Tài liệu Pháp luật về kiểm soát chất lượng thủ tục hành chính trong giai đoạn xây dựng văn bản quy phạm pháp luật ở việt nam hiện nay

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA NGUYỄN HÙNG HUẾ PHÁP LUẬT VỀ KIỂM SOÁT CHẤT LƯỢNG THỦ TỤC HÀNH CHÍNH TRONG GIAI ĐOẠN XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT Ở VIỆT NAM HIỆN NAY LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH HÀ NỘI, NĂM 2017 BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA NGUYỄN HÙNG HUẾ PHÁP LUẬT VỀ KIỂM SOÁT CHẤT LƯỢNG THỦ TỤC HÀNH CHÍNH TRONG GIAI ĐOẠN XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT Ở VIỆT NAM HIỆN NAY LUẬN VĂN THẠC SĨ: LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH Mã số: 60 38 01 02 HÀ NỘI, NĂM 2017 LỜI CAM ĐOAN Luận văn của tôi được nghiên cứu nghiêm túc, độc lập trên cơ sở sự hỗ trợ, hướng dẫn, chỉ bảo tận tình của PGS.TS. Trần Thị Cúc, cùng với sự giúp đỡ của gia đình, bạn bè, đồng nghiệp công tác tại Cục Kiểm soát thủ tục hành chính. Tôi xin cam đoan các nội dung và kết quả nghiên cứu trong đề tài này là trung thực và chưa từng được ai công bố trong bất cứ công trình nào./. Hà Nội, ngày tháng 7 năm 2017 Tác giả Nguyễn Hùng Huế 2 LỜI CẢM ƠN Để có được luận văn này, em xin được bày tỏ lòng biết ơn chân thành và sâu sắc nhất tới PGS.TS. Trần Thị Cúc, đã trực tiếp tận tình hướng dẫn em trong thời gian qua để triển khai, nghiên cứu và hoàn thành đề tài được giao một cách tốt nhất. Đồng thời, em xin gửi lời cảm ơn chân thành đến các thầy, cô giáo của Học viện Hành chính Quốc gia, các nhà khoa học đã trực tiếp hoặc gián tiếp giảng dạy truyền đạt những kiến thức khoa học chuyên ngành bổ ích cho bản thân em trong thời gian học tập, nghiên cứu tại Học viện. Bên cạnh đó, phải kể đến và xin cảm ơn những đóng góp quý báu và nhiệt tình của bạn bè, đồng nghiệp; của Lãnh đạo Cục Kiểm soát thủ tục hành chính đã tạo điều kiện, giúp đỡ trong triển khai nghiên cứu, hoàn thành luận văn; đặc biệt là sự quan tâm động viên, khuyến khích và cảm thông sâu sắc của gia đình. Một lần nữa tác giả xin trân trọng cảm ơn về tất cả những sự giúp đỡ quý báu đó./. Hà Nội, ngày tháng 7 năm 2017 Tác giả Nguyễn Hùng Huế 3 MỤC LỤC MỞ ĐẦU ................................................................................................ 6 CHƯƠNG 1 .......................................................................................... 11 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN PHÁP LUẬT VỀ KIỂM SOÁT CHẤT LƯỢNG THỦ TỤC HÀNH CHÍNH TRONG GIAI ĐOẠN XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT ......................................................... 11 1.1. MỘT SỐ KHÁI NIỆM ................................................................ 11 1.1.1. Thủ tục hành chính ............................................................... 11 1.1.2. Kiểm soát chất lượng thủ tục hành chính.............................. 12 1.1.3. Văn bản quy phạm pháp luật ................................................ 12 1.2. QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT VỀ KIỂM SOÁT CHẤT LƯỢNG THỦ TỤC HÀNH CHÍNH TRONG GIAI ĐOẠN XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT.................................................................................... 17 1.2.1. Nguyên tắc, yêu cầu và tiêu chí đánh giá chất lượng thủ tục hành chính ............................................................................................... 17 1.2.2. Nội dung, đối tượng, phạm vi kiểm soát chất lượng thủ tục hành chính trong giai đoạn xây dựng văn bản quy phạm pháp luật.......... 19 1.2.3. Chủ thể và quy trình thực hiện kiểm soát chất lượng thủ tục hành chính trong giai đoạn xây dựng văn bản quy phạm pháp luật.......... 29 CHƯƠNG 2 .......................................................................................... 