Tài liệu Pháp luật về kiểm soát chi ngân sách cho đầu tư xây dựng qua thực tiễn huyện lập thạch tỉnh vĩnh phúc

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT LÊ THỊ HẢI ANH PH¸P LUËT VÒ KIÓM SO¸T CHI NG¢N S¸CH CHO §ÇU T¦ X¢Y DùNG QUA THùC TIÔN HUYÖN LËP TH¹CH TØNH VÜNH PHóC LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC HÀ NỘI - 2018 ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT LÊ THỊ HẢI ANH PH¸P LUËT VÒ KIÓM SO¸T CHI NG¢N S¸CH CHO §ÇU T¦ X¢Y DùNG QUA THùC TIÔN HUYÖN LËP TH¹CH TØNH VÜNH PHóC Chuyên ngành: Luật Kinh tế Mã số: 60 38 01 07 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Ngƣời hƣớng dẫn khoa học: TS. NGUYỄN THỊ THUẬN HÀ NỘI - 2018 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Các số liệu,ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực. Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ về tài chính theo quy định của Khoa Luật - Đại học Quốc gia Hà Nội. Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tôi có thể bảo vệ Luận văn. Tôi xin chân thành cảm ơn! NGƯỜI CAM ĐOAN LÊ THỊ HẢI ANH MỤC LỤC Trang Trang phụ bìa Lời cam đoan Danh mục từ viết tắt Danh mục các bảng, sơ đồ MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1 Chƣơng 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ KIỂM SOÁT CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC CHO ĐẦU TƢ XÂY DỰNG VÀ PHÁP LUẬT VỀ KIỂM SOÁT CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC CHO ĐẦU TƢ XÂY DỰNG ......................................................................... 7 1.1. Những vấn đề lý luận về kiểm soát chi ngân sách nhà nƣớc cho đầu tƣ xây dựng ........................................................................... 7 1.1.1. Khái quát về chi ngân sách cho đầu tư xây dựng................................. 7 1.1.2. Khái niệm, đặc điểm của kiểm soát chi ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng .................................................................................... 8 1.1.3. Yêu cầu của kiểm soát chi ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng ........ 10 1.1.4. Phương thức kiểm soát chi ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng ......... 12 1.1.5. Vai trò của kiểm soát chi ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng ........ 15 1.2. Những vấn đề lý luận về pháp luật kiểm soát chi ngân sách nhà nƣớc cho đầu tƣ xây dựng........................................................ 17 1.2.1. Khái niệm và nội dung pháp luật về kiểm soát chi ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng .................................................................. 17 1.2.2. Nội dung pháp luật về kiểm soát chi ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng ......................................................................................... 20 1.2.3. Các chủ thể và thẩm quyền của các chủ thể tham gia kiểm soát chi ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng .................................... 22 1.2.4. Các quy định về quy trình kiểm soát chi ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng .................................................................................. 27 1.2.5. Các quy định về xử lý vi phạm pháp luật trong quá trình kiểm soát chi ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng ............................. 30 Kết luận chƣơng 1 ......................................................................................... 33 Chƣơng 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ KIỂM SOÁT CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC CHO ĐẦU TƢ XÂY DỰNG VÀ THỰC TIỄN THỰC HIỆN TẠI HUYỆN LẬP THẠCH, TỈNH VĨNH PHÚC ............................................................................................ 34 2.1. Thực trạng pháp luật về kiểm soát chi ngân sách nhà nƣớc cho đầu tƣ xây dựng ......................................................................... 