Tài liệu Pháp luật về dịch vụ công ở việt nam hiện nay luận văn ths. luật

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT TRẦN MỸ LINH PH¸P LUËT VÒ DÞCH Vô C¤NG ë VIÖT NAM HIÖN NAY LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC HÀ NỘI - 2015 ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT TRẦN MỸ LINH PH¸P LUËT VÒ DÞCH Vô C¤NG ë VIÖT NAM HIÖN NAY Chuyên ngành: Lý luận và Lịch sử nhà nƣớc và pháp luật Mã số: 60 38 01 01 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Ngƣời hƣớng dẫn khoa học: PGS. TS. VŨ TRỌNG HÁCH HÀ NỘI - 2015 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực. Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ tài chính theo quy định của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội. Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tôi có thể bảo vệ Luận văn. Tôi xin chân thành cảm ơn! NGƯỜI CAM ĐOAN Trần Mỹ Linh MỤC LỤC Trang Trang phụ bìa Lời cam đoan Mục lục MỞ ĐẦU ....................................................................................................................1 Chƣơng 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦ A PHÁP LUẬT VỀ DICH VỤ CÔNG ..........8 ̣ Nhƣ̃ng vấ n đề lý luâ ̣n về dich ̣ vu ̣ công .......................................................8 1.1.1. Quan niê ̣m về dich ̣ vu ̣ công ...........................................................................8 1.1. 1.1.2. Đặc điểm dịch vụ công ................................................................................11 1.1.3. Phân loa ̣i dich ̣ vu ̣ công .................................................................................13 1.2. Những vấn đề lý luận pháp luật về dịch vụ công ....................................17 1.2.1. Quan niệm pháp luật về dịch vụ công ........................................................17 1.2.2. Đặc điểm của pháp luật về dịch vụ công .....................................................20 1.2.3. Vai trò của pháp luật về dịch vụ công .........................................................26 1.2.4. Quá trình hình thành và phát triển của pháp luật về dịch vụ công ..............32 1.3. Pháp luật về dịch vụ công ở một số quốc gia và những vấn đề có thể vận dụng ở Việt Nam ...........................................................................47 1.3.1. Pháp luật về dịch vụ công ở một số nước ....................................................47 1.3.2. Những vấn đề có thể vận dụng ở Việt Nam ................................................53 Chƣơng 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ DỊCH VỤ CÔNG Ở VIỆT NAM ...... 57 2.1. Thực trạng nội dung pháp luật về dịch vụ công .....................................57 2.1.1. Những quy định về phạm vi cung cấp dịch vụ công ...................................57 2.1.2. Những quy định về chủ thể cung cấp dịch vụ công ....................................57 2.1.3. Những quy đinh ̣ về nguyên tắc quản lý dich ̣ vu ̣ công .................................63 2.2. Những thành tựu và hạn chế của pháp luật về dịch vụ công ................66 2.2.1. Những thành tựu của pháp luật về dịch vụ công .....................................66 2.2.2. Những hạn chế, bất cập của pháp luật về dịch vụ công ...........................72 2.2.3. Nhâ ̣n xét chung về pháp luâ ̣t dich ̣ vu ̣ công..................................................79 Chƣơng 3: PHƢƠNG HƢỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ DICH VỤ CÔNG Ở VIỆT NAM HIỆN NAY ......................81 ̣ 3.1. Các yêu cầu phải hoàn thiện pháp luật về dịch vụ công ........................81 3.1.1. Yêu cầ u của nề n kinh tế thi ̣trường , hô ̣i nhâ ̣p kinh tế quố c tế .....................81 3.1.2. Yêu cầu của cải cách hành chính, xây dựng Nhà nước pháp quyền..................83 3.1.3. Yêu cầ u về nâng cao chấ t lươ ̣ng cung cấ p các dịch vụ công cho công dân và xã hô ̣i ................................................................................................84 3.2. Phƣơng hƣớng hoàn thiêṇ pháp luâ ̣t về dich ̣ vu ̣ công ............................85 3.2.1. Xây dựng pháp luật về dịch vụ công toàn diện , thố ng nhấ t , đồ ng bô ,̣ phù hợp với thời kỳ hội nhập .......................................................................85 3.2.2. Xây dựng pháp luâ ̣t dich ̣ vu ̣ công phù hơ ̣p với nề n hành chính phu ̣c vụ nhân dân một cách chính quy , chuyên nghiê ̣p ........................................91 3.2.3. Xây dựng pháp luâ ̣t dich ̣ vu ̣ công phù hơ ̣p với yêu cầu cải cách kinh tế - văn hóa ...................................................................................................94 3.2.4. Pháp luật về dịch vụ công phải đảm bảo dân chủ , minh ba ̣ch , cạnh tranh bình đẳng cho các chủ thể tham gia dich ̣ vu ̣ ......................................94 3.3. Nhƣ̃ng giải pháp xây dƣṇ g p háp luâ ̣t dich ̣ vu ̣ công trong giai đoa ̣n hiêṇ nay ..............................................................................................96 3.3.1. Nhâ ̣n thức, thể chế hóa các nguyên tắ c cung cấp dich ̣ vu ̣ công ..................96 3.3.2. Ban hành các quy pha ̣m pháp luâ ̣t điề u chỉnh chuyên biê ̣t trong liñ h vực dich ̣ vu ̣ công ..........................................................................................99 3.3.3. Thực hiện thường xuyên rà soát , pháp điể n hóapháp luật về dịchvụ công.......101 3.3.4. Tăng cường pháp chế trong lĩnh vực cung cấp dịch vụ công ....................105 3.3.5. Tăng cường các điều kiện đảm bảo để nâng cao chất lượng dịch vụ công ......109 3.3.6. Nâng cao đời sống vật chất, tinh thần cho người dân để thuận tiện tiếp nhận và thụ hưởng các dịch vụ công ..................................................110 3.3.7. Tiếp tục xã hội hóa và tranh thủ nguồn lực tại chỗ, nguồn lực trong nước và quốc tế cho việc phát triển dịch vụ công .....................................111 KẾT LUẬN CHUNG ............................................................................................113 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ............................................................115 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Dịch vụ công là dịch vụ mới trong xã hội, sự xuất hiện của dịch vụ công đã tác động và đặt ra những yêu cầu mới với hệ thống pháp luật Việt Nam. Nhà nước ban hành pháp luật để điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vực dịch vụ công phù hợp với ý chí, lợi ích của Nhà nước, đáp ứng với nhu cầu thực tế của người dân. Ngược lại, các dịch vụ công cần có những định hướng thống nhất từ Nhà nước để tồn tại, phát triển đúng với quy luật, đáp ứng nhu cầu thực tế của người dân trong thời kỳ hội nhập. Điều chỉnh pháp luật với các dịch vụ công là nhu cầu tất yếu nhưng pháp luật chỉ có thể phát huy được ưu thế của mình khi các quy định toàn diện, thống nhất và phù hợp với các điều kiện khách quan. Xây dựng và hoàn thiện pháp luật về dịch vụ công là một quá trình với những bước đi thận trọng trên cơ sở nhận thức đúng đắn về bản chất, phạm vi các dịch vụ cũng như các yêu cầu về cách thức tổ chức và mô hình cung cấp dịch vụ phù hợp với điều kiện của nước ta. Pháp luật hiện hành được ban hành trong giai đoạn đầu hình thành các dịch vụ công ở Việt Nam nên không thể tránh khỏi những hạn chế, bất cập do nhận thức về dịch vụ chưa thật đầy đủ, toàn diện. Bản thân các dịch vụ công vẫn đang trong quá trình hình thành và phát triển nên cần có những quy định pháp luật khoa học, thống nhất để định hướng sự phát triển lâu dài phù hợp với xu thế khách quan. Trong khi đó nhu cầu của người dân về các dịch vụ c ô n g không ngừng tăng cao về số lượng, phong phú, đa dạng về nội dung; nhu cầu về quản lý nhà nước một cách có hiệu lực, hiệu quả các vấn đề kinh tế, xã hội, an ninh, quốc phòng trong tình hình mới đã đặt ra những đòi hỏi mới với pháp luật về dịch vụ công. Tất cả các yếu tố này đã tác động buộc hệ thống quy phạm pháp luật về dịch vụ công phải không ngừng được bổ sung những quy định mới, tiến bộ, sửa đổi, bãi bỏ những quy định không còn phù hợp, lạc hậu để phù hợp với nhu cầu của toàn xã hội trong giai đoạn hiện nay. 1 Từ những lí do trên , tôi chọn đề tài “Pháp luật về dịch vụ công ở Việt Nam hiê ̣n nay” làm luận văn cao học Luâ ̣t, mã ngành Lý luận lịch sử nhà nước và pháp luâ ̣t, nhằ m mong muố n làm rõ hơn nhữn g vấn đề về lý luâ ̣n và thực tiễn của pháp luâ ̣t dich ̣ vu ̣ công ở Viê ̣t Nam . 2. Tình hình nghiên cứu Ở phương Tây, dịch vụ công được nhiều quốc gia nghiên cứu từ đầu thế kỷ 20. Tuy nhiên, ở Việt Nam dịch vụ công là vấn đề mới nhưng đã và đang khẳng định vị trí của mình trong xã hội. Nhiều tác giả đã có những công trình nghiên cứu, đề tài khoa học, bài viết về dịch vụ công có giá trị góp phần hoàn thiện loại hình dịch vụ này cả trên phương diện lý luận và thực tiễn. Điển hình một số đề tài liên quan như: - Chu Văn Thành (chủ biên), Dịch vụ công và xã hội hóa dịch vụ công, Nhà xuất bản Chính trị quốc gia, năm 2004, là tập hợp bài viết của nhiều tác giả khác nhau (hai mươi bảy bài viết) về ba mảng nội dung lớn: Một là về những vấn đề lý luận về dịch vụ công ở Việt Nam như khái niệm dịch vụ, mối quan hệ dịch vụ công với nhà nước, vai trò của Nhà