệ và duy trì sử dụng công bằng giữa các thế hệ. Thông qua việc xem xét các khía cạnh liên quan bao gồm khía cạnh đạo đức, kinh tế, khoa học… để tìm ra yếu tố cốt lõi của xung đột từ đó đưa ra biện pháp điều chỉnh phù hợp [8, tr.11-12]. Theo một số tác giả là người Việt Nam “Quản lý môi trường là quản lý nhà nước về môi trường và quản lý của các doanh nghiệp, khu dân cư về môi trường” [5, tr.185]. Trong đó, nội dung thứ hai có mục tiêu chủ yếu là tăng cường hiệu quả của hệ thống sản xuất (hệ thống quản lý môi trường theo ISO 14000) và bảo vệ sức khỏe của mọi người sinh sống, làm việc trong khu vực chịu ảnh hưởng của các hoạt động sản xuất. Quản lý môi trường là việc sử dụng tổng hợp mọi biện pháp thích hợp nhằm tác động và điều chỉnh các hoạt động của con người, với mục đích là giữ hài hòa mối quan hệ giữa con người với tự nhiên, bảo đảm đáp ứng nhu cầu của con người nhưng cũng đồng thời bảo đảm chất lượng của môi trường, bảo đảm sự phát triển kinh tế - xã hội gắn với bảo vệ môi trường, hướng tới sự phát triển bền vững. Hay nói một cách khác: Quản lý môi trường là một hoạt động trong lĩnh vực quản lý xã hội; có tác động điều chỉnh các hoạt động của con người dựa trên sự tiếp cận có hệ thống và các kỹ năng điều phối thông tin, đối với các vấn đề môi trường có liên quan đến con người; xuất phát từ quan điểm định lượng, hướng tới phát triển bền vững và sử dụng hợp lý tài 11 nguyên. Quản lý môi trường được thực hiện bằng tổng hợp các biện pháp luật pháp, chính sách, kinh tế, kỹ thuật, công nghệ, xã hội, văn hóa, giáo dục… Các biện pháp này có mối liên hệ chặt chẽ, đan xen và hỗ trợ lẫn nhau tùy theo tính chất, quy mô của vấn đề đặt ra cần phải giải quyết [5, tr.186]. Phân tích định nghĩa trên, có thể thấy rằng mục tiêu sâu xa của quản lý môi trường là hướng tới sự phát triển bền vững mà thực chất là bảo đảm cân bằng giữa phát triển kinh tế, xã hội và bảo vệ môi trường. Nói cách khác, phát triển kinh tế, xã hội tạo ra tiềm lực để bảo vệ môi trường, còn bảo vệ môi trường tạo ra tiềm năng tự nhiên và xã hội mới cho công cuộc phát triển kinh tế, xã hội trong tương lai. Tùy thuộc vào điều kiện tự nhiên, kinh tế, xã hội và những ưu tiên trong từng lĩnh vực, từng giai đoạn phát triển của mỗi quốc gia mà mục tiêu quản lý môi trường có thể thay đổi. 1.1.2.2. Đặc điểm quản lý môi trường * Cơ sở khoa học của quản lý môi trường: Một là, cơ sở triết học về nguyên lý thống nhất của thế giới vật chất, mà ở đây, tự nhiên, con người và xã hội có sự gắn bó chặt chẽ với nhau, tạo thành một hệ thống thống nhất và tuân theo một chu trình sinh - địa - hóa cơ bản, trong đó yếu tố con người giữ vai trò chủ đạo. Xuất phát từ tính thống nhất hệ thống này, đòi hỏi việc giải quyết các vấn đề môi trường và thực hiện công tác quản lý môi trường phải mang tính toàn diện, hệ thống và phù hợp với trình độ phát triển của mỗi quốc gia, khu vực. Hai là, cơ sở khoa học, kỹ thuật và công nghệ, đó là sự phát triển mạnh mẽ và tiến bộ của ngành khoa học về môi trường, làm cơ sở cho việc nghiên cứu, phát hiện ra các nguyên lý, quy luật môi trường, tạo ra các phương tiện thiết bị kỹ thuật và công nghệ môi trường phục vụ cho việc phòng ngừa, xử lý, phân tích, đo đạc, giám sát chất lượng môi trường. Giúp cho việc quản lý môi trường ngày càng hiệu quả hơn. 12 Ba là, cơ sở kinh tế. Công tác quản lý môi trường được hình thành trong bối cảnh nền kinh tế thị trường và thực hiện điều tiết xã hội thông qua các công cụ kinh tế. Mọi nguyên lý hoạt động trong nền kinh tế thị trường được dựa trên quan hệ cung cầu của thị trường, thông qua cạnh tranh, hoạt động phát triển và sản xuất của cải vật chất diễn ra dưới sức ép của sự trao đổi hàng