Tài liệu Pháp luật về phát hành trái phiếu chính phủ ở việt nam.

NGUYỄN THỊ HỒNG HẠNH BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO VIỆN ĐẠI HỌC MỞ HÀ NỘI LUẬN VĂN THẠC SĨ CHUYÊN NGÀNH: LUẬT KINH TẾ LUẬT KINH TẾ Ph¸p luËt vÒ ph¸t hµnh tr¸i phiÕu chÝnh phñ ë ViÖt Nam NGUYỄN THỊ HỒNG HẠNH 2015 - 2017 HÀ NỘI - 2017 BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO VIỆN ĐẠI HỌC MỞ HÀ NỘI LUẬN VĂN THẠC SĨ Ph¸p luËt vÒ ph¸t hµnh tr¸i phiÕu chÝnh phñ ë ViÖt Nam NGUYỄN THỊ HỒNG HẠNH Chuyên ngành : Luật kinh tế Mã số : 60 38 01 07 Người hướng dẫn khoa học: TS. NGUYỄN MINH HẰNG HÀ NỘI - 2017 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các kết quả nêu trong luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Các số liệu, ví dụ, trích dẫn trong luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy, trung thực. TÁC GIẢ LUẬN VĂN Nguyễn Thị Hồng Hạnh LỜI CẢM ƠN Được sự phân công của Khoa Sau đại học, Viện Đại học Mở Hà Nội và sự đồng ý của giáo viên hướng dẫn TS. Nguyễn Minh Hằng về đề tài luận văn: "Pháp luật về phát hành trái phiếu chính phủ ở Việt Nam". Để hoàn thành được luận văn này, tôi đã nhận được rất nhiều sự quan tâm, động viên, giúp đỡ của quý thầy, cô giáo trong trường. Trước hết, tôi xin chân thành cảm ơn tới các thầy, cô giáo của Viện Đại học Mở Hà Nội đã tận tình hướng dẫn, giảng dạy trong suốt quá trình tôi học tập, nghiên cứu tại Viện. Chân thành cảm ơn giáo viên hướng dẫn khoa học TS. Nguyễn Minh Hằng đã tận tình hướng dẫn tôi nghiên cứu, thực hiện luận văn của mình. Xin gửi lời cảm ơn chân thành tới Ban giám hiệu, Khoa đào tạo sau đại học Viện Đại học Mở Hà Nội đã tạo điều kiện cho tôi trong suốt quá trình học tập. Mặc dù đã có nhiều nỗ lực, cố gắng để thực hiện luận văn một cách hoàn chỉnh nhất, nhưng không thể tránh khỏi những thiếu sót nhất định mà tự bản thân không thể tự nhận thấy được. Tôi rất mong nhận được sự góp ý của Quý thầy, cô giáo để luận văn được hoàn chỉnh hơn. Cuối cùng, tôi xin gửi lời cảm ơn đến gia đình, bạn bè đã luôn bên tôi, động viên và khuyến khích tôi trong quá trình thực hiện luận văn, công trình nghiên cứu của mình. Hà Nội, ngày tháng năm 2017 TÁC GIẢ LUẬN VĂN Nguyễn Thị Hồng Hạnh MỤC LỤC Trang 1 MỞ ĐẦU Chương 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN PHÁP LUẬT VỀ PHÁT HÀNH TRÁI 5 PHIẾU CHÍNH PHỦ 1.1. Lý luận chung về phát hành trái phiếu chính phủ 5 1.1.1. Khái niệm, đặc điểm của phát hành trái phiếu chính phủ 5 1.1.2. Phương thức phát hành trái phiếu chính phủ 12 1.1.3. Vai trò của phát hành trái phiếu chính phủ 15 1.2. 19 Lý luận pháp luật về phát hành trái phiếu chính phủ 1.2.1. Sự cần thiết phải điều chỉnh bằng pháp luật đối với hoạt động phát 23 hành trái phiếu chính phủ 1.2.2. Nội dung pháp luật về phát hành trái phiếu chính phủ 24 Chương 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT, THỰC TIỄN ÁP DỤNG VÀ MỘT SỐ 29 GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ PHÁT HÀNH TRÁI PHIẾU CHÍNH PHỦ Ở VIỆT NAM 2.1. Thực trạng pháp luật Việt Nam về phát hành trái phiếu chính phủ 2.1.1. Khái quát về thực trạng pháp luật về phát hành trái phiếu chính 29 29 phủ ở Việt Nam 2.1.2. Quy định về chủ thể phát hành và phương thức phát hành 32 2.1.3. Quy định về các loại trái phiếu được phát hành 46 2.1.4. Quy định về quản lý nhà nước đối với hoạt động phát hành trái 47 phiếu chính phủ 2.2. Thực tiễn áp dụng pháp luật về phát hành trái phiếu chính phủ ở 51 Việt Nam 2.2.1. Những kết quả đạt được 51 2.2.2. Những tồn tại, hạn chế