Tài liệu Pháp luật về bồi thường nhà nước trong hoạt động thực thi công vụ

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT ---*--- VŨ THỊ LAN ANH PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƢỜNG NHÀ NƢỚC TRONG HOẠT ĐỘNG THỰC THI CÔNG VỤ LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Hà Nội - 2010 ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT ---*--- VŨ THỊ LAN ANH PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƢỜNG NHÀ NƢỚC TRONG HOẠT ĐỘNG THỰC THI CÔNG VỤ Chuyên ngành : Lý luận lịch sử nhà nƣớc và pháp luật Mã số : 60 38 01 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Ngƣời hƣớng dẫn khoa học: GS.TS. PHẠM HỒNG THÁI Hà Nội - 2010 2 MỤC LỤC MỞ ĐẦU ....................................................................................................... 4 1. Tính cấp thiết của Đề tài ......................................................................... 4 2. Mục đích, nhiệm vụ và phạm vi nghiên cứu ............................................ 7 3. Phương pháp nghiên cứu ......................................................................... 7 4. Cấu trúc của luận văn .............................................................................. 8 Chương 1 ...................................................................................................... 9 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ PHÁP LUẬT BỒI THƯỜNG NHÀ NƯỚC ........................................................................................................... 9 1.1. Cơ sở lý luận về trách nhiệm bồi thường nhà nước .............................. 9 1.2. Bản chất của pháp luật về bồi thường nhà nước ................................. 12 1.3. Phạm vi trách nhiệm bồi thường nhà nước ......................................... 18 1.3.1. Phạm vi của hành vi công quyền và hành vi vi phạm pháp pháp luật làm phát sinh trách nhiệm bồi thường .................................................... 18 1.3.2. Cơ sở pháp lý và phạm vi trách nhiệm của nhà nước ................... 21 Chương 2 .................................................................................................... 31 PHÁP LUẬT MỘT SỐ NƯỚC VỀ BỒI THƯỜNG THIỆT HẠI ........... 31 2.1. Pháp luật về bồi thường của Cộng hòa liên bang Đức ........................ 31 2.2. Pháp luật về bồi thường của Nhật Bản ............................................... 37 2.3. Pháp luật về bồi thường Nhà nước của Ca – na – đa........................... 41 2.4. Pháp luật về trách nhiệm bồi thường của Pháp ................................... 47 2.5. Pháp luật về trách nhiệm bồi thường của Trung Quốc ........................ 55 2.6. Pháp luật về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Hàn Quốc ............. 59 Chương 3 .................................................................................................... 68 XÂY DỰNG VÀ THỰC THI PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG NHÀ NƯỚC TRONG HOẠT ĐỘNG THỰC THI CÔNG VỤ Ở VIỆT NAM 68 3.1. Sự hình thành phát triển và thực thi pháp luật bồi thường nhà nước trong hoạt động thực thi công vụ ở Việt Nam ........................................... 68 3.1.1. Phạm vi, nội dung và cơ chế thực thi trách nhiệm bồi thường của Nhà nước cần phù hợp với đặc thù văn hóa và điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của Việt Nam. ........................................................................... 70 3.1.2. Thủ tục giải quyết bồi thường cần bảo đảm nhanh gọn, tránh phiền hà cho người bị thiệt hại ........................................................................ 71 3.1.3. Giảm nhẹ một số nghĩa vụ mà công dân phải làm trong khi thực hiện quyền yêu cầu Nhà nước giải quyết bồi thường thiệt hại. ............... 