33 THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VÀ THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ KIỂM SOÁT CHẤT LƯỢNG THỦ TỤC HÀNH CHÍNH TRONG GIAI ĐOẠN XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT....................... 33 2.1. THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ KIỂM SOÁT CHẤT LƯỢNG THỦ TỤC HÀNH CHÍNH TRONG GIAI ĐOẠN XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT .......................................................................... 33 2.1.1. Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về kiểm soát chất lượng thủ tục hành chính trong giai đoạn xây dựng văn bản quy phạm pháp luật33 2.1.2. Đánh giá thực trạng pháp luật về kiểm soát chất lượng thủ tục hành chính trong giai đoạn xây dựng văn bản quy phạm pháp luật.......... 34 2.2. THỰC TRẠNG THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ KIỂM SOÁT CHẤT LƯỢNG THỦ TỤC HÀNH CHÍNH TRONG GIAI ĐOẠN XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT ............................................ 43 2.2.1. Thực trạng thực hiện đánh giá tác động thủ tục hành chính…….. 43 2.2.2. Thực trạng lấy ý kiến, thẩm định quy định về thủ tục hành chính ..51 CHƯƠNG 3 .......................................................................................... 58 MỘT SỐ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ KIỂM SOÁT CHẤT LƯỢNG THỦ TỤC HÀNH CHÍNH TRONG GIAI ĐOẠN XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT ................................... 58 3.1. XÂY DỰNG BỔ SUNG QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT VỀ PHƯƠNG PHÁP ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG THỦ TỤC HÀNH CHÍNH TRONG GIAI ĐOẠN ĐỀ XUẤT CHÍNH SÁCH ................................................................ 58 3.1.1. Bổ sung phương pháp, cách thức đánh giá tiêu chí về sự cần thiết của thủ tục hành chính ..................................................................... 58 3.1.2. Bổ sung phương pháp, cách thức đánh giá tiêu chí về tính hợp lý của thủ tục hành chính ......................................................................... 59 3.1.3. Bổ sung phương pháp, cách thức đánh giá tiêu chí về tính hợp pháp của thủ tục hành chính .................................................................... 61 3.1.4. Bổ sung phương pháp, cách thức để đánh giá tính hiệu quả của thủ tục hành chính ............................................................................. 61 3.2. HOÀN THIỆN QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT VỀ PHƯƠNG PHÁP ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG TRONG GIAI ĐOẠN DỰ THẢO VĂN BẢN ...... 63 3.2.1. Hoàn thiện phương pháp, cách thức đánh giá tiêu chí về sự cần thiết của thủ tục hành chính............................................................... 63 3.2.2. Hoàn thiện phương pháp, cách thức đánh giá tiêu chí về tính hợp lý của thủ tục hành chính .................................................................. 63 3.2.3. Hoàn thiện phương pháp, cách thức đánh giá tiêu chí về tính hợp pháp của thủ tục hành chính ............................................................. 64 3.2.4. Hoàn thiện phương pháp, cách thức tính toán chi phí tuân thủ của thủ tục hành chính ............................................................................. 64 3.2.5. Quy định rõ việc sử dụng phương pháp đánh giá tác động trong một số trường hợp đặc thù .............................................................. 65 3.3. XÂY DỰNG BỔ SUNG CÁC QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT VỀ PHƯƠNG PHÁP KIỂM SOÁT CHẤT LƯỢNG ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG THỦ TỤC HÀNH CHÍNH ........................................................................... 65 3.3.1. Quy định rõ ràng quy trình kiểm soát chất lượng đánh giá tác động thủ tục hành chính ........................................................................... 65 3.3.2. Xây dựng bổ sung quy định pháp luật về nội dung kiểm soát chất lượng hoạt động đánh giá tác động thủ tục hành chính .................... 