Tài liệu Pháp luật về đánh giá công chức hành chính ở việt nam hiện nay

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI HOÀNG THỊ GIANG PHÁP LUẬT VỀ ĐÁNH GIÁ CÔNG CHỨC HÀNH CHÍNH Ở VIỆT NAM HIỆN NAY LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT Hà Nội, 2018 VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI HOÀNG THỊ GIANG PHÁP LUẬT VỀ ĐÁNH GIÁ CÔNG CHỨC HÀNH CHÍNH Ở VIỆT NAM HIỆN NAY Chuyên ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính Mã số: 9 38 01 02 LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS. TS. Lương Thanh Cường TS. Hoàng Thị Ngân Hà Nội, 2018 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu khoa học của riêng tôi. Các tài liệu được trích dẫn trong luận án là trung thực, có nguồn gốc và xuất xứ rõ ràng. Các kết quả nghiên cứu của luận án chưa được công bố trong bất kỳ công trình nghiên cứu nào khác. Nghiên cứu sinh Hoàng Thị Giang MỤC LỤC Trang phụ bìa Lời cam đoan Mục lục Danh mục các ký hiệu, các chữ viết tắt Danh mục các bảng Danh mục các biểu đồ, sơ đồ MỞ ĐẦU ......................................................................................................................................... 1 Chương 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU .............................................................. 8 1.1. Tình hình nghiên cứu ........................................................................................................ 8 1.2. Đánh giá tình hình nghiên cứu ....................................................................................... 19 1.3. Những vấn đề đặt ra được tiếp tục nghiên cứu ............................................................ 20 Chương 2 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ PHÁP LUẬT ĐÁNH GIÁ CÔNG CHỨC HÀNH CHÍNH .............................................................................................................................. 25 2.1. Khái niệm, đặc điểm, vai trò và nội dung pháp luật về đánh giá công chức hành chính ......................................................................................................................................... 25 2.2. Các yếu tố ảnh hưởng đến pháp luật đánh giá công chức hành chính .................... 47 2.3. Quy định pháp luật của một số nước về đánh giá công chức hành chính và giá trị tham khảo cho Việt Nam ....................................................................................................... 52 Chương 3 THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ ĐÁNH GIÁ CÔNG CHỨC HÀNH CHÍNH VÀ THỰC TIỄN ÁP DỤNG PHÁP LUẬT VỀ ĐÁNH GIÁ CÔNG CHỨC HÀNH CHÍNH TRONG CÁC CƠ QUAN HIỆN NAY Ở VIỆT NAM ............................................................. 61 3.1. Khái quát các quy định của pháp luật về đánh giá công chức hành chính ở Việt Nam từ năm 1945 đến nay .......................................................................................61 3.2. Thực tiễn áp dụng pháp luật về đánh giá công chức hành chính trong các cơ quan hiện nay ................................................................................................................................... 73 3.3. Đánh giá chung pháp luật về đánh giá công chức hành chính Việt Nam hiện nay .. 92 Chương 4 YÊU CẦU, QUAN ĐIỂM, GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ ĐÁNH GIÁ CÔNG CHỨC HÀNH CHÍNH Ở VIỆT NAM HIỆN NAY .......................................... 104 4.1. Yêu cầu hoàn thiện pháp luật về đánh giá công chức hành chính ..................104 4.2. Quan điểm hoàn thiện pháp luật về đánh giá công chức hành chính ở Việt Nam hiện nay ..................................................................................................................108 4.3. Tiêu chí đánh giá mức độ hoàn thiện của pháp luật về đánh giá công chức hành chính .......................................................................................................................111 4.4. Giải pháp hoàn thiện pháp luật về đánh giá công chức hành chính ở Việt Nam hiện nay ..................................................................................................................117 KẾT LUẬN .................................................................................................................................. 