Tài liệu Pháp luật về cán bộ, công chức chính quyền cấp xã ở nước ta hiện nay

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT NGUYỄN THU NGÂN PHÁP LUẬT VỀ CÁN BỘ, CÔNG CHỨC CHÍNH QUYỀN CÂP Xà Ở NƯỚC TA HIỆN NAY LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT CHUYÊN NGÀNH: QUẢN LÝ GIÁO DỤC Mã số: 60 38 01 Người hướng dẫn khoa học: TS. Trần Nho Thìn HÀ NỘI-2007 1 MỤC LỤC MỤC LỤC ........................................................................................................................ 1 Më ®Çu .......................................................................................................................... 3 Ch-¬ng 1 ......................................................................................................................... 10 Mét sè vÊn ®Ò lý luËn ph¸p luËt vÒ c¸n bé, c«ng chøc chÝnh quyÒn cÊp x· ë n-íc ta ...................................................................................... 10 1.1. Quan ®iÓm cña §¶ng vµ Nhµ n-íc vÒ x©y dùng chÝnh quyÒn cÊp x· vµ ®éi ngò c¸n bé, c«ng chøc chÝnh quyÒn cÊp x· ............. 10 1.2. C¸n bé, c«ng chøc chÝnh quyÒn cÊp x· ............................................ 18 1.2.1. Quan niÖm vÒ c¸n bé, c«ng chøc nãi chung ë ViÖt Nam ................................. 18 1.2.2. Quan niÖm vÒ c¸n bé, c«ng chøc chÝnh quyÒn cÊp x· ..................................... 30 1.3. Ph¸p luËt vÒ c¸n bé, c«ng chøc chÝnh quyÒn cÊp x· ................. 35 1.3.1. §Æc ®iÓm vµ vai trß cña ph¸p luËt vÒ c¸n bé, c«ng chøc chÝnh quyÒn cÊp x· ....... 35 1.3.2. Néi dung cña ph¸p luËt vÒ c¸n bé, c«ng chøc chÝnh quyÒn cÊp x· ................... 37 1.3.3. C¸c yÕu tè ¶nh h-ëng ®Õn viÖc hoµn thiÖn ph¸p luËt vÒ c¸n bé, c«ng chøc chÝnh quyÒn cÊp x· ............................................................................................................ 39 KÕt luËn ch-¬ng 1 ................................................................................................. 42 Ch-¬ng 2 ......................................................................................................................... 43 Thùc tr¹ng c¸c quy ®Þnh ph¸p luËt vÒ c¸n bé, c«ng chøc chÝnh quyÒn cÊp x·............................................................................................................ 43 2.1. Giai ®o¹n tr-íc khi cã Ph¸p lÖnh C¸n bé, c«ng chøc (1945 1998) ........................................................................................................................... 43 2.1.1. C«ng chøc vµ c«ng chøc cÊp x· ë n-íc ta giai ®o¹n 1945 - 1959......................... 43 2.1.2. Giai ®o¹n tõ n¨m 1959 ®Õn 1980 .................................................................... 47 2.1.3. Giai ®o¹n tõ n¨m 1980 ®Õn 1998 .................................................................... 49 2.2. Giai ®o¹n tõ sau khi cã Ph¸p lÖnh C¸n bé, c«ng chøc n¨m 1998 .................................................................................................................................... 53 KÕt luËn ch-¬ng 2 ................................................................................................. 67 Ch-¬ng 3 ......................................................................................................................... 70 Nhu cÇu vµ gi¶i ph¸p hoµn thiÖn ph¸p luËt vÒ c¸n bé, c«ng chøc chÝnh quyÒn x· ph-êng, thÞ trÊn..................................................................... 70 3.1. Nhu cÇu vµ quan ®iÓm hoµn thiÖn ph¸p luËt vÒ c¸n bé, c«ng chøc chÝnh quyÒn cÊp x· ë n-íc ta hiÖn nay ....................................... 70 3.1.1. Nhu cÇu hoµn thiÖn ph¸p luËt vÒ c¸n bé, c«ng chøc chÝnh quyÒn cÊp x· ......... 70 Quan ®iÓm hoµn thiÖn ph¸p luËt vÒ c¸n bé, c«ng chøc chÝnh quyÒn cÊp x· ............... 75 3.2. C¸c gi¶i ph¸p cô thÓ hoµn thiÖn ph¸p luËt vÒ c¸n bé, c«ng chøc chÝnh quyÒn cÊp x· ë n-íc ta hiÖn nay ....................................... 79 3.2.1. §æi míi nhËn thøc vÒ c¸n bé, c«ng chøc chÝnh quyÒn x· ................................ 79 3.2.2. Ph¸t huy vai trß ph¶n biÖn x· héi cña ®éi ngò c¸n bé, c«ng chøc chÝnh quyÒn cÊp x· ®èi víi qu¸ tr×nh x©y dùng ph¸p luËt ............................................................. 82 3.2.3. Ban hµnh mét ®¹o luËt riªng quy ®Þnh vÒ c¸n bé, c«ng chøc chÝnh quyÒn cÊp x· ................................................................................................................................ 