73 2 3.4. NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG THAM GIA Ý KIẾN, THẨM ĐỊNH QUY ĐỊNH VỀ THỦ TỤC HÀNH CHÍNH ................................................. 77 3.5. TĂNG CƯỜNG SỰ THAM GIA CỦA NGƯỜI DÂN, ĐỐI TƯỢNG CHỊU TÁC ĐỘNG TRONG QUÁ TRÌNH XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT .......................................................................... 80 KẾT LUẬN .......................................................................................... 85 DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH CỦA TÁC GIẢ .......................... 87 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO............................................. 89 PHỤ LỤC 1 .......................................................................................... 91 PHỤ LỤC 2 .......................................................................................... 95 PHỤ LỤC 3 .........................................................................................105 PHỤ LỤC 4 .........................................................................................107 3 DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT ĐGTĐ: Đánh giá tác động QPPL: Quy phạm pháp luật KSTTHC: Kiểm soát thủ tục hành chính TTHC: Thủ tục hành chính VBQPPL: Văn bản quy phạm pháp luật XHCN: Xã hội chủ nghĩa 4 DANH MỤC CÁC BẢNG BIỂU Trang 1. Biểu đồ Biểu đồ 2.1: Kết quả đánh giá tác động TTHC 34 Biểu đồ 2.2: Kết quả tham gia ý kiến, thẩm định TTHC 36 Biểu đồ 2.3: Kết quả tham gia ý kiến, đánh giá tác động TTHC 51 2. Bảng biểu Bảng số 2.1: Kết quả đánh giá tác động thủ tục hành chính 33 Bảng số 2.2: Biểu mẫu đánh giá tên, trình tự thực hiện TTHC 41 Bảng số 2.3: Biểu mẫu đánh giá tính hợp pháp của TTHC 43 Bảng số 2.4: Biểu mẫu đánh giá sự cần thiết của TTHC 44 Bảng số 3.1: Đánh giá lợi ích – chi phí 61 Bảng số 3.2: Quy trình kiểm soát chất lượng đánh giá tác động thủ tục hành chính trong xây dựng chính sách 67 Bảng số 3.3: Quy trình kiểm soát chất lượng đánh giá tác động trong dự thảo văn bản 71 Bảng số 3.4: Kiểm soát tính đầy đủ hoạt động đánh giá tác động TTHC 73 3. Sơ đồ Sơ đồ 3.1: Quy trình đánh giá sự cần thiết của TTHC 56 5 MỞ ĐẦU 1. Lý do chọn đề tài luận văn Trong đời sống xã hội, thủ tục hành chính là phương tiện quan trọng bảo đảm thực hiện các quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, tổ chức; là công cụ hữu hiệu góp phần chuyển tải chính sách của Nhà nước vào cuộc sống. Quy định thủ tục hành chính hay còn gọi là quy phạm thủ tục có mối quan hệ biện chứng với quy định nội dung trong văn bản quy phạm pháp luật, nói cách khác, thủ tục hành chính là một cấu thành của nội dung văn bản quy phạm pháp luật. Chất lượng của quy định nội dung và quy định thủ tục hành chính trong văn bản quy phạm pháp luật có ảnh hưởng lớn đến người dân, doanh nghiệp và xã hội cũng như ảnh hưởng lớn đến mục tiêu, hiệu lực và hiệu quả của hoạt động quản lý nhà nước; quy định về thủ tục hành chính cũng như quá trình thực hiện chính là sự thể hiện một cách rõ nét, tập trung nhất bộ mặt của chính quyền và sự tiến bộ văn minh, dân chủ của chính quyền và xã hội. Do vậy, việc đảm bảo chất lượng văn bản quy phạm pháp luật nói chung, chất lượng của quy định về thủ tục hành chính nói riêng cần phải được quan tâm ngay từ giai đoạn xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Hiện nay, việc kiểm soát chất lượng quy định thủ tục hành chính trong giai đoạn xây dựng văn bản quy phạm pháp luật đã có những nội dung quy định cụ thể. Tuy nhiên, thực tế cho thấy còn nhiều thủ tục hành chính rườm rà, chồng chéo, không cần thiết, không khả thi, gây cản trở đến hoạt động sản xuất, kinh doanh, ảnh hưởng xấu đến môi trường kinh doanh, gây bức xúc trong xã hội vẫn được ban hành. Một trong những nguyên nhân chính của thực trạng trên là công tác kiểm soát chất lượng quy định thủ tục hành chính còn bất cập; bên cạnh đó, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 có những