34 2.1.1. Thực trạng quy định về chủ thể và thẩm quyền của các chủ thể tham gia kiểm soát chi ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng ..... 35 2.1.2. Thực trạng nguyên tắc kiểm soát thanh toán vốn đầu tư xây dựng qua Kho bạc Nhà nước ....................................................................... 38 2.1.3. Thực trạng quy định về điều kiện thanh toán vốn đầu tư xây dựng qua Kho bạc Nhà nước ....................................................................... 40 2.1.4. Thực trạng quy định về phương thức thanh toán vốn đầu tư xây dựng qua Kho bạc Nhà nước .............................................................. 41 2.1.5. Thực trạng quy định về chế tài xử lý vi phạm pháp luật trong quá trình kiểm soát chi ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng ........... 50 2.2. Thực tiễn thực hiện kiểm soát chi ngân sách nhà nƣớc cho đầu tƣ xây dựng trên địa bàn huyện Lập Thạch, tỉnh Vĩnh Phúc........... 53 2.2.1. Đặc điểm tự nhiên và tình hình kinh tế - xã hội huyện Lập Thạch có ảnh hưởng đến lĩnh vực chi ngân sách nhà nước và kiểm soát chi ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng .................................... 53 2.2.2. Thực tiễn tổ chức và thực hiện kiểm soát chi ngân sách cho đầu tư xây dựng tại huyện Lập Thạch tỉnh Vĩnh Phúc ............................. 58 Kết luận chƣơng 2 ......................................................................................... 73 Chƣơng 3: ĐỊNH HƢỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ KIỂM SOÁT CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC CHO ĐẦU TƢ XÂY DỰNG Ở VIỆT NAM .....................................................74 3.1. Định hƣớng hoàn thiện pháp luật về kiểm soát chi ngân sách nhà nƣớc cho đầu tƣ xây dựng........................................................ 74 3.2. Giải pháp hoàn thiện pháp luật về kiểm soát chi ngân sách nhà nƣớc cho đầu tƣ xây dựng........................................................ 77 3.2.1. Hoàn thiện các quy định về trách nhiệm của các chủ thể có liên quan trong quá trình sử dụng vốn ngân sách cho đầu tư xây dựng.... 77 3.2.2. Hoàn thiện các quy định về sự giám sát hoạt động chi ngân sách cho đầu tư xây dựng của cộng đồng................................................... 78 3.2.3. Hoàn thiện các chế tài xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực KBNN ......................................................................................... 79 3.2.4. Hoàn thiện phương thức hoạt động của KBNN ................................. 82 3.3. Một số kiến nghị hoàn thiện pháp luật về kiểm soát chi ngân sách nhà nƣớc cho đầu tƣ xây dựng ............................................... 84 3.3.1. Sửa đổi, bổ sung tiêu chuẩn kiểm soát chi ngân sách cho đầu tư xây dựng ............................................................................................. 84 3.3.2. Hiện đại hóa công nghệ quản lý và phát triển nguồn nhân lực .......... 86 Kết luận chƣơng 3 ......................................................................................... 88 KẾT LUẬN .................................................................................................... 89 TÀI LIỆU THAM KHẢO ............................................................................ 