Tài liệu Pháp luật về phòng chống tham nhũng của Singapore và bài học cho Việt Nam

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT LÃ VĂN HUY PHÁP LUẬT VỀ PHÒNG CHỐNG THAM NHŨNG CỦA SINGAPORE VÀ BÀI HỌC CHO VIỆT NAM LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC HÀ NỘI - 2013 1 ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT LÃ VĂN HUY PHÁP LUẬT VỀ PHÒNG CHỐNG THAM NHŨNG CỦA SINGAPORE VÀ BÀI HỌC CHO VIỆT NAM Chuyên ngành : Luật quốc tế Mã số : 60 38 60 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS Nguyễn Bá Diến HÀ NỘI - 2013 2 MỤC LỤC Trang Trang phụ bìa Lời cam đoan Mục lục Danh mục các từ viết tắt MỞ ĐẦU 1 Chương 1: NHỮNG VẤN ĐỀ CƠ BẢN VỀ THAM NHŨNG 4 1.1. Khái niệm tham nhũng 4 1.2. Các loại tham nhũng cơ bản 8 1.3. Những nguyên nhân cơ bản của tham nhũng 10 1.4. Hậu quả của tham nhũng 12 1.5. Khái niệm phòng, chống tham nhũng và pháp luật về phòng, chống tham nhũng 16 1.5.1. Khái niệm phòng, chống tham nhũng 16 1.5.2. Khái niệm pháp luật về phòng, chống tham nhũng 18 1.5.3. Vai trò của pháp luật về phòng, chống tham nhũng 21 1.6. Một số cơ sở pháp lý nghiên cứu phòng, chống tham nhũng 22 1.6.1. Công ước Liên hợp quốc phòng chống tham nhũng 22 1.6.2. Luật Phòng, chống tham nhũng Viê ̣t Nam 22 1.6.3. Luâ ̣t chố ng tham nhũng Singapore 24 3 Chương 2: LUẬT CHỐNG THAM NHŨ NG SINGAPORE VÀ 26 MỘT SỐ SO SÁNH, ĐỐI CHIẾU VỚI LUẬT PHÒNG, CHỐNG THAM NHŨNG VIỆT NAM 2.1. Các quy định chung 26 2.1.1. Khái niệm tiền tham nhũng 26 2.1.2. Về bổ nhiệm Chủ tịch và nhân viên Cơ quan điều tra chống tham nhũng 27 2.1.3. Về thẩm quyền trong điều tra, truy tố, xét xử tội phạm tham nhũng 30 2.1.4. Đối với việc truy tố, xét xử 32 2.2. Nghiên cứu một số quy định Luật chống tham nhũng khác với Việt Nam 33 2.2.1. Cơ quan điều tra tham nhũng 33 2.2.2. Quy định hình phạt 38 2.2.3. Cơ chế bảo vệ người tố cáo tham nhũng 42 2.3. Kinh nghiệm phòng, chống tham nhũng của Singapore 44 2.3.1. Đánh giá chung 44 2.3.2. Những kinh nghiệm cụ thể của Singapore 51 2.3.2.1. Thường xuyên rà soát tăng cường hệ thống pháp luật phòng chống tham nhũng, thúc đẩy công khai đối tượng vi phạm pháp luật 51 2.3.2.2. Tăng cường hệ thống luật pháp và chú trọng tăng cường mức độ hình phạt đối với hành vi tham nhũng 52 2.3.2.3. Các biện pháp hành chính phòng ngừa tham nhũng đi đôi với giáo dục 53 2.3.2.4. Xây dựng cơ quan chống tham nhũng trong sạch, hiệu quả 55 2.3.2.5. Luật pháp đủ mạnh 55 2.3.2.6. Xét xử nghiêm minh 56 4 2.3.2.7. Quản lý hành chính hiệu quả 56 2.3.2.8. Xây dựng giải pháp "4 không với tham nhũng" 57 2.3.3. Một số kinh nghiệm chống tham nhũng Singapore phù hợp với Việt Nam 58 Chương 3: PHÁP LUẬT VIỆT NAM VỀ PHÒNG, CHỐNG THAM 60 NHŨNG VÀ GIẢI PHÁP ĐỀ XUẤT 3.1. Quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam, chiến lược quốc gia về phòng, chống tham nhũng 60 3.1.1. Quan điể m của Đảng cô ̣ng sản Viê ̣t Nam về phòng , chố ng tham nhũng 60 3.1.2. Chiế n lươ ̣c quố c gia về phòng, chố ng tham nhũng 62 3.2. Quy định của Luật Phòng, chố ng tham nhũng Viê ̣t Nam 64 3.2.1. Những quy định chung 64 3.2.2. Phòng ngừa tham nhũng 66 3.2.3. Phát hiện tham nhũng 69 3.2.3.1. Phát hiện tham nhũng qua công tác kiểm tra, thanh tra, kiểm toán, điều tra, kiểm sát, xét xử, giám sát 69 3.2.3.2. Tố cáo và giải quyết tố cáo về hành vi tham nhũng 70 3.2.4. Xử lý hành vi tham nhũng và các hành vi vi phạm pháp luật khác 70 3.2.4.1. Xử lý kỷ luật, xử lý hình sự 70 3.2.4.2. Xử lý tài sản tham nhũng 70 3.2.5. Tổ chức, trách nhiệm và phối hợp hoạt động của các cơ quan Thanh tra, Kiểm toán Nhà nước, Điều tra, Viện Kiểm sát, Tòa