quy định mới liên quan đến đánh giá tác động thủ tục hành chính, quy định thủ tục hành chính trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật nên một số quy định về kiểm soát chất lượng quy định thủ tục hành chính hiện nay không còn 6 phù hợp nên không có tác dụng tích cực trong việc kiểm soát, đảm bảo mục tiêu đặt ra trong việc ban hành thủ tục hành chính. Chính vì vậy, trong phạm vi luận văn này sẽ tập trung phân tích thực trạng và đề xuất giải pháp với đề tài “Pháp luật về kiểm soát chất lượng thủ tục hành chính trong giai đoạn xây dựng văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay”. 2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn Kiểm soát thủ tục hành chính được chính thức quy định cụ thể trong văn bản quy phạm pháp luật từ Nghị định số 63/2010/NĐ-CP ngày 08 tháng 6 năm 2010 của Chính phủ. Chính vì vậy, vấn đề kiểm soát thủ tục hành chính chủ yếu mới được nghiên cứu để tập hợp, biên soạn thành sổ tay nghiệp vụ hoặc giáo trình phục vụ cho các đối tượng trực tiếp thực hiện các nhiệm vụ này như: Sổ tay nghiệp vụ kiểm soát thủ tục hành chính do Nhà xuất bản tư pháp phát hành; Giáo trình về kiểm soát thủ tục hành chính (dành cho hệ trung cấp luật),... Nội dung của các công trình trên bao gồm toàn bộ các hoạt động của kiểm soát thủ tục hành chính từ kiểm soát quy định đến việc tổ chức thực hiện quy định thủ tục hành chính. Tuy nội dung của các công trình trên có nội dung về kiểm soát chất lượng thủ tục hành chính trong dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật nhưng phần lớn hướng phục vụ vào đối tượng mà công trình đấy phục vụ như: hướng dẫn kỹ năng, kinh nghiệm thực hiện (Sổ tay nghiệp vụ) hay chỉ đề cập một phần rất nhỏ (Giáo trình trung cấp luật),... Do đó, hiện nay, chưa có nghiên cứu sâu, hệ thống, đầy đủ, cụ thể liên quan đến vấn đề kiểm soát chất lượng thủ tục hành chính trong giai đoạn xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Bên cạnh đó, hiện nay, có một số công trình nghiên cứu liên quan đến cải cách thủ tục hành chính trong từng lĩnh vực, địa bàn cụ thể như: Đề tài “Cải cách thủ tục hành chính – thông qua thực tiễn tỉnh Nam Định”, Luận văn Thạc sỹ luật học của Nguyễn Phúc Sơn năm 2014; Đề tài “Cải cách thủ tục hành chính ở Ủy ban nhân dân xã, thị trấn tại huyện Quảng Xương, Thanh Hóa”, Luận văn Thạc sỹ luật học của Đặng Ngọc Thanh năm 2014; Đề tài “Cải cách 7 thủ tục hành chính tại Ủy ban nhân dân huyện Kim Động, tỉnh Hưng Yên”, Luận văn Thạc sỹ quản lý công của Vũ Thị Thanh Hương năm 2016; Đề tài “Cải cách thủ tục hành chính lĩnh vực tài nguyên môi trường tại Ủy ban nhân dân huyện Phú Xuyên, thành phố Hà Nội”, Luận văn Thạc sỹ quản lý công của Chu Văn Khánh năm 2016,... Các đề tài này chủ yếu đánh giá công tác thực hiện cải cách thủ tục hành chính là một trong sáu nhiệm vụ của cải cách hành chính mà chưa đề cập đến nội dung kiểm soát chất lượng thủ tục hành chính trong giai đoạn xây dựng văn bản quy phạm pháp luật là một nhiệm vụ quản lý nhà nước về kiểm soát thủ tục hành chính, nhất là nghiên cứu về pháp luật liên quan đến nội dung này. Về tổ chức thực hiện thủ tục hành chính còn có một số đề tài nghiên cứu đến việc thực hiện thủ tục hành chính chung hoặc trong từng lĩnh vực, địa bàn cụ thể như: Đề tài “Thực hiện pháp luật về giải quyết thủ tục hành chính của cơ quan nhà nước cấp tỉnh ở Việt Nam hiện nay”, Luận án Tiến sĩ luật học của Nguyễn Văn Linh, 2015; Đề tài “Cải cách thủ tục hành chính theo cơ chế một cửa, một cửa liên thông tại Ủy ban nhân dân cấp phương tại Quận Nam Từ Liêm, Hà Nội”, Luận văn Thạc sỹ của Bùi Kim Cúc, 2016; Đề tài “Thủ tục cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất ở thành phố Hà Nội”, Luận văn Thạc sỹ Luật Hiến pháp và Luật Hành chính của Hoàng Thị Hương, 2016,... Các công trình này chủ yếu nghiên cứu ở giai đoạn tổ chức thực hiện văn bản quy phạm pháp luật, không nghiên cứu pháp luật về kiểm soát chất lượng thủ tục hành chính trong giai đoạn xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Như vậy, hiện nay, cũng đã có một số công trình nghiên cứu ít nhiều có sự liên quan đến đề tài Luận văn và là cơ sở khoa học để tha khảo trong quá trình thực hiện đề tài. Tuy nhiên, các công trình nghiên cứu đó chưa nghiên cứu một cách có hệ thống, toàn diện những vấn đề về pháp luật kiểm soát chất lượng thủ tục hành chính trong giai đoạn xây dựng văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay. 8 3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn Luận văn có mục đích nghiên cứu những vấn đề lý luận và thực tiễn pháp luật làm cơ sở cho việc đề xuất và luận chứng cho các giải pháp hoàn thiện pháp luật về kiểm soát chất lượng thủ tục hành chính trong giai đoạn xây dựng văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay. Từ đó, nhiệm vụ của luận văn như sau: Thứ nhất, xác định các vấn đề lý luận và quy định của pháp luật hiện hành liên quan đến kiểm soát chất lượng thủ tục hành chính trong giai đoạn xây dựng văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam. Thứ hai, nghiên cứu, đánh giá thực trạng pháp luật và áp dụng pháp luật về kiểm soát chất lượng thủ tục hành chính trong giai đoạn xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Thứ ba, nghiên cứu, đề xuất các giải pháp hoàn thiện pháp luật về kiểm soát chất lượng thủ tục hành chính trong giai đoạn xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn Đối tượng nghiên cứu: Thực trạng quy định và áp dụng pháp luật về kiểm soát chất lượng thủ tục hành chính trong giai đoạn xây dựng văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam. Phạm vi nghiên cứu: Luận văn tập trung nghiên cứu pháp luật hiện hành, còn hiệu lực và thực tiễn áp dụng pháp luật về kiểm soát chất lượng thủ tục hành chính trong giai đoạn xây dựng văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam. Luận văn không nghiên cứu về việc kiểm soát chất lượng đối với từng thủ tục hành chính cụ thể, ở từng lĩnh vực cụ thể; cũng như không nghiên cứu về kiểm soát việc thực hiện thủ tục hành chính. Về phạm vi nghiên cứu về mặt thời gian, luận văn nghiên cứu từ khi Chính phủ ban hành Nghị định số 63/2010/NĐ-CP ngày 08 tháng 6 năm 2010 về kiểm soát thủ tục hành chính đến nay. 9 5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu của luận văn Luận văn được nghiên cứu dựa trên phương pháp luận của Chủ nghĩa Mác – Lê Nin và sử dụng các phương pháp nghiên cứu sau: Phương pháp phân tích và tổng hợp; phương pháp phân loại và hệ thống hóa lý thuyết; phương pháp lịch sử; phương pháp quan sát khoa học; phương pháp điều tra. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn Ý nghĩa khoa học: Đề xuất một số giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về kiểm soát chất lượng thủ tục hành chính trong giai đoạn xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Ý nghĩa thực tiễn: Thứ nhất, hoàn thiện pháp luật về kiểm soát chất lượng thủ tục hành chính trong giai đoạn xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Thứ hai, tạo điều kiện thuận lợi cho các tổ chức, cá nhân trong quá trình thực hiện các nhiệm vụ liên quan đến kiểm soát chất lượng thủ tục hành chính trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Thứ ba, nâng cao chất lượng thủ tục hành chính trong văn bản quy phạm pháp luật theo hướng chỉ ban hành và duy trì thủ tục hành chính thật sự cần thiết, hợp lý, hợp pháp và hiệu quả. 7. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục các công trình của tác giả đã công bố, danh mục tài liệu tham khảo và phụ lục kèm theo, Luận văn gồm 03 Chương như sau: Chương 1: Những vấn đề lý luận pháp luật về kiểm soát chất lượng thủ tục hành chính trong giai đoạn xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Chương 2: Thực trạng pháp luật và thực hiện pháp luật về kiểm soát chất lượng thủ tục hành chính trong giai đoạn xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Chương 3: Giải pháp hoàn thiện pháp luật về kiểm soát chất lượng thủ tục hành chính trong giai đoạn xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. 