và nguyên nhân 54 2.3. Giải pháp hoàn thiện pháp luật về phát hành trái phiếu chính phủ ở 56 Việt Nam 2.3.1. Căn cứ hoàn thiện pháp luật về phát hành trái phiếu chính phủ ở 56 Việt Nam 2.3.2. Giải pháp hoàn thiện pháp luật về phát hành trái phiếu chính phủ ở 58 Việt Nam KẾT LUẬN 60 TÀI LIỆU THAM KHẢO 61 DANH MỤC CÁC BẢNG Số hiệu Tên bảng Trang Kết quả trái phiếu chính phủ niêm yết tại Sở giao dịch chứng 51 bảng 2.1 khoán Hà Nội từ năm 2010 đến 2016 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Trái phiếu chính phủ là một bộ phận quan trọng trong thị trường tài chính tiền tệ Việt Nam, là một kênh huy động vốn nhanh chóng, hiệu quả, đem lại lợi ích thiết thực cho Nhà nước và nhân dân. Nó có chức năng thu hút, di chuyển các nguồn vốn từ những nhà đầu tư tiềm năng, có nguồn vốn dồi dào để đáp ứng yêu cầu xây dựng cơ sở hạ tầng, phát triển kinh tế, xã hội của đất nước. Nói cách khác, trái phiếu chính phủ là công cụ hữu hiệu của Chính phủ trong điều hành vĩ mô nền kinh tế. Hoạt động phát hành trái phiếu chính phủ ở Việt Nam ngày càng khẳng định được vai trò và vị trí quan trọng trong việc huy động vốn cho ngân sách nhà nước và cho đầu tư phát triển, ổn định nền tài chính quốc gia, kiểm soát được lạm phát, thúc đẩy quá trình phát triển của thị trường tài chính. Sự có mặt của thị trường chứng khoán nói chung và trái phiếu chính phủ nói riêng đã góp phần khắc phục được những khiếm khuyết của thị trường tài chính, tạo cơ hội cho việc luân chuyển vốn đầu tư, đáp ứng yêu cầu về vốn trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. Trong những năm qua, hoạt động phát hành trái phiếu chính phủ của nước ta đã đạt được những thành tựu đáng ghi nhận. Phát hành trái phiếu chính phủ thông qua đấu thầu công khai, minh bạch đã trở thành kênh phát hành chủ đạo. Hoạt động giao dịch trái phiếu chính phủ có những sự thay đổi mạnh mẽ về chất và lượng, quy mô thị trường được mở rộng, chất lượng thanh khoản dần được cải thiện. Các sản phẩm trái phiếu chính phủ ngày càng được đa dạng hóa với nhiều mức lãi suất và kì hạn, tạo nhiều lựa chọn cho các nhà đầu tư. Tuy nhiên, bên cạnh những mặt đạt được, thị trường vẫn còn tồn tại những hạn chế. Về mặt thực tiễn, quy mô phát hành trái phiếu chính phủ cửa nước ta còn hạn chế, hàng hóa trên thị trường còn ít, các sản phẩm phái sinh chưa được chú trọng… Bên cạnh đó, về mặt cơ sở pháp luật, hoạt động phát hành trái phiếu chính 1 phủ còn chưa hỗ trợ nhiều cơ chế phòng ngừa rủi ro, chưa có những quy định làm hành lang về kết nối nhà đầu tư, chưa có cơ chế thanh toán bù; các quy định về cơ cấu thành viên thị trường còn chưa đa dạng… Để góp phần hoàn thiện hơn nữa các quy định của pháp luật liên quan đến phát hành trái phiếu chính phủ, tạo cơ sở pháp lý vững chắc cho việc phát triển mạnh mẽ và chất lượng hoạt động này, tác giả lựa chọn đề tài: Pháp luật về phát hành trái phiếu chính phủ ở Việt Nam làm đề tài nghiên cứu của luận văn. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Những công trình nghiên cứu về trái phiếu chính phủ và phát hành trái phiếu chính phủ không nhiều và phạm vi, mức độ nghiên cứu cũng rất khác nhau. Một số công trình tiêu biểu, đó là: Luận án tiến sĩ của Trần Xuân Hà (2004), Sử dụng công cụ trái phiếu chính phủ để huy động vốn cho cho đầu tư phát triển ở Việt Nam; Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ của PGS.TS. Lê Văn Hưng - Kho bạc Nhà nước (2005), Các giải pháp nhằm tăng cường huy động vốn cho đầu tư phát triển của Nhà nước, giai đoạn 