71 3.1.4 Việc thực thi hoạt động bồi thường Nhà nước ở Việt Nam trước khi ban hành Luật trách nhiệm bồi thường của nhà nước ................................ 71 3.2. Nội dung Luật trách nhiệm bồi thường của Nhà nước ........................ 81 3.2.1. Phạm vi điều chỉnh và đối tượng được bồi thường ....................... 84 3.2.2. Phạm vi trách nhiệm bồi thường .................................................. 85 3.2.3. Thiệt hại được bồi thường ............................................................ 95 3.2.4. Cơ quan có trách nhiệm bồi thường và thủ tục giải quyết yêu cầu bồi thường ............................................................................................. 97 3.2.5. Kinh phí bồi thường và thủ tục chi trả ........................................ 103 3.3. Bảo đảm thực thi pháp luật về bồi thường nhà nước trong hoạt động thực thi công vụ và định hướng ngày càng hoàn thiện pháp luật về bồi thường nhà nước ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay ........................... 108 3.3.1. Trách nhiệm bồi thường thiệt hại đối với hoạt động lập pháp, lập quy ...................................................................................................... 108 3.3.2. Phạm vi bồi thường thiệt hại của Nhà nước ............................... 111 4.3.3. Trình tự, thủ tục giải quyết bồi thường thiệt hại. ........................ 113 2 4.3.4. Trách nhiệm quản lý nhà nước về công tác bồi thường thiệt hại . 113 4.3.5. Về việc không thực thi nhiệm vụ, công vụ gây thiệt hại ............ 115 4.3.6. Bồi thường thiệt hại do bị oan trong tố tụng hình sự .................. 116 4.3.7. Phân biệt lỗi của nền công vụ và lỗi của người thực thi công vụ 118 KẾT LUẬN ............................................................................................... 120 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ................................................. 122 3 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của Đề tài Hiến pháp 1992 (đã được sửa đổi, bổ sung năm 2001) quy định “Người bị bắt, bị giam, bị truy tố, xét xử trái pháp luật có quyền được bồi thường về vật chất và phục hồi danh dự” (Điều 72); “Mọi hành vi xâm phạm đến lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tập thể và của công dân phải được kịp thời xử lý nghiêm minh. Người bị thiệt hại có quyền được bồi thường về vật chất và phục hồi về danh dự” (Điều 74). Đây là cơ sở pháp lý và cũng là văn bản quan trọng nhất để cụ thể hóa các quy định trách nhiệm về bồi thường của cơ quan Nhà nước đối với những thiệt hại do cán bộ, công chức gây ra. Bên cạnh đấy, tại Nghị quyết số 48-NQ/TƯ ngày 24 tháng năm 2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010 có khẳng định về “bảo đảm quyền con người, quyền tự do, dân chủ của công dân, trong đó quyền được yêu cầu bồi thường thiệt hại do cán bộ, công chức nhà nước gây ra khi thi hành công vụ”. Các quy định về trách nhiệm bồi thường của các cơ quan nhà nước đã được quy định trong Bộ Luật dân sự năm 1995 và đã tiếp tục được ghi nhận trong Bộ Luật dân sự năm 2005 (tại Điều 619 và Điều 620). Để cụ thể hóa các quy định nêu trên, Nhà nước ta đã ban hành nhiều văn bản hướng dẫn thi hành như: Nghị định số 47/CP ngày 03 tháng 5 năm 1997 của Chính phủ về việc giải quyết bồi thường thiệt hại do công chức, viên chức nhà nước, người có thẩm quyền của cơ quan tiến hành tố tụng gây ra; Nghị quyết 388/2003/NQ-UBTVQH ngày 17 tháng 3 năm 2003 của Ủy ban thường vụ Quốc hội về bồi thường thiệt hại cho người bị oan do người có thẩm quyền trong hoạt động tố tụng hình sự gây ra. Các Bộ, ngành có liên quan cũng đã ban hành các văn bản hướng dẫn thi hành về việc giải quyết 4 bồi thường thiệt hại do cán bộ, công chức nhà nước và người tiến hành tố tụng (sau đây gọi chung là người thi hành công vụ) gây ra. Mặc dù trách nhiệm của Nhà nước đối với các thiệt hại do hành vi trái pháp luật của cán