án và các cơ quan, tổ chức, đơn vị hữu quan trong phòng, chống tham nhũng 71 3.2.5.1. Ban Chỉ đạo phòng, chống tham nhũng 71 5 3.2.5.2. Đơn vị chống tham nhũng chuyên trách 72 3.2.5.3. Cơ chế phối hợp trong phòng, chống tham nhũng 72 3.2.6. Vai trò và trách nhiệm của xã hội trong phòng, chống tham nhũng 72 3.2.7. Hợp tác quốc tế về phòng, chống tham nhũng 73 3.2.8. Những nô ̣i dung sửa đổ i Luâ ̣t phòng, chố ng tham nhũng 73 3.3. Thực trạng và giải pháp hoàn thiện pháp luật Việt Nam về phòng, chố ng tham nhũng 74 3.3.1. Thực tra ̣ng tham nhũng 74 3.3.2. Giải pháp nâng cao hiệu quả phòng, chố ng tham nhũng 79 KẾT LUẬN 84 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 85 6 DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT CPIB : Cục điều tra chống tham nhũng Singapore PAP : Đảng nhân dân hành đô ̣ng Singapore SIT : Đơn vi ̣điề u tra đă ̣c biê ̣t của Cu ̣c điề u tra Chố ng tham nhũng Singapore TI : Tổ chức minh ba ̣ch quố c tế UNCAC : Công ước Liên hiê ̣p quố c phòng chố ng tham nhũng 7 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Tham nhũng là mô ̣t hiê ̣n tươ ̣ng có tiń h lich ̣ sử , đang là vấ n đề của hầ u hế t các nước trên thế giới . Ngoài việc gây thiệt hại về vật chấ t, tham nhũng còn gây ra sự bất bình trong nhân dân , tạo nên sự bất công trong xã hội , làm giảm lòng tin của nhân dân đối với chính phủ . Từ đó , tham nhũng ảnh hưởng lớn về mo ̣i mă ̣t: chính trị, kinh tế , xã hội và cả sự phát triển của đất nước đó. Mô ̣t đấ t nước với tình tra ̣ng tham nhũng lâu ngày không giải quyế t sẽ dẫn đến sự mất lòng tin của dân chúng vào bộ máy lãnh đạo , đây là mô ̣t điề u hế t sức nguy hiể m cho sự tồ n vong của mỗi quố c gia. Trong thời đa ̣i toàn cầ u hóa hiê ̣n nay, mô ̣t đấ t nước muố n đứng vững trên sân chơi quố c tế, đứng vững trước sự chố ng phá từ bên ngoài thì bắ t buô ̣c đấ t nước ấ y phải có mô ̣t nô ̣i lực ma ̣nh mẽ và nội lực ấy phải bắt n guồ n từ mô ̣t bô ̣ máy chiń h tri ̣trong sa ̣ch từ trung ương đến địa phương. Đã đế n lúc, chúng ta phải nỗ lực hết sức để phòng chống tham nhũng nhằm làm cho hệ thống chính trị thêm vững ma ̣nh. Do tính chất thời sự của chủ đề nghiên cứu, nhiều nhà nghiên cứu, học viên cao học , sinh viên đã tiếp cận nghiên cứu lĩnh vực phòng chố ng tham nhũng. Tuy nhiên, nghiên cứu vấn đề để rút kinh nghiê ̣m cu ̣ thể có thể áp du ̣ng cho Viê ̣t Nam thì hầu như vẫn chưa có nhiều tác giả đề cập đến. Chính vì vậy, tác giả mạnh dạn nghiên cứu đề tài: "Pháp luật về phòng chống tham nhũng của Singapore và bài học cho Việt Nam " nhằm góp phần hệ thống hóa , phân tích cơ sở lý luận và thực tiễn, rút kinh nghiệm từ thành công của Singapore nhằ m xây dựng các quy định pháp luật về phòng chố ng tham nhũng ở Viê ̣t Nam. 2. Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu của đề tài 2.1. Mục đích Mục đích của đề tài là hệ thống hóa, phân tích cơ sở lý luận và thực tiễn của việc xây dựng các quy định pháp luật về phòng, chố ng tham nhũng 8 của Singapore ; qua đó rút ra bài ho ̣c kinh nghiê ̣m cho Viê ̣t Nam , đề xuất những giải pháp hoàn thiện pháp luật phòng chố ng tham nhũng của Viê ̣t Nam. Là tài liệu có giá trị tham khảo cho sinh viên, học viên của Khoa luậtĐại học Quốc gia Hà Nội nghiên cứu, tìm hiểu về Luâ ̣t chố ng tham nhũng của Singapore, Luâ ̣t phòng, chố ng tham nhũng Viê ̣t Nam. 2.2. Nhiệm vụ Với mục đích nghiên cứu trên, nhiệm vụ nghiên cứu của đề tài được xác định cụ thể gồm: - Luận giải những vấn đề lý luận chung về tham nhũng , phòng, chố ng tham nhũng. - Phân tích các quy đinh ̣ phòng , chố ng pháp luâ ̣t của Singapore và Viê ̣t Nam, tìm ra những điểm phù hợp với Việt Nam. - Đánh giá thực trạng tham nhũng ở Viê ̣t Nam , viê ̣c triể n khai thực thi Luâ ̣t phòng, chố ng tham nhũng. - Đưa ra định hướng và đề xuất một số giải pháp góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật về phòng, chố ng tham nhũng ở nước ta. 3. Đối tƣợng, phạm vi, phƣơng pháp nghiên cứu của đề tài 3.1. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu - Các quy định hiện hành về phòng , chố ng tham nhũng của Singapore và Việt Nam. - Thực tiễn áp dụng các quy định hiện hành về phòng , chố ng tham nhũng ở Việt Nam. 3.2. Phương pháp nghiên cứu - Phương pháp luận nghiên cứu khoa học duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác - Lênin. 9 - Phương pháp bình luận, diễn giải được sử dụng trong Chương 1 của luận văn khi nghiên cứu cơ sở lý luận, cơ sở pháp lý về tham nhũng. - Phương pháp so sánh luật học, phương pháp đánh giá, phương pháp phân tích được sử dụng ở Chương 2 của luận văn khi nghiên cứu về Luâ ̣t chố ng tham nhũng Singapore và bài ho ̣c kinh nghiê ̣m cho Viê ̣t Nam. - Phương pháp phân tích, tổng hợp được sử dụng ở Chương 2 và Chương 3 của luận văn khi xem xét, nghiên cứu các quy đinh ̣ cụ thể về phòng, chố ng tham nhũng của Singapore và Viê ̣t Nam , thông qua việc nghiên cứu thực trạng tham nhũng và cơ chế thực thi Luâ ̣t phòng chố ng tham nhũng ở Việt Nam. 4. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn gồm 3 chương: Chương 1: Những vấ n đề cơ bản về tham nhũng . Chương 2: Luâ ̣t chố ng tham nhũng Singapore và một số so sánh, đối chiếu với Luật phòng, chống tham nhũng Việt Nam. Chương 3: Pháp luật Việ t Nam về phòng , chố ng tham nhũng và giải pháp đề xuất. 10 Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ CƠ BẢN VỀ THAM NHŨNG 1.1. KHÁI NIỆM THAM NHŨNG Theo nghĩa rộng, tham nhũng được hiểu là hành vi của bất kỳ người nào có chức vụ, quyền hạn hoặc được giao nhiệm vụ, quyền hạn và lợi dụng chức vụ, quyền hạn, hoặc nhiệm vụ được giao để vụ lợi. Theo Từ điển Tiếng Việt, tham nhũng là lợi dụng quyền hành để nhũng nhiễu nhân dân lấy của. Tài liệu hướng dẫn của Liên hợp quốc về cuộc đấu tranh quốc tế chống tham nhũng (năm 1969) định nghĩa tham nhũng trong một phạm vi hẹp, đó là sự lợi dụng quyền lực nhà nước để trục lợi riêng... Theo nghĩa hẹp và là khái niệm được pháp luật Việt Nam quy định (tại Luật phòng, chống tham nhũng năm 2005), tham nhũng là hành vi của người có chức vụ, quyền hạn đã lợi dụng chức vụ, quyền hạn đó vì vụ lợi. Người có chức vụ, quyền hạn chỉ giới hạn ở những người làm việc trong các cơ quan, tổ chức, đơn vị thuộc hệ thống chính trị; nói cách khác là ở các cơ quan, tổ chức, đơn vị có sử dụng ngân sách, vốn, tài sản của Nhà nước. Việc giới hạn như vậy nhằm tập trung đấu tranh chống những hành vi tham nhũng ở khu vực xảy ra phổ biến nhất, chống có trọng tâm, trọng điểm, thích hợp với việc áp dụng các biện pháp phòng, chống tham nhũng như: kê khai tài sản, công khai, minh bạch trong hoạt động của cơ quan, tổ chức, đơn vị, xử lý trách nhiệm của người đứng đầu. Có thể có nhiều câu trả lời cho câu hỏi tham nhũng là gì ? Vito Tanzi giáo sư Đại học Stanford đã đưa ra câu trả lời súc tích nhất : "Tham nhũng là hành động cố tình không tuân thủ các nguyên tắc công minh nhằm trục lợi cho cá nhân hoặc cho những kẻ có liên quan tới hành động đó". Có ba nội dung chính trong định nghĩa này. Nội dung thứ nhất đề cập tới nguyên tắc 11 công minh bởi lẽ nó đòi hỏi quan hệ cá nhân hoặc các mối quan hệ khác không được xen vào các quyết định kinh tế có liên quan đến nhiều bên. Việc đối xử bình đẳng với tất cả các chủ thể kinh tế là một yêu cầu cần thiết đối với một nền kinh tế thị trường hoạt động có hiệu quả. Thái độ thiên vị đối với một số chủ thể kinh tế cụ thể nào đó chắc chắn sẽ vi phạm nguyên tắc công minh và mở đường cho tham nhũng. Không có thiên vị thì sẽ không có tham nhũng. Còn có thêm hai điều kiện cần thiết khác dọn đường cho tham nhũng, hay nói cách khác, những điều kiện cần thiết để hành động cố tình thiên vị ("không tuân thủ nguyên tắc công minh") có thể được gọi là tham nhũng. Điều kiện thứ nhất là thái độ thiên vị phải có chủ đích. Việc vô ý vi phạm nguyên tắc công minh, chẳng hạn vì thiếu thông tin đầy đủ, không được coi là tham nhũng. Thứ hai, phải có ích lợi nhất định nào đó cho cá nhân vi phạm nguyên tắc công minh; nếu không sẽ không có tham nhũng. Việc vi phạm nguyên tắc không thiên vị đôi khi được coi là phân biệt đối xử, nhưng lại không phải là tham nhũng. Việc trục lợi hoặc dành lợi thế cho kẻ hối lộ có thể diễn ra dưới nhiều hình thức. Người ta thường cho rằng tham nhũng có nghĩa là nhận tiền (loại tham nhũng này thường được gọi là nhận hối lộ), nhưng những bổng lộc tương tự cũng có thể là món quà đắt tiền hoặc những ân huệ khác. Tặng một bộ trang sức đắt tiền cho vợ của một người đã vi phạm nguyên tắc công minh và dành cho con trai của ông ta một công việc (nhẹ nhàng) hậu hĩnh rõ ràng là tham nhũng. Việc trục lợi hoặc hưởng lợi có thể diễn ra cùng lúc với việc vi phạm nguyên tắc công minh, nhưng cũng có thể diễn ra ở những thời điểm khác nhau. Cụ thể, sự thiên vị của một cá nhân nhận hối lộ sẽ khiến cho kẻ hối lộ có bổn phận hoặc đôi khi bắt buộc phải ngấm ngầm đền đáp lại sự ưu ái đó. Bổn phận đó sẽ không mất đi theo thời gian, và vì vậy việc trục lợi từ những cá nhân hối lộ sẽ vẫn tiếp tục trong tương lai. Nếu trả ơn bằng cách dành cho con trai của ông ta một công việc có thu nhập cao, nhưng cậu ta lại vừa bắt đầu 12 học đại học thì rõ ràng là giữa việc cho và nhận có một khoảng cách về thời gian. Hơn nữa, khi thỏa thuận tham nhũng, đôi khi việc trả ơn thậm chí không được nêu cụ thể nhưng hai bên vẫn ngầm hiểu đó là bổn phận cần phải thực hiện. Còn một định nghĩa nữa về tham nhũng mà Ngân hàng Thế giới thường sử dụng. Theo đó, tham nhũng là "lạm dụng công quyền để tư lợi". Định nghĩa này cho rằng căn nguyên của tham nhũng xuất phát từ công quyền và lạm dụng công quyền, tham nhũng gắn liền với nhà nước và các hoạt động của nhà nước, việc nhà nước can thiệp vào thị trường và từ sự tồn tại của khu vực công. Nói cách khác, khái niệm này loại trừ khả năng tham nhũng xảy ra trong khu vực tư nhân, và chỉ tập trung duy nhất vào tình trạng tham nhũng trong khu vực công. Định nghĩa này phù hợp với quan điểm của Gary Becker, người đã đoạt giải Nobel, cho rằng "nếu chúng ta xóa bỏ nhà nước thì chúng ta cũng xóa bỏ được tham nhũng". Vấn đề ở đây là không phải tất cả mọi hành động lạm dụng quyền hành đều là tham nhũng. Hành vi đó có thể là ăn cắp, gian lận, biển thủ hoặc một số hành động tương tự, nhưng chắc chắn không phải là tham nhũng. Nếu một quan chức cao cấp trong chính phủ đơn giản chỉ chiếm đoạt một số tiền từ ngân sách nhà nước mà không phục vụ hoặc ban ơn cho ai thì hành động đó không phải là tham nhũng. Đó là một loại tội nhưng thuộc nhóm khác. Đó là hành vi mà xã hội không thể chấp nhận nhưng vẫn không phải là tham nhũng. Nói cách khác, tham nhũng không phải là điều duy nhất không được chấp nhận trong xã hội và trái luật. Hơn nữa, việc bẻ cong pháp luật cũng có thể mở đường cho việc cố tình không tuân thủ nguyên tắc công minh, nhưng nếu không có ích lợi riêng cho kẻ bóp méo luật