hóa theo giá trị. Do đó, Nhà nước cần phải đưa ra các công cụ kinh tế để điều chỉnh và định hướng hoạt động phát triển sản xuất có lợi cho vấn đề bảo vệ môi trường. Bốn là, cơ sở luật pháp. Đó chính là các văn bản pháp luật quốc tế và pháp luật quốc gia về môi trường. Trong đó, pháp luật quốc tế là tổng thể các nguyên tắc, quy phạm quốc tế điều chỉnh mối quan hệ giữa các quốc gia, giữa quốc gia và tổ chức quốc tế trong việc ngăn chặn, loại trừ các khả năng có thể gây ra thiệt hại cho môi trường; còn pháp luật quốc gia là tổng hợp các quy phạm pháp luật, các nguyên tắc pháp lý điều chỉnh các quan hệ phát sinh giữa các chủ thể trong quá trình sử dụng hoặc tác động đến một hoặc một vài yếu tố của môi trường trên cơ sở kết hợp các phương pháp điều chỉnh khác nhau nhằm bảo vệ một cách có hiệu quả môi trường sống của con người. Các văn bản pháp luật quốc tế và pháp luật quốc gia là cơ sở có ý nghĩa quan trọng để thực hiện việc quản lý và bảo vệ môi trường. * Nội dung chính của quản lý môi trường: Quản lý môi trường chủ yếu tập trung vào 3 nội dung cơ bản, đó là: “Xây dựng cơ sở khoa học, kinh tế, luật pháp cho việc thi hành công tác quản lý môi trường; thiết lập các công cụ quản lý môi trường; tổ chức các công tác bảo vệ và quản lý môi trường” [5, tr.193]. Công tác quản lý môi trường có thể phân loại dựa vào phạm vi quản lý, gồm có: Quản lý môi trường khu vực (nông thôn, đô thị…); quản lý môi trường ngành, lĩnh vực (công nghiệp, nông nghiệp, năng lượng…); quản lý theo yếu tố tài nguyên (đất, nước, khoáng sản, rừng…). 13 Công tác quản lý môi trường có thể phân loại dựa vào tính chất quản lý, gồm có: Quản lý chất lượng môi trường theo hướng ban hành và kiểm tra việc thực hiện các quy chuẩn kỹ thuật về môi trường (không khí, đất, nước…); quản lý kỹ thuật môi trường (quản lý các trạm quan trắc, giám sát, đánh giá chất lượng môi trường; quản lý các trạm phân tích, các phòng thí nghiệm phân tích chất lượng môi trường…); quản lý kế hoạch môi trường từ việc xây dựng và thực hiện các kế hoạch bảo vệ môi trường từ Trung ương đến địa phương. Trong quá trình thực hiện, các nội dung quản lý trên sẽ tạo thành một hệ thống đan xen với nhau phục vụ công tác bảo vệ môi trường và hướng tới sự phát triển bền vững. * Các công cụ quản lý môi trường: “Công cụ quản lý môi trường là tổng hợp các biện pháp hoạt động về luật pháp, chính sách, kinh tế, kỹ thuật và xã hội nhằm bảo vệ môi trường và phát triển bền vững kinh tế - xã hội” [5, tr.232]. Công cụ quản lý môi trường rất đa dạng, mỗi công cụ có một chức năng và phạm vi tác động nhất định, không có một công cụ nào có giá trị tuyệt đối. Tuy nhiên, chúng luôn có sự liên kết và hỗ trợ lẫn nhau nhằm bảo vệ môi trường và phát triển bền vững kinh tế - xã hội. Công cụ quản lý môi trường là biện pháp quan trọng của Nhà nước để thực hiện công tác quản lý môi trường quốc gia. Tùy vào từng hoạt động môi trường cụ thể mà cơ quan quản lý nhà nước lựa chọn biện pháp quản lý thích hợp. Ví dụ, để quản lý môi trường đối với hoạt động sản xuất thì nên sử dụng biện pháp kinh tế, còn để quản lý môi trường đối với hoạt động xã hội thì sử dụng biện pháp hành chính. Việc nghiên cứu và hoàn thiện các công cụ quản lý môi trường là nhiệm vụ bắt buộc và thường xuyên của các cơ quan quản lý nhà nước, nhằm nâng cao hiệu quả công tác quản lý môi trường. 14 Mặc dù, mỗi loại công cụ đều có vị trí, vai trò nhất định. Tuy nhiên, pháp luật luôn được các quốc gia xác định là công cụ hữu hiệu và quan trọng nhất trong công tác quản lý và bảo vệ môi trường. Xuất phát từ vấn đề trên, tác giả quyết định đi sâu nghiên cứu các vấn đề liên quan đến pháp luật về quản lý môi trường, để từ đó đề xuất các giải pháp hoàn thiện và tăng cường tổ chức thực hiện pháp luật về quản lý môi trường. 