Tài liệu Pháp luật về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước từ thực tiễn huyện nho quan tỉnh ninh bình

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA DƢƠNG THỊ LINH PHÁP LUẬT VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC - TỪ THỰC TIỄN HUYỆN NHO QUAN, TỈNH NINH BÌNH LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH MÃ SỐ: 60380102 NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS NGUYỄN THỊ THU HÀ HÀ NỘI – 2017 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan: Luận văn thạc sĩ với đề tài “Pháp luật về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước - từ thực tiễn huyện Nho Quan, tỉnh Ninh Bình” là công trình nghiên cứu của cá nhân tôi, không sao chép của bất cứ ai. Tôi xin chịu mọi trách nhiệm về công trình nghiên cứu của riêng mình ! Hà Nội, ngày … tháng … năm 2017 Tác giả luận văn Dƣơng Thị Linh LỜI CẢM ƠN Luận văn thạc sĩ chuyên ngành Luật Hiến pháp và Luật Hành chính với đề tài “Pháp luật về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước - từ thực tiễn huyện Nho Quan, tỉnh Ninh Bình” là kết quả của quá trình cố gắng không ngừng của bản thân và đƣợc sự giúp đỡ, động viên khích lệ của các thầy cô, bạn bè và ngƣời thân. Qua trang viết này tác giả xin gửi lời cảm ơn tới những ngƣời đã giúp đỡ tôi trong thời gian vừa qua. Tôi xin tỏ lòng kính trọng và biết ơn sâu sắc đối với cô giáo PGS.TS Nguyễn Thị Thu Hà đã trực tiếp tận tình hƣớng dẫn cũng nhƣ cung cấp tài liệu thông tin khoa học cần thiết cho luận văn này. Xin chân thành cảm ơn quý thầy cô Học viện Hành chính Quốc gia, đã tạo điều kiện thuận lợi cho tôi trong suốt quá trình học tập, nghiên cứu và viết luận văn. Trân trọng cảm ơn Ủy ban nhân dân huyện Nho Quan đã hỗ trợ, cung cấp thông tin để tôi hoàn thành luận văn. Tác giả luận văn Dƣơng Thị Linh MỤC LỤC MỞ ĐẦU ........................................................................................................... 1 Chƣơng 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA PHÁP LUẬT VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC ...................................................................... 7 1.1. Phân cấp quản lý ngân sách nhà nƣớc ....................................................... 7 1.1.1. Khái niệm phân cấp quản lý ngân sách nhà nƣớc ................................... 7 1.1.2. Nội dung, nguyên tắc phân cấp quản lý ngân sách nhà nƣớc ................. 8 1.2. Pháp luật về phân cấp quản lý ngân sách nhà nƣớc ................................ 16 1.2.1. Khái niệm, đặc điểm pháp luật về phân cấp quản lý ngân sách nhà nƣớc ................................................................................................................ 16 1.2.2. Nội dung, nguyên tắc pháp luật về phân cấp quản lý ngân sách nhà nƣớc ................................................................................................................. 18 1.3. Các yếu tố ảnh hƣởng và điều kiện đảm bảo thực hiện pháp luật về phân cấp quản lý ngân sách nhà nƣớc...................................................................... 24 1.3.1. Các yếu tố ảnh hƣởng đến pháp luật về phân cấp quản lý ngân sách nhà nƣớc.. ............................................................................................................... 24 1.3.2. Các điều kiện bảo đảm thực hiện pháp luật về phân cấp quản lý ngân sách nhà nƣớc .................................................................................................. 27 Tiểu kết chƣơng 1............................................................................................ 32 Chƣơng 2. THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC VÀ THỰC TIỄN THỰC HIỆN TẠI HUYỆN NHO QUAN, TỈNH NINH BÌNH ............................................................................ 33 2.1. Thực trạng pháp luật về phân cấp ngân sách nhà nƣớc ........................... 