84 1 3.2.4. Th-êng xuyªn tiÕn hµnh viÖc hÖ thèng hãa ph¸p luËt vÒ tæ chøc vµ ho¹t ®éng cña ®éi ngò c¸n bé, c«ng chøc chÝnh quyÒn cÊp x·................................................... 87 3.2.5. Hoµn thiÖn c¸c qui ®Þnh ph¸p luËt vÒ quy tr×nh tuyÓn chän, bæ nhiÖm c¸n bé, c«ng chøc chÝnh quyÒn cÊp x·.................................................................................. 88 3.2.6. §æi míi ch-¬ng tr×nh ®µo t¹o, båi d-ìng c¸n bé, c«ng chøc chÝnh quyÒn cÊp x· ................................................................................................................................ 89 KÕt luËn ch-¬ng 3 ......................................................................................... 90 KÕt luËn ..................................................................................................................... 92 Danh môc tµi liÖu tham kh¶o ......................................................................... 94 2 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Sự vận hành có hiệu quả của bộ máy hành chính nhà nước phụ thuộc vào rất nhiều yếu tố. Dưới góc độ lý thuyết, hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước dựa trên các nguyên tắc, các qui định pháp luật về tổ chức hoạt động của bộ máy nhà nước. Tuy nhiên, trên thực tế sự vận hành của bộ máy nhà nước lại được thực hiện thông qua những con người, những cá nhân rất cụ thể đó là đội ngũ cán bộ, công chức nhà nước từ cấp Trung ương cho đến cấp cơ sở. Dù chỉ là một bộ phận nhỏ song đội ngũ cán bộ, công chức chính quyền cấp xã, phường, thị trấn (sau đây gọi chung là cấp xã) - cấp chính quyền cơ sở ở nước ta hiện nay cũng góp phần quan trọng tạo nên diện mạo của cán bộ, công chức nhà nước nói chung. Có thể nói, xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức chính quyền cấp xã cũng để xây dựng và hoàn thiện đội ngũ cán bộ, công chức nhà nước có trình độ, năng lực, phẩm chất tốt. Trong bối cảnh thực hiện công cuộc cải cách hành chính, xây dựng Nhà nước pháp quyền ở nước ta hiện nay, xây dựng đội ngũ cán bộ cơ sở lại càng trở nên cần thiết, là một giải pháp để đổi mới và nâng cao chất lượng của hệ thống chính trị cơ sở, đáp ứng yêu cầu phát triển của đất nước. Nghị quyết Hội nghị lần thứ năm số 17-NQ/TW ngày 18/03/2002 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa IX về đổi mới và nâng cao chất lượng hệ thống chính trị ở cơ sở xã, phường, thị trấn đã chỉ rõ để đổi mới và nâng cao chất lượng hệ thống chính trị ở cơ sở, cần tập trung giải quyết nhiều vấn đề, trong đó có: Xây dựng đội ngũ cán bộ cơ sở có năng lực tổ chức và vận động nhân dân thực hiện đường lối của Đảng, pháp luật của Nhà nước, công tâm, thạo việc, tận tụy với dân, biết phát huy sức dân, không tham nhũng, không ức hiếp dân; trẻ hóa đội ngũ, chăm lo, 1 bồi dưỡng, giải quyết hợp lý và đồng bộ chính sách đối với cán bộ cơ sở [2, tr. 167-168]. Muốn vậy, phải có những giải pháp mang tính chiến lược và toàn diện, trong đó có việc hoàn thiện các quy định pháp luật về cán bộ, công chức chính quyền cấp xã, phường, thị trấn ở nước ta hiện nay. Hiện nay, hệ thống các qui định pháp luật về cán bộ, công chức chính quyền cấp xã ở nước ta bao gồm các qui định về quản lý cán bộ, công chức chính quyền cấp xã; các qui định về đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức chính quyền cấp xã và các qui định liên quan đến chế độ, chính sách đối với cán bộ, công chức chính quyền cấp xã... nhưng còn chưa được qui định một cách đầy đủ và cụ thể. Có thể thấy trong các qui định pháp luật còn có những khiếm khuyết, hạn chế như sự không đồng bộ, thống nhất, nhiều qui định được ban hành một cách chồng chéo và mâu thuẫn nhau. Bên cạnh đó nhiều qui định còn được ban hành một cách chung chung nên việc lượng hóa các qui định này để thực hiện trong thực tiễn là rất khó khăn, không có khả năng thực thi hoặc khi thực hiện đã tạo ra những kết quả rất thấp, thậm chí ngược lại so với dự định. Toàn bộ những vấn đề trên đã và đang ảnh hưởng trực tiếp đến chất lượng và hoạt động của đội ngũ cán bộ, công chức chính quyền cấp xã, phường, thị trấn trong khi vai trò của họ rất quan trọng, góp phần trực tiếp làm nên hiệu lực và hiệu quả hoạt động của chính quyền cơ sở. Có thể thấy, trong Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 1998 (sửa đổi, bổ sung năm 2003) lần đầu tiên các đối tượng làm việc trong cơ quan chính quyền xã, phường, thị trấn được đề cập đến với tư cách "cán bộ" và "công chức" chính quyền cấp xã, vì vậy địa vị pháp lý của cán bộ, công chức chính quyền cấp xã rất cần được điều chỉnh bằng các qui định pháp