pháp (ví dụ một thẩm phán hoặc công tố viên) thì việc vi phạm pháp luật như vậy không phải là tham nhũng. Điều quan trọng là phải phân biệt giữa tham nhũng và các hành vi trái luật khác vì những nguyên nhân dẫn tới tham nhũng và các chính sách chống tham nhũng thường và có thể rất khác với các nguyên nhân và chính sách chống các loại hành vi vi phạm pháp luật khác. 13 Từ góc độ thực thi pháp luật, tham nhũng là một thỏa thuận. Đó là một thỏa thuận ngầm và vì đó là hành động trái luật nên không có tòa án nào trên thế giới ủng hộ loại thỏa thuận như vậy nếu xảy ra tranh chấp trong quá trình thực thi. Trái lại một tòa án nghiêm minh sẽ xử tham nhũng là một tội hình sự. Chính tính chất đặc thù của tham nhũng là thỏa thuận trái luật như vậy đã làm nảy sinh chi phí giao dịch đáng kể, trong đó quan trọng nhất là tìm đối tác, cùng thỏa thuận (đặc biệt có tính tới những yếu tố bất ngờ có thể hoặc không thể lường trước), giám sát và thực thi thỏa thuận. Điều đó không có nghĩa là các hợp đồng hợp pháp đúng chuẩn mực không phát sinh chi phí giao dịch. Điều đó có nghĩa là do tính chất bất hợp pháp của những thỏa thuận tham nhũng nên những chi phí giao dịch của nó nhân lên gấp bội. Khi phân tích hậu quả của tham nhũng, cần phải xem xét tới những chi phí giao dịch của nó. Nếu xét từ nguồn gốc của nó thì tham nhũng trong hầu hết mọi trường hợp là kết quả hành vi vơ vét bổng lộc. Bổng lộc là nguồn thu nhập của người quản lý và lớn hơn những lợi ích cạnh tranh mà người quản lý đó có thể giành được. Lợi ích cạnh tranh là kết quả của những gì gặt hái được qua cạnh tranh trên thị trường, do vậy ở đâu có thị trường cạnh tranh hoàn hảo thì ở đó sẽ không có bổng lộc. Tham nhũng chỉ là hình thức vơ vét bổng lộc và phung phí tiền bạc, tức là một tình huống trong đó các chủ thể kinh tế sẵn sàng hối lộ để được tham gia vào một đường dây hưởng bổng lộc. Họ sẵn sàng trả tiền để được vơ vét bổng lộc. Khi bàn tới các nguyên nhân dẫn tới tham nhũng cần phải tính tới những nguồn gốc này của tham nhũng. Những điều kiện có thể tạo ra bổng lộc là những những nhân tố tạo ra mảnh đất màu mỡ cho tham nhũng. Cũng cần nói thêm về khía cạnh đạo đức trong định nghĩa về tham nhũng. Đối với tuyệt đại đa số người dân, tham nhũng là điều không thể chấp nhận về mặt đạo đức. Đó là một tệ nạn cần phải chống vì sự tồn tại của nó đã thách thức các nguyên tắc đạo đức cơ bản. 14 1.2. CÁC LOẠI THAM NHŨNG CƠ BẢN Tham nhũng được coi là hình thức vơ vét bổng lộc của kẻ thống trị. Tham nhũng là chìa khóa cho sự cấu kết nội bộ của những nhóm người muốn lợi dụng lẫn nhau. Người ta sẽ tạo ra những công chức tham nhũng để thỏa mãn lòng mong muốn của kẻ cầm quyền đảm bảo được sự trung thành bằng cách ban chức tước cho họ. Bộ máy hành chính tham nhũng không là gì khác ngoài việc mở rộng hệ thống vơ vét bổng lộc của kẻ thống trị. Người ta thường trục lợi bằng cách bán một số lượng hạn chế những giấy phép cho hoạt động kinh tế nào đó. Hơn nữa, việc giành quyền cấp phép cho một số ít các công chức sẽ cho phép họ biến số tiền thu được cho ngân sách nhà nước qua cấp phép thành món lợi riêng. Chắc chắn các công chức như vậy sẽ câu kết với nhau vì họ có phần trong những món hời đó. Tham nhũng là hình thức khống chế, giảm thiểu khả năng những công chức tham nhũng cấp dưới bất hợp tác hoặc nổi loạn. Vì những công chức này nằm trong ê-kíp tham nhũng nên họ không thể công khai tố cáo cơ chế đó. Nhìn chung, chúng ta có thể xác định được ba loại hình tham nhũng cơ bản. Thứ nhất là tham nhũng để đạt được hoặc đẩy nhanh việc thực hiện một quyền cụ thể nào đó mà công dân hoặc pháp