bộ, công chức gây ra trong thi hành công vụ đã được quy định trong nhiêu văn bản nêu trên, nhưng phần lớn các quy định hiện hành về phạm vi bồi thường, về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước chỉ là những nguyên tắc, chưa cụ thể nên đã ảnh hưởng đến việc thực hiện quyền yêu cầu bồi thường của người bị thiệt hại. Thực tiễn thi hành cho thấy, pháp luật về bồi thường thiệt hại của Nhà nước do người thi hành công vụ gây ra chưa được xây dựng trên quan điểm coi đây là trách nhiệm bồi thường của Nhà nước nói chung mà chỉ coi là trách nhiệm bồi thường của từng cơ quan Nhà nước cụ thể như cơ quan quản lý người thi hành công vụ đã gây ra thiệt hại; nhiều trường hợp cơ quan có trách nhiệm giải quyết bồi thường còn chưa xác định rõ và đặc biệt là chưa quy định cụ thể trách nhiệm phối hợp của các cơ quan nhà nước khác có liên quan, nên việc giải quyết bồi thường không đạt được kết quả như mong muốn; các loại thiệt hại được bồi thường, mức bồi thường và nhiều vấn đề liên quan khác được pháp luật quy định chưa đầy đủ, không thống nhất và thiếu tính khả thi. Hoạt động quản lý hành chính chủ yếu được thực hiện gắn với thủ tục giải quyết khiếu nại hành chính mà không trực tiếp gắn với các quy định của pháp luật bồi thường. Các văn bản hướng dẫn như Nghị định số 47/NĐ-CP của Chính phủ hầu như không phát huy tác dụng, chưa được áp dụng để giải quyết bồi thường thiệt hại trong các lĩnh vực tố tụng hình sự, dân sự và hành chính. Đối với bồi thường thiệt hại cho các trường hợp bị oan trong tố tụng hình sự theo quy định của Nghị quyết 388 thì phạm vi điều chỉnh còn hẹp, mới chỉ bồi thường cho các trường hợp bị oan trong tố tụng hình sự, cho nên tác động của Nghị quyết còn hạn chế. 5 Trước thực trạng pháp luật về bồi thường thiệt hại do người thi hành công vụ gây ra và thực tiễn thi hành cho thấy, pháp luật trong lĩnh vực này còn nhiều điều bất cập; chưa đầy đủ và đồng bộ, thiếu cụ thể, thiếu tính khả thi. Do vậy, pháp luật về bồi thường Nhà nước cần phải được tiếp tục nghiên cứu và hoàn thiện là nhiệm vụ cấp thiết trong điều kiện nước ta đang xây dựng và từng bước hoàn thiện Nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa, đồng thời nhằm thực hiện Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24 tháng 5 năm 2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020. Một trong các nội dung quan trọng về định hướng xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật được quy định trong Nghị quyết này là xây dựng và hoàn thiện chế độ bảo hộ của Nhà nước đối với các quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, trong đó quyền được bồi thường thiệt hại do cán bộ, công chức nhà nước gây ra khi thi hành công vụ; chế độ trách nhiệm của cơ quan nhà nước, nhất là của Tòa án trong việc bảo vệ các quyền đó; khắc phục việc xử lý oan sai. Tuy nhiên, trong quá trình xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật, đặc biệt là pháp luật về bồi thường nhà nước trong hoạt động thực thi công vụ gây ra đã và đang còn là vấn đề gây nhiều tranh cãi giữa các luật gia. Bởi lẽ, nội dung của vấn đề bồi thường như phạm vi bồi thường đến đâu, việc xác định trách nhiệm xác định trách nhiệm của cán bộ, công chức gây ra thiệt hại trong quá trình thực thi công vụ như thế nào hay người có thẩm quyền như thế nào và cơ quan nào sẽ có trách nhiệm giải quyết bồi thường…, những vấn đề này đòi hỏi cần phải có sự nghiên cứu một cách toàn diện cả về lý luận và thực tiễn, đồng thời tham khảo thêm nhiều kinh nghiệm của một số nước trên thế giới để quy định phù hợp với hoàn cảnh của đất nước. Chính vì vậy, tôi đã chọn đề tài “Pháp luật về bồi thường nhà nước trong hoạt động thực thi công vụ” làm luận văn thạc sỹ luật học. 6 2. Mục đích, nhiệm vụ và phạm vi nghiên cứu Mục đích của luận văn là từ lịch sử hình thành cho đến thực tiễn áp dụng của