153 DANH MỤC CÔNG TRÌNH CỦA TÁC GIẢ ĐÃ CÔNG BỐ LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO PHỤ LỤC DANH MỤC CÁC KÝ HIỆU, CÁC CHỮ VIẾT TẮT Chữ viết tắt Chữ viết đầy đủ BMNN Bộ máy nhà nước CBCC Cán bộ, công chức CBCCVC Cán bộ, công chức, viên chức CC Công chức CCHC Công chức hành chính CCVC Công chức công vụ CCVC Công chức viên chức CNH, HĐH Công nghiệp hóa, hiện đại hóa CQHCNN Cơ quan hành chính nhà nước ĐG Đánh giá ĐGCBCC Đánh giá cán bộ, công chức ĐGCCHC Đánh giá công chức hành chính ĐTBD Đào tạo, bồi dưỡng HCNN Hành chính nhà nước KHCN Khoa học công nghệ KQLV Kết quả làm việc Nxb Nhà xuất bản PL về ĐGCCHC Pháp luật về đánh giá công chức hành chính QLHC Quản lý hành chính QLNN Quản lý nhà nước VBQPPL Văn bản quy phạm pháp luật VTVL Vị trí việc làm XHCN Xã hội chủ nghĩa DANH MỤC CÁC BẢNG Bảng 2.1. Phương pháp so sánh theo mục tiêu ........................................................37 Bảng 2.2. Phương pháp cho điểm, xếp hạng theo tiêu chí .......................................38 Bảng 3.1. Thống kê các nội dung ĐGCC năm 2016 tại tỉnh Quảng Ninh ...............77 Bảng 3.2. Kết quả khảo sát thực trạng phương pháp đánh giá công chức trong một số CQHCNN ............................................................................................................87 Bảng 3.3. Kết quả ĐGCC tỉnh Lạng Sơn năm 2016 ............................................................ 89 DANH MỤC CÁC BIỂU ĐỒ, SƠ ĐỒ Biểu đồ 3.1. Kết quả ĐGCC tỉnh Lạng Sơn năm 2016 ............................................90 Sơ đồ 2.1. Các nội dung quản lý công chức .............................................................33 Sơ đồ 2.2. Nội dung pháp luật về đánh giá công chức hành chính ..........................46 Sơ đồ 2.3. Các yếu tố ảnh hưởng đến pháp luật đánh giá công chức hành chính ....52 Sơ đồ 2.4: Mô hình công vụ chức nghiệp ................................................................53 Sơ đồ 2.5. Mô hình công vụ việc làm ......................................................................55 Sơ đồ 3.1. Quy trình đánh giá công chức thông thường của các CQHC theo định kỳ hàng năm ..................................................................................................................84 Sơ đồ 4.1. Quy trình đánh giá công chức hành chính theo tiêu chuẩn ISO 9001:2015 trong các cơ quan hành chính .................................................................................125 Sơ đồ 4.2. Chủ thể và quy trình đánh giá công chức cấp xã, phường ....................127 Sơ đồ 4.3. Kiểm tra văn bản đánh giá công chức ..................................................137 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Đội ngũ công chức (CC) có vai trò quan trọng trong quá trình thực thi công vụ, thực hiện quyền lực nhà nước và trong xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân ở Việt Nam. Đội ngũ CC đặt dưới sự lãnh đạo thống nhất của Đảng Cộng sản Việt Nam và chịu sự điều chỉnh trực tiếp của hệ thống pháp luật công vụ. Đổi mới và nâng cao chất lượng đội ngũ CC là một trong những nội dung cơ bản của công cuộc hoàn thiện bộ máy nhà nước (BMNN), cải cách nền hành chính nhà nước, nhằm xây dựng một nền hành chính dân chủ, trong sạch, vững mạnh, chuyên nghiệp, có đủ năng lực, hiệu lực, hiệu quả. Yếu tố quyết định đến nội dung trên chính là con người – các công chức nhà nước, sở dĩ như vậy vì công chức là những người thể chế hóa chủ trương, đường lối của Đảng, chính sách, pháp luật của nhà nước trong quá trình xây dựng nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Sự lãnh đạo của Đảng thể hiện qua hiệu lực quản lý của nhà nước. Để thực hiện thắng lợi mọi chủ trương của Đảng, đội ngũ công chức nhà nước phải đủ về số lượng, mạnh về chất lượng, được tổ chức, quản lý chặt chẽ thông qua hệ thống pháp luật thống nhất của nhà nước. Pháp luật về CBCC nói chung, về ĐGCC nói riêng được hình thành và phát triển gắn liền với sự ra đời và phát triển của Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam từ năm 1945 đến nay. Qua các giai đoạn lịch sử, pháp luật về ĐGCC đã đạt được những thành tựu nhất định góp phần vào việc nâng cao chất lượng đội ngũ CBCC. Năm 1986, Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ VI của Đảng thực hiện đường lối đổi mới của Đảng. Năm 1991, Đại hội lần thứ VII của Đảng đã đưa ra yêu cầu phải từng bước đổi mới hệ thống chính trị, trong đó trọng tâm là cải cách hành chính. Theo đó, công tác cán bộ cũng phải thay đổi nhằm xây dựng và nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức nhằm đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ trong giai đoạn hiện nay. Là một bộ phận của pháp luật Việt Nam xã hội chủ nghĩa, pháp luật công chức có vai trò quan trọng thể hiện trong việc điều chỉnh, định hướng trong hoạt động quản lý, sử dụng công chức. Đối với các quan hệ pháp luật và hành vi của chủ thể thì pháp luật điều chỉnh, định hướng trong quản lý, sử dụng công chức của pháp luật công chức thể hiện ở việc xác định các nguyên tắc