nước trong cung ứng dịch vụ, vai trò quản lý của Nhà nước với việc cung ứng dịch vụ. Thứ hai là thực tiễn tổ chức thực hiện dịch vụ công ở Việt Nam. Trong nội dung này, các bài viết không chỉ đề cập đến thực trạng cung cấp dịch vụ công, bao gồm cả các dịch vụ công cộng và các dịch vụ hành chính công, mà còn nhấn mạnh đến quá trình chuyển giao việc thực hiện các dịch vụ công cộng cho cá nhân, tổ chức ngoài nhà nước thực hiện. Ba là kinh nghiệm một số nước trên thế giới trong cung ứng dịch vụ công và quản lý cung ứng dịch vụ công. Mặc dù vậy, những quan điểm trong các bài viết về xã hội hóa các dịch vụ công (chủ yếu tập trung vào các dịch vụ công cộng) đã chỉ ra xu hướng phát triển tất yếu của các dịch vụ công ở nước ta trong xã hội ngày nay. - Chu Văn Thành, Dịch vụ công - Đổi mới quản lý và tổ chức cung ứng ở Việt Nam hiện nay, Nhà xuất bản Chính trị Quốc gia xuất bản năm 2007, tác giả tập trung nghiên cứu về cung ứng dịch vụ và quản lý dịch vụ công dưới góc nhìn đổi mới của cải cách hành chính. Trong cuốn sách này tác giả trình bày có hệ 2 thống về các vấn đề có liên quan đến dịch vụ công, dịch vụ công cộng, dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính, mô hình cung cấp theo phương thức xã hội hóa, mô hình quản lý dịch vụ khi vừa có sự tham gia của cơ quan nhà nước, vừa có sự tham gia của cá nhân và tổ chức vào cung cấp dịch vụ. - Lê Chi Mai, Cải cách dịch vụ công ở Việt Nam, NXB Chính trị quốc gia, năm 2003; đã công bố những kết quả nghiên cứu tương đối toàn diện, đầy đủ về dịch vụ công dưới các góc độ kinh tế, quản lý. Tác giả đã dày công nghiên cứu so sánh giữa dịch vụ công cộng, dịch vụ sự nghiệp công và dịch vụ hành chính công để từ đó đưa ra những đặc trưng riêng của từng nhóm dịch vụ công. Các nội dung về thực trạng cung cấp dịch vụ công trong cuốn sách khá chi tiết, có số liệu minh họa gắn với những kết quả thực hiện trên thực tế nên phản ánh rõ nét thực trạng cung cấp dịch vụ trong thời kỳ đầu. Đánh giá về những thành tựu đạt được hay những tồn tại của các nhóm dịch vụ công, tác giả cũng căn cứ vào các quy định pháp luật có liên quan để bình luận, nhận xét. - Lê Chi Mai, Chuyển giao dịch vụ công cho các cơ sở ngoài nhà nước, do Nhà xuất bản Lao động - Xã hội xuất bản năm 2002, trong cuốn này tác giả viết về các vấn đề đặt ra trong giai đoạn đầu thực hiện xã hội hóa các dịch vụ công, bao gồm các dịch vụ công cộng như vệ sinh môi trường, vận tải công cộng và các dịch vụ sự nghiệp công như giáo dục, văn hóa, y tế, cũng được đề cập khá chi tiết. Các nội dung trong cuốn sách đã phản ánh trung thực hiện trạng cung cấp dịch vụ cùng với những ưu điểm và nhược điểm cần khắc phục. Điểm mạnh là tác giả đã đưa ra các giải pháp để tháo gỡ khó khăn, thúc đẩy tiến trình xã hội hóa các dịch vụ công có tính thuyết phục cao. Các nghiên cứu đã góp phần quan trọng làm sáng tỏ những vấn đề về sự tồn tại khách quan của các dịch vụ công. Tuy nhiên, các nghiên cứu của tác giả chủ yếu dưới góc độ quản lý, đối tượng nghiên cứu trong nội dung các cuốn sách không phải là pháp luật về các hoạt động dịch vụ, vì thế pháp luật được nhắc đến còn khá mờ nhạt, chưa toàn diện, chưa trực tiếp đi vào những quy định, giải pháp có tính pháp lý cụ thể. - Nguyễn Ngọc Hiến (chủ biên). Vai trò của Nhà nước trong cung ứng dịch 3 vụ công - Nhận thức, thực trạng và giải pháp, Nhà xuất bản Văn hoá - Thông tin xuất bản, năm 2002. Cuốn sách này tập hợp các bài viết của nhiều tác giả, chia thành ba phần lớn: Vai trò của nhà nước trong cung ứng dịch vụ công, những bài viết trong phần này chủ yếu đề cập đến bản chất của dịch vụ công, dịch vụ công trong mối quan hệ với nhà nước và trách nhiệm của nhà nước trong cung ứng dịch vụ công và quản lý dịch vụ công; Các mô hình cung ứng dịch vụ công, bàn về thực tiễn triển khai thực hiện các dịch vụ công, trong đó có thí điểm thực hiện dịch vụ công chứng, dịch vụ nhà đất ở Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh và mô hình thí điểm tại Ủy ban nhân dân Quận 1 thành phố Hồ Chí Minh; trên cơ sở những nghiên cứu này, trong Phần 3 các tác giả đã được tập trung giải quyết "Các vấn đề bức xúc đặt ra từ thực tiễn và một số giải pháp". Các mô hình thí điểm về dịch vụ hành chính công ở Hà Nội, thành phố Hồ Chí Minh cũng được xem xét, đánh giá để kết luận về sự phù hợp với tính chất của các dịch vụ công, từ đó rút ra bài học và đề xuất giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động. Nội dung cuốn sách Vai trò của Nhà nước trong cung ứng dịch vụ công - Nhận thức, thực trạng và giải pháp vừa tập trung phân tích những vấn đề có tính lý luận, vừa