luật rõ ràng, cụ thể, đồng bộ và thống nhất. Hoàn thiện pháp luật về cán bộ, công chức chính quyền cấp xã, phường, thị trấn ở nước ta hiện nay là một yêu cầu cấp bách, từ đó tạo cơ sở để xây dựng đội 2 ngũ cán bộ, công chức chính quyền cấp cơ sở có trình độ, có năng lực và phẩm chất tốt. Thực tiễn trên đặt ra nhiệm vụ quan trọng là nghiên cứu và làm sáng tỏ những nội dung cơ bản của pháp luật về cán bộ, công chức chính quyền cấp xã, phường, thị trấn, một mặt hoàn thiện và nâng cao chất lượng của các văn bản pháp luật nhằm tạo nên hệ thống pháp luật thống nhất, hoàn chỉnh và có tính khả thi, mặt khác góp phần nâng cao chất lượng và phát huy vai trò của đội ngũ cán bộ, công chức chính quyền xã, phường, thị trấn ở nước ta hiện nay. 2. Tình hình nghiên cứu của đề tài Trong bối cảnh thực hiện cải cách hành chính nhà nước ở nước ta hiện nay, công chức là vấn đề nhạy cảm thu hút sự quan tâm của Nhà nước, nhân dân, các giới, các ngành. Những vấn đề có tính lý luận về công chức được nghiên cứu tương đối toàn diện trong các công trình đã được viết thành sách chuyên khảo như "Công vụ và công chức nhà nước" của tác giả Phạm Hồng Thái; công trình của tác giả Nguyễn Văn Tâm về "Đổi mới và hoàn thiện pháp luật về công chức nhà nước". Đối với vấn đề chính quyền cấp xã và cán bộ, công chức chính quyền cấp xã từ trước đến nay cũng đã được nhiều cơ quan, tổ chức và đặc biệt là các nhà khoa học quan tâm, nghiên cứu, đề cập đến trong các công trình khoa học của mình. Các luận án, luận văn nghiên cứu về chính quyền cấp xã và cán bộ, công chức chính quyền cấp xã có thể kể đến như "Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền xã ở Việt Nam hiện nay" của tác giả Phạm Thị Ngọc Dung (Luận văn thạc sĩ Luật học, khoa Luật - Đại học Quốc gia Hà Nội, 2005); "Cải cách chính quyền phường ở nước ta qua thực tiễn ở Hà Nội" của tác giả Nguyễn Ngọc Năm; "Nâng cao chất lượng cán bộ, công chức phụ trách công tác lao động - thương binh và xã hội ở cấp xã" của tác giả Trần Thị Thu Hằng. 3 Bên cạnh đó, còn có nhiều bài viết của các nhà nghiên cứu, cán bộ giảng dạy pháp luật hay các cán bộ, công chức làm việc trong các tổ chức, cơ quan nhà nước quan tâm đến vấn đề chính quyền cấp xã và cán bộ, công chức chính quyền cấp xã như "Hoàn thiện pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã ở nước ta hiện nay" của Đàm Bích Hiên (Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, số tháng 10/2006); "Pháp luật về cán bộ, công chức cấp xã: Thực trạng và giải pháp" của Mạc Minh Sản (Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số tháng 08/2006) v.v... Ngoài ra, còn có nhiều bài viết đã được công bố trên các phương tiện thông tin đại chúng. Tuy nhiên, các vấn đề về cán bộ, công chức chính quyền cấp xã, đặc biệt liên quan đến các qui định pháp luật về cán bộ, công chức chính quyền cấp xã có thể nói vẫn là mảng đề tài phong phú. Trong các công trình khoa học nêu trên, đối với các vấn đề về cán bộ, công chức chính quyền cấp xã nói chung cũng chưa được các tác giả đề cập nhiều, cũng vì thế vấn đề hoàn thiện các qui định pháp luật liên quan đến cán bộ, công chức chính quyền cấp xã ở nước ta hiện nay ít được chú ý. ở đâu đó trong các công trình nghiên cứu cũng có tác giả đã bàn đến những giải pháp để xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức có năng lực, phẩm chất, hoạt động hiệu quả và phần nào nhấn mạnh đến yêu cầu hoàn thiện các qui định pháp luật. Nhưng dưới góc độ lập pháp để hoàn thiện pháp luật về cán bộ, công chức chính quyền cấp xã ở nước ta hiện nay thì việc nghiên cứu mới chỉ được tiến hành rất hạn chế, chưa toàn diện, đầy đủ. 3. Mục đích, nhiệm vụ và phạm vi nghiên cứu của luận văn * Mục đích Trên cơ sở phân tích làm sáng tỏ các luận điểm cơ bản về thực trạng các qui định pháp luật về cán bộ, công chức chính quyền cấp xã ở nước ta hiện nay, mục đích của luận văn là đưa ra những luận cứ khoa học cho việc hoàn thiện các 4 qui định pháp luật, làm cơ sở cho việc đề xuất và kiến nghị các giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về cán bộ, công chức chính quyền cấp xã ở nước ta hiện nay. * Nhiệm vụ - Về lý luận, làm rõ khái niệm về cán bộ, công chức nói chung và cán bộ, công chức chính quyền cấp xã nói riêng. Từ đó, xác định nội dung của pháp luật về cán bộ, công chức chính quyền cấp xã và phân tích những yếu tố ảnh hưởng tới việc hoàn thiện pháp luật về cán bộ, công chức chính quyền cấp xã ở nước ta hiện nay; - Dưới góc độ tổng kết thực tiễn, đánh giá thực trạng các qui định pháp luật