33 2.1.1. Các quy phạm pháp luật đối với cơ quan quản lý nhà nƣớc về hoạt động phân cấp quản lý ngân sách nhà nƣớc ............................................................. 33 2.1.2 Các quy phạm pháp luật đối với hoạt động phân cấp quản lý ngân sách nhà nƣớc .......................................................................................................... 36 2.2. Thực tiễn thi hành pháp luật về phân cấp quản lý ngân sách nhà nƣớc trên địa bàn huyện Nho Quan, tỉnh Ninh Bình....................................................... 39 2.2.1. Tình hình thi hành pháp luật về phân cấp nguồn thu ngân sách nhà nƣớc từ thực tiễn huyện Nho Quan .......................................................................... 39 2.2.2. Tình hình thi hành pháp luật về phân cấp nhiệm vụ chi ngân sách nhà nƣớc từ thực tiễn huyện Nho Quan ................................................................. 47 2.3. Nhận xét pháp luật về phân cấp ngân sách nhà nƣớc .............................. 49 2.3.1. Kết quả đạt đƣợc ................................................................................... 49 2.3.2. Một số hạn chế ...................................................................................... 51 2.3.3. Nguyên nhân ......................................................................................... 60 Tiểu kết chƣơng 2............................................................................................ 64 Chƣơng 3. PHƢƠNG HƢỚNG, GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC – TỪ THỰC TIỄN HUYỆN NHO QUAN, TỈNH NINH BÌNH ................................................... 65 3.1. Phƣơng hƣớng hoàn thiện pháp luật về phân cấp quản lý ngân sách nhà nƣớc ................................................................................................................. 65 3.2. Một số giải pháp hoàn thiện pháp luật về phân cấp quản lý ngân sách nhà nƣớc – từ thực tiễn huyện Nho Quan, tỉnh Ninh Bình .................................... 66 3.2.1. Hoàn thiện pháp luật đối với cơ quan quản lý nhà nƣớc thực hiện việc phân cấp quản lý ngân sách nhà nƣớc ............................................................. 66 3.2.2. Hoàn thiện pháp luật về phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi ngân sách 70 3.2.3. Các giải pháp khác ................................................................................ 73 Tiểu kết chƣơng 3............................................................................................ 81 KẾT LUẬN ..................................................................................................... 82 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ........................................................ 84 PHỤ LỤC ........................................................................................................ 86 DANH MỤC CÁC KÝ HIỆU VIẾT TẮT Ký hiệu Nguyên nghĩa CQ Cơ quan ĐP Địa phƣơng GTGT Giá trị gia tăng KBNN Kho bạc nhà nƣớc KTTT Kinh tế thị trƣờng NS Ngân sách NSĐP Ngân sách địa phƣơng NSNN Ngân sách nhà nƣớc NSTW Ngân sách trung ƣơng UBND Uỷ ban nhân dân XDCB Xây dựng cơ bản XHCN Xã hội chủ nghĩa DANH MỤC CÁC BẢNG BIỂU Bảng 1: Tỷ lệ % phân chia nguồn thu NSNN đối với việc sử dụng các loại đất khác trên địa bàn huyện Nho Quan trng năm 2011 - 2016 ............................. 43 Bảng 2: Tổng thu NSNN trên địa bàn huyện Nho Quan ................................ 