giải quyết những yêu cầu của thực tiễn đặt ra nên có ý nghĩa lớn cả trong khoa học và thực tiễn. - Đỗ Thị Hải Hà, “Quản lý Nhà nước đối với cung ứng dịch vụ công”, Nhà xuất bản Khoa học và Kỹ thuật, năm 2007, tác giả dựa trên các kết quả nghiên cứu, tìm tòi các bài học, kinh nghiệm của nước ngoài trong quản lý nhà nước đối với cung ứng dịch vụ công - một công việc cần thiết và bổ ích, nhất là sau khi Việt Nam gia nhập tổ chức Thương mại thế giới (WTO). Qua đó, tác giả đề xuất những giải pháp nhằm nâng cao chất lượng và hiệu quả việc cung ứng các dịch vụ công cho xã hội của nước ta. - Đặng Đức Đạm – Phó trưởng Ban nghiên cứu của Thủ tướng Chính phủ, Đổi mới cung ứng dịch vụ công ở Việt Nam, đăng trên website: http://www.vnep.org.vn/ Modules/CMS/Upload/6/ đưa ra quan điểm hữu ích về khái niệm dịch vụ công và giải pháp hoàn thiện việc cung ứng nhiều loại hình dịch vụ công. 4 Có thể nhận thấy, các cuốn sách, bài viết nêu trên đã góp phần khẳng định sự tồn tại khách quan của dịch vụ công phù hợp với tiến trình phát triển kinh tế xã hội của nước ta trong giai đoạn hiện nay. Một số tác phẩm bước đầu có đề cập đến pháp luật về dịch vụ công. Một trong những nội dung cơ bản được đề cập đến trong tất cả các cuốn sách này là tập trung làm rõ bản chất, khái niệm, đặc điểm và phân loại các dịch vụ công, tập trung nghiên cứu, bàn luận về các loại dịch vụ công. Hầu hết các tác phẩm chưa đi sâu nghiên cứu pháp luật về dịch vụ công một cách toàn diện, sâu sắc. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu Mục đić h của luâ ̣n văn là nghiên cứu thực tra ̣ng của pháp luâ ̣t về dich ̣ vu ̣ công ở Viê ̣t Nam hiê ̣n nay , từ đó đề xuấ t các giải pháp để xây dựng , hoàn thiện pháp luật về dịch vụ công phù hợp với tình hình hiê ̣n nay. Để làm rõ mu ̣c đić h trên, luâ ̣n văn có nhiê ̣m vu :̣ - Làm rõ các khái niệm về: quan niê ̣m, đă ̣c điể m, phân loa ̣i dich ̣ vu ̣ công theo quy đinh ̣ của pháp luâ ̣t hiê ̣n hành. - Làm rõ khái niệm, đố i tươ ̣ng, phương pháp , nô ̣i dung của pháp luật về dịch vụ công ; quá trình hình thành và phát triển của pháp luật về dịch vụ công ; thực trạng pháp luật về dịch vụ công hiện nay ở Việt Nam . - Chỉ rõ sự cầ n thiế t phải xây dựng , hoàn thiện pháp luật về dịch vụ công để góp phần nâng cao chất lượng dịch vụ công , đáp ứng đòi hỏi của pháp luâ ̣t và nhu cầu của người dân trong thời kỳ hô ̣i nhâ ̣p . - Đưa ra các giải pháp xây dựng, hoàn thiện pháp luật về dịch vụ công ở Viê ̣t Nam . 4. Đối tƣơ ̣ng và pha ̣m vi nghiên cƣ́u của luâ ̣n văn Đối tượng nghiên cứu của luận văn là những quy định của pháp luật về dịch vụ công ở Việt Nam , có tham khảo pháp luật về dịch công của một số quốc gia trên thế giới . Phạm vi nghiên cứu tâ ̣p trung chủyế u vào hê ̣ thố ng pháp luâ ̣t về dich ̣ vu ̣ công ở Viê ̣t Nam trong giai đoa ̣n khoảnghơn 10 năm trở la ̣i đây. 5 5. Cơ sở lý luâ ̣n và phƣơng pháp nghiên cƣ́u của luâ ̣n văn Cơ sở lý luâ ̣n của viê ̣c nghiên cứu đề tài là những luâ ̣n điể m trong học thuyết Mác-Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật ; các quan điểm của Đảng Cô ̣ng sản Viê ̣t Nam , tư tưởng Hồ Chí Minh về cải cách bô ̣ máy nhà nước, xây dựng Nhà nước pháp quyề n Viê ̣t Nam xã hô ̣i chủ nghiã , về xây dựng hoàn thiện hê ̣ thố ng pháp luâ ̣t Viê ̣t Nam trong giai đoa ̣n hiê ̣n nay. Đồng thời , tác giả có tham khảo và kế thừa có chọn lọc một số công trình nghiên cứu của các nhà khoa ho ̣c về dich ̣ vu ̣ công . Các phương pháp đươ ̣c tác giả sử du ̣ng trong luâ ̣n văn gồ m : phương pháp phân tić h , tổ ng hơ ̣p , diễn dich ̣ , quy na ̣p , phương pháp lich ̣ sử , phương pháp hê ̣ thố ng, phương pháp so sánh, phương pháp xã hô ̣i ho ̣c... 6. Nhƣ̃ng điể m mới của luâ ̣n văn Với mu ̣c đić h và nhiê ̣m vu ̣ nêu trên , những nô ̣i dung sau đây là những đóng góp mới: - Hê ̣ thố ng phân tić h , bổ sung những vấ n đề có tính lý luâ ̣n về dịch vụ công , yêu cầ u cung cấ p các dich ̣ vu ̣ công cho xã hô ̣i và phu ̣c vụ đời sống nhân dân. - Đánh giá về thực tra ̣ng chấ t lươ ̣ng , tính đồng bộ , thố ng nhấ t , đầ y đủ của pháp luật về dịch vụ công ở Việt Nam hiện nay , đưa ra một số ưu điểm và hạn chế ; - Đưa ra những căn cứ khoa ho ̣c , xác đinh ̣ phương hướng, giải pháp nhằm góp phần xây dựng hoàn thiện pháp luật về dịch vụ công trong giai đoạn hiện nay . 