90 DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT HĐND: Hội đồng nhân dân KBNN: Kho bạc Nhà nước NSNN: Ngân sách nhà nước QLDA: Quản lý dự án UBND: Ủy ban nhân dân DANH MỤC BẢNG, SƠ ĐỒ Số hiệu Tên bảng, sơ đồ Trang Bảng 2.1: Phân bổ vốn NSNN cho đầu tư xây dựng theo ngành kinh tế giai đoạn 2013 -2016 66 Bảng 2.2: Số liệu tổng hợp giải ngân vốn đầu tư xây dựng từ NSNN qua KBNN huyện Lập Thạch 68 Bảng 2.3: Kết quả công tác kiểm soát chi ngân sách cho đầu tư xây dựng qua KBNN huyện Lập Thạch giai đoạn 2014 - 2016 69 Sơ đồ 2.1: Quy trình giao dịch một cửa trong kiểm soát ngân sách cho đầu tư xây dựng tại KBNN huyện Lập Thạch 63 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Với một nước đang phát triển như nước ta, hằng năm, quỹ ngân sách nhà nước dành ra một khoản tiền không hề nhỏ cho chi đầu tư xây dựng. Đây là khoản chi quan trọng trong nội dung chi đầu tư phát triển. Để đảm bảo nguồn chi được sử dụng đúng mục đích, mang lại hiệu quả cao, thiết thực, bất kỳ Nhà nước nào cũng đều xây dựng các chế độ, chính sách sử dụng và kiểm soát việc sử dụng nguồn chi của các cấp chính quyền thực hiện công tác chi để hạn chế thất thoát, lãng phí. Là một công cụ hữu hiệu của Nhà nước để điều chỉnh các mối quan hệ trong lĩnh vực ngân sách nhà nước và trong lĩnh vực kiểm soát chi ngân sách, Luật ngân sách nhà nước năm 2015 đã quy định tương đối rõ ràng về thẩm quyền, trách nhiệm của các cơ quan, đơn vị trong quá trình thực hiện, do đó, các khoản chi cho đầu tư xây dựng đã từng bước theo đúng định hướng; công tác lập, phê duyệt và phân bổ vốn dự toán đã dần đi vào nề nếp… Là một huyện nghèo của tỉnh Vĩnh Phúc, với đặc điểm là một huyện miền núi, dân trí thấp, cơ sở hạ tầng còn lạc hậu, do vậy nguồn vốn ngân sách dành cho đầu tư xây dựng tại địa phương rất lớn. Trong những năm qua, chính quyền địa phương tại đây đã thực hiện nhiều biện pháp nhằm cụ thể hóa các quy định của pháp luật về kiểm soát nguồn chi ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng, đặc biệt là Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 nhằm đảm bảo các nguồn chi cho hoạt động xây dựng được đúng luật, tránh thất thoát lãng phí. Tuy nhiên, trong quá trình triển khai, các quy định của pháp luật về kiểm soát chi ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng đã bộc lộ một số tồn tại và hạn chế như: việc cấp phát, chi trả vốn ngân sách nhiều khi chỉ mới là xuất quỹ theo kế hoạch vốn và kinh phí đã được phân bổ, chưa thanh toán đến chủ nợ thực sự. Nhiều cơ quan, đơn vị còn tìm mọi cách để sử dụng hết nguồn quỹ được cấp, không quan tâm đến việc chấp hành đúng mục đích, đối tượng 1 và dự toán được phê duyệt; trách nhiệm, quyền hạn của các Bộ, ngành, cơ quan, đơn vị chưa được phân định một cách rõ ràng, các chế tài xử phạt về hành vi gây thất thoát lãng phí nguồn chi xây dựng còn yếu kém không đủ tính răn đe. Do đó, việc nghiên cứu pháp luật về kiểm soát chi ngân sách cho đầu tư xây dựng là việc làm cần thiết, qua đó có các đề xuất kịp thời chỉnh sửa các quy định pháp luật hiện hành về vấn đề này nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động chi ngân sách cho đầu tư xây dựng trên cả nước nói chung và tại huyện Lập Thạch nói riêng là việc làm cấp bách về cả lý luận và thực tiễn. Từ những lý do trên, em chọn đề tài: “Pháp luật về kiểm soát chi ngân sách cho đầu tư xây dựng qua thực tiễn huyện Lập Thạch tỉnh Vĩnh Phúc” là đề tài cho luận văn tốt nghiệp cao học của mình. 2. Tình hình nghiên cứu Kiểm soát chi ngân sách nhà nước nói chung và kiểm soát chi ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng nói riêng có vai trò rất quan trọng trong ổn định, tăng trưởng kinh tế và giải quyết các vấn đề xã hội. Các nhà nghiên cứu lĩnh vực đầu tư công cũng chứng minh rằng nếu quản lý đầu tư công không hiệu quả sẽ dẫn đến nhiều hệ lụy cho xã hội và đưa ra các giải pháp quản lý đầu tư công một cách tốt nhất. 2.1. Tình hình nghiên cứu của các nước trên thế giới Để chứng minh cho vai trò của đầu tư công trong tăng trưởng kinh tế và mối quan hệ giữa đầu tư công, nợ nước ngoài và tăng trưởng kinh tế, các tác giả Benedict Clements, Rina Bhattacharya, and Toan Quoc Nguyen đã có bài phân tích “External Debt, Public Investment, and Growwth in Low-Income Countries”- Nợ nước ngoài, đầu tư công và tăng trưởng kinh tế ở các nước có thu nhập thấp (2003). Trong