về cán bộ, công chức chính quyền cấp xã ở nước ta hiện nay, chỉ ra những điểm tích cực và hạn chế. Từ đó đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về cán bộ, công chức chính quyền cấp xã ở nước ta hiện nay, góp phần xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức chính quyền cấp xã ngày càng có chất lượng, trình độ, có năng lực và phẩm chất tốt. * Phạm vi nghiên cứu Đề tài chủ yếu đi sâu nghiên cứu dưới góc độ luật pháp, về các qui định pháp luật liên quan đến cán bộ, công chức chính quyền cấp xã ở nước ta hiện nay. Đối với đối tượng cán bộ, công chức chính quyền cấp xã, lần đầu tiên được Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 1998 (sửa đổi, bổ sung năm 2003) đề cập đến với tư cách là "cán bộ, công chức" nên cả về lý luận và thực tiễn nghiên cứu gặp rất nhiều khó khăn, các đề tài và công trình khoa học nghiên cứu về vấn đề này cũng chưa nhiều. Do đó, đề tài chỉ tập trung nghiên cứu những vấn đề hoàn thiện pháp luật về cán bộ, công chức chính quyền cấp xã chứ không thể tập trung giải quyết hết các vấn đề liên quan đến đội ngũ cán bộ, công chức chính quyền cấp xã ở nước ta hiện nay. 4. Cơ sở lý luận và phƣơng pháp nghiên cứu 5 Luận văn sử dụng cơ sở phương pháp luận của chủ nghĩa duy vật biện chứng và chủ nghĩa duy vật lịch sử, học thuyết Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh và các quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam. Trên cơ sở đó, những vấn đề về hoàn thiện pháp luật về cán bộ, công chức chính quyền cấp xã ở nước ta hiện nay được xem xét, đánh giá trong mối liên hệ giữa lý luận và thực tiễn, giữa thực trạng, nguyên nhân và các giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về cán bộ, công chức chính quyền cấp xã ở nước ta hiện nay. Luận văn được tiến hành bằng những phương pháp nghiên cứu khoa học cơ bản như phân tích, tổng hợp, so sánh, hệ thống, đối chiếu thực tiễn. Qua đó, đảm bảo vấn đề hoàn thiện pháp luật về cán bộ, công chức chính quyền cấp xã được xem xét từ nhiều góc độ khác nhau, được đánh giá một cách toàn diện, có tính hệ thống. 5. Điểm mới và ý nghĩa của luận văn Luận văn có một số điểm mới như: Thứ nhất, bước đầu góp phần xác lập cơ sở lý luận cũng như những khái niệm về công chức và cán bộ, công chức chính quyền xã, phường, thị trấn, những yếu tố tác động đến hoàn thiện pháp luật về cán bộ, công chức chính quyền cấp xã làm cơ sở khoa học cho việc xây dựng và hoàn thiện pháp luật về cán bộ, công chức chính quyền cấp xã; Thứ hai, đánh giá một cách có hệ thống về pháp luật về cán bộ, công chức chính quyền cấp xã, phân tích các điểm tích cực và hạn chế xét từ thực tiễn nước ta trong giai đoạn hiện nay; Thứ ba, kiến nghị các nguyên tắc và giải pháp đối với việc hoàn thiện pháp luật về cán bộ, công chức chính quyền cấp xã, phường, thị trấn ở nước ta hiện nay. Ý nghĩa của luận văn 6 Về lý luận, bước đầu giải quyết căn bản một số vấn đề lý luận về khái niệm công chức và cán bộ, công chức chính quyền cấp xã, về nội dung và đặc điểm của pháp luật về cán bộ, công chức chính quyền cấp xã ở nước ta hiện nay, tạo tiền đề cho việc hoàn thiện pháp luật về cán bộ, công chức chính quyền cấp xã qua đó xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức chính quyền cấp xã. Ngoài ra, trên cơ sở xây dựng được một số khái niệm cơ bản góp phần tạo điều kiện quan trọng cho việc tiếp tục nghiên cứu về những vấn đề có liên quan, như: tác động của pháp luật đối với chất lượng và hoạt động của đội ngũ cán bộ, công chức chính quyền cấp xã. Dưới góc độ thực tiễn, tạo cơ sở để xây dựng các văn bản qui phạm pháp luật làm căn cứ trong việc ứng dụng vào thực tiễn xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức chính quyền cấp xã ở nước ta. Đồng thời góp phần cung cấp một số kiến thức pháp luật về lĩnh vực này trong việc giảng dạy và nghiên cứu khoa học. 6. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn gồm 3 chương: Chương 1: Một số vấn đề lý luận về pháp luật về cán bộ, công chức chính quyền cấp xã ở nước ta. Chương 2: Thực trạng các quy định pháp luật về cán bộ, công chức chính quyền cấp xã. Chương 3: Nhu cầu và giải pháp hoàn thiện pháp luật về cán bộ, công chức chính quyền xã, phường, thị trấn. 7 Chương 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN PHÁP LUẬT VỀ CÁN BỘ, CÔNG CHỨC CHÍNH QUYỀN CẤP Xà Ở NƢỚC TA 1.1. QUAN ĐIỂM CỦA ĐẢNG VÀ NHÀ NƢỚC VỀ XÂY DỰNG CHÍNH QUYỀN CẤP Xà VÀ ĐỘI NGŨ CÁN BỘ, CÔNG CHỨC CHÍNH QUYỀN CẤP Xà Lý luận của chủ nghĩa Mác - Lênin đã chỉ ra rằng vấn đề cơ bản của mọi cuộc