nhân nào đó có quyền được hưởng - tham nhũng. Nếu một người đút lót một cán bộ phụ trách cấp hộ chiếu mà anh ta có quyền được cấp, tức là không có rào cản pháp lý nào đối với việc cấp hộ chiếu của anh ta, thì đây chính xác là loại tham nhũng đầu tiên. Một hình thức cụ thể và lộ liễu hơn của nó là hối lộ các quan chức để họ "ưu tiên" giải quyết vấn đề gì đó nhưng hoàn toàn hợp pháp. Nói cách khác, các công chức nhận đút lót mới làm công việc của họ hoặc làm công việc đó nhanh hơn thường lệ, thay vì không làm. Mức độ thường xuyên của loại tham nhũng này là một bằng chứng rõ ràng chứng tỏ năng lực và mức độ hiệu quả trong bộ máy hành chính của nhà nước. Nói cách khác, nó chỉ rõ năng lực hành chính yếu kém hoặc chất lượng phục vụ tồi trong bộ máy hành chính. Chúng ta nên nhớ rằng người ta hoàn toàn có thể tạo ra sự khan 15 hiếm dịch vụ hành chính nhằm tạo ra bổng lộc và phân phối lại bổng lộc thông qua tham nhũng. Loại tham nhũng thứ hai là vi phạm các quy định của pháp luật, hoặc việc thực thi pháp luật mang nặng tính thiên vị. Đây là tham nhũng trong bộ máy hành chính và là loại tham nhũng được nói tới nhiều nhất - đại đa số những đóng góp về lý thuyết trong lĩnh vực này đều bàn về tham nhũng trong bộ máy hành chính. Lý do là vì mỗi chủ thể kinh tế đều có những động cơ và nhân tố khuyến khích rõ ràng, và mối quan hệ giữa chúng cũng rất rõ. Loại tham nhũng này phù hợp với mô hình cấp trên-cấp dưới trong tham nhũng vì toàn bộ việc thực hiện tham nhũng đều do các công chức gây ra (đòi hối lộ để vi phạm các quy định). Hậu quả trực tiếp nghiêm trọng nhất của loại tham nhũng này là các đạo luật và chính sách của nhà nước không được thực hiện một cách công bằng. Hình thức thứ ba, đó là "bẻ cong pháp luật " - tham nhũng nhằm mục đích thay đổi các quy định của pháp luật thành những quy định phục vụ cho quyền lợi của những kẻ tham nhũng. Khái niệm bẻ cong luật pháp do Ngân hàng Thế giới đưa ra chủ yếu nhằm lý giải thực trạng đời sống chính trị ở các nền kinh tế đang trong thời kỳ chuyển đổi . Giả định chính ở đây là các đạo luật và chính sách của nhà nước chịu sự chi phối của một số ít người rất có có thế lực - đã hối lộ các đại biểu quốc hội. Nói cách khác, các chính sách của nhà nước chắc chắn được ban hành để phục vụ thiểu số những kẻ có thế lực chứ không phải nhân dân nói chung. Mặc dù hệ thống như vậy tồn tại trên thực tế và loại tham nhũng này có thể lý giải một số nhân tố cơ bản trong chính sách công ở nhiều quốc gia (chứ không chỉ riêng các quốc gia đang trong thời kỳ quá độ), song khái niêm "bẻ cong luật pháp" vẫn thiếu tính rõ ràng về mặt phân tích. Vấn đề chính ở đây là ở tất cả mọi quốc gia, các nhóm lợi ích có ảnh hưởng tới quá trình ra quyết định của các đại biểu quốc hội. Việc ráo riết vận động hành lang là một hoạt động hoàn toàn hợp pháp và chính đáng ở những nền dân chủ đã phát triển. Vấn đề chính mang tính phân 16 tích trong khái niệm "bẻ cong pháp luật" là phân định rạch ròi giữa vận động chính trị hợp pháp và "bẻ cong pháp luật" do tham nhũng gây ra. Pháp luật của nhà nước có thể bị bẻ cong trước tình trạng vận động hành lang ồ ạt và tham nhũng. Do vậy, vấn đề chính ở đây là kết quả của chính sách công do vận động hành lang và tham nhũng bất hợp pháp khác nhau tới mức độ nào, và cụ thể hơn những chính sách công do vận động hành lang tác động có tốt hơn những chính sách do tham nhũng tác động hay không? Hơn nữa, vấn đề vẫn là liệu những chi phí với xã hội (chi phí cơ hội của những nguồn lực được sử dụng) của vận động hành lang lớn hơn hay nhỏ hơn so với chi phí xã hội của nạn tham nhũng. 