nghiên cứu này, các tác giả đã tổng quan các lý thuyết liên quan đến vấn đề nghiên cứu, đưa ra các mô hình tăng trưởng, mô hình đầu tư công, từ đó định hướng và phân tích các tác động qua chứng minh thực tế từ các nước có thu nhập thấp (Togo, Benin, Eritrea, Mauritania, Uganda, 2 Bhutan, Ethiopia, Mozambique, Vanuatu, Bolivia, Gambia, The Nepal, Vietnam, Burkina Faso, Ghana, Nicaragua, Yamen…). Bên cạnh vai trò kinh tế của đầu tư công, nó còn có vai trò xã hội. Một trong những vai trò xã hội của đầu tư công là giảm nghèo. Bài viết của tác giả Edward Anderson, Paolo de Renzio and Stephanic Levy: “The Role of Public Investment in Poverty Reduction: Theories, Evidence and Methods”- Vai trò của đầu tư công trong giảm nghèo thông qua chứng minh hiệu quả của đầu tư công trong tăng trưởng, sản xuất, nghèo đói và cân bằng xã hội. Đồng thời, các tác giả cũng đưa ra các phương pháp thẩm định dự án đầu tư công và phân bổ tối ưu giữa các vùng nhằm đạt được mục tiêu xã hội… 2.2. Tình hình nghiên cứu trong nước “Giải pháp tài chính nhằm nâng cao hiệu quả vốn đầu tư xây dựng từ ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Nghệ An” (Phan Thanh Mão, 2013), Luận án tiến sĩ. Luận án này đã đưa ra được những lý luận cơ bản về vốn ngân sách nhà nước trong đầu tư xây dựng, đưa ra được các nhân tố ảnh hưởng. Tuy nhiên, tác giả chỉ dừng lại phân tích sâu về hiệu quả đầu tư xây dựng, chưa phân tích được yếu tố kiểm soát chi ảnh hưởng đến hiệu quả vốn ngân sách nhà nước trong đầu tư xây dựng. “Quản lý vốn đầu tư xây dựng từ ngân sách nhà nước của thành phố Hà Nội” (Lê Toàn Thắng, 2012), Luận văn thạc sĩ. Luận văn đã đánh giá cơ bản các vấn đề lý luận về quản lý vốn đầu tư xây dựng từ ngân sách nhà nước của thành phố Hà Nội, phân tích thực trạng, đánh giá kết quả, chỉ ra hạn chế, tìm ra nguyên nhân và đề xuất hai nhóm giải pháp nhằm quản lý vốn đầu tư xây dựng của thành phố Hà Nội. Tuy nhiên, đối với Thủ đô là trường hợp đặc biệt việc áp dụng những đề xuất tại luận văn cho trường hợp ở Lập Thạch Vĩnh Phúc cần có giải pháp riêng. Ngoài ra, trên tạp chí quản lý Ngân quỹ Quốc gia có rất nhiều bài viết đề cập đến kiểm soát chi đầu tư xây dựng, ví dụ như: “Tạm ứng và thu hồi 3 tạm ứng vốn đầu tư – những vấn đề rút ra từ thực tiễn”, (Lê Hồ Thanh Tâm, 2013) Tạp chí quản lý Ngân quỹ Quốc gia, số 132, trang 22-23; “Triển khai thực hiện cam kết chi qua KBNN trong điều kiện vận hành TABMIS (Hệ thống quản lý thông tin NSNN và kho bạc”, (Ths Phạm Bình, 2013) Tạp chí quản lý Ngân quỹ Quốc gia, số 138, trang 17-19; “Quản lý và kiểm soát cam kết chi NSNN qua KBNN: & nhóm giải pháp nâng cao hiệu quả thực hiện” (Vĩnh Sang, 2014) Tạp chí quản lý Ngân quỹ Quốc gia, số 139+140, trang 50-54; “Một số giải pháp tăng cường quản lý tạm ứng và thu hồi tạm ứng trong công tác kiểm soát thanh toán các dự án đầu tư sử dụng vốn NSNN qua KBNN”, tác giả Trương Thị Tuấn Linh, 2014) Tạp chí quản lý Ngân quỹ Quốc gia, số 144, trang 18 -19… Như vậy, các nghiên cứu của các tác giả trên đã có những đóng góp nhất định, giúp cho các nhà quản lý có cái nhìn rõ hơn về thực trạng, những kết quả, những yếu kém, tồn tại trong công tác kiểm soát chi đầu tư xây dựng. Tuy nhiên, những công trình nghiên cứu trên chủ yếu nhìn nhận vấn đề kiểm soát chi ngân sách cho đầu tư xây dựng dưới góc độ kinh tế học, đánh giá tác động tích cực, tiêu cực đến kinh tế vĩ mô hoặc ở góc độ nghiệp vụ kiểm soát chi đầu tư xây dựng và hoàn thiện quy trình kiểm soát chi ngân sách cho đầu tư xây dựng. Còn thực trạng pháp luật và thực trạng thực thi pháp luật về kiểm soát chi ngân sách cho đầu tư xây dựng còn bỏ ngỏ. Do đó, việc nghiên cứu là cần thiết để tăng khả năng, hiệu quả áp dụng pháp luật kiểm soát chi ngân sách cho đầu tư xây dựng vào thực tiễn. 3. Phạm vi nghiên cứu Trong khuôn khổ một đề tài luận văn thạc sĩ, khả năng nghiên cứu và