2005-2010; Đề tài nghiên cứu khoa học cấp ngành - Ban Huy động vốn, Kho bạc Nhà nước (2006), Huy động nguồn vốn trong nước để bù đắp bội chi ngân sách nhà nước và góp phần kiềm chế lạm phát ở Việt Nam; Đề tài cấp ngành - Ban Huy động vốn, Kho bạc Nhà nước (2007), Xây dựng trang thông tin về thị trường trái phiếu chính phủ; Đề án của Vụ Tài chính Ngân hàng - Bộ Tài chính (2008), Xây dựng thị trường giao dịch trái phiếu chính phủ chuyên biệt... Các công trình trên đây, ở các góc độ và mức độ khác nhau đã tiếp cận, nghiên cứu về trái phiếu chính phủ, phát hành trái phiếu chính phủ trên thị trường và đề xuất các giải pháp nâng cao chất lượng hoạt động phát hành trái phiếu chính phủ; tuy nhiên, những công trình này chưa có công trình nào đề cập một cách chuyên biệt và sâu sắc đến lĩnh vực pháp luật liên quan đến phát hành trái phiếu chính phủ. Chưa có công trình nào đưa ra những giải pháp toàn diện cả về lý luận và thực tiễn nhằm nâng cao chất lượng xây dựng và áp dụng hệ thống pháp luật về phát hành trái phiếu chính phủ. 2 Do đó, việc triển khai nghiên cứu đề tài luận án có ý nghĩa lớn về lý luận và thực tiễn. 3. Mục đích, đối tượng và phạm vi nghiên cứu đề tài Mục đích nghiên cứu của đề tài luận văn là: - Làm rõ những vấn đề lý luận cơ bản về trái phiếu chính phủ và phát hành trái phiếu chính phủ; - Làm rõ những vướng mắc, bất cập về pháp luật và thực tiễn áp dụng pháp luật trong hoạt động phát hành trái phiếu chính phủ; - Đưa ra những giải pháp khắc phục những khó khăn, vướng mắc trong các quy định của pháp luật và thực tiễn áp dụng pháp luật trong hoạt động phát hành trái phiếu chính phủ; Đối tượng nghiên cứu của đề tài luận văn là: - Một số quan điểm lý luận khoa học về trái phiếu chính phủ và phát hành trái phiếu chính phủ; - Thực trạng pháp luật về phát hành trái phiếu chính phủ của Việt Nam; - Một số giải pháp hoàn thiện quy định của pháp luật và giải pháp nâng cao chất lượng hoạt động phát hành trái phiếu chính phủ. Phạm vi nghiên cứu của đề tài luận văn là: Trái phiếu chính phủ và phát hành trái phiếu chính phủ trong quy định của pháp luật Việt Nam giai đoạn 10 năm trở lại đây. Ngoài ra, luận văn có nghiên cứu, tham khảo quy định của pháp luật một số nước trên thế giới về trái phiếu chính phủ và phát hành trái phiếu chính phủ. 4. Phương pháp nghiên cứu Luận văn sử dụng tổng hợp các phương pháp: Phương pháp thống kê, tổng hợp, phân tích, so sánh, đối chiếu trong quá trình nghiên cứu. Các phương pháp này dựa trên nền tảng của phương pháp luận duy vật biện chứng và duy vật lịch sử. Ngoài ra, tác giả còn sử dụng các kết quả nghiên cứu rút ra từ các công trình nghiên cứu khoa học của các học giả trong và ngoài nước. 3 5. Kết quả nghiên cứu mới và giá trị ứng dụng của đề tài - Hệ thống hóa, tổng quan những lý luận về trái phiếu chính phủ và phát hành trái phiếu chính phủ. Làm rõ vai trò của phát hành trái phiếu chính phủ trong nền kinh tế và những yêu cầu của hoạt động phát hành trái phiếu chính phủ. - Rút ra những bài học hữu ích từ việc nghiên cứu kinh nghiệm xây dựng và phát triển hoạt động phát hành trái phiếu chính phủ của một số quốc gia và vùng lãnh thổ trên thế giới. - Phân tích, đánh giá và là rõ thực trạng phát hành trái phiếu chính phủ ở Việt Nam; đánh giá những kết quả đạt được, hạn chế và nguyên nhân của hoạt động phát hành trái phiếu chính phủ ở Việt Nam thời gian qua trong đó nhấn mạnh những nguyên nhân về mặt pháp luật. - Đưa ra quan điểm, đề xuất giải pháp hoàn thiện các quy định của pháp luật về phát hành trái phiếu chính phủ ở Việt Nam. Kết quả nghiên cứu của đề tài luận văn có thể tiếp tục được sử dụng làm tài liệu nghiên cứu, giảng dạy và ứng dụng vào thực tiễn hoàn thiện các quy định của pháp luật về phát hành trái phiếu chính phủ ở Việt Nam. 6. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận và tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn gồm 2 chương: Chương 1: Một số vấn đề lý luận pháp luật về phát hành trái phiếu chính phủ. Chương 2: Thực trạng pháp luật, thực tiễn áp dụng và một số giải pháp hoàn thiện pháp luật về phát hành trái phiếu chính phủ ở Việt Nam. 4 Chương 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN PHÁP LUẬT VỀ PHÁT HÀNH TRÁI PHIẾU CHÍNH PHỦ 1.1. Lý luận chung về phát hành trái phiếu chính phủ 1.1.1. Khái niệm, đặc điểm của phát hành trái phiếu chính phủ Trái phiếu là một dạng hình thức tín dụng được nghiên cứu dưới nhiều góc độ. Về bản chất kinh tế, trái phiếu là một chứng chỉ vay nợ của Chính phủ hoặc của doanh nghiệp, thể hiện nghĩa vụ của người phát hành phải trả nợ cho người nắm giữ trái phiếu một số tiền nhất định, vào những khoảng thời gian nhất định và phải trả lại khoản tiền gốc khi đến hạn. Trái phiếu thể hiện mối quan hệ kinh tế giữa người đi vay và người cho vay, giữa họ có mối liên hệ qua lại lẫn nhau thông qua vận động giá trị vốn và nó không chỉ đơn thuần là một hình thức vận động về tiền tệ mà còn là mối quan hệ về xã hội (như mối quan hệ về lòng tin). Có nhiều loại trái phiếu như trái phiếu công ty, trái phiếu của các tổ chức tín dụng, trái phiếu chính phủ... Trái phiếu cũng chính là một loại chứng khoán bởi nó có thể được giao dịch, mua bán trên thị trường chứng khoán. Dù trong điều kiện nào, người sở hữu trái phiếu cũng đều có quyền hưởng đủ các khoản thanh toán lãi và hoàn trả gốc khi đáo hạn như đã cam kết. Xuất phát từ bản chất nêu trên, khái niệm chứng khoán thường được đưa ra xem xét cùng với việc nghiên cứu thị trường chứng khoán. Theo Từ điển bách khoa toàn thư của Viện hàn lâm Khoa học và xã hội Việt Nam thì: "Trái phiếu là một loại các chứng khoán có thu nhập cố định, là chứng chỉ cho vay vốn, chứng nhận người sở hữu nó đã cho người phát hành vay một số tiền nhất định, trong một thời gian nhất định, với một tỉ lệ lãi nhất định. Trái phiếu bao gồm: Có trái phiếu chính phủ (công trái quốc gia, tín phiếu kho bạc), trái phiếu ngân hàng (kì phiếu ngân hàng), trái phiếu công ti (do các công ti có vốn vững chắc phát hành) và trái phiếu của chính quyền các cấp hoặc của các tổ chức khác". Giáo trình Thị trường chứng khoán - Trường Đại học Kinh tế Quốc dân cho rằng: "trái phiếu là một loại chứng khoán qui định nghĩa vụ của người phát hành 5 (người đi vay) phải trả cho người đứng tên sở hữu chứng khoán (người cho vay) một khoản tiền nhất định bao gồm cả gốc và lãi trong những khoảng thời gian cụ thể". Giáo trình Luật chứng khoán - Trường Đại học Luật Hà Nội đưa ra định nghĩa: "Trái phiếu là một loại chứng khoán nợ. Trái phiếu là phương tiện vay nợ, theo đó chủ thể phát hành ra nó cam kết sẽ trả lại cả gốc và lãi vào thời gian nhất định trong tương lai". Điểm 3, khoản 6 Luật Chứng khoán 2006 (sửa đổi, bổ sung năm 2011) giải thích từ ngữ về trái phiếu như sau: "Trái phiếu là loại chứng khoán xác nhận quyền và lợi ích hợp pháp của người sở hữu đối với một phần vốn nợ của tổ chức phát hành". Như vậy, dù các định nghĩa có khác nhau về cách diễn đạt nhưng đều thống nhất với nhau về bản chất của trái phiếu là: a. Trái phiếu là một loại chứng