1.3. NHƢ̃ NG NGUYÊN NHÂN CƠ BẢN CỦ A THAM NHŨ NG Tất cả các chủ thể kinh tế đều muốn tối đa hóa lợi ích riêng của họ. Do vậy, lợi ích cá nhân hẹp hòi của các chủ thể kinh tế là động lực chính thúc đẩy các giao dịch kinh kế giữa họ. Người ta sẽ phân bổ nguồn lực cho các hoạt động đem lại lợi ích lớn nhất cho họ (quyết định phân bổ nguồn lực). Nói cách khác, tùy từng trường hợp, người ta sẽ có những quyết định kinh tế tối ưu. Như đã nêu ở trên, bổng lộc là một nguồn thu nhập lớn hơn mức lương cạnh tranh (chi phí cơ hội) của người cầm quyền. Do việc vơ vét bổng lộc sẽ giúp tối đa hóa lợi ích cá nhân nên các chủ thể kinh tế sẽ lao vào quá trình tạo ra và phân chia bổng lộc. Việc phân tích các nguyên nhân dẫn tới tham nhũng là một điều kiện cần thiết đối với một chiến lược chống tham nhũng có hiệu quả vì chiến lược đó phải tính tới và giải quyết những căn nguyên chính của tham nhũng. Từ định nghĩa và đặc trưng của tham nhũng cho thấy , tham nhũng luôn luôn gắn với quyền lực và lợi ích cá nhân. Những nghiên cứu về tham nhũng trên thế giới nói chung và Việt Nam nói riêng cũng cho thấy tham nhũng là một hiện tượng xã hội gắn với sự xuất hiện chế độ tư hữu, sự hình thành giai cấp và sự ra đời, phát triển của bộ máy nhà nước, quyền lực nhà 17 nước và các quyền lực công khác. Tham nhũng tồn tại ở mọi chế độ với những mức độ khác nhau. Khi nhà nước và quyền lực chính trị còn tồn tại thì còn có điều kiện để xảy ra tham nhũng. Nhận thức như vậy không đồng nghĩa với việc coi tham nhũng trong bộ máy nhà nước là điều đương nhiên phải chấp nhận mà để chúng ta có ý thức rõ ràng về nguy cơ tiềm tàng của nó đồng thời có các giải pháp "ngăn chặn và từng bước đẩy lùi" tệ nạn này. Cùng với sự phát triển của các hình thái nhà nước, đặc biệt là trong điều kiện phát triển kinh tế thị trường, các quan hệ chính trị - kinh tế tạo ra những tiền đề khách quan quan trọng làm cho tham nhũng phát triển. Lợi ích là yếu tố chủ quan dẫn đến tham nhũng. Khi còn điều kiện để lợi ích kết hợp với sự lạm quyền của những người có chức vụ, quyền hạn thì vẫn còn có khả năng xảy ra tham nhũng. Có nhiều nguyên nhân và điều kiện phát sinh tham nhũng, trong đó có những nguyên nhân, điều kiện cơ bản sau: - Trình độ phát triển kinh tế, trình độ quản lý yế u Thực tế cho thấy, tham nhũng thường xuấ t hiê ̣n và tăng ma ̣nh ở những nước chậm phát triển hoặc đang phát triển. Xuất phát từ chức năng, nhiệm vụ của mình, Nhà nước đại diện cho xã hội quản lý mọi mặt của đời sống. Nếu Nhà nước quản lý xã hội lỏng lẻo sẽ tạo ra các kẽ hở cho tệ tham nhũng nảy sinh và phát triển. Các chuẩn mực đánh giá không rõ ràng; vì thế không ít đối tượng lợi dụng để chiếm đoạt tài sản của Nhà nước. Tình trạng không rõ ràng trong cơ chế quản lý trên một số lĩnh vực là điều kiện cho nạn tham nhũng phát triển. - Do ảnh hưởng của tập quán văn hoá Tập quán văn hoá mô ̣t số nước phát triể n phương Tây hiǹ h thành tư tưởng người dân , chính phủ coi trọng và tuân thủ pháp luật , họ quan niệm số ng và làm viê ̣c trong khuôn khổ pháp luâ ̣t. Tâ ̣p quán của người Á Đông nói chung và người Việt Nam nói riêng có rất nhiều điều kiện khiến cho tệ tham 18 nhũng, mà biểu hiện tập trung nhất là nạn quà cáp hối lộ, có cơ sở tồn tại và phát triển. Chuyện biếu quà được coi là một nét văn hoá của người Việt Nam nhưng hiện nay nhiều nét văn hoá của người Việt như "miếng trầu là đầu câu chuyện", "ăn quả nhớ người trồng cây"... đã và đang bị lợi dụng để thực hiện hành vi tham nhũng. Người Viê ̣t Nam xưa coi "phép vua thua lệ làng", tính tự trị làng xã phát triển nên dẫn đến quy định pháp luật không