44 Bảng 3: Tổng thu NSNN trên địa bàn huyện theo từng sắc thuế.................... 45 Bảng 4: Tổng chi NSNN trên địa bàn huyện Nho Quan................................. 48 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài luận văn Phân cấp quản lý là một trong những vẫn đề cơ bản của quản lý. Xu hƣớng phân cấp quản lý đã và đang đƣợc thực hiện rộng khắp trên thế giới. Về bản chất, đó là sự chia sẻ quyền hạn, trách nhiệm giữa các cơ quan, tổ chức nhà nƣớc ở nhiều cấp độ theo các mục tiêu khác nhau tuỳ vào đặc điểm chính trị, kinh tế ở mỗi quốc gia. Phân cấp quản lý ngân sách giữa trung ƣơng và địa phƣơng, là việc giải quyết mối quan hệ giữa các cấp cơ quan nhà nƣớc trong hoạt động quản lý ngân sách, đồng thời làm rõ quyền và trách nhiệm, phát huy tính tích cực, chủ động, sáng tạo của mỗi cấp chính quyền nhà nƣớc, ghóp phần cải cách hành chính, nâng cao hiệu quả quản lý và điều hành ngân sách. Đây là nội dung cốt lõi trong phân cấp quản lý của nhà nƣớc. Ở Việt Nam quá trình này đã đƣợc thực hiện từ nhiều năm trƣớc đây, đƣợc luật hoá lần đầu trong Luật NSNN năm 1996, và đã đƣợc bổ sung hoàn thiện mới nhất trong Luật NSNN năm 2015 (có hiệu lực vào năm NS 2017). Theo đó, nhiều vấn đề tồn tại trong quá trình thực hiện pháp luật về phân cấp quản lý ngân sách địa phƣơng đã đƣợc xử lý, khắc phục. Vấn đề lớn tồn tại trong Luật NSNN hiện hành là tính lồng ghép trong hệ thống ngân sách, ngân sách cấp dƣới là một bộ phận hợp thành của ngân sách cấp trên; thẩm quyền giữa các cấp chồng chéo, quy trình ngân sách tƣơng đối phức tạp. Quy định về phạm vi thu, chi ngân sách chƣa rõ ràng, việc quản lý các khoản phí, lệ phí còn chƣa thống nhất. Chính quyền địa phƣơng đƣợc tăng quyền về tổ chức thực thi ngân sách nhƣng thẩm quyền quyết định ngân sách vẫn thuộc về trung ƣơng; việc giao nhiều quyền cho cấp tỉnh có những ƣu điểm nhƣng cũng có phần làm hạn chế tính tự chủ của ngân sách cấp dƣới ở mỗi địa phƣơng. Việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa các cấp NSĐP còn chƣa phù hợp với thực tế. Trên địa bàn huyện Nho Quan, tỉnh Ninh Bình, việc thực hiện pháp luật về phân cấp quản lý ngân sách, các cấp chính quyền 1 từ tỉnh đến xã đã nâng cao trách nhiệm. Vai trò của pháp luật trong quá trình thực hiện phân cấp quản lý ngân sách, và tăng tính chủ động tích cực, phát huy cao độ tính tự chủ trong quản lý ngân sách cấp mình, bƣớc đầu quan tâm khai thác, nuôi dƣỡng nguồn thu, hạn chế bớt tình trạng thụ động, trông chờ ỷ lại vào ngân sách cấp trên. Tuy nhiên, vì nhiều nguyên nhân cả khách quan và chủ quan mà việc thực hiện pháp luật về phân cấp quản lý NSNN trên địa bàn huyện vẫn còn nhiều điểm hạn chế cả về hoạt động của NSNN và cơ chế quản lý NSNN. Để phát huy tính chủ động, sáng tạo, nâng cao trách nhiệm của các cấp chính quyền địa phƣơng, đặc biệt là chính quyền cấp cơ sở trong việc quản lý khai thác và nuôi dƣỡng nguồn thu đáp ứng yêu cầu chi thực hiện các nhiệm vụ chính trị, phát triển kinh tế - xã hội của địa phƣơng, nâng cao hiệu quả sử dụng NSNN, việc thực hiện pháp luật về phân cấp quản lý thu, chi ngân sách giữa các cấp chính quyền địa phƣơng cho đúng quy định của pháp luật và phù hợp với đặc điểm tình hình thực tiễn của huyện Nho Quan là rất cần thiết. Vì thế tôi chọn đề tài của luận văn: “Pháp luật về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước - từ thực tiễn huyện Nho Quan, tỉnh Ninh Bình”. 2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn - Sách “ Phân cấp ngân sách cho chính quyền địa phƣơng. Thực trạng và gải pháp”, PGS-TS Lê Chi Mai (2006), NXB Chính trị Quốc gia Hà Nội đã đƣa ra các lý thuyết về phân cấp ngân sách nhà nƣớc và giải pháp nhằm đẩy mạnh việc phân cấp quản lý NSNN cho chính quyền địa phƣơng ở Việt Nam, trong đó có chính quyền cấp huyện. - Luận văn thạc sỹ kinh tế: “Hoàn thiện công tác quản lý ngân sách tỉnh Kiên Giang” , Vũ Tuấn Kiệt (2007), Trƣờng đại học kinh tế TP Hồ Chí Minh. Luận văn đề cập đến những vấn đề lý luận về ngân sách nhà nƣớc và nội dung hoạt động của nó, xem xét khái quát thực trạng về quản lý ngân sách nhà nƣớc tại tỉnh Kiên Giang. Từ đó tìm ra những tồn tại, hạn chế của việc quản lý ngân sách và trên cơ sở đó đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện việc quản 2 lý ngân sách địa phƣơng. - Đề