7. Ý nghĩa lý luận và thƣc̣ tiễn của luâ ̣n văn Kế t quả nghiên cứu của luâ ̣n văn bổ sung vào sự phát triể n của lý luâ ̣n nhà nước và pháp luật, góp phần nâng cao nhận thức lý luận về dịch vụ công . Với ý nghĩa đó, luâ ̣n văn góp phầ n : - Thố ng nhấ t mô ̣t số nhâ ̣n thức cơ bản liên quan đế n dich ̣ vu ̣ công , pháp luật về dich ̣ vu ̣ công. - Khái quát quá trình hình thành và phát triển cũng như phân tić h những quy đinh ̣ của pháp luật về dịch vụ công để đánh giá chất lượng , mức đô ̣ hoàn thiê ̣n... của 6 pháp luật về dịch vụ công ở Việt Nam ; chỉ ra những nguyên nhân , tồ n ta ̣i củ a pháp luâ ̣t về dich ̣ vu ̣ công. - Cung cấ p các căn cứ khoa ho ̣c cho viê ̣c hoàn thiê ̣n pháp luâ ̣t về dich . ̣ vu ̣ công - Luâ ̣n văn có thể làm tài liê ̣u tham khảo cho các nhà nghiên cứu, giảng dạy, những người làm công tác thực tế và sinh viên, học viên trong các cơ sở đào ta ̣o cử nhân luâ ̣t , cử nhân hành chính , các trường đào tạo , bồ i dưỡng cán bô ̣ của Đảng và Nhà nước… 8. Kế t cấ u của luâ ̣n văn Ngoài phần mở đầ u, kế t luâ ̣n, và danh mu ̣c tài liê ̣u tham khảo , luâ ̣n văn gồ m 3 chương: Chương 1: Cơ sở lý luâ ̣n của pháp luâ ̣t về dich ̣ vu ̣ công. Chương 2: Thực tra ̣ng pháp luâ ̣t về dich ̣ vu ̣ công ở Viê ̣t Nam. Chương 3: Phương hướng và giải pháp hoàn thiện pháp luật về dịch vụ công ở Việt Nam hiện nay. 7 Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦ A PHÁP LUẬT VỀ DICH VỤ CÔNG ̣ 1.1. Nhƣ̃ng vấ n đề lý luâ ̣n về dich ̣ vu ̣ công 1.1.1. Quan niê ̣m về dich ̣ vụ công Khái niệm "dịch vụ công" được sử dụng phổ biến rộng rãi ở châu Âu sau Chiến tranh Thế giới lần thứ hai. Dịch vụ công theo từ tiếng Anh là “public service”, trong tiếng Pháp là”service public”. Trong từ điển English Dictionary định nghĩa: từ Service (dịch vụ, phục vụ) The performance of duties by a waiter or servant – dịch vụ là sự thực hiện nhiệm vụ của người phục vụ. Theo nghĩa Hán Việt: dịch (làm, biến đổi, chuyển dời); vụ (chuyên, vụ việc, phục vụ), công việc mang tính chuyên môn phục vụ cho con người, cho xã hội. Từ điển Bách khoa Việt Nam cho rằng: dịch vụ là những hoạt động phục vụ nhằm thỏa mãn nhu cầu sản xuất, kinh doanh và sinh hoạt. Từ điển Kinh tế học hiện đại: dịch vụ là các chức năng hoặc nhiệm vụ được thực hiện mà người ta có nhu cầu và do đó, tạo ra giá cả hình thành nên một thị trường thích hợp. Dịch vụ là những hoạt động mang tính phục vụ chuyên nghiệp nhằm đáp ứng nhu cầu nào đó của con người, của xã hội. Trong thời đại mới, khi nói đến dịch vụ người ta thường nghĩ ngay đến dịch vụ gắn liền với các nhiệm vụ kinh tế: là một loại sản phẩm kinh tế, không phải là vật phẩm mà là công việc của con người dưới hình thái lao động thể lực, kiến thức và kỹ năng chuyên nghiệp, khả năng tổ chức và thương mại. Vậy, dịch vụ là những hoạt động mang tính phục vụ, là một quá trình luân chuyển hàng hóa từ người sản xuất đến người tiêu dùng hoặc các hoạt động khác nhằm đáp ứng nhu cầu sống của cá nhân hay một nhóm người. Đó là một khái niệm rộng và dịch vụ công chỉ là một nhóm trong số những nhóm dịch vụ nói chung. Dịch vụ công được hiểu gắn với phạm trù hàng hóa công cộng. Khi loại hàng hóa được cung cấp thỏa mãn được một số đặc tính cơ bản sau, dịch vụ đó sẽ được gọi là dịch vụ công: 1. Đó là một loại hàng hóa mà mọi người đều phải sử dụng. Nói cách khác, đối tượng cung cấp là loại hàng hóa cần thiết cho tất cả mọi người. 8 2. Sự công bằng, bình đẳng được bảo đảm. Không phân biệt giai tầng xã hội, không phân biệt khu vực sinh sống và sắc tộc, loại dịch vụ này được cung cấp một cách bình đẳng cho mọi người. 3. Hàng hóa được duy trì không chạy theo lợi nhuận kinh tế. Ngay cả khi không được tiêu dùng thì hàng hóa công cộng vẫn được duy trì. Vậy rõ ràng lợi nhuận kinh tế không phải là yếu tố quyết định sự tồn tại của loại hàng hóa này mà mục đích chính là sự ổn định, phát triển xã hội và bảo đảm các điều kiện sống thiết yếu cho người dân. Thậm chí có những loại hàng hóa công cộng được nhà nước bao cấp một phần hoặc toàn bộ. Bởi vậy, nhiều người quan niệm, dịch vụ công luôn gắn với vai trò của nhà nước. Có thể nói dịch vụ công chính là dịch vụ cung cấp loại hàng hóa vừa được làm rõ – hàng hóa công cộng [16, tr.8]. Các nhà nghiên cứu hành chính xuất phát từ góc nhìn của chủ thể quản lý nhà nước, cho rằng dịch vụ công là những hoạt động của cơ quan nhà nước trong việc thực thi chức năng quản lý hành chính và bảo đảm cung ứng các hàng hóa công cộng phục vụ nhu cầu chung, thiết yếu của đông đảo cộng đồng. Theo cách hiểu này vai trò và trách nhiệm của nhà nước được nhấn mạnh đối với những hoạt động cung cấp hàng hóa công cộng. Nhìn từ phía đối tượng được hưởng lợi ích của dịch vụ công có thể hiểu, đặc trưng chủ yếu của dịch vụ công là hoạt động đáp ứng nhu cầu thiết yếu của xã hội và cộng đồng, việc tiến hành các hoạt động ấy có thể do chủ thể nhà nước và ngoài nhà nước đảm nhiệm. Nhưng