10 Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN PHÁP LUẬT VỀ KIỂM SOÁT CHẤT LƯỢNG THỦ TỤC HÀNH CHÍNH TRONG GIAI ĐOẠN XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT 1.1. Một số khái niệm 1.1.1. Thủ tục hành chính Dưới góc độ quản lý nhà nước nói chung, thủ tục hành chính là công cụ, phương tiện quan trọng để các cơ quan hành chính thực hiện việc quản lý đối với từng ngành, lĩnh vực cụ thể. Còn dưới góc độ xã hội, TTHC là cầu nối để chuyển tải nhiều quy định cụ thể về chính sách của Nhà nước trong các văn bản pháp luật đi vào cuộc sống, đảm bảo cho người dân, tổ chức tiếp cận và thực hiện chính sách, trong đó cơ bản và chủ yếu là các quyền, lợi ích chính đáng, hợp pháp của công dân, tổ chức. Với nghĩa chung nhất, thủ tục (procédure) là cách thức, các bước giải quyết công việc theo một trình tự, nguyên tắc nhất định, gồm một loạt công đoạn liên quan chặt chẽ với nhau nhằm đạt được một mục đích nào đó [11]. Thủ tục hành chính, trước hết cũng có nghĩa là thủ tục nhưng khác với các thủ tục khác ở chỗ đây là những thủ tục được đặt ra để giải quyết những việc phát sinh từ hoạt động quản lý hành chính, chủ yếu do các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện. Hiện nay, có tương đối nhiều quan điểm khác nhau về khái niệm thủ tục hành chính nhưng nhìn chung đều thống nhất rằng thủ tục hành chính là những quy định, quy phạm mang tính hình thức (quy trình, cách thức,..) để phục vụ cho các quy phạm mang tính nội dung (quy định về nội dung chính sách, các quyền, nghĩa vụ của cá nhân, tổ chức, cơ quan nhà nước…) [13, tr11 - 20]. Trong đề tài này, khái niệm thủ tục hành chính được tiếp cận theo các quy định hiện nay của pháp luật thực định, cụ thể là Nghị định 63/2010/NĐ-CP ngày 08 tháng 6 năm 2010 của Chính phủ về kiểm soát thủ tục hành chính (Nghị định 11 63/2010/NĐ-CP). Theo đó, “Thủ tục hành chính là trình tự, cách thức thực hiện, hồ sơ và yêu cầu, điều kiện do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định để giải quyết một công việc cụ thể liên quan đến cá nhân, tổ chức” (Khoản 1 Điều 3 Nghị định số 63/2010/NĐ-CP). 1.1.2. Kiểm soát chất lượng thủ tục hành chính Theo Từ điển Tiếng việt, kiểm soát là một động từ, dùng để chỉ hành động để xem xét, phát hiện, ngăn chặn những gì trái quy định; còn chất lượng là một danh từ để chỉ cái tạo nên phẩm chất, giá trị của một sự vật, sự việc. [11] Đối với kiểm soát thủ tục hành chính, theo quy định tại Khoản 5 Điều 3 Nghị định 63/2010/NĐ-CP, kiểm soát thủ tục hành chính là việc xem xét, đánh giá, theo dõi nhằm bảo đảm tính khả thi của quy định về thủ tục hành chính, đáp ứng yêu cầu công khai, minh bạch trong quá trình tổ chức thực hiện thủ tục hành chính. Từ khái niệm này cho thấy, kiểm soát thủ tục hành chính bao gồm kiểm soát quy định thủ tục hành chính và kiểm soát việc tổ chức thực hiện thủ tục hành chính. Như vậy, kiểm soát chất lượng thủ tục hành chính là một nội dung của kiểm soát thủ tục hành chính, đề cập đến vấn đề kiểm soát chất lượng của các quy định thủ tục hành chính. Chất lượng của quy định thủ tục hành chính chính là việc đề cập đến sự cần thiết, tính khả thi, hợp pháp, hiệu quả của thủ tục hành chính. Theo đó, kiểm soát chất lượng thủ tục hành chính có thể được hiểu là việc xem xét, phát hiện quy định thủ tục hành chính chưa cần thiết, khả thi, hợp pháp và hiệu quả làm cơ sở cắt giảm hoặc đơn giản hóa quy định thủ tục hành chính. 