quản lý công chức; quy định quyền và nghĩa vụ công chức; các điều kiện đảm bảo thi hành công vụ....Do vậy, 1 pháp luật công chức có ý nghĩa quan trọng trong việc nâng cao chất lượng đội ngũ CCHC từ Trung ương đến địa phương góp phần thực hiện cải cách hành chính hiện nay. Trong đội ngũ CC thì lực lượng CCHC đóng vai trò trực tiếp, quan trọng tác động đến hiệu lực, hiệu quả QLHCNN và đội ngũ này không ngừng lớn mạnh về số lượng, chất lượng. Trong những năm qua, cùng với việc thực hiện cải cách chế độ công chức, công vụ thì pháp luật công chức, công vụ cũng có những bước chuyển quan trọng, mạnh mẽ, nhất là từ khi ban hành, thực hiện Luật Cán bộ, công chức (CBCC) năm 2008. Với việc ban hành, thực hiện các quy định mới của Luật CBCC như: Vị trí việc làm, thi nâng ngạch cạnh tranh, đánh giá, kỷ luật...đã và đang tạo ra một diện mạo mới cho chế độ công chức, công vụ nước ta. Lịch sử hình thành, phát triển của pháp luật ĐGCC cho đến nay đã qua các giai đoạn: 1945-1959, 1960-1980, 1980-1992 và từ năm 1992 đến nay; Luật CBCC và các văn bản hướng dẫn đã có tác động lớn trong quá trình đánh giá CBCC. Để đáp ứng được yêu cầu đổi mới trong việc nâng cao chất lượng nguồn nhân lực, pháp luật về ĐGCC bên cạnh những thành tựu đã đạt được trong việc quy định về trình tự, quy trình, thời điểm,... thì còn tồn tại, hạn chế như: các tiêu chí còn chung chung chưa phù hợp với điều kiện thực tiễn, còn đánh giá công chức khép kín, phương pháp đánh giá chưa khoa học; các quy định và quá trình thực hiện, triển khai pháp luật của CC hiện hành vẫn còn nhiều khiếm khuyết thể hiện hai phương diện là chất lượng pháp luật và thực hiện pháp luật. Qua các giai đoạn phát triển khác nhau, pháp luật về công chức luôn được điều chỉnh, bổ sung nhằm đáp ứng yêu cầu quản lý, xây dựng, phát triển đội ngũ công chức. Cùng với những đặc điểm chung của pháp luật, pháp luật công chức có những đặc điểm riêng thể hiện trong các quy định cụ thể, phù hợp với yêu cầu, điều kiện, thực tế phát triển của mỗi giai đoạn. Những yêu cầu, đòi hỏi của thực tiễn trên đặt ra trước khoa học Luật Hiến pháp và Luật Hành chính có nhiệm vụ phải tiếp tục nghiên cứu cơ sở lý luận và thực tiễn cho việc hoàn thiện pháp luật về ĐGCCHC, cung cấp các cơ sở khoa học cho quá trình hoàn thiện đó, góp phần tạo cơ sở pháp lý đồng bộ, đầy đủ, phù hợp với yêu cầu, đòi hỏi của thực tiễn, tạo cơ sở cho việc xây dựng đội ngũ CBCC phẩm chất, năng lực, đáp ứng yêu cầu của công cuộc xây dựng, phát triển đất nước. Trên cơ sở kết quả đánh giá CC, người lãnh đạo, quản lý sẽ có quyết định phù hợp trong việc sử dụng, đãi ngộ, bố trí, ĐTBD, khen thưởng, kỷ luật…đối với CC. 2 Từ những lý do trên, tác giả chọn đề tài nghiên cứu: “Pháp luật về đánh giá công chức hành chính ở Việt Nam hiện nay” làm luận án Tiến sĩ Luật, đề tài có ý nghĩa lý luận và thực tiễn hiện nay. 2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 2.1. Mục đích nghiên cứu Mục đích nghiên cứu của Luận án là đề xuất một số quan điểm, giải pháp hoàn thiện pháp luật về ĐGCCHC ở Việt Nam hiện nay. 2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu Để đạt được mục đích trên, luận án có các nhiệm vụ sau đây: Thứ nhất, khảo sát các nghiên cứu trong nước và nước ngoài liên quan đến pháp luật ĐGCCHC để xác định hướng triển khai nghiên cứu của luận án. Thứ hai, làm rõ cơ sở lý luận của pháp luật về ĐGCCHC: khái niệm, mục đích, ý nghĩa; yêu cầu; PL về đánh giá CCHC; sự cần thiết của PL về ĐGCCHC; nội dung; phương pháp đánh giá; nguyên tắc; quy trình PL về ĐGCCHC; kinh nghiệm của một số nước về PL ĐGCCHC; vai trò của điều chỉnh pháp luật về ĐGCCHC; nhân tố khách quan và chủ quan tác động đến ĐGCCHC. Thứ ba, phân tích thực tiễn pháp luật về ĐGCCHC ở Việt Nam: Sự hình thành và phát triển của pháp luật về ĐGCCHC; thực tiễn áp dụng pháp luật về ĐGCCHC; về tổ chức thực hiện pháp luật ĐGCCHC; đánh giá pháp luật về ĐGCCHC. Thứ tư, xác định yêu cầu đòi hỏi, đề xuất quan điểm và giải pháp hoàn thiện pháp luật về ĐGCCHC ở Việt Nam hiện nay 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận án 3.1. Đối tượng nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu của Luận án là những vấn đề lý luận và thực tiễn của pháp luật về ĐGCCHC ở Việt Nam hiện nay. 3.2. Phạm vi nghiên cứu Về thời gian: Luận án nghiên cứu pháp luật về ĐGCCHC từ năm 1945 đến nay 2018 Về không gian: Luận án nghiên cứu pháp luật về ĐGCCHC trong các cơ quan hành chính nhà nước. Luận án không nghiên cứu pháp luật về ĐHCCHC trong các cơ quan lập pháp, tư pháp, đơn vị sự nghiệp công lập. 3 Về nội dung: Thứ nhất, Luận án nghiên cứu những vấn đề lý luận và pháp luật về đánh giá công chức hành chính. Thứ hai, nghiên cứu thực trạng pháp luật về đánh giá công chức hành chính và thực tiễn áp dụng pháp luật về đánh giá công chức hành chính trong các cơ quan hiện nay ở Việt Nam. Thứ ba, Luận án nghiên cứu yêu cầu, quan điểm, giải pháp hoàn thiện pháp luật về đánh giá công chức hành chính ở Việt Nam hiện nay. 4. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu của luận án 4.1. Phương pháp luận Luận án sử dụng phương pháp duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của Triết học Mác-Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh về công tác cán bộ, các quan điểm đường lối chủ trương, chính sách của Đảng về nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức trong đó có đội ngũ công chức hành chính. Từ nội dung và yêu cầu của phương pháp duy vật biện chứng và duy vật lịch sử, đề tài nghiên cứu các hiện tượng, nội dung liên quan đến pháp luật về ĐGCCHC đặt trong mối liên hệ phổ biến, trong sự tác động qua lại, thường xuyên vận động, phát triển không ngừng của việc quản lý hành chính nhà nước, việc nâng cao chất lượng nguồn nhân lực. 4.2. Phương pháp nghiên cứu của luận án Để thực hiện nội dung Luận án, tác giả sử dụng các phương pháp nghiên cứu cụ thể sau: Phương pháp thu thập thông tin nhằm thu thập thông tin, dữ kiện cấp 2 trên cơ sở các tài liệu hay các tuyên bố đã được công bố chứ không phải do chính tác giả trực tiếp thu thập lần đầu. Phương pháp này được sử dụng trong toàn bộ các chương của luận án và tập trung chủ yếu ở chương tổng quan tình hình nghiên cứu. Phương pháp này được sử dụng trong việc khảo cứu các công trình nghiên cứu liên quan tới đề tài, phân tích những nội dung chính, phương pháp được sử dụng và các kết luận đã đạt được cũng như những điểm cần tiếp tục nghiên cứu trong các nghiên cứu trước đó. Qua việc sử dụng phương pháp này, tác giả đã kế thừa được một số nội dung cơ bản lý luận về ĐGCC hiện nay và sử dụng cho việc phân tích nội dung của các chương khác của luận án. 4 Trong quá trình nghiên cứu, tác giả đã nghiên cứu các văn bản pháp luật, các đề tài nghiên cứu khoa học, luận án, sách tham tham khảo, chuyên khảo, tạp chí… có liên quan đến công chức, CCHC, đánh giá công chức, pháp luật về ĐGCCHC. Phương pháp phân tích, tổng hợp: Phương pháp này sử dụng phổ biến ở Chương 3 và 4 của luận án. Phân tích trước hết là phân chia cái toàn thể của đối tượng nghiên cứu thành những bộ phận, những mặt, những yếu tố cấu thành giản đơn hơn để nghiên cứu, phát hiện ra từng thuộc tính, bản chất của từng yếu tố đó và từ đó giúp chúng ta hiểu được đối tượng nghiên cứu một cách mạch lạc hơn, hiểu được cái chung phức tạp từ những yếu tố bộ phận ấy. Nhiệm vụ của phân tích là thông qua cái riêng để tìm ra được cái chung, thông qua hiện tượng để tìm ra bản chất, thông qua cái đặc thù để tìm ra cái phổ biến. Tổng hợp là quá trình ngược với quá trình phân tích, nhưng lại hỗ trợ cho quá trình phân tích để tìm ra cái chung cái khái quát. Từ những kết quả nghiên cứu từng mặt, phải tổng hợp lại để có nhận thức đầy đủ, đúng đắn cái chung, tìm ra được bản chất, quy luật vận động của đối tượng nghiên cứu. Phương pháp phân tích được sử dụng để đánh giá sâu sắc hơn từng khía cạnh khác nhau của pháp luật về ĐGCCHC, trong khi đó phương pháp tổng hợp được sử dụng để khái quát hóa các kết quả từ việc phân tích để đưa ra những nhận định và đánh giá chung về vấn đề pháp luật về ĐGCCHC trong một tổng thể các mối liên hệ và các khía cạnh khác nhau của pháp luật về ĐGCCHC Việt Nam hiện nay. Phân tích và tổng hợp cũng được sử dụng để đánh giá thành tựu và hạn chế, bất cập pháp luật về ĐGCCHC trong những năm qua. Phương pháp phân tích, so sánh, đối chiếu: Trong quá trình nghiên cứu luận án này, việc so sánh được thực hiện trên cơ sở đối chiếu về đối tượng: So sánh việc quản lý CC nói chung với quá trình đánh giá CC; giữa lý luận và thực tiễn, giữa quy định của pháp luật đánh giá CC trước kia với pháp luật đánh giá công chức hiện nay. Trong luận án, nghiên cứu sinh tiến hành khảo sát thực tiễn CC trong các cơ quan hành chính, nghe báo cáo tại một số địa phương về việc đánh giá CC và vấn đề hoàn thiện pháp luật về ĐGCCHC ở Việt Nam hiện nay. Phương pháp quan sát: Là phương pháp thu thập thông tin qua các tri giác nghe, nhìn trực tiếp nhằm thu được thông tin về hành vi của đối tượng nghiên cứu. Trong thực hiện nghiên cứu này, phương pháp này được áp dụng chủ yếu trong quan sát các cơ quan hành chính đánh giá CC hàng năm. 5 Ngoài ra, Luận án còn sử dụng những phương pháp như khảo sát, phân tích tổng hợp, sử dụng số liệu thống kê của cơ quan quản lý trong việc tìm hiểu, đánh giá về thực tiễn đánh giá CBCC trong các cơ quan hành chính