khoán Trái phiếu cũng mang đầy đủ bản chất của một loại chứng khoán, đó là: bằng chứng xác nhận quyền và lợi ích hợp pháp của người sở hữu đối với tài sản hoặc phần vốn của tổ chức phát hành. Chứng khoán được thể hiện dưới hình thức chứng chỉ, bút toán ghi sổ hoặc dữ liệu điện tử và trái phiếu mang hình thức là một chứng chỉ Xét về bản chất kinh tế, trái phiếu được coi là "tư bản giả"; có nghĩa, lượng vốn (tư bản thật) đã được nhà đầu tư (người nắm giữ trái phiếu) chuyển cho các tổ chức phát hành và họ chỉ nắm giữ những phương tiện thể hiện có lượng tư bản đang tồn tại thực tế thông qua hình thức là trái phiếu. Xét về bản chất pháp lý, trái phiếu là loại tài sản với đầy đủ đặc tính của nó. Từ khi xuất hiện, chứng khoán nói chung, trái phiếu nói riêng được coi là một loại tài sản ở dạng giấy tờ có giá. Người sở hữu trái phiếu có đầy đủ các quyền đối với trái phiếu như: chuyển nhượng, tặng cho... như đối với bất kì loại tài sản nào khác. b. Trái phiếu xác lập một quan hệ vay nợ giữa người phát hành và người sở hữu Bản chất của trái phiếu là công cụ nợ mà nhà phát hành đi vay theo phương thức có hoàn trả cả gốc lẫn lãi. Nó phản ảnh quan hệ vay mượn, sử dụng vốn lẫn 6 nhau trên nguyên tắc hoàn trả. Bản thân chứng chỉ trái phiếu hoặc các sổ sách ghi chép trái phiếu thể hiện mối quan hệ vay mượn giữa hai chủ thể. Dù phát hành dưới hình thức nào thì trái phiếu cũng có các điều khoản phản ánh quan hệ vay nợ như: số tiền gốc, kỳ hạn, lãi suất, cách thức trả lãi - gốc, các điều khoản có liên quan như quyền mua lại, quyền chọn bán, thế chấp,… Người cho vay (chỉ sở hữu trái phiếu) sẽ không chịu bất cứ trách nhiệm nào về kết quả hoạt động sử dụng vốn của người vay, và trong mọi trường hợp, nhà phát hành phải có trách nhiệm hoàn trả cho trái chủ theo các cam kết đã được xác định trong hợp đồng vay. c. Người phát hành trái phiếu phải trả cho người sở hữu một khoản tiền nhất định (gốc và lãi) trong một khoảng thời gian nhất định Với các nhà đầu tư, trái phiếu là công cụ đầu tư. Nhà đầu tư được hưởng lợi tức từ tiền lãi mà trái chủ phải thanh toán trong suốt kỳ hạn của trái phiếu và các quyền lợi khác nếu có. Lợi tức của trái phiếu được xem là chi phí đối với chủ thể phát hành. Nói cách khác, trái phiếu phải thể hiện được mệnh giá, lãi suất và thời hạn trả nợ giữa đơn vị phát hành với người sở hữu trái phiếu. Hiện nay, khái niệm trái phiếu chính phủ hiện đang được quan tâm xem xét, làm rõ dưới nhiều góc độ. Dưới góc độ khoa học pháp lý, nội hàm của khái niệm trái phiếu chính phủ bao gồm hai nội dung chính là: (1) Bản chất pháp lý, và (2) Chủ thể phát hành. Về bản chất pháp lý, trái phiếu chính phủ cũng thoả mãn các yếu tố của tất cả các loại trái phiếu khác. Trái phiếu chính phủ cũng là một loại chứng khoán xác nhận quan hệ vay nợ s và có đối tượng phát hành là Chính phủ. Nói cách khác, trái phiếu chính phủ là sẽ thiết lập một quan hệ vay nợ với người sở hữu trái phiếu chính phủ. Đề đáp ứng nhu cầu chi tiêu Ngân sách nhà nước, Chính phủ các nước thường phát hành trái phiếu để huy động tiến nhàn rỗi của các cá nhân, tổ chức trong và ngoài nước. Hiện nay vẫn đang tồn tại hai nhóm quan điểm về chủ thể phát hành của trái phiếu chính phủ như sau: Nhóm quan điểm thứ nhất: Trái phiếu chính phủ là tên gọi chung của các loại trái phiếu do Kho bạc Nhà nước phát hành và trái phiếu chính quyền địa 7 phương, các cơ quan được Chính phủ cho phép phát hành và được Chính phủ bảo đảm thanh toán. Có thể thấy, phạm vi của trái phiếu chính phủ được xác định theo quan điểm này khá rộng, bao gồm ba dạng: (1) trái phiếu do Chính phủ uỷ nhiệm cho các cơ quan trực thuộc (Ngân hàng Nhà nước, Bộ Tài chính) phát hành; (2) trái phiếu do Chính quyền địa phương (Ủy ban nhân dân) phát hành; (3) trái phiếu do doanh nghiệp phát hành nhưng được Nhà nước bảo đảm thanh toán. Quan điểm này có phần chưa hợp lý vì đã quá mở rộng đối tượng có thẩm quyền phát hành trái phiếu chính phủ và đồng nhất hoạt động phát hành trái phiếu chính phủ với hoạt động bảo đảm thanh toán trái phiếu chính phủ đối với trái phiếu do doanh nghiệp phát hành. Nhóm quan điểm thứ hai: Trái phiếu chính phủ là tên gọi chung của các loại trái phiếu do cơ quan, tổ chức được Chính phủ chỉ định cho phép phát hành và được Chính phủ bảo đảm thanh toán. Theo quan điểm này, các loại trái phiếu chính phủ chỉ bao gồm các loại trái phiếu do Ngân hàng Nhà nước hoặc Bộ Tài chính phát hành và Chính phủ bảo đảm thanh toán. Tác giả đồng thuận với quan điểm này vì đã nêu rõ được vị trí pháp lý đặc trưng của trái phiếu chính phủ so với các loại trái phiếu khác trên thị trường là do một loại chủ thể đặc biệt phát hành - Chính phủ. Quan điểm này cũng phù hợp với định nghĩa được quy định tại khoản 1 Điều 2 Nghị định 01/2011/NĐ-CP ngày 05 tháng 01 năm 2011 của Chính phủ vềphát hành trái phiếu chính phủ, trái phiếu được Chính phủ bảo lãnh và trái phiếu chính quyền địa phương như sau: "Trái phiếu chính phủ là loại trái phiếu do Bộ Tài chính phát hành nhằm huy động vốn cho ngân sách nhà nước hoặc huy động vốn cho chương trình, dự án đầu tư cụ thể thuộc phạm vi đầu tư của nhà nước" Từ những phân tích trên, có thể đưa ra khái niệm trái phiếu chính phủ như sau: Trái phiếu chính phủ là một loại chứng khoán nợ, do Chính phủ phát hành, có thời hạn, có mệnh giá, lãi suất và xác nhận nghĩa vụ trả nợ của Chính phủ đối với người sở hữu trái phiếu. Xét dưới góc độ kinh tế, trái phiếu chính phủ cũng có những đặc điểm chung của các loại trái phiếu, đó là: 8 • Tính sinh lời: Bản chất của trái phiếu là chứng chỉ vay nợ, do đó người sở hữu (nhà đầu tư) sẽ thu lại một khoản lợi tức nhất định trong tương lai. Khoản lợi túc này được thể hiện thông qua các dạng lãi suất của trái phiếu như: lãi suất danh nghĩa, lãi suất hoàn vốn, lãi suất thị trưởng. • Tính rủi ro: Bất kể trái phiếu nào cũng mang tính rủi ro và mức độ rủi ro phụ thuộc vào tính chất, đặc thù của từng loại trái phiếu. Các chủ sở hữu, nhà đầu tư trái phiếu không tham gia trực tiếp vào quá trình sử dụng nguồn vốn vay; đồng thời với sự tác động của nền kinh tế thị trường, lạm phát... làm cho mức độ rủi ro của trái phiếu cũng thay đổi. • Tính thanh khoản: Đây là khả năng chuyển đổi trái phiếu thành tiền mặt và mỗi trái phiếu khác nhau có tính thanh khoản khác nhau. Thông thường, với những trái phiếu có kì hạn càng ngắn (dưới 1 năm) thì càng có tính thanh khoản cao. Bên cạnh đó, trái phiếu chính phủ cũng mang những đặc điểm riêng như: Một là, trái phiếu chính phủ có tính sinh lời thấp. Trái phiếu chính phủ là chứng chỉ vay nợ của Chính phủ, khi đầu tư vào trái phiếu tức là nhà đầu tư sẽ thu được một khoản lợi tức mong đợi trong tương lai; với uy tín của chủ thể phát hành là Chính phủ và nguồn vốn thanh toán trái phiếu chính phủ khi đến hạn được đảm bảo bằng nguồn vốn của Ngân sách nhà nước; vì vậy, về nguyên tắc, lãi suất trái phiếu chính phủ phải thấp hơn lãi suất thị trường vay nợ cùng kỳ hạn, do đó tính sinh lời của trái phiếu chính phủ sẽ không cao so với các công cụ nợ khác