1.1.3. Văn bản quy phạm pháp luật Trên thế giới, khái niệm văn bản quy phạm pháp luật được các nước xử lý theo nhiều cách khác nhau. Trong nghiên cứu, xây dựng dự án Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, Bộ Tư pháp đã tiến hành sưu tầm các luật quy định về trình tự, thủ tục ban hành văn bản luật và văn bản pháp quy của trên 16 quốc gia. Nghiên cứu cho thấy, có 9/16 nước không định nghĩa văn bản pháp luật, có 5/16 nước quy định về khái niệm, chủ yếu là các nước thuộc hệ 12 thống xã hội chủ nghĩa trước đây như: Azebaizan, Lào, Kyrgikistan, Gruzia, Bulgaria. Về cơ bản, khái niệm văn bản pháp luật của các nước có định nghĩa gần giống với khái niệm văn bản quy phạm pháp luật của Việt Nam, với một số điểm chung như: Là văn bản có chứa đựng quy tắc chung; do cơ quan nhà nước ban hành hoặc thông qua; có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng nhiều lần. Ngoài ra, một số nước có thêm quy định về xác lập, thay đổi hoặc hủy bỏ các quy phạm pháp luật,… Đối với những nước không xác định khái niệm văn bản quy phạm pháp luật, họ chỉ liệt kê hình thức văn bản; quy định thẩm quyền ban hành (cho chính quyền địa phương, thậm chí trao quyền cho đơn vị hành chính, kinh tế đặc biệt như Trung Quốc),… Ở nước ta, khái niệm văn bản quy phạm pháp luật đã được quy định lần đầu trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996. Sau đó, nó tiếp tục được quy định với một số điểm thay đổi trong Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2002; hai văn bản Luật năm 2008 và Luật năm 2004 và các nghị định hướng dẫn thi hành. Mặc dù đã có một số sửa đổi, bổ sung qua các thời kỳ, nhưng về cơ bản, khái niệm văn bản quy phạm pháp luật được xác định trong hai luật vừa nêu với các đặc trưng như sau: (i) Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền; (ii) Văn bản quy phạm pháp luật chứa đựng các quy tắc xử sự có hiệu lực bắt buộc chung để điều chỉnh các quan hệ xã hội; (iii) Hình thức của văn bản và trình tự, thủ tục ban hành theo quy định của luật; (iv) Văn bản quy phạm pháp luật được Nhà nước bảo đảm thực hiện. Hiện nay, xuất phát từ ý nghĩa quan trọng cả về lý luận và thực tiễn của khái niệm văn bản quy phạm pháp luật, nhằm khắc phục hạn chế trong việc phân biệt khái niệm văn bản quy phạm pháp luật với văn bản hành chính thông thường và những văn bản khác của cơ quan nhà nước được ban hành trong thời gian qua, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 đã bổ sung khái niệm quy phạm pháp luật, đồng thời hoàn thiện hơn khái niệm văn bản quy phạm pháp luật. Cụ thể như sau: 13 Về khái niệm “quy phạm pháp luật”, khoản 1 Điều 3 quy định: “Quy phạm pháp luật là quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi cả nước hoặc đơn vị hành chính nhất định, do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định trong Luật này ban hành và được Nhà nước bảo đảm thực hiện”. Về khái niệm “văn bản quy phạm pháp luật”, Điều 2 quy định: “Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản có chứa quy phạm pháp luật, được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này. Văn bản có chứa quy phạm pháp luật nhưng được ban hành không đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này thì không phải là văn bản quy phạm pháp luật”. 1.1.4. Giai đoạn xây dựng văn bản quy phạm pháp luật Xây dựng và thực thi pháp luật là hai mặt hoạt động cơ bản của nền quản trị quốc gia. Một cách khái quát nhất, xây dựng pháp luật là hoạt động ban hành, sửa đổi, bổ sung hoặc bãi bỏ các quy định của pháp luật (tức là các quy phạm pháp luật) cho phù hợp với nhu cầu điều chỉnh pháp luật đối với các quan hệ xã hội. Nói cách khác, xây dựng pháp luật là hoạt động tạo lập mới hoặc thay đổi các quy phạm pháp luật đã có - tế bào của hệ thống pháp luật. Thông qua hoạt động xây dựng pháp luật, hệ thống pháp luật có thể “phình” thêm hoặc “teo” đi. Hoạt động xây dựng pháp luật cũng là hoạt động quyền lực hóa các chuẩn mực xã hội. Về bản chất, xây dựng pháp luật là một hoạt động kỹ thuật - pháp lý mang tính chính trị. Xây dựng pháp luật là hoạt động nhằm tạo ra các quy phạm pháp luật. Đó là hoạt động đưa ý chí của Nhà nước, ý chí của nhân dân lên thành pháp luật. Trong thực tiễn ở Việt Nam, xây dựng pháp luật là hoạt động mang tính tổ chức rất chặt chẽ, được tiến hành theo những trình tự và thủ tục pháp luật quy định. Trên cơ sở những nhận thức chung kể trên, đã có nhà khoa học của Việt 14 Nam