nhà nước. Trong quá trình thực hiện luận án, các phương pháp này có thể sử dụng đan xen và tiếp cận cả theo hướng đa ngành và liên ngành để thuận tiện cho việc phân tích, đánh giá toàn bộ các vấn đề được đặt ra trong phạm vi nghiên cứu của đề tài. Phương pháp so sánh luật học: Pháp luật Việt Nam được so sánh với pháp luật của một số nước, từ đó rút ra được những đặc điểm của pháp luật nước ngoài, đưa ra những bài học kinh nghiệm cho Việt Nam trong việc hoàn thiện pháp luật về ĐGCCHC ở Việt Nam. Phương pháp phân tích, tổng hợp: Phân tích, tổng hợp: Đó là trong quá trình nghiên cứu, tác giả lập luận từng vấn đề, chỉ ra nội dung chính, vận dụng các biện pháp nêu giả thuyết, so sánh, đối chiếu các nội dung. Sau đó tác giả rút ra cái chung từ sự phân tích và tổng hợp được áp dụng cuối mỗi nội dung, kết luận chương. Quy nạp, diễn dịch: Trong quá trình nghiên cứu, tác giả đi từ cái riêng đến cái chung, từ những sự vật đơn lẻ cho đến các nguyên lý phổ biến. Bên cạnh đó, tác giả sử dụng phương pháp diễn dịch trong việc nghiên cứu pháp luật về đánh giá CC nói chung, CCHC nói riêng. Trên cơ sở số liệu tác giả thu thập của một số CQHCNN như: Bộ Nội vụ, Bộ Tài nguyên và Môi trường, thành phố Hà Nội, tỉnh Quảng Ninh, Đà Nẵng, Đồng Tháp, tác giả tổng hợp thành những nhận định, đánh giá. Phương pháp thống kê mô tả: Thông tin định lượng thu thập được từ các tài liệu thống kê về pháp luật ĐGCCHC được sử dụng xử lý, sắp xếp và mô phỏng dưới dạng bảng biểu, sơ đồ để minh chứng cho các bằng chứng định lượng về các phân tích hay nhận định về ĐGCCHC Việt Nam. Phương pháp này được sử dụng nhiều nhất ở phần phân tích thực trạng Chương 3. 5. Đóng góp mới về khoa học của luận án 5.1. Đóng góp mới về lý luận Một là, Luận án làm sáng tỏ và sâu sắc thêm những vấn đề lý luận về pháp luật đánh giá công chức hành chính. Luận án đưa ra một số khái niệm khoa học, một số kết luận mang tính khoa học, góp phần hoàn thiện lý luận và là cơ sở để xây dựng và thực thi pháp luật về ĐGCCHC. Hai là, Luận án làm rõ nội dung liên quan pháp luật về ĐGCCHC; Nghiên cứu kinh nghiệm pháp luật về ĐGCCHC của một số nước trên thế giới và giá trị 6 tham khảo cho Việt Nam. Các nhận định, đánh giá của Luận án giúp cho các nhà nghiên cứu, các nhà quản lý, đặc biệt là các nhà lập chính sách cơ quan nhà nước có cái nhìn tổng thể, đầy đủ về quy định pháp luật về ĐGCCHC. 5.2. Đóng góp mới về thực tiễn Một là, Luận án góp phần thay đổi nhận thức và hành động trong quá trình thực thi công vụ của các nhà lãnh đạo, quản lý, CBCC, người dân trong việc sử dụng, bố trí, đánh giá cán bộ, công chức. Hai là, Luận án đề xuất các giải pháp hoàn thiện pháp luật về ĐGCCHC ở Việt Nam, phù hợp với thông lệ quốc tế, tạo cơ sở pháp lý đồng bộ, đầy đủ, phù hợp với yêu cầu, đòi hỏi của thực tiễn, tạo cơ sở cho việc xây dựng đội ngũ CBCC phẩm chất, năng lực, đáp ứng yêu cầu của công cuộc xây dựng, phát triển đất nước. Ba là, Luận án là công trình nghiên cứu khoa học chuyên sâu, có giá trị về lý luận cũng như thực tiễn là cơ sở để phát triển các nghiên cứu tiếp theo. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận án Kết quả nghiên cứu của luận án là những bổ sung quan trọng vào sự phát triển của lý luận về thể chế pháp luật, góp phần nâng cao nhận thức lý luận về vai trò, giá trị của pháp luật về ĐGCCHC. Luận án dùng làm tài liệu tham khảo trong giảng dạy và học tập môn công chức, công vụ trong hệ thống các học viện, làm tài liệu tham khảo trong giảng dạy tại các lớp ĐTBD nghiệp vụ cho đội ngũ cán bộ làm công tác tổ chức cán bộ các cấp và cho CBCC làm nhiệm vụ trong các CQHCNN. 7. Cơ cấu của luận án Ngoài phần Mở đầu, Kết luận, Danh mục tài liệu tham khảo, Phụ lục, Luận án gồm 4 chương: Chương 1. Tổng quan tình hình nghiên cứu Chương 2. Những vấn đề lý luận và pháp luật về đánh giá công chức hành chính. Chương 3. Thực trạng pháp luật về đánh giá công chức hành chính và thực tiễn áp dụng pháp luật về đánh giá công chức hành chính trong các cơ quan hiện nay ở Việt Nam. Chương 4. Yêu cầu, quan điểm, giải pháp hoàn thiện pháp luật về đánh giá công chức hành chính ở Việt Nam hiện nay. 7 Chương 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU 1.1. Tình hình nghiên cứu Nghiên cứu pháp luật về ĐGCC nói chung và ĐGCCHC nói riêngl à chủ đề mang tính thời sự và thu hút được nhiều nghiên cứu trong và ngoài nước trong thời gian qua với lý do đây là một trong những yêu cầu cơ bản nâng cao chất lượng đội ngũ công chức của các nước trên thế giới. Có thể nói rằng, pháp luật về đánh giá công chức đã ảnh hưởng trực tiếp đến chất lượng nguồn nhân lực trong các cơ quan hành chính nhà nước; liên quan đến hiệu lực, hiệu quả hoạt động của các cơ quan nhà nước. Tuy nhiên, Đề tài nghiên cứu này chỉ tập trung vào pháp luật về đánh giá đội ngũ công chức hành chính trong hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước. Do vậy phần nghiên cứu tổng quan chỉ đề cập đến những nghiên cứu có tính đại diện trong và ngoài nước liên quan tới pháp luật về đánh giá công chức hành chính. 