các quy định về bồi thường nhà nước trong hoạt động thực thi công vụ của nước ta, đồng thời có nghiên cứu và tham khảo về pháp luật bồi thường nhà nước ở một số nước để tìm ra những hợp lý và không hợp lý nhằm hoàn thiện pháp luật về bồi thường nhà nước trong nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa. Với mục đích, nhiệm vụ chính của luận văn là: - Phân tích và đánh giá những quan điểm chỉ đạo của Đảng và pháp luật của Nhà nước ta về trách nhiệm bồi thường thiệt hại đối với hoạt động thực thi công vụ của cán bộ, công chức. Từ đó khẳng định trách nhiệm của Nhà nước cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong nửa thế kỷ qua đã, đang và sẽ thực hiện tôt hơn trách nhiệm của mình trước công dân trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân. - Khái quát chung về những quy định về bồi thường nhà nước ở một số nước trên thế giới. - Đưa ra một số nội dung tham khảo kinh nghiệm của pháp luật nước ngoài về bồi thường nhà nước và kiến nghị hoàn thiện pháp luật và hướng dẫn thực hiện pháp luật về bồi thường nhà nước phù hợp với đặc điểm, tình hình chính trị, kinh tế và xã hội nước ta trong giai đoạn phát triển hiện nay. 3. Phương pháp nghiên cứu Để thực hiện đề tài, phương pháp nghiên cứu cơ bản mà luận văn sử dụng là phương pháp quy nạp trên cơ sở thống kê, tổng hợp, nghiên cứu và phân tích các văn kiện của Đảng, pháp luật của Nhà nước ta để làm rõ những 7 quan điểm về bồi thường nhà nước. Đồng thời, có phân tích, đánh giá thực tiễn áp dụng pháp luật về bồi thường nhà nước ta để hướng đến hoàn thiện pháp luật về bồi thường nhà nước trong tương lai. Luận văn cũng sử dụng các tài liệu nước ngoài và các tác phẩm, công trình nghiên cứu khoa học của các tác giả trong nước và ngoài nước về trách nhiệm bồi thường của nhà nước đối với thiệt hại trong hoạt động thực thi công vụ của cán bộ, công chức. Ngoài ra, luận văn còn sử dụng các phương pháp nghiên cứu cụ thể: phương pháp logic và phương pháp so sánh đối chiếu; phân tích để làm sáng tỏ những nội dung nghiên cứu của luận văn. 4. Cấu trúc của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, luận văn gồm có 3 chương: Chương 1: Một số vấn đề lý luận về pháp luật bồi thường nhà nước Chương 2: Pháp luật một số nước về bồi thường thiệt hại của nhà nước Chương 3: Thực tiễn xây dựng và thực thi pháp luật về bồi thường nhà nước trong hoạt động thực thi công vụ ở Việt Nam và phương hướng xây dựng, hoàn thiện pháp luật về bồi thường nhà nước ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay 8 Chương 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ PHÁP LUẬT BỒI THƯỜNG NHÀ NƯỚC 1.1. Cơ sở lý luận về trách nhiệm bồi thường nhà nước Trong Đại từ điển tiếng Việt Thuật ngữ “trách nhiệm” rất gần với thuật ngữ “nghĩa vụ”, trách nhiệm là điều “phải làm, phải gánh vác hoặc phải nhận lấy về mình” [6], nghĩa vụ được hiểu là “bổn phận phải làm đối với xã hội hoặc với người khác”. Như vậy, có thể hiểu ở góc độ chung nhất, trách nhiệm là sự ràng buộc trong các mối liên kết của con người, trong đó, cá nhân hoặc tổ chức phải thực hiện nghĩa vụ vì người khác hoặc vì cộng đồng. Về phương diện đạo đức xã hội, trách nhiệm là sự ràng buộc cá nhân, tổ chức phải thực hiện những nghĩa vụ nghiêng về bổn phận mang tính luân lý, đạo đức. Ở phương diện này trách nhiệm bồi thường nhà nước được quan niệm trên nền tảng triết lý: nhà nước là của dân, do dân, vì dân; nhân dân là chủ, cánh bộ, công chức là công bộc của dân. Vì vậy, giá trị cao nhất của nhà nước là phục vụ nhân dân. Về phương diện pháp lý, trách nhiệm pháp lý của cá nhân, tổ chức phát sinh trên cơ sở pháp luật, được bảo đảm thực hiện bằng pháp luật. Trong xã hội hiện đại, pháp luật vừa có chức năng bảo về, vừa có chức năng điều chỉnh tích cực, thúc đẩy các quan hệ xã hội phát triển theo hướng phù hợp với lợi ích chung của cộng