cách mạng chính là vấn đề chính quyền. Trong suốt hành trình cách mạng giải phóng dân tộc, từ khi nhen nhóm ngọn lửa giành độc lập cho đến khi Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa ra đời, Đảng ta dưới sự lãnh đạo của Chủ tịch Hồ Chí Minh đã giải quyết rất nhiều vấn đề về đường lối, chiến lược của cách mạng xoay quanh vấn đề giành chính quyền và quan trọng hơn cả là giữ chính quyền. Nhưng nếu vấn đề cơ bản của mọi cuộc cách mạng là vấn đề chính quyền thì vấn đề cơ bản của một chính quyền là ở chỗ chính quyền đó thuộc về ai, phục vụ cho quyền lợi của ai. Vì vậy, Người cũng luôn trăn trở, tìm kiếm một mô hình nhà nước tiến bộ cho đất nước, thông qua tiếp thu tinh hoa tư tưởng văn hóa của phương Đông cũng như học tập những mô hình nhà nước tư sản hiện đại. Tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước bao gồm nhiều nội dung, trong đó chứa đựng cả hệ thống những quan điểm về xây dựng chính quyền và đội ngũ cán bộ, công chức chính quyền các cấp. Chủ tịch Hồ Chí Minh rất quan tâm tới việc xây dựng chính quyền dân chủ nhân dân trong sạch, vững mạnh, hiệu quả từ ở cấp hành chính cơ sở thấp nhất. Sau khi Cách mạng tháng Tám thành công, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ban hành Sắc lệnh số 63/1945 ngày 23 tháng 11 năm 1945 về Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính ở nông thôn. Có thể nói đây cũng chính là văn bản pháp lý đầu tiên về tổ chức chính quyền ở nông thôn. Ngay tại Điều 1 Sắc lệnh đã chỉ rõ: 8 Để thực hiện chính quyền nhân dân địa phương trong nước Việt Nam, sẽ đặt hai thứ cơ quan: Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính. Hội đồng nhân dân do dân bầu ra theo lối phổ thông và trực tiếp đầu phiếu là cơ quan thay mặt cho dân. Ủy ban hành chính do các Hội đồng nhân dân bầu ra là cơ quan hành chính vừa thay mặt cho dân vừa đại diện cho Chính phủ. Cấp xã là đơn vị chính quyền cơ sở được xác lập trước tiên (thị trấn và phường là đơn vị hành chính cơ sở được thiết lập sau này, thị trấn từ năm 1951 và phường từ năm 1976). Thời kỳ tiền khởi nghĩa và mới khởi nghĩa, qui mô xã vẫn theo các xã cũ, còn cơ quan chính quyền xã là một ủy ban nhân nhân cách mạng, vừa đại diện cho dân vừa đại diện cho chính quyền nhà nước cấp trên. Từ Sắc lệnh số 63, chính quyền xã được tổ chức như hiện nay. Về quy mô, không theo các làng xã trước đây mà bao quát nhiều xã; về bộ máy chính quyền bao gồm hai loại cơ quan là Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính. Các làng xã cũ nằm trong xã mới không còn là cấp chính quyền mà chỉ là các đơn vị dân cư. Trong tư tưởng của Người, mô hình nhà nước Việt Nam sau thắng lợi của cách mạng Việt Nam phải là một Nhà nước kiểu mới, Nhà nước của dân, do dân, vì dân. Sau khi nước ta giành được độc lập, Người khẳng định: Nước ta là nước dân chủ Bao nhiêu lợi ích đều vì dân. Bao nhiêu quyền hạn đều của dân... Chính quyền từ xã đến Chính phủ trung ương do dân cử ra... Nói tóm lại, quyền hành và lực lượng đều ở nơi dân [43, tr. 698]. 9 Đó là điểm khác nhau về bản chất giữa nhà nước của nhân dân với các nhà nước của giai cấp bóc lột đã từng tồn tại trong lịch sử. Tuy nhiên không chỉ dừng lại ở đó, Chủ tịch Hồ Chí Minh mong muốn có được một nền pháp chế xã hội chủ nghĩa, đảm bảo được việc thực hiện quyền lực của nhân dân bằng việc xây dựng được một Nhà nước pháp quyền có hiệu lực pháp lý mạnh mẽ. Khi cách mạng đã thành công, chính quyền thuộc về tay nhân dân và Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa ra đời thì để có thể tiến tới một Nhà nước pháp quyền mạnh mẽ, có hiệu lực, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã chỉ rõ, phải nhanh chóng đào tạo, bồi dưỡng nhằm hình thành một đội ngũ cán bộ, viên chức nhà nước có trình độ văn hóa, am hiểu pháp luật, thành thạo nghiệp vụ hành chính và nhất là phải có đạo đức cần kiệm liêm chính, chí công vô tư, một tiêu chuẩn cơ bản của người cầm cân nảy mực cho công lý. Cán bộ nhà nước phải biết quản lý nhà nước. Từ người nô lệ thành người làm chủ, nước ta thiếu rất nhiều nhân tài quản lý. Người biết rõ điều này, do đó quyết định đẩy mạnh việc đào tạo: mở Trường huấn luyện cán bộ Việt Nam, ký sắc lệnh thành lập Khoa Pháp lý học tại trường Đại học Việt Nam. Một mặt, mạnh dạn sử dụng những viên chức, quan lại đã được đào tạo về nghiệp vụ và kĩ thuật hành chính dưới chế độ cũ; mặt khác, Người đăng báo "tìm người tài đức", kêu gọi ai có tài hãy ra giúp nước nhà. Để đảm bảo công bằng và dân chủ trong vấn đề tuyển dụng cán bộ nhà nước, trên cơ sở