1.1.1. Tình hình nghiên cứu trong nước Pháp luật về công chức có vai trò quan trọng trong việc điều chỉnh, định hướng hoạt động quản lý, sử dụng công chức, quy định về quyền và nghĩa vụ của công chức, các điều kiện đảm bảo thi hành công vụ. Trong đó, đánh giá công chức là khâu quan trọng trong công tác quản lý của các cơ quan hành chính nhà nước, nhằm nâng cao chất lượng đội ngũ công chức từ trung ương đến địa phương, góp phần thực hiện thành công nội dung cải cách hành chính nhà nước. Nghiên cứu về pháp luật đối với công chức nói chung, ĐGCC nói riêng đã được nhiều tác giả quan tâm nghiên cứu, nhiều công trình khoa học đã được công bố. Trong thời gian qua, ở trong nước có nhiều công trình đã đề cập đến vấn đề này. Căn cứ vào nội dung nghiên cứu, có thể chia thành các nhóm sau: Những nghiên cứu về cơ sở lý luận pháp luật về đánh giá công chức hành chính. Đề tài (2006) “Nghiên cứu cơ sở khoa học hoàn thiện chế độ công vụ ở Việt Nam”, tác giả Nguyễn Trọng Điều (Chủ nhiệm), Đề tài khoa học độc lập cấp nhà nước, mã số ĐTĐL - 2004/25 [22]. Trong giải pháp, nhóm tác giả đề cập đến các phương pháp chính được sử dụng trên thế giới và phân tích các ưu, nhược điểm của 8 các phương pháp về nâng cao chất lượng công vụ Việt Nam. Trong công trình, nhóm tác giả đã đưa ra một số tiêu chuẩn, nguyên tắc trong ĐGCC ở Việt Nam. Tuy nhiên, công trình nêu một cách chung chung và chưa đề cập đến pháp luật về đánh giá CBCC, chưa đưa ra các tiêu chí đánh giá CC theo chức danh và theo vị trí việc làm dưới góc độ pháp luật. Đề tài cấp Bộ (2016), “Hoàn thiện tiêu chí và phương pháp đánh giá công chức cấp xã đáp ứng yêu cầu cải cách hành chính” do Đoàn Nhân Đạo chủ nhiệm [23]. Kết cấu Đề tài gồm 3 chương, trong đó: Chương 1: “Lý luận chung về tiêu chí và phương pháp đánh giá công chức cấp xã trong quản lý công chức”, trên cơ sở xác định khái niệm và vai trò, đặc điểm của công chức cấp xã, nhóm nghiên cứu đã phân tích làm rõ một số vấn đề lý luận cơ bản về mục đích, nội dung, hình thức, vai trò của đánh giá công chức cấp xã; về tiêu chí và phương pháp đánh giá công chức cấp xã trong quản lý công chức. Chương 2: “Thực trạng tiêu chí và phương pháp đánh giá công chức cấp xã trong bối cảnh cải cách hành chính ở nước ta hiện nay”, tập trung phân tích thực trạng tiêu chí và phương pháp đánh giá công chức cấp xã cũng như tình hình áp dụng tiêu chí và phương pháp đánh giá công chức cấp xã ở nhiều góc độ; chỉ ra các ưu điểm, hạn chế và nguyên nhân. “Giải pháp hoàn thiện các tiêu chí và phương pháp đánh giá công chức cấp xã đáp ứng yêu cầu của cải cách hành chính nhà nước” được thực hiện trong Chương 3, trên cơ sở lý luận và thực tiễn đánh giá công chức cấp xã hiện nay, Đề tài đã đề xuất các quan điểm và giải pháp hoàn thiện các tiêu chí và phương pháp đánh giá công chức cấp xã ở nước ta. Đề tài chỉ tập trung xây dựng các tiêu chí và phương pháp đánh giá cấp xã, còn việc hoàn thiện PL về ĐGCC thì tác giả chưa đề cập đến. Luận án tiến sĩ (2010), “Hoàn thiện thể chế quản lý công chức ở Việt Nam trong điều kiện phát triển và hội nhập quốc tế” của Trần Anh Tuấn, Đại học Kinh tế Quốc dân [69]. Tác giả cho rằng hiện nay đánh giá CC mới chỉ dừng ở việc đánh giá CC sau một năm công tác, cần chuyển dần đánh giá CC sang đánh giá nguồn nhân lực công vụ. Tuy nhiên, việc chuyển đó là thế nào thì tác giả lại chưa phân tích cụ thể. Và các nội dung trên còn chung chung, chưa đi sâu trong việc xây dựng các tiêu chí ĐGCC theo vị trí việc làm và chức danh cụ thể. Luận án tiến sĩ (2008), “Hoàn thiện chế định pháp luật về công vụ, công chức ở Việt Nam hiện nay”, tác giả Lương Thanh Cường. Luận án Tiến sĩ Luật học, Đại 9 học Quốc gia Hà Nội. Luận án đưa ra khái niệm về chế định PL công vụ, công chức; các chế định pháp luật về công vụ, công chức ở nước ta từ 1998 đến nay, với hai nội dung chính là: các quy định về công vụ và các quy định về công chức (có sự so sánh nhất định với các nội dung của chế định từ năm 1945 đến 1998); mối quan hệ chế định pháp luật về công vụ, công chức với một số chế định pháp luật khác; các tiêu chí đánh giá chế định pháp luật về công vụ, công chức. Luận án tiến sĩ (2011), “Hoàn thiện pháp luật công chức, công vụ đáp ứng yêu cầu cải cách hành chính nhà nước”, tác giả Tạ Ngọc Hải, Luận án Tiến sĩ Luật