tài: “Một số vấn đề về phân cấp quản lý ngân sách nhà nƣớc” do Tiến sỹ Nguyễn Thị Lan Hƣơng, Khoa Luật - Đại học Quốc gia Hà Nội nghiên cứu năm 2012. Tác gải đã chỉ ra các bất cập về phân cấp quản lý ngân sách, đặc biệt là phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi theo Luật NSNN. Từ đó, tacs giả đề ra các giải pháp để tăng cƣờng tính chủ động cho chính quyền địa phƣơng và hoàn thiện phân quản lý ngân sách nhà nƣớc. - Luận văn thạc sỹ kinh tế: “Hoàn thiện công tác quản lý ngân sách nhà nƣớc huyện Phù Cát”, Phạm Văn Thịnh (2011), Đại học Đà Nẵng đã đƣa ra các lý luận về ngân sách nhà nƣớc và quản lý ngân sách huyện, từ đó đã chỉ ra các kết quả đạt đƣợc và một số hạn chế mà huyện Phú Cát chƣa khắc phục đƣợc. Thông qua đó, tác giả đã dƣa các giải pháp khắc phục để nâng cao hiệu quả quản lý ngân sách huyện và ghóp phần hoàn thiện hệ thống quản lý ngân sách trên toàn địa bàn tỉnh Bình Định nói riêng và cả nƣớc nói chung. - Đề tài: “Thực hiện tốt sự phân cấp giữa chính quyền Trug ƣơng với chính quyền địa phƣơng” do Viện quản lý kinh tế Trung ƣơng thực hiện năm 2005. Đề tài đã xem xét và phân tích xu thế phân cấp trong cải cách hành chính nhà nƣớc ta hiện nay, trong đó lý giải các nguyên nhân khiến phân cấp trở thành xu thế tất yếu của thời đại, đặc biệt trong bối cảnh cải cách hành chính nhà nƣớc. - Luận án tiến sỹ kinh tế “Phân cấp quản lý ngân sách nhà nƣớc ở Việt Nam hiện nay”, Lê Toàn Thắng (2014), Học viện hành chính. Luận án đã làm sáng tỏ các lý luận về quản lý ngân sách nhà nƣớc nói chung và phân cấp quản lý ngân sách nhà nƣớc nói riêng, cùng với đó là chỉ ra các kết quả đạt đƣợc và các hạn chế trong việc phân cấp quản lý ngân sách nhà nƣớc tại Việt Nam. Từ đó, Luận văn đã đề xuất những biện pháp nhằm hoàn thiện hiệu quả phân cấp quản lý ngân sách nhà nƣớc ở Việt Nam. - Luận văn thạc sỹ kinh tế “Hoàn thiện cơ chế phân cấp ngân sách nhà nƣớc cho các cấp chính quyền địa phƣơng” tác giả Đào Xuân Liên (2007) tại 3 trƣờng Đại học kinh tế Thành phố Hồ Chí Minh. Luận văn về chuyên ngành tài chính nên tác giả chƣa đề cập nhiều đến hoạt động quản lý nhà nƣớc của các cơ quan Nhà nƣớc trong vấn đề thực hiện pháp luật về phân cấp quản lý ngân sách nhà nƣớc. - Đề tài: “Phân cấp quản lý ngân sách nhà nƣớc ở Việt Nam kết quả và những vấn đề đặt ra”, do Thạc sỹ Phạm Ngọc Thắng, Phó Vụ trƣởng Vụ Kinh tế Văn phòng Trung Ƣơng Đảng thực hiện năm 2010. Đề tài đã chỉ ra đƣợc những hạn chế trong quá trình phân cấp quản lý ngân sách nƣớc ta sau sáu năm thực hiện Luật NSNN 2002, từ đó đã đề ra các giải pháp để khắc phục sự chồng chéo về thẩm quyền về phân cấp ngân sách nhà nƣớc và nâng cao hiệu quả phân cấp ngân sách nhà nƣớc Việt Nam. Phân cấp quản lý ngân sách nhà nƣớc đã đƣợc đề cập nhiều trong các tài liệu nghiên cứu và các công trình khoa học. Còn riêng đối với đề tài pháp luật về phân cấp quản lý ngân sách nhà nƣớc đến nay có ít công trình nghiên cứu về vấn đề này. Đề tài của tôi sẽ góp phần nhỏ để làm rõ hơn thực trạng pháp luật về phân cấp quản lý ngân sách - từ thực tiễn huyện Nho Quan và từ đó có các giải pháp để hoàn thiện pháp luật, cũng nhƣ việc thực hiện pháp luật về phân cấp quản lý ngân sách. 3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn - Mục đích: Thông qua việc phân tích cơ sở lý luận của phap luật về phân cấp quản lý ngân sách nhà nƣớc, nghiên cứu thực tiễn trên địa bàn huyện Nho Quan, tỉnh Ninh Bình trong khoảng thời gian 2011- 2016 để có thể đánh giá thực trạng pháp luật về phân cấp ngân sách nhà nƣớc, từ đó đề ra các giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật cũng nhƣ nâng cao hơn nữa hiệu quả về phân cấp quản lý ngân sách nhà nƣớc. - Nhiệm vụ Để đạt đƣợc mục đích đã nêu trên, luận văn có nhiệm vụ sau: - Nghiên cứu cơ sở lý luận của pháp luật về phân cấp quản lý NSNN trong 4 điều kiện phát triển nền KTTT định hƣớng XHCN ở Việt Nam. -Phân tích và đánh giá thực trạng pháp luật về phân cấp quản lý NSNN huyện Nho Quan, tỉnh Ninh Bình trên các phƣơng diện, từ đó chỉ ra những kết quả đạt đƣợc, những hạn chế và nguyên nhân. - Đề xuất một số giải pháp hoàn thiện pháp luật về phân cấp quản lý ngân sách nhà nƣớc. 3. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu của luận văn - Đối tượng nghiên cứu: Pháp luật về phân cấp quản lý ngân sách nhà nƣớc - Phạm vi nghiên cứu: Nghiên cứu pháp luật về phân cấp quản lý ngân sách nhà nƣớc từ thực tiễn huyện Nho Quan trong giai đoạn 2011-2016 và định hƣớng đến năm 2020. 4. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu của luận văn - Phương pháp luận: Luận văn nghiên cứu trên cơ sở phƣơng pháp luận của phép duy vật biện chứng và duy vật lịch sử. - Phương pháp nghiên cứu: - Phương pháp phân tích, tổng hợp: Tác giả tổng hợp để có những đánh giá,những giải pháp, những kết luận phù hợp với cơ sở lý luận và thực tiễn của pháp luật về phân cấp quản lý ngân sách nhà nƣớc. - Phương pháp so sánh: Tác giả sử dụng phƣơng pháp so sánh để có các nhận xét, đánh giá và đƣa ra các giải pháp pháp luật về phân cấp quản lý ngân sách nhà nƣớc. 5. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn - Kết quả nghiên cứu của đề tài luận văn sẽ cung cấp luận cứ khoa học và thông tin về những vấn đề liên quan đến lý luận pháp luật về phân cấp quản lý ngân sách nhà nƣớc. - Kết quả nghiên cứu của luận văn có tác động tích cực đến việc đẩy mạnh 5 hơn nữa hoạt động phân cấp quản lý ngân sách nhà nƣớc giữa trung ƣơng và địa phƣơng. - Kết quả nghiên cứu đề tài luận văn có thể là tài liệu tham khảo cho cán bộ nghiên cứu khoa học hành chính sinh viên, học viên cao học tại Học viện Hành chính và các cán bộ công chức quan tâm. 6. Kết cấu của luận văn Luận văn gồm các nội dung sau: Chƣơng 1 : Cơ sở lý luận của pháp luật về phân cấp quản lý NSNN Chƣơng 2 : Thực trạng pháp luật về phân cấp quản lý NSNN và thực tiễn thực hiện tại huyện Nho Quan, tỉnh Ninh Bình Chƣơng 3: Phƣơng hƣớng, giải pháp hoàn thiện pháp luật về phân cấp quản lý ngân sách nhà nƣớc - từ thực tiễn huyện Nho Quan, tỉnh Ninh Bình 6 Chƣơng 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA PHÁP LUẬT VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC 1.1. Phân cấp quản lý ngân sách nhà nƣớc 1.1.1. Khái niệm phân cấp quản lý ngân sách nhà nước Hiện nay khái niệm về phân cấp quản lý NSNN đƣợc hiểu rất khác nhau, là chủ đề đƣợc bàn luận rất nhiều. Nếu phân cấp quản lý ngân sách không đƣợc quy định rõ ràng, không triệt để dễ dẫn đến tình trạng rối loạn trong quản lý tài chính nhà nƣớc, không thúc đẩy đƣợc nền kinh tế phát triển. Ngân sách nhà nƣớc là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nƣớc đƣợc dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nƣớc. [2, tr.10] Phân cấp quản lý ngân sách là việc xác định phạm vi, trách nhiệm và quyền hạn của chính quyền các cấp, các đơn vị dự toán ngân sách trong việc quản lý ngân sách nhà nƣớc phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế - xã hội.[5, tr.7] Vậy, phân cấp quản lý NSNN gắn với việc giải quyết mối quan hệ vật chất giữa các cấp chính quyền nhà nƣớc. Đây là mối quan hệ lợi ích, rất phức tạp. Giải quyết mối quan hệ này thực chất là phân định nhiệm vụ, quyền hạn giữa các cấp chính quyền nhà nƣớc trong tổ chức, quản lý, điều hành ngân sách. Mỗi cấp ngân sách đều có tính độc lập gắn với nhiệm vụ của cấp chính quyền tƣơng ứng. Tuy nhiên, tính độc lập này chỉ là tƣơng đối, bởi lẽ hoạt động của các cấp ngân sách nói riêng và toàn bộ ngân sách nhà nƣớc nói chung đều nhằm tạo cơ sở vật chất cho Nhà nƣớc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nƣớc. Quan hệ giữa ngân sách các cấp đƣợc thực hiện theo nguyên tắc: 7 - Ngân sách trung ƣơng và ngân sách của đơn vị hành chính các cấp có Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân đƣợc phân đƣợc phân định nguồn thu và nhiệm vụ chi cụ thể; Thực hiện phân chia theo tỷ lệ phần trăm đối với các khoản thu phân chia giữa ngân sách các cấp và bổ sung từ ngân sách cấp trên cho cấp dƣới để đảm bảo công bằng, phát triển cân đối giữa các địa nphƣơng. Tỷ lệ phần trăm phân chia các khoản thu và số bổ sung cân đối từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dƣới đƣợc ổn định từ 3 đến 5 năm. Số bổ sung từ ngân sách cấp trên là khoản thu của ngân sách cấp dƣới (Điểm e Khoản 2 Điều 4 Luật NSNN). -Trong trƣờng hợp cơ quan quản lý nhà nƣớc cấp trên uỷ quyền cho cơ quan quản lý nhà nƣớc cấp dƣới thực hiện nhiệm vụ chi của mình thì phải chuyển kinh phí từ ngân sách cấp trên cho cấp dƣới để thực hiện nhiệm vụ đó. Ngoài việc bổ sung nguồn thu và uỷ quyền thực hiện nhiệm vụ nói trên, không đƣợc dùng ngân sách cấp này để chi cho ngân sách cấp khác. Để NSNN đƣợc sử dụng hiệu quả thì phân cấp quản lý ngân sách phải rõ ràng, bảo đảm các nguồn vốn NSNN đƣợc chuyển dịch công khai, minh bạch, kiểm soát đƣợc ở bất kỳ thời điểm nào. 1.1.2. Nội dung, nguyên tắc phân cấp quản lý ngân sách nhà nước 1.1.2.1. Nội dung phân cấp quản lý ngân sách nhà nước Phân cấp quản lý ngân sách nhà nƣớc là việc xử lý các mối quan hệ giữa các cấp chính quyền nhà nƣớc từ trung ƣơng đến địa phƣơng trong hoạt động của ngân sách nhà nƣớc, từ đó cho phép hình thành một cơ chế phân chia ranh giới quyền lực về quản lý ngân sách nhà nƣớc giữa các cấp chính quyền. Vì vậy nội dung phân cấp quản lý ngân sách nhà nƣớc về cơ bản bao gồm 2 nội dung chủ yếu sau: Một là, về quyền lực: Phân cấp ban hành chế độ, chính sách, tiêu chuẩn, định mức: Trong quản lý ngân sách nhà nƣớc, chế độ, chính sách, tiêu chuẩn, định mức có vai trò và vị trí hết sức quan trọng. Đó không chỉ là một trong những 8 căn cứ quan trọng để xây dựng dự toán, phân bổ ngân sách và kiểm soát chi tiêu, mà còn là một trong những tiêu chuẩn đánh giá chất lƣợng quản lý và điều hành ngân sách của các cấp chính quyền. Thông qua việc phân cấp nhằm làm rõ vấn đề cơ quan nhà nƣớc nào có thẩm quyền ban hành ra các chế độ, chính sách, định mức, tiêu chuẩn, phạm vi, mức độ của mỗi cấp chính quyền. Cơ sở pháp lý này đƣợc xây dựng dựa trên hiến pháp hoặc các đạo luật tổ chức hành chính, từ đó định ra hành lang pháp lý cho việc chuyển giao các thẩm quyền gắn với các trách nhiệm tƣơng ứng với quyền lực đã đƣợc phân cấp, đảm bảo tính ổn định, tính pháp lý, không gây sự rối loạn trong quản lý ngân sách nhà nƣớc. Hội đồng nhân dân cấp thành phố quyết định một số chế độ thu phí gắn với quản lý đất đai, tài nguyên thiên nhiên, gắn với chức năng quản lý hành chính nhà nƣớc của chính quyền địa phƣơng và các khoản đóng góp của nhân dân theo quy định của pháp luật; việc huy động vốn để đầu tƣ xây dựng kết cấu hạ tầng thuộc phạm vi ngân sách cấp thành phố. Đƣợc quyết định chế độ chi ngân sách phù hợp với đặc điểm thực tế ở địa phƣơng. Riêng chế độ chi có tính chất tiền lƣơng, tiền công, phụ cấp, trƣớc khi quyết định phải có ý kiến của các Bộ quản lý ngành, lĩnh vực. Hai là, phân cấp về mặt vật chất, tức là phân cấp về nguồn thu và nhiệm vụ chi: Có thể nói đây luôn là vấn đề phức tạp nhất, khó khăn nhất, gây nhiều bất đồng nhất trong quá trình xây dựng và triển khai các đề án phân cấp quản lý ngân sách. Sự khó khăn này bắt nguồn từ sự phát triển không đồng đều giữa các địa phƣơng, sự khác biệt về các điều kiện tự nhiên, kinh tế, xã hội giữa các vùng miền trong cả nƣớc. Ngân sách trung ƣơng hƣởng các khoản thu tập trung quan trọng không gắn trực tiếp với công tác quản lý của địa phƣơng nhƣ: Thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu, thu từ dầu thô…hoặc không đủ căn cứ chính xác để phân chia nhƣ: thuế thu nhập doanh nghiệp của các đơn vị hạch toán toàn ngành, đồng 9 thời đảm bảo nhiệm vụ chi cho các hoạt động có tính chất đảm bảo thực hiện các nhiệm vụ chiến lƣợc, quan trọng của quốc gia nhƣ: Chi đầu tƣ cơ sở hạ tầng kinh tế – xã hội, chi quốc phòng, an ninh, chi giáo dục, y tế, chi đảm bảo xã hội do Trung ƣơng quản lý…và hỗ trợ các địa phƣơng chƣa cân đối đƣợc thu, chi ngân sách Ngân sách địa phƣơng đƣợc phân cấp nguồn thu để đảm bảo chủ động thực hiện những nhiệm vụ đƣợc giao, gắn trực tiếp với công tác quản lý tại địa phƣơng nhƣ: Thuế nhà đất, thuế môn bài, thuế chuyển quyền sử dụng đất, thuế thu nhập đối với ngƣời có thu nhập cao… Nhiệm vụ chi ngân sách địa phƣơng gắn liền với nhiệm vụ quản lý kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh do địa phƣơng trực tiếp quản lý. Việc đẩy mạnh phân cấp quản lý ngân sách trong điều kiện tự nhiên, xã hội và trình độ quản lý ở các vùng, miền khác nhau là động lực quan trọng để khơi dậy các khả năng của địa phƣơng, xử lý kịp thời các nhiệm vụ của Nhà nƣớc trên phạm vi từng địa phƣơng. Ngân sách cấp trên thực hiện nhiệm vụ bổ sung ngân sách cho ngân sách cấp dƣới dƣới hai hình thức: Bổ sung cân đối và bổ sung có mục tiêu. 1.1.2.2. Mục tiêu - Giải quyết mối quan hệ quyền lực giữa các cấp chính quyền trong việc ban hành các chính sách, chế độ, tiêu chuẩn định mức tài chính. Đây là nội dung chủ yếu của phân cấp ngân sách. - Giải quyết mối quan hệ vật chất trong quá trình phân giao nguồn thu, nhiệm vụ chi và cân đối ngân sách. Đây là mối quan hệ lợi ích nên trong thực tế giải quyết mối quan hệ này rất phức tạp, gay cấn. Do đó phải xác định rõ nhiệm vụ kinh tế, chính trị của mỗi cấp chính quyền. Phân cấp này phải ổn định và đảm bảo cho NSTW giữ vai trò chủ đạo, tập trung những nguồn thu lớn để thực hiện những nhiệm vụ quan trọng trên phạm vi cả nƣớc, đồng thời những nhiệm vụ nào ổn định mang tính thƣờng xuyên, có tính xã hội rộng phân cấp cho chính quyền địa phƣơng. 10 - Giải quyết mối quan hệ trong quá trình thực hiện chu trình ngân sách. Đó là quá trình lập, chấp hành và quyết toán ngân sách. 1.1.2.3. Nguyên tắc phân cấp quản lý ngân sách nhà nước Nhằm giải quyết các mối quan hệ trong quản lý, sử dụng NSNN, trong quá trình thực hiện chu trình ngân sách, phân cấp quản lý NSNN cần phải đƣợc thực hiện theo những nguyên tắc nhất định: - Phân cấp quản lý NSNN phải phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh và trình độ quản lý của mỗi cấp trên địa bàn. Phân cấp quản lý kinh tế - xã hội là tiền đề, cơ sở cho việc phân cấp quản lý NSNN. Mỗi cấp chính quyền, phụ thuộc vào phạm vi quản lý, nhiệm vụ, quyền hạn nhất định là cơ sở để xác định phạm vi, mức độ thu chi của ngân sách cấp đó. Phân cấp quản lý ngân sách của các cấp chính quyền không tách rời phân cấp quản lý kinh tế - xã hội. Mỗi đơn vị hành chính có chức năng và nhiệm vụ quản lý kinh tế - xã hội theo phân cấp phù hợp với đặc điểm của mỗi cấp chính quyền. Do đó cần phải xem xét về chức năng thực tế và quy mô nhiệm vụ từng cấp hành chính để có quy định phân thành một cấp ngân sách hay chỉ là một đơn vị dự toán. Phân cấp quản lý ngân sách phải gắn với mô hình tổ chức bộ máy nhà nƣớc, phải phù hợp và tƣơng ứng với mô hình tổ chức các cơ quan công quyền, gắn với thực trạng nền kinh tế và phải đƣợc đánh giá trên các khía cạnh chủ yếu nhƣ cơ cấu kinh tế, cơ cấu ngành nghề, tốc độ tăng trƣởng, năng suất, hiệu quả thu nhập và phân phối thu nhập…Thực trạng kinh tế mỗi địa phƣơng sẽ quyết định đến nguồn lực tài chính ở địa phƣơng đó. Phân cấp nguồn lực tài chính ở mỗi địa phƣơng phải quan hệ chặt chẽ với phân cấp quản lý kinh tế - xã hội trên địa bàn. Vì vậy, phân cấp quản lý ngân sách phải phù hợp, nhằm đảm bảo điều kiện vật chất để thực thi nhiệm vụ một cách hiệu quả. Khi phân cấp nguồn thu chú trọng khả năng đáp ứng nhu cầu chi tại chỗ, khuyến khích khai thác thu và phải phù hợp với điều kiện, đặc điểm của từng 11 vùng. Nguồn thu gắn liền với vai trò quản lý của cấp