những quan điểm, tư tưởng, nguyên tắc về một nền công vụ, công chức kiểu mới thể hiện trong Hiến pháp năm 1946; Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký Sắc lệnh 76 ngày 20 tháng 5 năm 1950, ban hành Quy chế công chức Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa, trong đó xác định: Công chức Việt Nam là những công dân giữ một nhiệm vụ trong bộ máy nhà nước của chính quyền nhân dân dưới sự lãnh đạo tối cao của Chính phủ. Điều 1 của 10 Quy chế này quy định: "Công chức là những công dân Việt Nam được chính quyền nhân dân tuyển để giữ chức vụ thường xuyên trong cơ quan Chính phủ, ở trong hay ngoài nước". Như vậy, công chức theo quy định này là quan niệm công chức theo nghĩa hẹp, chỉ coi những người làm việc trong bộ máy hành chính nhà nước mới là công chức. Đây là quan niệm phù hợp với quan niệm của nhiều quốc gia trong thế giới đương đại. Với quan niệm này có thể nhận thấy những người phục vụ trong bộ máy hành chính nhà nước được gọi là công chức phải thỏa mãn các điều kiện, yêu cầu như: - Là công dân của nước Việt Nam dân chủ cộng hòa; - Do chính quyền nhân dân tuyển dụng; Quy định này có ý nghĩa chính trị - xã hội, góp phần khẳng định địa vị chính trị - pháp lý của người công chức. Đồng thời cũng khẳng định công chức phải là người có quan điểm chính trị vững vàng, sẵn lòng phụng sự sự nghiệp cách mạng của nhân dân, của chính quyền nhân dân và được tuyển chọn theo những tiêu chí nhất định. - Giữ chức vụ thường xuyên; Đây là quy định thể hiện tính thường xuyên, liên tục của công vụ, của các công việc của bộ máy hành chính nhà nước mà công chức đảm nhiệm, mặt khác cũng phản ánh sự bảo đảm của nhà nước đối với chức nghiệp của công chức. Đồng thời qua đó cũng nhận thấy rằng hoạt động của công chức có tính chuyên nghiệp. Đây cũng là một đặc trưng rất cơ bản của công chức để phân biệt với các đối tượng khác phục vụ trong các cơ quan, tổ chức của Nhà nước. - Công chức chỉ bao gồm những người giữ chức vụ thường xuyên trong cơ quan của Chính phủ; Quan niệm cũng giống như quan niệm của một số nước, chỉ coi những người giữ công vụ thường xuyên trong các cơ quan hành chính nhà nước là 11 công chức. Quy định pháp lý này là cơ sở hình thành một quan niệm hẹp về công chức chỉ gồm những người làm việc trong bộ máy hành chính nhà nước, công chức không bao gồm những người làm việc tại các cơ quan khác của nhà nước. Có thể nói đây là quan niệm đầu tiên ở nước ta về công chức; nhưng đồng thời cũng lại là quan niệm rất hiện đại về một nền công vụ, chế độ công chức có tính chuyên nghiệp và mang tính phục vụ. Khác với những cán bộ của các cơ quan dân cử, làm việc theo nhiệm kì bầu cử, công chức theo chế độ chức nghiệp, vì vậy cần phải qua một kì thi tuyển để bổ nhiệm vào các ngạch, bậc hành chính. Nội dung thi tuyển theo yêu cầu của Quy chế công chức nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa khá toàn diện, bao gồm sáu môn thi: Môn Chính trị (đại cương về Hiến pháp và cách tổ chức nhà nước của những nước lớn trên thế giới); môn Kinh tế (so sánh kinh tế tư bản và kinh tế xã hội chủ nghĩa, kinh tế Việt Nam trước và sau cách mạng: nông nghiệp, thương nghiệp, công kỹ nghệ..); môn Pháp luật (về Hiến pháp nước Việt Nam dân chủ cộng hòa, chế độ thuế khóa, thể lệ ngân sách,...); môn Địa lý (gồm địa lý tự nhiên và nhân văn của Việt Nam và một số nước lân cận: Miến Điện, Lào, Miên, Xiêm, Trung Hoa, Nhật Bản, Ấn Độ); môn Lịch sử (lịch sử Việt Nam cuối thế kỉ XIX đầu thế kỉ XX, sự xâm lăng của thực dân Pháp, các phong trào xã hội, tư tưởng, học thuật đầu thế kỉ XX. Sự ra đời của nước Việt Nam dân chủ cộng hòa, cuộc kháng chiến toàn dân,...) và môn Ngoại ngữ (tự nguyện: Anh, Trung hoặc Pháp). Trong điều kiện của cuộc kháng chiến chống Pháp, yêu cầu về trình độ văn hóa - pháp luật đối với đội ngũ công chức lúc bấy giờ có thể nói là cao. Nó đòi hỏi người dự tuyển phải qua một lớp huấn luyện để bổ túc học vấn. Tùy theo kết quả và năng lực, trình độ, phẩm chất của mỗi người mà sắp xếp vào ngạch bậc và bổ dụng theo thứ tự trên dưới. Điều đó đã thể hiện rõ 12 tầm nhìn xa, tính chính quy, hiện đại, tinh thần công bằng, dân chủ,... của tư tưởng Hồ Chí Minh. Nhưng trong vấn đề cán bộ, đặc biệt là với cán bộ quản lý nhà nước, điều quan tâm thường xuyên của Chủ tịch Hồ Chí Minh vẫn là phẩm chất đạo đức và tinh thần phục vụ nhân dân, phục vụ Tổ quốc, bởi thiếu điều cơ bản này thì dù có năng lực mấy cũng không dùng được. Nói chuyện trước cuộc mít tinh của hơn hai vạn cử tri Hà Nội ủng hộ cuộc bầu cử Quốc hội (ngày 05-01-1946), Chủ tịch Hồ Chí Minh nói: "Làm việc nước bây giờ là hy sinh, là phấn đấu, quên lợi riêng mà nghĩ lợi chung. Những ai muốn làm quan cách mạng thì nhất định không nên bầu" [42, tr. 147] . Đối với Hồ Chí Minh, cán bộ quản lý nhà nước cũng vẫn là người cán bộ cách mạng, là người cán bộ quần chúng hoạt động ở lĩnh vực nhà nước. Người hiểu rõ xu hướng quan liêu hóa khó tránh khỏi của loại cán bộ này, nên luôn luôn nhắc nhở cán bộ phải thân dân, gần dân, trọng dân, không được lên mặt "quan cách mạng" với dân, phải lắng nghe ý kiến và chịu sự kiểm soát của dân. Chỉ có trí tuệ và lòng dân mới có thể làm cho chính quyền trở nên mạnh mẽ và sáng suốt. Qua đây, có thể khẳng định rằng, tư tưởng Hồ Chí Minh về công tác cán bộ, vai trò của công tác cán bộ và đội ngũ cán bộ các cấp là một di sản rất phong phú, hiện đại và còn nguyên giá trị trong thời đại ngày nay. Bước sang thời kỳ đổi mới, Đảng ta đã có sự vận dụng tư tưởng của Người phù hợp với yêu cầu của cách mạng Việt Nam. Từ chiến tranh giành độc lập dân tộc, thống nhất đất nước chuyển sang thời hòa bình xây dựng kinh tế; từ cơ chế quản lý tập trung quan liêu, bao cấp chuyển sang cơ chế kinh tế thị trường trong điều kiện mở cửa, hội nhập quốc tế có không ít những thay đổi, thách thức đối với nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, phương thức hoạt động cho đến yêu cầu về phẩm chất, năng lực của đội ngũ cán bộ, công chức - những con người vận hành bộ máy nhà nước Việt Nam. 13 Trong giai đoạn hiện nay, để có thể vượt lên trên tình trạng thấp kém của nền kinh tế, rút ngắn khoảng cách về trình độ phát triển giữa nước ta với các nước trên thế giới chỉ có một con đường duy nhất là "phát huy cao độ nội lực của dân tộc" mà một trong các yếu tố cơ bản làm nên nội lực đó chính là phát huy dân chủ. Nhìn lại lịch sử, khát vọng dân chủ đã tạo nên sức mạnh của cả dân tộc để đấu tranh cho độc lập, tự do; còn nội dung đích thực của độc lập, tự do là phải đem đến dân chủ thực sự cho người dân. Thực tế hơn 15 năm đổi mới đất nước cũng đã chỉ ra rằng mở rộng dân chủ là một nhiệm vụ quan trọng và cấp thiết để khai thác được sức mạnh toàn dân trong sự nghiệp đổi mới đất nước. Kế thừa tư tưởng Hồ Chí Minh đồng thời nhận thức rõ vai trò của dân chủ đối với sự nghiệp đổi mới đất nước, đặc biệt trong giai đoạn xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, Đảng và Nhà nước ta chủ trương phát huy dân chủ kết hợp chặt chẽ với tăng cường pháp chế, thực hiện quản lý xã hội bằng pháp luật, theo pháp luật, thể chế hóa các quyền dân chủ của người dân trên các lĩnh vực của đời sống xã hội bằng pháp luật. Để có thể có được dân chủ thực sự và sâu rộng cần phải thực hiện dân chủ ngay từ cấp hành chính cơ sở, thực hiện dân chủ thông qua phát huy vai trò của chính quyền cơ sở và hoạt động của đội ngũ cán bộ, công chức. Nghị quyết số 17/NQ-TW ngày 18 tháng 3 năm 2002 của Hội nghị lần thứ 5 Ban Chấp hành Trung ương khóa IX về "Đổi mới và nâng cao chất lượng hệ thống chính trị ở cơ sở xã, phường, thị trấn" đã chỉ rõ: Để đáp ứng yêu cầu của giai đoạn phát triển mới, hệ thống chính trị từ trung ương đến cơ sở phải đổi mới nội dung, phương thức hoạt động và chỉnh đốn tổ chức, nâng cao hiệu lực lãnh đạo và quản lý. Các cơ sở xã, phường, thị trấn là nơi tuyệt bộ phận nhân dân cư trú, sinh sống. Hệ thống chính trị ở cơ sở có vai trò rất quan 14 trọng trong việc tổ chức và vận động nhân dân thực hiện đường lối, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước, tăng cường đại đoàn kết toàn dân, phát huy quyền làm chủ của dân, huy động mọi khả năng phát triển kinh tế - xã hội, tổ chức cuộc sống của cộng đồng dân cư. Trong thời gian qua, hệ thống chính trị ở phần lớn cơ sở đã tích cực thực hiện nhiệm vụ, thực hiện quy chế dân chủ, cùng với nhân dân tạo nên những thành tựu đổi mới và phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội, làm thay đổi rõ rệt bộ mặt nông thôn và thành thị, Tuy nhiên, hệ thống chính trị ở cơ sở hiện nay còn nhiều mặt yếu kém, bất cập trong công tác lãnh đạo, quản lý, tổ chức thực hiện và vận động quần chúng. Tình trạng tham nhũng, quan liêu, mất đoàn kết nội bộ, vừa vi phạm quyền làm chủ của nhân dân, vừa không giữ đúng kỷ cương, phép nước xảy ra ở nhiều nơi, có những nơi nghiêm trọng. Chức năng, nhiệm vụ của các bộ phận trong hệ thống chính trị chưa được xác định rành mạch, trách nhiệm không rõ; nội dung và phương thức hoạt động chậm đổi mới, còn nhiều biểu hiện của cơ chế tập trung quan liêu, bao cấp. Đội ngũ cán