trên thị trường. Trái phiếu chính phủ cũng có tính sinh lời như các loại chứng khoán nợ khác. Khi đầu tư vào trái phiếu chính phủ, người đầu tư sẽ được hưởng một mức lợi tức nhất định. Lợi tức của trái phiếu là vấn đề mà nhà đầu tư và các nhà kinh tế quan tâm nhất vì nó phản ánh chính xác lợi nhuận thu được khi đầu tư vào trái phiếu. Tỷ lệ lợi tức được xác định bằng cách lấy số tiền mà người sở hữu trái phiếu nhận được từ lãi suất được hưởng của trái phiếu, cộng với sự sai biệt về giá của trái phiếu đó, chia cho giá mua. So với lãi suất của trái phiếu công ty và trái phiếu ngân hàng, trái phiếu chính phủ thường có lãi suất thấp hơn do độ rủi ro thấp hơn. Tuy nhiên lãi suất trên 9 thị trường trái phiếu do cung cầu quyết định nên biến động theo thời gian. Do đó, nếu so sánh cùng thời điểm phát hành thì thị trường trái phiếu chính phủ có mức lãi suất thấp hơn các loại trái phiếu khác (trừ trường hợp đặc biệt như chiến tranh, khủng hoảng, lạm phát..., Chính phủ cần huy động vốn cấp tốc để chi tiêu hoặc hút tiền để điều hoà lưu thông tiền tệ, kiềm chế lạm phát thì lãi suất rất cao). Nhưng nếu xét cả một quá trình thì lãi suất ở các thời điểm khác nhau của trái phiếu chính phủ cũng biến động tuỳ theo diễn biến thị trường nên có thể tăng hay giảm. Vì vậy, so với thời kỳ trước và sau, không nhất thiết lãi suất trái phiếu chính phủ luôn thấp hơn lãi suất của các loại trái phiếu khác. Hai là, trái phiếu chính phủ có tính rủi ro thấp do được bảo đảm thanh toán bằng ngân sách nhà nước. Trái phiếu chính phủ là một loại trái phiếu có uy tín nhất trên thị trường. Mức độ uy tín của trái phiếu chính phủ thể hiện ở chỗ Chính phủ có khả năng bảo đảm cho việc thanh toán rất cao. Nguồn thanh toán trái phiếu chính phủ chủ yếu lấy từ ngân sách nhà nước hoặc nguồn vốn thu hồi trực tiếp từ chính các công trình được đầu tư bằng nguồn vốn phát hành trái phiếu chính phủ mang lại. Cụ thể hơn, đối với các loại trái phiếu do Kho bạc Nhà nước phát hành, chính quyền địa phương phát hành, nguồn vốn thanh toán được bảo đảm bằng ngân sách nhà nước. Còn đối với các loại trái phiếu do các cơ quan được Chính phủ cho phép phát hành thì nguồn vốn thanh toán được lấy từ nguồn thu chương trình, dự án đó mang lại. Trong trường hợp không có khả năng thanh toán khoản nợ thì Chính phủ sẽ đứng ra trả nợ. Tóm lại, trái phiếu chính phủ có tính an toàn cao, ít rủi ro vì được bảo đảm trả nợ bằng nguồn ngân sách nhà nước. Trong trường hợp ngân sách nhà nước không đảm bảo được nguồn để thanh toán gốc, lãi trái phiếu khi đến hạn thì Chính phủ có thể phát hành nợ đến hạn (bằng đồng tiền nội địa). Mặt khác, về mặt chính trị, khi Chính phủ này hết hạn cầm quyền thì Chính phủ mới có trách nhiệm tiếp nhận và thanh toán các khoản nợ của Chính phủ tiền nhiệm. Mặc dù được coi là có độ an toàn cao nhất trong các loại chứng khoán nợ nhưng trái phiếu chính phủ vẫn tiềm ẩn những yếu tố rủi ro như rủi ro do biến động 10 lãi suất, tỷ giá, rủi ro về khả năng thanh toán bằng ngoại tệ, rủi ro về khả năng chuyển trái phiếu thành tiền mặt. Trái phiếu chính phủ có nhiều loại khác nhau, tương ứng với mức độ rủi ro khác nhau. Trái phiếu chính phủ trực tiếp phát hành có độ rủi ro thấp nhất, trái phiếu chính quyền địa phương và trái phiếu của các cơ quan của Chính phủ phát hành có độ rủi ro cao hơn trái phiếu chính phủ nhưng vẫn thấp hơn trái phiếu công ty. Ba là, tính thanh khoản của trái phiếu chính phủ có hơn so với các loại trái phiếu khác. Tuy nhiên, tính thanh khoản của trái phiếu