các nhiệm vụ về lợi ích chung ngày càng tăng lên do sự gia tăng nhu cầu xã hội đã dẫn tới việc một số tư nhân cũng tham gia vào việc cung ứng các dịch vụ này . Yếu tố về tổ chức (người trực tiếp cung ứng dịch vụ công ) không còn ̣ là yếu tố quyết định để biết xem một dịch vụ có phải là dịch vụ công hay không . Từ thực tế đó, vấn đề đặt ra không phải ai là người trực tiếp cung ứng một dịch vụ phục vụ lợi ích chung, mà là ở chỗ ai chịu trách nhiệm cuối cùng về việc cung ứng dịch vụ này cho xã hội. Từ đó, các tác giả cho rằng, "một hoạt động lợi ích chung được một pháp nhân công quyền đảm nhiệm được coi là một dịch vụ công" – "đảm nhiệm" ở đây được hiểu như trách nhiệm của Nhà nước trong việc bảo đảm cung ứng dịch vụ công. Như vậy, một hoạt động với lợi ích chung do một tư nhân đảm trách không được xem là một dịch vụ công, trừ phi có sự tác động của Nhà nước đến việc cung ứng dịch vụ đó [19]. 9 Quan niệm về dịch vụ công cũng thay đổi từng thời kỳ, tùy thuộc vào bối cảnh từng quốc gia và mức độ ưu tiên cung ứng loại dịch vụ này. Có nước cho rằng “dịch vụ công là hoạt động vì lợi ích chung, do cơ quan nhà nước hoặc tư nhân đảm nhiệm” [17]. Quan niệm khác lại cho rằng: “Dịch vụ công là một loại dịch vụ do nhà nước (cơ quan hành chính, đơn vị sự nghiệp của Nhà nước) trực tiếp thực hiện hoặc ủy quyền cho các tổ chức, đơn vị ngoài nhà nước thực hiện dưới sự giám sát của nhà nước” [37]. Danh mục các dịch vụ công cũng được xếp theo những nhóm khác nhau ở những quốc gia khác nhau và mỗi nước lại có nhận thức khác nhau về phạm vi của dịch vụ công. Ví dụ, ở Canada, có tới 34 loại hoạt động được coi là dịch vụ công, từ quốc phòng, an ninh, pháp chế tới các chính sách kinh tế xã hội, môi trường, văn hóa… Trong khi đó, Pháp và Italia đều quan niệm dịch vụ công là những hoạt động phục vụ nhu cầu thiết yếu của người dân do các cơ quan nhà nước đảm nhiệm hoặc do các tổ chức tư nhân thực hiện theo tiêu chuẩn, quy định của nhà nước. Hay ở Singapore quốc gia ở Đông Nam Á gần Việt Nam, những dịch vụ như ngân hàng, bưu chính, giao thông công cộng và tiện ích cơ bản được tách khỏi hoạt động của Nhà nước, họ đơn thuần là những pháp nhân thương mại. Chính phủ đã lập ra các cơ quan quản lý để giám sát ở tầm vĩ mô dưới hình thức xem xét mức phí mà các đơn vị này đặt ra, nhất là trong những lĩnh vực độc quyền. Ở Việt Nam, khái niệm dịch vụ công được hiểu đó là chức năng phục vụ của nhà nước trong việc cung cấp các dịch vụ cho cộng đồng mà không phải lập pháp, hành pháp, tư pháp. Nhiều người cho rằng dịch vụ công là những hoạt động phục vụ nhu cầu thiết yếu của xã hội, vì lợi ích chung của cộng đồng, của xã hội, do nhà nước trực tiếp đảm nhận hay ủy quyền và tạo điều kiện cho khu vực tư nhân thực hiện. Hiện nay, khái niệm của thuật ngữ dịch vụ công ở nước ta vẫn còn nhiều ý kiến khác nhau. Tuy nhiên, nhiều văn bản quy phạm pháp luật đã quy định vấn đề dịch vụ công trong chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan hành chính nhà nước, như Luật Tổ chức Chính phủ 2001, Điều 8 Khoản 4 quy định các nhiệm vụ của Chính phủ: “Thống nhất quản lý việc xây dựng, phát triển kinh tế quốc dân, phát triển văn 10 hoá, giáo dục, y tế, khoa học và công nghệ, các dịch vụ công”; hoặc Điều 22 quy định: “Bộ, cơ quan ngang bộ là cơ quan của Chính phủ, thực hiện chức năng quản lý nhà nước đối với ngành hoặc lĩnh vực công tác trong phạm vi cả nước; quản lý nhà nước các dịch vụ công thuộc ngành, lĩnh vực…”. Luật Tổ chức Chính phủ 2015 số 76/2015/QH13 vừa được Quốc hội thông qua ngày 19 tháng 6 năm 2015 một lần nữa khẳng định: “Bộ, cơ quan ngang bộ là cơ quan của Chính phủ thực hiện chức năng quản lý nhà nước về một hoặc một số ngành, lĩnh vực và dịch vụ công thuộc ngành, lĩnh vực trong phạm vi toàn quốc” [25, Điều 39, khoản 1]. Điều này có nghĩa là nhà nước thông qua các cơ quan hành chính có vai trò quan trọng trong cung ứng và quản lý các dịch vụ công, khai thác các nguồn lực trong xã hội, nâng cao chất lượng dịch vụ công phục vụ người dân. Dù được xem xét ở nhiều khía cạnh khác nhau, song dịch vụ công có những tính chất chung nhằm phục vụ nhu cầu và lợi ích chung thiết yếu của xã hội, của cộng đồng dân cư và trách nhiệm bảo đảm các dịch vụ này thuộc về nhà nước. Và cho dù nhà nước có ủy quyền cho các tổ chức, cá nhân khác thực hiện thì nhà nước vẫn chịu trách nhiệm quản lý, điều tiết nhằm đảm bảo sự công bằng trong phân phối các dịch vụ này và khắc phục sự bất cập của thị trường trong tiến trình hội nhập hiện nay. Từ những phân tích trên, tôi cho rằng: Dịch vụ công là dịch vụ cung cấp hàng hóa công cộng