nguồn tài liệu tham khảo còn rất hạn chế, luận văn chưa thể bao quát hết được các vấn đề pháp lý về kiểm soát chi ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng mà chỉ dừng lại ở những tiếp cận ban đầu và những giải pháp mang tính chất gợi mở. 4 Xuất phát từ ý tưởng như vậy, phạm vi nghiên cứu của luận văn hướng vào những nội dung cơ bản sau: - Các vấn đề lý luận về kiểm soát chi ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng và pháp luật về kiểm soát chi ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng. Trên cơ sở các luận giải khoa học về kiểm soát chi ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng và cơ chế điều chỉnh của pháp luật đối với hoạt động kiểm soát chi ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng, luận văn tập trung phân tích làm rõ thực trạng và thực tiễn áp dụng pháp luật về kiểm soát chi ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng tại huyện Lập Thạch tỉnh Vĩnh Phúc. Người viết không có tham vọng nghiên cứu toàn diện các nội dung và khía cạnh khác nhau của hoạt động kiểm soát chi ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng vì vốn dĩ hoạt động này rất đa dạng và phức tạp. Luận văn chủ yếu đề cập đến vấn đề kiểm soát chi đầu tư xây dựng của hệ thống KBNN. - Dựa vào cơ sở lý luận và thực tiễn nêu trên, luận văn hướng tới việc đề xuất các định hướng, kiến nghị và giải pháp hoàn thiện pháp luật về kiểm soát chi ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng tại Việt Nam. Các định hướng, kiến nghị và giải pháp này được đề xuất trên quan điểm phù hợp với hoàn cảnh thực tiễn ở Việt Nam và có tính đến kinh nghiệm kiểm soát chi ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng của các nước. 4. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của đề tài Từ mục đích đánh giá thực tiễn áp dụng pháp luật về kiểm soát chi ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng tại huyện Lập Thạch tỉnh Vĩnh Phúc, luận văn có nhiệm vụ nghiên cứu một cách có hệ thống các vấn đề lý luận về kiểm soát chi ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng và pháp luật về kiểm soát chi ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng; phân tích thực trạng pháp luật về kiểm soát chi ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng và đánh giá thực trạng thực thi pháp luật tại huyện Lập Thạch tỉnh Vĩnh Phúc trong thời gian qua; trên cơ sở đó, luận văn đưa ra một số kiến nghị, đề xuất 5 cụ thể nhằm nâng cao hiệu quả của hoạt động kiểm soát chi ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng và hoàn thiện khuôn khổ pháp lý về kiểm soát chi ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng ở nước ta trong giai đoạn hiện nay. 5. Phƣơng pháp nghiên cứu Để làm rõ những vấn đề cần nghiên cứu, luận văn đã sử dụng nhiều phương pháp nghiên cứu khoa học hiện đại và truyền thống như phương pháp phân tích tổng hợp, so sánh đối chiếu, thống kê, khái quát bằng sơ đồ… Cụ thể là: - Phương pháp phân tích, so sánh được dùng để làm rõ khái niệm và bản chất của kiểm soát chi ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng và những vấn đề lý luận pháp luật về kiểm soát chi ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng. - Phương pháp thống kê được sử dụng để làm rõ thực trạng áp dụng pháp luật đối với hoạt động kiểm soát chi ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng. - Phương pháp tổng hợp được sử dụng để khái quát hóa nhằm đưa ra những đề xuất, kiến nghị của luận văn. Ngoài ra, luận văn cũng áp dụng bảng biểu, sơ đồ để phân tích, chứng minh các nội dung liên quan. 6. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, luận văn được chia thành 3 chương: - Chương 1: Những vấn đề lý luận về kiểm soát chi ngân sách nhà nước nhà nước cho đầu tư xây dựng và pháp luật về kiểm soát chi ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng. - Chương 2: Thực trạng pháp luật về kiểm soát chi ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng và thực tiễn thực hiện tại huyện Lập Thạch tỉnh Vĩnh Phúc. - Chương 3: Định hướng và giải pháp hoàn thiện pháp luận về kiểm soát chi ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng ở Việt Nam. 6 Chƣơng 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ KIỂM SOÁT CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC CHO ĐẦU TƢ XÂY DỰNG VÀ PHÁP LUẬT VỀ KIỂM SOÁT CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC CHO ĐẦU TƢ XÂY DỰNG 1.1. Những vấn đề lý luận về kiểm soát chi ngân sách nhà nƣớc cho đầu tƣ xây dựng 1.1.1. Khái quát về chi ngân sách cho đầu tư xây dựng Khái niệm chi ngân sách cho đầu tư xây dựng Chi ngân sách cho đầu tư xây dựng là một nội dung trong nhóm chi đầu tư phát triển. Chi ngân sách cho đầu tư xây dựng là khoản chi tài chính nhà nước được đầu tư cho các công trình thuộc kết cấu hạ tầng (cầu cống, bến cảng, sân bay, hệ thống thủy lợi, năng lượng, viễn thông…) các công trình kinh tế có tính chất chiến lược, các công trình và dự án phát triển văn hóa xã hội trọng điểm, phúc lợi công cộng nhằm hình thành thế cân đối cho nền kinh tế, tạo tiền đề kích thích quá trình vận động vốn của doanh nghiệp và tư nhân nhằm mục đích tăng trưởng kinh tế và nâng cao đời sống vật chất, tinh thần cho người dân. Bản chất của chi ngân sách cho đầu tư xây dựng là việc Nhà nước bỏ ra một khoản vốn nhằm mục đích thu được lợi ích, tạo ra tài sản cố định cho xã hội Đặc điểm chi ngân sách cho đầu tư xây dựng bao gồm: Chi ngân sách cho đầu tư xây dựng thường hướng đến hiệu quả xã hội của các công trình dự án hơn là hiệu quả kinh tế của nó. Nói cách khác, mục đích của các dự án có nguồn chi từ NSNN hướng đến là phúc lợi xã hội, tạo ra cơ sở hạ tầng nhằm nâng cao đời sống vật chất và tinh thần của người dân hơn là chú ý đến mục tiêu, lợi ích kinh tế [16, tr.21]. 7 Chi ngân sách cho đầu tư xây dựng là sự can thiệp của Nhà nước vào thị trường nhằm khắc phục yếu kém, khuyết tật và sự thất bại của thị trường, nhằm bảo đảm an sinh và công bằng xã hội. Nền kinh tế thị trường có nhiều ưu điểm, nhưng ngược lại cũng có không ít những khuyết tật. Một trong những khuyết tật đó chính là khoảng cách giàu nghèo. Chi ngân sách cho đầu tư xây dựng chính là việc Nhà nước xây dựng cơ sở, vật chất, tạo ra các tài sản xã hội mang tính lợi ích chung mà các khu vực vốn khác không được phép đầu tư (VD: an ninh quốc phòng; các lĩnh vực mang tính chất độc quyền của Nhà nước: điện, dầu mỏ…), không muốn đầu tư (VD: đầu tư xây dựng hệ thống cơ sở vật chất tại vùng sâu, vùng xa, biên giới hải đảo…); Chi ngân sách cho đầu tư xây dựng là khoản chi lớn của Nhà nước nhưng không mang tính chất ổn định. Chi ngân sách cho đầu tư xây dựng phụ thuộc vào quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế xã hội từng giai đoạn, từng thời kỳ của Nhà nước cũng như địa phương và nguồn ngân sách hàng năm. Đây là những yếu tố không cố định, dễ thay đổi [23, tr.24]. Chi ngân sách cho đầu tư xây dựng thường ít có tính cạnh tranh hơn đầu tư xây dựng từ các nguồn vốn khác. Nhà nước là chủ thể duy nhất, không có “đối thủ” nên việc quyết định chủ trương đầu tư thường theo ý kiến, đề xuất, tham mưu của cơ quan kế hoạch, tài chính… hoặc xuất phát từ ý muốn chủ quan của Nhà nước mà không xuất phát từ yêu cầu của thị trường. Do vậy, trong nhiều trường hợp chi ngân sách cho đầu tư xây dựng mang nhiều rủi ro về mục đích, cách thức sử dụng nguồn vốn, thẩm quyền sử dụng nguồn vốn… 1.1.2. Khái niệm, đặc điểm của kiểm soát chi ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng Danh từ kiểm soát được dùng với ý nghĩa chỉ việc làm của một chủ thể có quyền lực tiến hành kiểm tra, xem xét, đánh giá và áp dụng các biện pháp xử lý (nếu cần) đối với hành vi của một hay nhiều chủ thể khác [28, tr.662]. 