chính phủ cũng tuỳ thuộc vào từng loại trái phiếu được phát hành. Ví dụ: Tín phiếu kho bạc có tính thanh khoản cao do thời hạn ngắn (dưới 1 năm). Trái phiếu kho bạc có tính thanh khoản thấp hơn tín phiếu kho bạc do thời hạn thường dài trên 1 năm. Trái phiếu Chính quyền địa phương và trái phiếu do cơ quan Chính phủ ban hành lại có tính thanh khoản thấp hơn tín phiếu và trái phiếu chính phủ. Để trái phiếu chính phủ đến được tay Nhà đầu tư và thu được vốn vay cho Chính phủ thì cần phải thông qua một hoạt động gọi là phát hành trái phiếu chính phủ. Về bản chất, hoạt động phát hành trái phiếu chính phủ chính là hoạt động chào bán chứng khoán. Chào bán chứng khoản là hoạt động phát hành chứng khoán để thu hút vốn, nhằm thỏa mãn nhu cầu về vốn của chủ thể chào bán. Chủ thể chào bán chứng khoán rất đa dạng, có thể là Chính phủ, chính quyền địa phương và các doanh nghiệp. Như vậy, có thể đưa ra khái niệm về phát hành trái phiếu chính phủ như sau: Phát hành trái phiếu chính phủ là hoạt động chào bán trái phiếu của Chính phủ nhằm thu hút vốn, thoả mãn nhu cầu về vốn của Chính phủ. Hoạt động chào bán chứng khoán (trái phiếu) của Chính phủ có những đặc điểm nổi bật sau: Một là, hoạt động phát hành trái phiếu chính phủ có đối tượng phát hành đặc biệt. Điểm đặc biệt ở đây chính là việc Chính phủ một quốc gia huy động vay vốn từ chính các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong và ngoài nước thông qua phát hành trái phiếu. Khi phát hành trái phiếu đến tay chủ sở hữu, Chính phủ chủ động đề xuất 11 một quan hệ tài chính giữa Chính phủ và người cho vay thể hiện thông qua một chứng chỉ vay nợ, đó chính là trái phiếu. Hai là, mục đích của phát hành trái phiếu chính phủ là nhằm huy động vốn để thực hiện các mục tiêu chung của quốc gia. Mục đích của việc phát hành trái phiếu chính phủ chủ yếu nhằm bù đắp thiếu hụt ngân sách nhà nước một cách nhanh chóng. Sau đó, Nhà nước sẽ sử dụng nguồn vốn này để đầu tư xây dựng các công trình, dự án trọng điểm quốc gia hoặc để thực hiện các chương trình, mục tiêu của Chính phủ. Suy cho cùng, Chính phủ huy động vốn từ nhân dân sau đó sử dụng vốn đó phục vụ chính các nhu cầu của nhân dân. Hai đặc điểm trên góp phần phân biệt giữa hoạt động phát hành trái phiếu của Chính phủ với hoạt động phát hành trái phiếu của các doanh nghiệp hoặc các cơ quan, tổ chức khác. 1.1.2. Phương thức phát hành trái phiếu chính phủ Hiện nay, các phương thức phát hành trái phiếu chính phủ được ghi nhận bao gồm: Đầu thầu trái phiếu; Bảo lãnh phát hành trái phiếu; Đại lý phát hành trái phiếu; Bán lẻ trái phiếu. a. Đấu thầu trái phiếu Hình thức đấu thầu trái phiếu là việc bán trái phiếu cho các tổ chức, cá nhân tham gia đấu thầu, đáp ứng đủ các yêu cầu và có mức lãi suất đặt thầu thấp nhất (hay giá đặt thầu cao nhất). Việc đấu thầu trái phiếu có thể được thực hiện tại nơi phát hành, có thể đấu thầu thông qua các tổ chức trung gian tài chính hoặc có thể được thực hiện qua Sở giao dịch chứng khoán (các đối tượng tham gia tại Sở giao dịch chứng khoán phải đáp ứng đủ các điều kiện theo quy định của pháp luật). Các nhà đầu tư nhỏ tham gia đấu thầu trái phiếu thông qua các thành viên đấu thầu. Việc xác định khối lượng và lãi suất trúng thầu căn cứ vào khối lượng và lãi suất đặt thầu của các thành viên, khối lượng vốn cần huy động và lãi suất chỉ đạo (nếu có). Khối lượng trúng thầu được chọn bắt đầu từ mức lãi suất đặt thầu thấp nhất đến mức lãi suất chỉ đạo (nếu có). Tại mức lãi suất đặt thầu mà khối lượng đặt 12