do nhà nước bảo đảm thực hiện bằng cách trực tiếp hoặc ủy quyền, nhằm phục vụ nhu cầu thiết yếu của người dân, vì lợi ích chung của cộng đồng và sự phát triển kinh tế - xã hội. 1.1.2. Đặc điểm dịch vụ công 1.1.2.1. Dịch vụ công mang tính chất xã hội: Dịch vụ được thực hiện trong phạm vi rộng, bao gồm các hoạt động vì lợi ích chung của cộng đồng, đáp ứng nhu cầu của tất cả mọi người dân một cách công bằng, bình đẳng, không phân biệt giai cấp, địa vị xã hội. Dịch vụ công có vai trò bảo đảm ổn định xã hội và mang tính quần chúng rộng rãi. Từ đó có thể nhận thấy lợi ích kinh tế không phải là điều kiện tiên quyết chi phối các dịch vụ này. Khác với 11 các hoạt động kinh tế, dân sự sinh lợi khác, tổ chức và cá nhân cung cấp dịch vụ công theo sự ủy quyền của nhà nước phải tuân thủ các quy định nghiêm ngặt mà nhà nước đặt ra riêng cho lĩnh vực dịch vụ cung ứng. 1.1.2.2. Là một loại dịch vụ do Nhà nước (dưới hình thức là các cơ quan hành chính, đơn vị sự nghiệp của Nhà nước) trực tiếp thực hiện hoặc uỷ quyền cho các cá nhân, tổ chức ngoài nhà nước thực hiện dưới sự giám sát của Nhà nước, nhằm đáp ứng nhu cầu thiết yếu của xã hội. Ở đây, Nhà nước là người chịu trách nhiệm đến cùng trước nhân dân, xã hội về số lượng dịch vụ cũng như chất lượng dịch vụ. Trách nhiệm thể hiện qua việc hoạch định chính sách, thể chế pháp luật, quy định thẩm quyền của các đơn vị công lập và ngoài công lập cung ứng dịch vụ, thanh tra, kiểm tra, giám sát việc thực hiện nghiệp vụ của các đơn vị này, đảm bảo hài hòa các mối quan hệ giữa các chủ thể tham gia cung ứng dịch vụ công. 1.1.2.3. Đối tượng cung ứng là loại hàng hóa đặc biệt Như phân tích ở phần khái niệm, loại hàng hóa được cung ứng ở đây là hàng hóa “công cộng”. Dịch vụ buộc phải được duy trì ngay cả khi không sinh lợi và không được tiêu dùng. Bắt nguồn từ mục đích chính là phục vụ lợi ích cộng đồng nên loại hình dịch vụ công không đặt mục tiêu lợi nhuận lên hàng đầu. Vì thế loại hàng hóa được cung ứng ở đây không thông qua quan hệ thị trường đầy đủ. Hàng hóa có thể là hiện vật hay phi hiện vật đều được người sử dụng trả tiền dưới hình thức đóng thuế vào ngân sách nhà nước chứ không trả trực tiếp (trừ một số phí và lệ phí theo quy định). Có những dịch vụ người thụ hưởng chỉ phải đóng một phần hay được miễn toàn bộ lệ phí. 1.1.2.4. Thể hiện rõ vai trò quản lý, điều tiết của nhà nước: Nhà nước nắm vai trò chủ đạo trong quá trình cung cấp dịch vụ công. Mặc dù nhiều dịch vụ công được chuyển giao ra ngoài khu vực nhà nước, song không thoát ly khỏi sự quản lý và kiểm tra, giám sát của Nhà nước. Nhà nước bảo đảm cho những dịch vụ này phải được duy trì, ngay cả trong trường hợp nó không đem lại lợi nhuận mong muốn. Ngoài ra, Nhà nước còn phải thực hiện chức năng điều 12 tiết dịch vụ công nhằm khắc phục những hạn chế của thị trường, sao cho phù hợp với những khu vực có đặc điểm, điều kiện, nhu cầu khác nhau của mỗi giai tầng trong xã hội. Nhà nước thực hiện việc hỗ trợ đặc biệt cho những đối tượng khó khăn, các đối tượng chính sách và bảo đảm an sinh xã hội. 1.1.2.5. Không tuân theo quan hệ thị trường đầy đủ Nếu trong các giao dịch kinh tế, dân sự tính sinh lợi được đặt lên hàng đầu thì trong dịch vụ công các giao dịch lại có mục đích chủ yếu là phục vụ cho lợi ích chung của cộng đồng trên cơ sở cung cấp các loại hàng hóa công cộng, thiết yếu. Dịch vụ công được duy trì chủ yếu không theo các quy luật cung – cầu mà nó tồn tại dựa trên sự bảo đảm của nhà nước. 1.1.3. Phân loại dich ̣ vụ công Có nhiều cách phân loại các loại hình dịch vụ công. Căn cứ vào điều kiện thực tế ở Việt Nam, xét theo chủ thể cung ứng có thể chia thành các loại: dịch vụ do nhà nước trực tiếp cung ứng, dịch vụ do nhà nước ủy quyền toàn phần hoặc một phần. Tuy nhiên, để nghiên cứu một cách tổng thể, dựa vào tính chất của dịch vụ công được chia thành các nhóm như sau: 1.1.3.1. Dịch vụ hành chính công Một số nhà nghiên cứu cho rằng hành chính công được quan niệm là hoạt động của cơ quan nhà nước, mang tính quyền lực và sử dụng quyền lực của nhà nước phục vụ lợi ích hợp pháp của công dân. Trong Giáo trình Hành chính học đại cương, tác giả đưa ra khái niệm: Hành chính công là một thiết chế được tạo thành bởi hệ thống các pháp nhân chính phủ, bộ, ủy ban nhân dân, cơ quan nhà nước, công sở hành chính và sự nghiệp, có thẩm quyền tổ chức và điều hành mọi quá trình kinh tế - xã hội và hoạt động của các tổ chức, công dân bằng văn bản quy phạm để thi hành luật. Hoặc một quan niệm khác lại cho rằng dịch vụ hành chính công là tổng thể các chính sách, quy định, quy trình, thủ tục... được Nhà nước