chính quyền nào thì phân cấp cho ngân sách cấp chính quyền đó. + Phân cấp tối đa nguồn thu trên địa bàn để bảo đảm nhiệm vụ chi đƣợc giao; hạn chế bổ sung từ ngân sách cấp trên. + Hạn chế phân cấp cho nhiều cấp ngân sách đối với các nguồn thu có quy mô nhỏ. + Bảo đảm tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu cho ngân sách cấp mình và ngân sách các cấp dƣới không đƣợc vƣợt quá tỷ lệ phần trăm (%) phân chia quy định của cấp trên về từng khoản thu đƣợc phân chia. Trên cơ sở nguồn thu ngân sách các cấp đƣợc hƣởng (các khoản thu đƣợc hƣởng 100%; các khoản thu phân chia theo tỷ lệ phần trăm %) ngân sách các cấp lập dự toán thu NSNN trên địa bàn, và dự toán chi ngân sách địa phƣơng. Về nguyên tắc ngân sách địa phƣơng không đƣợc bội chi nên khi cân đối ngân sách địa phƣơng, nguồn thu ngân sách địa phƣơng đƣợc hƣởng không đáp ứng đƣợc yêu cầu chi của địa phƣơng thì sẽ áp dụng phƣơng pháp bổ sung cân đối. Phân cấp nhiệm vụ chi phải gắn với thực hiện nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội của mỗi cấp chính quyền địa phƣơng, đặc biệt là những vấn đề liên quan mật thiết đến đời sống dân cƣ trên địa bàn. - Nhiệm vụ chi của ngân sách cấp nào ngân sách cấp đó đảm bảo; việc ban hành và thực hiện chính sách, chế độ làm tăng chi ngân sách phải có giải pháp đảm bảo nguồn tài chính phù hợp với khả năng cân đối của ngân sách từng cấp. - Trƣờng hợp cơ quan quản lý nhà nƣớc cấp trên uỷ quyền cho cơ quan quản lý nhà nƣớc cấp dƣới thực hiện nhiệm vụ chi của mình, thì phải chuyển kinh phí từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dƣới để thực hiện nhiệm vụ. - Việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa ngân sách các cấp chính quyền địa phƣơng do Hội đồng nhân dân cấp thành phố quyết định, thời gian thực hiện phân cấp này phải phù hợp với thời kỳ ổn định ngân sách ở địa 12 phƣơng; cấp xã đƣợc tăng cƣờng nguồn thu, phƣơng tiện và cán bộ quản lý tài chính - ngân sách để quản lý tốt, có hiệu quả các nguồn lực tài chính trên địa bàn đƣợc phân cấp. Cần có sự thống nhất trong phân cấp quản lí ngân sách nhà nƣớc. Mặc dù đƣợc phân định thành nhiều cấp nhƣng tựu trung thì các cấp vẫn cùng thuộc một hệ thống duy nhất. Trong hệ thống này, mặc dù mỗi cấp đều có hoạt động thu - chi riêng biệt của mình nhƣng chúng đều phải nhất quán, phải dựa trên những chuẩn mực nhất định và tuân thủ một chính sách cùng chế độ thu - chi ngân sách. - Ngân sách Trung ương giữ vai trò chủ đạo, bảo đảm thực hiện các nhiệm vụ chiến lược, quan trọng của quốc gia và hỗ trợ những địa phương chưa cân đối được thu, chi ngân sách. Ngân sách địa phƣơng đƣợc phân cấp nguồn thu bảo đảm chủ động trong thực hiện nhiệm vụ đƣợc giao, tăng cƣờng nguồn lực cho ngân sách xã. Có thể nói, đảm bảo vai trò chủ đạo của ngân sách trung ƣơng là một đòi hỏi tất yếu, bắt nguồn từ vị trí, vai trò của chính quyền trung ƣơng trong việc thực hiện những nhiệm vụ chính trị, kinh tế xã hội của quốc gia. NS trung ƣơng là nơi tập trung đại bộ phận nguồn thu của cả nƣớc, thực hiện các khoản chi có tính chất huyết mạch của quốc gia. Bên cạnh vai trò chủ đạo của NS trung ƣơng, không nên coi nhẹ vai trò của ngân sách địa phƣơng. Mỗi NS địa phƣơng giữa vị trí độc lập tƣơng đối của mình, đƣợc thể hiện chủ yếu trên các khía cạnh: các cấp chính quyền lập, chấp hành, quyết toán NS cấp mình trên cơ sở những quy định của nhà nƣớc; bên cạnh đó, phải chủ động, sáng tạo trong việc động viên khai thác các thế mạnh của địa phƣơng để tăng thu, giảm chi, thực hiện cân đối ngân sách. Tuy nhiên, trong quản lý NSNN, nếu quan niệm các cấp ngân sách nhƣ các bộ phận độc lập thì sẽ phá vỡ tính thống nhất của NSNN; Ngƣợc lại, nếu quan niệm NSNN là thống nhất tuyệt đối, không thể phân chia thì sẽ không phát huy đƣợc tính chủ động, sáng tạo của các địa phƣơng. Vì vậy, để NSNN thực sự là công cụ của Nhà nƣớc thực hiện chức 13