đưa ra định nghĩa về việc xây dựng pháp luật như sau: “Xây dựng pháp luật ở Việt Nam là một quá trình hoạt động vô cùng quan trọng, phức hợp, bao gồm rất nhiều các hoạt động kế tiếp nhau, liên hệ chặt chẽ với nhau, do nhiều tổ chức và cá nhân có vị trí, vai trò, chức năng, quyền hạn khác nhau cùng tiến hành, nhằm chuyển hóa ý chí của Nhà nước, của nhân dân Việt Nam thành những quy định pháp luật dựa trên những nguyên tắc nhất định và được thể hiện dưới những hình thức pháp lý nhất định mà chủ yếu là văn bản quy phạm pháp luật” [7, tr.13]. Hiện nay, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 đã đổi mới cơ bản quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo hướng tách bạch quy trình xây dựng chính sách với quy trình soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật, trong đó tập trung quy định về quy trình xây dựng chính sách theo hướng chính sách được thông qua, phê duyệt trước khi bắt đầu soạn thảo văn bản. Theo đó, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 bổ sung quy trình xây dựng, phân tích chính sách đối với luật, pháp lệnh và một số loại nghị định của Chính phủ, nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh. Trong đó, Luật năm 2015 đã chú trọng hơn đến quy trình phân tích, hoạch định chính sách bằng việc bổ sung những quy định cụ thể, rành mạch về trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá nhân đề xuất chính sách (bao gồm cả thủ tục hành chính là một biện pháp để thực hiện chính sách) và đề cao sự tham gia rộng rãi của các tầng lớp nhân dân trong giai đoạn này. Giai đoạn này bao gồm các bước cơ bản sau: Bước 1: Lập đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật (bao gồm nội dung đánh giá tác động chính sách, trong đó có đánh giá tác động thủ tục hành chính). Bước 2: Thẩm định đề xuất chính sách (bao gồm thẩm định nội dung về sự cần thiết, tính hợp lý, chi phí tuân thủ thủ tục hành chính của chính sách trong đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, nếu chính sách liên quan đến thủ tục hành chính). 15 Bước 3: Trình đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Bước 4: Thẩm tra đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Bước 4: Thông qua chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Đối với giai đoạn soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật bao gồm các bước cơ bản sau: Bước 1: Soạn thảo dự thảo văn bản quy phạm pháp luật (bao gồm đánh giá thủ tục hành chính trong dự án, dự thảo văn bản, nếu trong dự án, dự thảo văn bản có quy định thủ tục hành chính). Bước 2: Lấy ý kiến đối với dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Bước 3: Thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật (bao gồm thẩm định nội dung về sự cần thiết, tính hợp lý và chi phí tuân thủ các thủ tục hành chính trong dự thảo văn bản, nếu trong dự thảo văn bản có quy định thủ tục hành chính). Bước 4: Thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Bước 5: Ban hành, công bố văn bản quy phạm pháp luật. Như vậy, trong giai đoạn xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, thủ tục hành chính với vai trò là một biện pháp để thực thi chính sách và là một cấu thành của nội dung văn bản quy phạm pháp luật nên để đảm bảo hiệu quả, hiệu lực của chính sách, văn bản quy phạm pháp luật thì kiểm soát chất lượng thủ tục hành chính là một trong những nội dung, yêu cầu tất yếu trong đề xuất chính sách và soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật. Việc kiểm soát chất lượng thủ tục hành chính sẽ gắn kết với từng khâu, từng bước của quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật với những nguyên tắc, yêu cầu, tiêu chí, nội dung cụ thể phù hợp với từng bước, từng đối tượng thực hiện trong quá trình này. Nội dung quy định cụ thể của pháp luật hiện nay về kiểm soát chất lượng quy định thủ tục hành chính trong quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật sẽ được trình bày cụ thể tại mục 1.2 của chương này. 16