học [34]. Luận án đã đưa ra được khái niệm pháp luật công chức, công vụ theo hướng tiếp cận tổng hợp; các tiêu chí làm cơ sở cho việc đánh giá thực trạng pháp luật công chức, công vụ trên các mặt như: chất lượng, kết quả thực hiện pháp luật; xác định các yếu tố tác động, ảnh hưởng đến việc hoàn thiện pháp luật công chức, công vụ. Luận án đã đánh giá chung về mức độ hoàn thiện pháp luật công chức, công vụ hiện nay, các mức đánh giá đó được quy định trong các văn bản như: Hiến pháp, Luật CBCC, các Nghị định của Chính phủ quy định chi tiết thi hành Luật. Tuy nhiên, pháp luật về ĐGCCHC tác giả chưa nghiên cứu sâu trong công trình. Luận án tiến sĩ (2010), “Giáo dục pháp luật cho đội ngũ cán bộ, công chức hành chính trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam”, tác giả Nguyễn Quốc Sửu, Luận án Tiến sĩ Luật học [67]. Luận án có những nội dung liên quan như: quan niệm, đặc trưng, tiêu chuẩn, vai trò, chức năng, nhiệm vụ của công chức hành chính. Tuy nhiên, đối tượng, phạm vi nghiên cứu của Luận án là những vấn đề lý luận - thực tiễn về giáo dục pháp luật đối với đội ngũ CBCC, do vậy, cũng không bàn sâu đến pháp luật ĐGCCHC. Luận án Tiến sĩ (2016), “Hoàn thiện tiêu chí và phương pháp đánh giá công chức cấp xã ở tỉnh Quảng Bình trong điều kiện hiện nay”, tác giả Đoàn Nhân Đạo [24]. Luận án Tiến sĩ Quản lý Hành chính công, Học viện Hành chính Quốc gia, Hà Nội. Luận án đã làm rõ được những vấn đề lý luận cũng như đánh giá được thực trạng của đối tượng, khách thể trên địa bàn nghiên cứu chọn mẫu chỉ ra được những ưu nhược điểm, những thách thức trong tiêu chí và phương pháp đánh giá công chức cấp xã. Đồng thời Luận án cũng chỉ ra được yêu cầu và sự cần thiết xây dựng tiêu chí và phương pháp mới trong đánh giá công chức cấp xã của địa phương cũng như cả nước hiện nay. Tuy nhiên, Luận án chỉ dừng lại ở việc xây dựng tiêu chí và 10 các phương pháp ĐGCC cấp xã trên địa bàn tỉnh Quảng Bình, hoàn thiện hệ thống pháp luật quy định chung thì tác giả chưa đề cập. Luận án Tiến sĩ (2008), “Hoàn thiện pháp luật về cán bộ, công chức chính quyền cấp xã đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa”, tác giả Mã Minh Sản, Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh, Hà Nội [65]. Trong Luận án, tác giả đã trình bày các tiêu chí hoàn thiện pháp luật đối với CBCCCX, đó là: tính toàn diện, tính đồng bộ, tính phù hợp, trình độ kỹ thuật pháp lý. Các tiêu chí này áp dụng chung cho PL đối với CBCCCCX, tác giả chưa đề cập đến tiêu chí PL về ĐGCCHC. Tuy nhiên, đây cũng là nguồn tài liệu tác giả tham khảo, kế thừa trong LA của mình. Cuốn sách (1998), “Công chức và vấn đề xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức hiện nay”, do Tô Tử Hạ biên soạn, Nxb Chính trị quốc gia [26]. Trong công trình, tác giả đã đưa ra một số nguyên tắc khi tiến hành đánh giá CBCC. Theo đó, công trình đề cao tính, tính khách quan, tính công khai, dân chủ trong việc đánh giá. Các tiêu chí, nội dung đánh giá CBCC được chú trọng là: lòng trung thành, kết quả, hiệu suất công tác; uy tín, sự tín nhiệm, tinh thần kỷ luật nghề nghiệp... Việc xây dựng các nguyên tắc, tiêu chí cụ thể cho từng chức danh trong ĐGCC thì công trình chưa nêu được. Cuốn sách (2004), “Hệ thống công vụ và xu hướng cải cách một số nước trên thế giới” được tập thể tác giả Thang Văn Phúc, Nguyễn Minh Phương, Nguyễn Thu Huyền, Nxb Chính trị quốc gia [55]. Ở đây, các tác giả tập trung giới thiệu về hệ thống, cơ cấu công chức; bộ máy quản lý công chức; kinh nghiệm cải cách công vụ của một số nước như Trung Quốc, Thái Lan, Nhật Bản, Pháp, Anh, Đức, Mỹ, Liên Bang Nga. Tuy nhiên, công trình chưa đi sâu vào việc so sánh, phân tích hệ thống công vụ nhìn từ góc độ pháp lý, cũng chưa giới thiệu cụ thể về sự điều chỉnh của pháp luật đối với công vụ, công chức của các nước, trong đó có đánh giá CBCC. Cuốn sách (2009), “Tìm hiểu hành chính công Hoa Kỳ - lý thuyết và thực tiễn” do tác giả Nguyễn Hữu Hải (chủ biên), Nxb Chính trị - Hành chính. Tác giả đã đề cập tới những hạn chế của việc quản lý công chức chỉ chú trọng vào quá trình, thủ tục có tiêu chuẩn thực thi rõ ràng, định lượng theo kết quả đầu ra để đánh giá và đo lường được hiệu quả hoạt động của đội ngũ công chức. Tuy nhiên, công trình chưa đề cập đến xây dựng quy chế, nguyên tắc, tổ chức chỉ đạo, khiếu nại trong việc xây dựng pháp luật đánh giá CC. 11 Bài viết Nguyễn Thu Huyền (2006), “Kinh nghiệm đánh giá công chức của một số nước trên thế giới”, Tạp chí Quản lý nhà nước số 12/2006. Tác giả đưa ra một số kinh nghiệm trong ĐGCC ở một số nước: Mỹ, Trung Quốc, Nhật Bản. Tác giả đã đưa ra các nguyên tắc, nội dung, phương pháp ĐGCCHC. Vận dụng