1.1.3. Khái niệm pháp luật về quản lý môi trường Học thuyết Mác-Lênin về nhà nước và pháp luật đã giải quyết một cách đúng đắn, khoa học về bản chất của pháp luật và những mối quan hệ của nó với các hiện tượng khác trong xã hội có giai cấp. Theo đó, pháp luật chỉ phát sinh, tồn tại và phát triển trong xã hội có giai cấp. Nhờ nắm trong tay quyền lực nhà nước, giai cấp thống trị đã thông qua Nhà nước để thể hiện ý chí của giai cấp mình một cách tập trung, thống nhất và hợp pháp hóa thành ý chí của Nhà nước, ý chí đó được cụ thể hóa trong các văn bản pháp luật do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành. Trong xã hội có giai cấp tồn tại nhiều loại quy phạm khác nhau, thể hiện ý chí và nguyện vọng của các giai cấp, các lực lượng xã hội khác nhau, nhưng chỉ có một hệ thống pháp luật thống nhất chung cho toàn bộ xã hội. Pháp luật là một hiện tượng vừa mang tính giai cấp lại vừa thể hiện tính xã hội và có sự liên hệ mật thiết với nhau. Tuy nhiên, hai tính chất này của pháp luật thường có sự thay đổi tùy thuộc vào điều kiện kinh tế, xã hội, đạo đức, quan điểm, đường lối và các trào lưu chính trị - xã hội trong mỗi nước, ở một thời kỳ lịch sử nhất định. Như vậy có thể hiểu, pháp luật là hệ thống các quy tắc xử sự chung do Nhà nước ban hành và bảo đảm thực hiện, thể hiện ý chí và bảo vệ lợi ích của giai cấp thống trị trong xã hội, là công cụ điều chỉnh các quan hệ xã hội. Pháp luật xã hội chủ nghĩa ra đời cùng với Nhà nước xã hội chủ nghĩa. Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là Nhà nước pháp quyền xã 15 hội chủ nghĩa, là Nhà nước của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân. Do đó, pháp luật thể hiện ý chí của giai cấp công nhân và đông đảo quần chúng nhân dân lao động. Từ quan niệm chung về pháp luật và bản chất của Nhà nước xã hội chủ nghĩa, pháp luật xã hội chủ nghĩa là hệ thống các quy tắc xử sự, thể hiện ý chí của giai cấp công nhân và nhân dân lao động, dưới sự lãnh đạo của Đảng, do Nhà nước xã hội chủ nghĩa ban hành và bảo đảm thực hiện bằng sức mạnh cưỡng chế của Nhà nước, trên cơ sở giáo dục, thuyết phục mọi người tôn trọng và thực hiện. Pháp luật là công cụ đặc trưng và có ý nghĩa đặc biệt quan trọng trong việc quản lý xã hội nói chung, quản lý môi trường nói riêng. Trong vấn đề quản lý môi trường, pháp luật quy định các quy tắc xử sự chung bắt buộc mọi người phải tuân theo khi tham gia khai thác và sử dụng các thành phần môi trường, thực hiện các hoạt động có ảnh hưởng đến môi trường; pháp luật quy định các biện pháp chế tài về hành chính, hình sự, kinh tế buộc mọi tổ chức, cá nhân phải có thái độ ứng xử đúng đắn với môi trường, góp phần quản lý, bảo vệ môi trường; pháp luật quy định các quy chuẩn, tiêu chuẩn môi trường, là cơ sở pháp lý để theo dõi, đánh giá, quản lý môi trường cũng như xử lý các hành vi vi phạm pháp luật về môi trường; pháp luật quy định cơ cấu tổ chức, chức năng, nhiệm vụ của hệ thống các cơ quan quản lý môi trường, quy định quyền hạn, trách nhiệm của mọi tổ chức, cá nhân trong xã hội tham gia vào quá trình quản lý và bảo vệ môi trường; pháp luật quy định việc giải quyết các vấn đề tranh chấp về môi trường phát sinh trong xã hội… Từ những phân tích và luận giải trên, có thể đưa ra khái niệm pháp luật về quản lý môi trường như sau: Pháp luật về quản lý môi trường là hệ thống các quy tắc xử sự chung do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành dưới hình thức văn bản quy phạm pháp luật và được bảo đảm thực hiện bằng các biện pháp chế tài của Nhà nước để điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh 16