đầu tư ngân sách và chịu trách nhiệm quản lý và điều hành, “tổ chức quản lý và thực hiện các hoạt động của bộ máy chính phủ trong đó có các hoạt động thực thi luật, quy định và quyết 13 định của chính phủ, thực hiện quản lý cung ứng dịch vụ công” [32]. Từ những quan niệm trên có thể thấy rằng dịch vụ hành chính công gắn liền với chức năng quản lý của nhà nước. Chỉ có nhà nước mới là chủ thể đủ tư cách pháp lý để đảm nhận các hoạt động cung ứng. Dịch vụ hành chính công liên quan đến những dịch vụ công cốt lõi, bao gồm các dịch vụ mà Nhà nước là người duy nhất cung cấp và mọi công dân bắt buộc phải nhận khi có nhu cầu về chúng. Nhà nước cung cấp các loại dịch vụ này dựa trên cơ sở pháp lý và nguyên tắc quản lý nhà nước cơ bản. Trước đây, dịch vụ hành chính công đồng nhất với việc thực hiện các dịch vụ công cốt lõi và Nhà nước là chủ thể duy nhất cung cấp dịch vụ. Tuy nhiên, sau này khi dịch vụ công được mở rộng thì một vài dịch vụ hành chính công cũng đã được Nhà nước ủy quyền cho khu vực tư nhân thực hiện. Chủ thể thực hiện dịch vụ hành chính công là nhà nước hay các cá nhân, tổ chức được nhà nước ủy quyền thực hiện. Các chủ thể này cung cấp dịch vụ hành chính công liên quan đến hoạt động thực thi pháp luật của các cơ quan hành chính nhà nước, cụ thể như các hoạt động thẩm định hồ sơ, ký phê duyệt, tổ chức cho đăng ký, cấp các loại giấy phép, giấy tờ pháp lý (cấp giấy chứng nhận đăng ký doanh nghiệp, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, cấp phép khai thác khoáng sản, cấp giấy phép xuất nhập khẩu, hải quan, chứng minh nhân dân, sổ hộ khẩu...), công chứng, chứng thực, an ninh, trật tự an toàn xã hội... Người dân thụ hưởng các dịch vụ này không phải trả ngang giá các sản phẩm mà họ nhận được mà chỉ phải đóng lệ phí hoặc phí theo quy định của nhà nước. Để phân biệt với các dịch vụ công khác, xin đưa ra một số đặc trưng của dịch vụ hành chính công như sau: - Cung cấp các dịch vụ hành chính dựa trên cơ sở pháp lý và nguyên tắc quản lý cơ bản của nhà nước. Đó là việc thực hành quyền hạn kinh tế, chính trị, xã hội và hành chính nhằm quản lý các vấn đề của nhà nước ở các cấp. Có thể liệt kê một số dịch vụ như: pháp luật, an ninh, quốc phòng, các nguồn phúc lợi xã hội, cấp giấy sở hữu, giấy tờ tùy thân, môi trường, phòng dịch... - Dịch vụ hành chính công bao gồm các quá trình xây dựng chính sách và thực thi chính sách. Xây dựng chính sách là một vấn đề quan trọng của nền hành 14 chính công, các chính sách được xây dựng sẽ tác động đến sự vận hành và thực hiện các dịch vụ công. Các quyết định về chính sách có thể ảnh hưởng đến hành vi và vì vậy sẽ cải thiện hoặc làm giảm chất lượng của dịch vụ. Sau khi một quyết định được đưa ra thì tất yếu sẽ chuyển thành quá trình thực thi chính sách. Đó là một chuỗi các thủ tục và thực hành, trực tiếp tác động đến người dân khi họ có nhu cầu sử dụng dịch vụ. - Mục tiêu của dịch vụ hành chính công nhằm cung cấp các dịch vụ với chất lượng tốt cho mọi người dân một cách công bằng, bình đẳng, đặc biệt là người nghèo. Dịch vụ hành chính công đóng vai trò quan trọng trong xóa đói giảm nghèo bởi vì nó khuyến khích tính minh bạch và trách nhiệm giải trình từ những cán bộ và cơ quan nhà nước. Một cách chung nhất, dịch vụ hành chính công được hiểu là toàn bộ các yếu tố như bộ máy chung, thủ tục, hệ thống, nhân sự... được nhà nước trả lương để quản lý, định hướng về các vấn đề thực hành quản lý; quản lý và thực thi các hoạt động quản lý nhà nước, mang tính quyền lực nhà nước. Bao gồm các quá trình thi hành luật, quy định và quyết định của chính phủ và việc quản lý liên quan đến cung cấp dịch vụ. Dịch vụ hành chính công phục vụ lợi ích hoặc tạo điều kiện cho việc thực hiện quyền, nghĩa vụ của cá nhân, tổ chức do cơ quan hành chính nhà nước, các tổ chức thuộc cơ quan hành chính nhà nước, cá nhân, tổ chức được Nhà nước cho phép cung cấp theo nguyên tắc bình đẳng, không vì mục đích lợi nhuận, góp phần thiết lập, duy trì và bảo vệ trật tự quản lý hành chính nhà nước. 1.1.3.2. Dịch vụ xã hội công a. Dịch vụ sự nghiệp công: Loại dịch vụ này bao gồm các hoạt động cung cấp phúc lợi xã hội thiết yếu cho người dân như giáo dục, văn hóa, khoa học, y tế, chăm sóc sức khỏe, an sinh xã hội… Theo xu hướng chung hiện nay là Nhà nước chỉ thực hiện những dịch vụ mà xã hội không thể làm được, vì vậy đối với loại dịch vụ sự nghiệp công, nhà nước có thể chuyển giao một phần việc cung ứng dịch vụ cho khu vực tư nhân và tổ chức xã hội, nhằm giảm tải cho bộ máy nhà nước, khai thác nguồn lực trong xã hội, phá bỏ bao cấp, nâng cao chất lượng dịch vụ công phục 15