bộ cơ sở ít được đào tạo, bồi dưỡng; chính sách đối với cán bộ cơ sở còn chắp vá [2, tr. 166]. Đồng thời, Nghị quyết số 17/NQ-TW đã xác định một số việc cần làm để đổi mới và nâng cao chất lượng hệ thống chính trị ở cơ sở, trong đó có vấn đề xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức cơ sở có năng lực tổ chức và vận động nhân dân thực hiện đường lối của Đảng, pháp luật của Nhà nước, công tâm, thạo việc, tận tụy với dân, biết phát huy sức dân, không tham nhũng, không ức hiếp dân; trẻ hóa đội ngũ, chăm lo công tác đào tạo, bồi dưỡng, giải quyết hợp lý và đồng bộ chính sách đối với cán bộ cơ sở. 15 Ở đây cần đề cập đến vai trò của đội ngũ cán bộ, công chức chính quyền trong việc thực hiện dân chủ cơ sở xuất phát từ vị trí của đội ngũ công chức trong bộ máy nhà nước. Công chức là lực lượng chủ yếu thực thi các chức năng của bộ máy nhà nước, đội ngũ cán bộ, công chức chính quyền cấp xã, phường, thị trấn là những người trực tiếp nhất trong hàng ngũ công chức nhà nước thực thi luật pháp, hoạch định đường lối, chính sách phát triển đất nước Từ năm 1945 đến nay, mặc dù có những tên gọi khác nhau nhưng bao giờ công chức cũng trực tiếp thực thi luật pháp, hoạch định đường lối, chính sách phát triển đất nước. Điều đó nói lên rất rõ vai trò tiền phong của công chức. Chính vì thế phải có đội ngũ công chức có trình độ cao, có phẩm chất đạo đức thì mới có đủ khả năng lãnh đạo phong trào cách mạng trong cả thời kỳ cách mạng lẫn trong giai đoạn xây dựng nhà nước. Hồ Chí Minh trong tác phẩm nổi tiếng của mình cũng đã bàn rất nhiều về cán bộ, công chức, Người cho rằng, công việc thành công hay thất bại đều do cán bộ tốt hay kém. Ở đây công việc được Người khẳng định là do cán bộ thực hiện, còn chất lượng của công việc thì phụ thuộc vào chất lượng cán bộ. Nếu như chất lượng cán bộ tốt thì công việc thành công, ngược lại chất lượng cán bộ kém thì công việc thất bại. 1.2. CÁN BỘ, CÔNG CHỨC CHÍNH QUYỀN CẤP Xà 1.2.1. Quan niệm về cán bộ, công chức nói chung ở Việt Nam Trong khoa học Luật Hành chính, quan niệm về "công chức" là vấn đề luôn luôn được thay đổi, không có khái niệm chung mà có muôn vàn cách hiểu không giống nhau. Về mặt khoa học, có thể khẳng định, thuật ngữ "công chức" xét về bản chất là thuật ngữ được sử dụng để "gán" cho một đối tượng lao động xã hội nhất định, và lao động của họ luôn gắn với nhà nước, trong hoạt động quản lý của Nhà nước đối với xã hội. Do còn có quá nhiều ý kiến 16 khác nhau nên hiện vẫn rất khó có thể đưa ra một định nghĩa hoàn hảo về công chức. Nhưng về mặt nhận thức có thể phân biệt rất rõ công chức với những loại lao động xã hội khác, xuất phát từ tính chất đặc thù của công chức là đối tượng thực hiện một dạng lao động xã hội đặc biệt - lao động công vụ gắn liền với quyền lực nhà nước. Bởi vậy qua từng thời kỳ lịch sử quan niệm "công chức" luôn vận động, biến đổi tương ứng với chế độ chính trị - xã hội. Đối với nước ta, theo tiến trình lịch sử lập nước, lập hiến và lập pháp, mỗi thời kỳ khác nhau cũng có quan niệm khác nhau về công chức. Lần đầu tiên thuật ngữ "công chức" được đề cập đến ở nước ta trong Sắc lệnh số 76/SL ngày 20/05/1950 của Chủ tịch nước Việt Nam dân chủ cộng hòa. Đây là sắc lệnh ban hành Quy chế công chức của nước Việt Nam dân chủ cộng hòa, theo đó thuật ngữ "công chức" được đưa vào chính thức là "những công dân Việt Nam được chính quyền nhân dân tuyển để giữ một chức vụ thường xuyên trong các cơ quan Chính phủ, ở trong hay ngoài nước đều là công chức theo quy chế này, trừ những trường hợp riêng biệt do Chính phủ quy định". Tuy nhiên, Hiến pháp năm 1946, tại Điều 52 và Điều 61 lại ghi nhận "công chức" như là "nhân viên", đến Hiến pháp năm 1959 vẫn sử dụng cụm từ "nhân viên nhà nước" để chỉ đối tượng làm việc là công chức nhà nước. Đến Hiến pháp năm 1980 đã có sự điều chỉnh nhưng vẫn chưa rạch ròi, việc hiểu thuật ngữ công chức được thay bằng cụm từ "công nhân viên chức", đến Hiến pháp năm 1992 là "cán bộ, công nhân viên chức". Khái niệm công chức được đề cập trong Sắc lệnh 76/SL là cơ sở quan trọng để các cơ quan nhà nước triển khai việc tuyển chọn và bổ nhiệm công chức. Nội hàm của khái niệm hẹp nhưng rất rõ ràng và cụ thể, là những người được tuyển dụng giữ một chức vụ thường xuyên trong các cơ quan của Chính phủ, là khái niệm công chức giống như cách hiểu hiện nay. Theo Sắc lệnh, công chức chỉ có ba dấu hiệu cơ bản là: Công dân Việt Nam, làm việc có tính thường xuyên, làm việc trong các cơ quan của Chính phủ. Ba dấu hiệu này không những hiểu 17