được thực thi . Nét văn hóa này dẫn đế n mỗi làng , xã, cơ quan, đơn vi ̣có quy đinh ̣ riêng , không đúng luâ ̣t, tạo thuận lợi cho tham nhũng phát triển. - Hoạt động của bộ máy nhà nước kém hiệu quả , pháp luật không hoàn thiê ̣n, thiếu các công cụ phát hiện và xử lý tham nhũng hữu hiệu 1.4. HẬU QUẢ CỦ A THAM NHŨ NG Về hậu quả của tham nhũng, chúng ta cần phải nhận thấy rằng bản chất của hối lộ không là gì khác ngoài việc phân phối lại thu nhập. Nói cách khác, bản thân tham nhũng không phải là làm mất đi phúc lợi - quy mô của phúc lợi xã hội vẫn không đổi, mà chỉ phân phối lại mà thôi. Mặc dù xét một cách chi ly thì điều này là đúng, song nếu chỉ nhấn mạnh đến khía cạnh phân phối thu nhập của tham nhũng thì đó lại là một trong những kiểu ngụy biện nguy hiểm nhất trong nghiên cứu về tham nhũng vì hâ ̣u quả của tham nhũng đố i với mỗi quố c gia là rấ t lớn. Một quan niệm tương đối phổ biến khác cho rằng tham nhũng là hình thức bù đắp cho đồng lương bèo bọt cho những công chức nhận hối lộ. Do vậy không cần phải tăng lương và không cần phải tăng thuế. Nói cách khác, theo cách tiếp cận này, gánh nặng tham nhũng bản thân nó đã là một "gánh nặng thuế", do đó nó sẽ cho giúp giảm một số lượng thuế nhất định. Hơn nữa, người ta đã chứng minh rằng những việc tìm cách hưởng bổng lộc có mối quan hệ chặt chẽ với tham nhũng. Nguồn gốc của việc tranh thủ bổng lộc xuất phát từ những chính sách tăng cường can thiệp của nhà nước và vô hiệu hóa hoạt động của thị trường tự do. Những chính sách đó có thể sẽ được 19 người ta cố tình tận dụng vì chúng đem lại nhiều bổng lộc. Những chính sách này có thể sẽ bị những nhóm lợi ích gây ảnh hưởng (bất kể là do vận động hành lang hợp pháp hay do hành động "bẻ cong pháp luật") vì họ được hưởng lợi trong việc tạo ra và vơ vét bổng lộc. Mặc dù những chính sách này có lợi cho các nhóm lợi ích, nhưng lại hoàn toàn tồi tệ nếu xét theo góc độ tối đa hóa hiệu quả kinh tế và phúc lợi xã hội. Nói cách khác, chúng không có lợi cho công chúng nói chung. Tham nhũng vi phạm nguyên tắc pháp trị trong khi chế độ pháp trị lại là tiền đề của một nền kinh tế thị trường. Nếu không có pháp trị thì không có bảo vệ sở hữu tài sản tư nhân và không thể thực thi được các giao kết hợp đồng. Sẽ có rất ít trao đổi giữa các chủ thể vì điều đó không có lợi cho họ. Lý do là vì việc bảo vệ quyền tài sản tư nhân quá yếu và không có đủ sự hỗ trợ để thực hiện các hợp đồng. Vì ít có trao đổi giữa các doanh nghiệp nên tất cả các doanh nghiệp sẽ tự sản xuất phần lớn những yếu tố đầu vào thay vì mua trên thị trường. Nói cách khác, sẽ không có phân công lao động xã hội và không có tiền đề cho chuyên môn hóa. Vì không có tiền đề cho chuyên môn hóa nên sẽ không có cơ sở cho việc tăng cường hiệu quả kinh tế. Đây là một hình thức gián tiếp làm suy giảm hiệu quả kinh tế và kế đến là phúc lợi xã hội của tham nhũng. Tham nhũng sẽ làm tăng tính chất bất ổn định đối với các doanh nghiệp, đặc biệt liên quan tới bảo vệ quyền sở hữu. Tình trạng bất ổn định đó sẽ làm giảm hiệu quả đầu tư của các nhà đầu tư tiềm năng. Các nhà đầu tư đưa ra những quyết định của họ trên cơ sở tính toán hiệu quả đầu tư. Họ sẽ không muốn đầu tư nếu hiệu quả đầu tư giảm đi. Điều đó đặc biệt đúng với các nhà đầu tư nước ngoài trực tiếp. Họ luôn so sánh hiệu quả đầu tư - tức là tốc độ quay vòng vốn đầu tư ở nhiều nước khác nhau và quyết định đầu tư vốn vào quốc gia có hiệu quả cao nhất. Vì tham nhũng làm giảm hiệu quả đầu tư nên các quốc gia có tham nhũng thu hút được ít đầu tư nước ngoài trực tiếp hơn và do vậy sẽ đạt tốc độ tăng trưởng kinh tế thấp hơn. 20