8 Còn trong ngôn ngữ thông thường, danh từ kiểm soát thường được sử dụng để ám chỉ sự chi phối quyền lực của một chủ thể kinh tế này đối với một chủ thể kinh tế khác, hoặc đối với thị trường. Ngoài ra, danh từ này còn được dùng để chỉ sự chi phối, điều chỉnh của Nhà nước đối với các chủ thể pháp luật nhằm định hướng cho hành vi của các chủ thể này được thực hiện phù hợp với lợi ích của Nhà nước. Theo cách tiếp cận này, khái niệm kiểm soát chi ngân sách có thể hiểu là việc các cơ quan có thẩm quyền thực hiện thẩm định, kiểm tra, soát xét và đánh giá tính hợp pháp, hợp lý của các khoản chi ngân sách nhà nước cho các chủ thể thực hiện, dựa trên sự đối chiếu với các chính sách, chế độ, định mức chi tiêu do Nhà nước quy định và trên cơ sở những nguyên tắc, hình thức, phương pháp quản lý tài chính trong từng giai đoạn. Hiểu một cách đơn giản thì kiểm soát chi ngân sách là quá trình thẩm định, kiểm tra các khoản chi ngân sách theo đúng chế độ chi ngân sách và theo dự toán chi tiêu đã được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền thông qua. Từ những phân tích trên, ta có thể hiểu, kiểm soát chi ngân sách cho đầu tư xây dựng là một nội dung của kiểm soát chi ngân sách nhà nước, được hiểu là hệ thống các quy phạm pháp luật do Nhà nước ban hành và bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh hoạt động thẩm định, kiểm tra các khoản chi ngân sách cho đầu tư xây dựng theo đúng chế độ chi, theo dự toán ngân sách và kế hoạch phân bổ vốn đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt. Kiểm soát chi không phải là công cụ quản lý riêng của Nhà nước mà của tất cả các chủ thể kinh tế, các tổ chức xã hội. Trong bất kỳ hoạt động kinh tế xã hội nào có sử dụng các nguồn tài chính, chủ thể tiến hành hoạt động đó cũng đều phải kiểm soát việc sử dụng nguồn tài chính nhằm bảo đảm chi đúng nguyên tắc, đúng chế độ, tiết kiệm chi phí với mục đích cuối cùng là sử dụng tối ưu và hiệu quả nguồn vốn. Tuy nhiên, hoạt động kiểm soát chi ngân 9 sách nhà nước nói chung và chi ngân sách cho đầu tư xây dựng nói riêng suy cho cùng vẫn có nhiều điểm khác biệt, thậm chí đó là những khác biệt mang tính bản chất so với hoạt động kiểm soát chi của các chủ thể khác trong xã hội. Cụ thể là: Thứ nhất, hoạt động kiểm soát chi ngân sách cho đầu tư xây dựng bao giờ cũng được thực hiện bởi các cơ quan nhà nước có thẩm quyền dựa trên cơ sở quyền lực chính trị của Nhà nước. Thứ hai, kiểm soát chi ngân sách cho đầu tư xây dựng vừa mang tính chất là một hoạt động quản lý nhà nước về tài chính, vừa mang tính chất như một hành vi quản trị tài chính. Tính chất quản lý hành chính nhà nước của hoạt động đặc biệt này được thể hiện ở chỗ: nắm trong tay quyền lực công, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền kiểm soát chi ngân sách có thể đưa ra các quyết định hành chính hoặc thực hiện các hành vi hành chính đối với chủ thể sử dụng ngân sách nhà nước, đối tượng bị kiểm soát hành chính. Mặt khác, tính chất quản trị công vụ đặc biệt này thể hiện ở chỗ chi ngân sách nói chung và chi ngân sách cho đầu tư xây dựng nói riêng là hoạt động tài chính của Nhà nước nên Nhà nước tiến hành kiểm soát chi ngân sách chẳng khác nào một doanh nghiệp hay một tổ chức tự quản trị tài sản của mình. Thứ ba, kiểm soát chi ngân sách nhà nước là một hoạt động mang tính công vụ và do đó công vụ này luôn được thể chế hóa bằng pháp luật và được giám sát bởi các cơ quan quyền lực nhà nước. Thứ tư, đối tượng của hoạt động kiểm soát chi ngân sách chính là hoạt động chi ngân sách do các cơ quan chức năng của nhà nước cũng như các chủ thể sử dụng vốn ngân sách thực hiện. 1.1.3. Yêu cầu của kiểm soát chi ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng Hoạt động kiểm soát chi ngân sách nhà nước nói chung và hoạt động kiểm soát chi ngân sách cho đầu tư xây dựng ở mọi quốc gia trên thế giới đều 10 được xem