kinh nghiệm ĐGCC của các nước vào Việt Nam như: Hoàn thiện hệ thống quan điểm, tiêu chí; căn cứ vào kết quả thực hiện nhiệm vụ; ban hành các quy chế, quy định tiêu chuẩn năng lực của cá nhân người lãnh đạo, quản lý trong việc đánh giá cán bộ; bài viết của tác giả Phạm Hồng Thái (2006), “Bàn về việc hoàn thiện thể chế công vụ và xây dựng khung của Luật công vụ Việt Nam”, Tạp chí Quản lý nhà nước số 08/2006. Trong bài viết, tác giả đã đưa ra những quan điểm khoa học về Luật Công vụ, quản lý, thanh tra công vụ. Tác giả cũng đã đề cập đến bất cập của nền công vụ Việt nam và đề xuất phương hướng hoàn thiện; bài viết của tác giả Nguyễn Minh Phương“Quá trình hình thành và phát triển của đội ngũ công chức và thể chế quản lý công chức ở nước ta từ năm 1945 đến nay”, Tạp chí Tổ chức nhà nước số 8/2004. Tác giả đã giới thiệu các hình thức đánh giá cơ bản đối với công chức, phân tích thực trạng ĐGCC hiện nay ở nước ta, chỉ ra những bất cập khiến kết quả đánh giá chưa đảm bảo sự tin cậy để hỗ trợ cho công tác quản lý công chức. Bài viết của Đào Thị Thanh Thủy (2010), “Các tiêu chí đánh giá chất lượng công chức”, Tạp chí Tổ chức nhà nước tháng 12/2010, đề cập đến các tiêu chí định lượng được sử dụng trong ĐGCC như chuyên môn, nghiệp vụ, kỹ năng, tính chuyên nghiệp, đạo đức công vụ…; Đào Thị Thanh Thủy (2011), “Đổi mới công tác đánh giá công chức trong các cơ quan hành chính nhà nước”, Tạp chí Tổ chức nhà nước tháng 7/2011, tác giả đã đề xuất đổi mới công tác đánh giá gắn với kết quả thực thi dựa trên các chỉ số mang tính định lượng. Những nghiên cứu về thực trạng pháp luật đánh giá công chức hành chính. Đề tài “Đổi mới phương pháp đánh giá công chức trong các cơ quan hành chính nhà nước”, Đề tài khoa học cấp Bộ, do Hà Quang Ngọc (Chủ nhiệm) [49]. Đề tài nghiên cứu về công tác đánh giá công chức nhưng chỉ tập trung vào vấn đề sử dụng phương pháp như thế nào để ĐGCC một cách công bằng, khách quan, có được kết quả đánh giá đáng tin cậy phục vụ cho công tác quản lý công chức ở Việt Nam trong thời gian tới theo quan điểm của Luật CBCC. Công trình xác định đánh giá là một khâu trọng yếu trong quy trình quản lý nguồn nhân lực của tổ chức. Đồng thời 12 giới thiệu một số phương pháp đánh giá cơ bản như cho điểm, đồ thị, sự kiện, báo cáo, bình bầu, phỏng vấn… và nêu bật lên ý nghĩa của việc sử dụng phương pháp đánh giá trong tổ chức. Công trình đã nêu kinh nghiệm sử dụng các phương pháp đánh giá ở một số quốc gia trên thế giới và rút ra những đặc điểm chung trong công tác đánh giá của các nước, các khó khăn thường gặp phải và yêu cầu đặt ra để đánh giá hiệu quả. Công trình, tập trung vào phân tích thực tiễn công tác đánh giá hiện nay ở các cơ quan hành chính nhà nước và rút ra những đánh giá, nhận xét về ưu nhược điểm của công tác này. Đề tài (2010), “Cơ sở lý luận và thực tiễn xây dựng cơ sở đánh giá tổ chức định kỳ đối với các cơ quan hành chính nhà nước” do Vũ Văn Thái (Chủ nhiệm) và nhóm tác giả Vụ Tổ chức biên chế - Bộ Nội vụ hoàn thành, đề tài khoa học cấp cơ sở [75]. Đề tài nghiên cứu, đề xuất cơ chế, tiêu chí, phương pháp đánh giá tổ chức định kỳ đối với cơ quan hành chính nhằm nâng cao chất lượng của tổ chức và hiệu lực, hiệu quả hoạt động của mỗi CQHCNN và của toàn bộ hệ thống tổ chức hành chính nhà nước. Tuy nhiên, việc đánh giá CBCC thì chưa được đề cập sâu trong công trình. Luận án Tiến sĩ (2015), “Đánh giá công chức theo kết quả thực thi công vụ”, tác giả Đào Thị Thanh Thủy, Luận án Tiến sĩ Quản lý Hành chính công, Học viện Hành chính Quốc gia, Hà Nội [77]. Luận án nghiên cứu lý thuyết về đánh giá công chức theo kết quả thực thi công vụ; kinh nghiệm đánh giá công chức theo kết quả thực thi công vụ của một số quốc gia; nghiên cứu thực tiễn công tác đánh giá công chức trong các CQHCNN hiện nay để phân tích làm rõ những ưu điểm, hạn chế và nguyên nhân để làm cơ sở cho việc đổi mới tiêu chí, phương pháp đánh giá gắn với kết quả thực thi công vụ. Luận án đề xuất giải pháp và kiến nghị nhằm áp dụng ĐGCC theo kết quả thực thi công vụ ở Việt Nam trong thời gian tới. Tuy nhiên, tác giả đi sâu nghiên cứu thực trạng và khảo sát công tác đánh giá đối với công chức ở Trung ương, cấp tỉnh và cấp huyện, tác giả chưa nghiên cứu những quy định pháp luật về lĩnh vực này. Luận án tiến sĩ (2008), “Hoàn thiện chế định pháp luật về công vụ, công chức ở Việt Nam hiện nay”, tác giả Lương Thanh Cường. Luận án Tiến sĩ Luật học, Đại học Quốc gia Hà Nội. Trong Chương 2 tác giả đã nghiên cứu thực trạng chế định công vụ, công chức; những quy định về tuyển dụng, quản lý, sử dụng, đánh giá, bổ nhiệm CBCC; đào tạo, bồi dưỡng, quyền và nghĩa vụ của CBCC, khen thưởng, kỷ 13