là hoạt động đặc biệt quan trọng của chính quyền trong quá trình quản lý chi ngân sách cho đầu tư xây dựng, giữ vững kỷ luật tài chính của Nhà nước, ngăn ngừa và hạn chế tình trạng tham nhũng, lãng phí tiền bạc của nhân dân. Vì lẽ đó, việc đặt ra các yêu cầu có tính nguyên tắc đối với hoạt động kiểm soát chi ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng là điều cần thiết với mọi quốc gia trên thế giới. Đối với Việt Nam, hoạt động kiểm soát chi ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng phải bảo đảm các yêu cầu sau đây: Một là, hoạt động kiểm soát chi ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng phải bao quát hết được các khoản chi phí trong quá trình chuẩn bị và thực hiện dự án đầu tư xây dựng, bảo đảm tất cả các chi phí xây dựng đều phải nằm trong dự toán được duyệt theo đúng mục đích và định mức. Hai là, chính sách và cơ chế kiểm soát chi ngân sách phải làm cho hoạt động đầu tư xây dựng của nhà nước đạt hiệu quả cao có tác động tích cực đến sự phát triển của nền kinh tế, xã hội. Cơ chế kiểm soát chi phải quy định rõ điều kiện, trình tự, thủ tục kiểm soát bảo đảm tăng cường kỷ cương, kỷ luật tài chính nhưng không khắt khe, máy móc, không gây ách tắc, phiền hà cho các đơn vị sử dụng kinh phí ngân sách nhà nước cấp. Ba là, tổ chức bộ máy kiểm soát chi ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng phải được thiết kế gọn nhẹ, năng động theo hướng thu gọn các đầu mối cơ quan quản lý và đơn giản hóa thủ tục hành chính. Mặt khác, cũng cần phân định rõ ràng vai trò, trách nhiệm và quyền hạn của các cơ quan quản lý ngân sách, cơ quan quản lý ngân quỹ, các cơ quan nhà nước, các đơn vị sử dụng kinh phí ngân sách trong quá trình thực hiện chi ngân sách nhà nước; bảo đảm sự công khai kiểm tra, giám sát lẫn nhau giữa những cơ quan, đơn vị đó trong quá trình kiểm soát chi ngân sách cho đầu tư xây dựng. Bốn là, kiểm soát chi ngân sách nhà nước cần được thực hiện đồng bộ, nhất quán và thống nhất với việc quản lý ngân sách nhà nước từ khâu 11 lập, chấp hành đến khâu quyết toán ngân sách nhà nước. Đồng thời, hoạt động này cần có sự thống nhất với việc thực hiện các chính sách và cơ chế quản lý tài chính khác 1.1.4. Phương thức kiểm soát chi ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng Phương thức kiểm soát chi ngân sách là các cách thức, phương pháp mà nhà nước sử dụng để thẩm định và kiểm tra các khoản chi (trước, trong và sau khi thanh toán) theo đúng chế độ chi ngân sách và theo dự toán chi tiêu đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền tham gia. Trên thế giới hiện nay có 4 phương thức kiểm soát chi ngân sách được áp dụng rộng rãi hiện nay là: Phương thức quản lý chi theo yếu tố đầu vào; Phương thức quản lý chi theo chương trình, dự án; Phương thức quản lý chi theo kết quả đầu ra và Phương thức quản lý chi theo chu trình ngân sách và khuôn khổ chi tiêu trung hạn [45]. Một là, phương thức quản lý chi theo yếu tố đầu vào. Phương thức quản lý chi theo yếu tố đầu vào còn gọi là phương thức quản lý truyền thống được tiến hành trong thời gian cố định thông thường một năm. Tại Việt Nam, phương thức quản lý này được áp dụng đối với các đơn vị dự toán thuộc khu vực hành chính, sự nghiệp công chủ yếu dựa trên tổng nguồn lực hiện có của ngân sách nhà nước, lịch sử kinh nghiệm cấp phát các năm trước và một phần nhu cầu thực tế phát sinh. Theo đó, cơ chế quản lý, định mức chi tiêu, sử dụng ngân sách, thậm chí quan điểm xây dựng chế độ quản lý tài chính được thiết lập để kiểm soát theo phương châm càng chặt chẽ càng tốt. Trong hoạt động kiểm soát chi đầu tư xây dựng, việc quản lý chi đầu tư có những quy định cụ thể dựa trên những căn cứ pháp lý như luật NSNN, luật xây dựng, luật đấu thầu, nghị định quy định quy chế quản lý đầu tư và xây dựng, các thông tư hướng dẫn về quản lý và thẩm định, quyết toán vốn đầu tư 12