đồng. Để phát triển và tồn tại, con người rất cần đến nhà nước. Nhưng một khi cần đến nhà nước phải nghĩ đến cách hạn chế quyền lực nhà nước, bởi vì nhà nước do con người điều khiển. Con người của chúng ta bên cạnh những đức tính sáng tạo, chăm chỉ còn chứa đựng cả những đức tính lười nhác, tùy tiện, tính tham lam, ỷ lại, tính dựa dẫm vào những người khác, nhất là tính đam mê quyền lực. Vì quyền lực nhà nước có trong tay, con người có thể đạt được 9 nhiều thứ quyền lợi khác như: của cải, danh vọng, quyền được sai khiến người khác. Vì vậy, khi một người nào đó được giao quyền lực nhà nước nếu không có những động cơ khắc phục những tính tiêu cực sẽ gây nên hậu quả kém của nhà nước. Hoạt động của nhà nước là một hoạt động phức tạp, thường là phải do nhiều người cùng đảm nhiệm, nếu không có sự phân công trách nhiệm rõ ràng thì rất dễ rơi vào tình trạng ỷ lại lẫn nhau, theo kiểu “cha chung không ai khóc”. Trong hoạt động của lĩnh vực công, càng tập trung bao nhiêu càng làm việc tập thể với nguyên tắc đa số để ban hành quyết định bao nhiêu thì càng tạo ra cơ sở nhiều hơn cho sự ỷ lại và không chịu trách nhiệm cá nhân bấy nhiêu. Chính vì vậy, khi quyền lực tập trung quá nhiều vào một nơi thì xét về mặt khách quan đều xuất hiện nguy cơ lạm dụng quyền lực đó trong mối quan hệ với kẻ yếu. Ý tưởng này được coi là nền tảng cho học thuyết về phân quyền (ở Việt nam được gọi là “tam quyền phân lập”). Điều này cũng dẫn tới việc ra đời học thuyết về nhà nước pháp quyền mà theo nội dung của nói thì: về phương diện chính trị, quyền lực Nhà nước cần được kiểm soát và giới hạn bởi pháp luật; về phương diện tư pháp, mọi hoạt động của nhà nước (lập pháp, hành pháp và tư pháp) cần được kiểm tra lại bằng con đường tòa án; về phương diện vật chất thì những hoạt động công quyền, nhân danh nhà nước của nhà nước đều có thể kéo theo hậu quả pháp lý bất lợi mà khoa học pháp lý gọi là trách nhiệm vật chất. Ngày nay, trong một xã hội hiện đại, mối quan hệ giữa nhà nước và công dân là những mối quan hệ được điều chỉnh bằng pháp luật mà ở đó, vị thế của các bên là không bình đẳng về mọi phương diện. Vì vậy, một trật tự pháp luật nhân đạo cần phải “ưu tiên” bảo vệ kẻ yếu. Trong trường hợp này là những đối tượng của quản lý nhà nước. Công dân và lợi ích của họ là những đối tượng thiêng liêng, bất khả xâm phạm và phải được bảo vệ trước mọi xâm hại trái pháp luật. Đã chấm dứt vĩnh viễn việc nhà nước luôn có quyền còn công dân 10 thì luôn có nghĩa vụ. Vì thế, đặt vấn đề trách nhiệm của nhà nước trong khi thực hiện công quyền là điều hiển nhiên trong một trật tự nhà nước pháp quyền. Tuy nhiên, vấn đề cần làm rõ: ai là nhà nước?, Karl Marx đã định nghĩa “bản chất của con người là tổng hòa các mối quan hệ xã hội”. Theo đó, khái niệm pháp lý về “con người” với tính cách là chủ thể chung của các quan hệ pháp luật cần hiểu gồm các loại pháp nhân và thể nhân. Trong đó, nhà nước, suy cho cùng cũng chỉ là một chủ thể pháp luật, một pháp nhân đặc biệt. Trong xã hội hiện đại, dù kiểu phương Đông hay phương Tây, dù với bất kỳ chế độ và thể chế chính trị - xã hội nào thì mối quan hệ giữa nhà nước và công dân là những mối quan hệ cần được dự liệu bằng pháp luật. Theo đó, nhà nước - chủ thể của quan hệ pháp luật, khi tham gia các quan hệ pháp luật cũng đều có những quyền và nghĩa vụ nhất định và phải gánh chịu những hệ quả pháp lý tất yếu phái sinh từ những quan hệ pháp luật. Từ đó suy ra rằng, việc nhà nước - “sản phẩm và biểu hiện của những mâu thuẫn giai cấp” (V.I. Lênin) cần phải bồi thường cho “bên kia” của quan hệ pháp luật điều hiển nhiên diễn ra trong xã hội mới - xã hội thay thế xã hội thần quyền, xã hội thần dân với nhà nước, cảnh sát, chuyên chế. Tuy nhiên, là nơi giao lưu của các quan hệ xã hội khác nhau, điều chỉnh bằng những hệ thống pháp luật khác nhau, các hành vi của nhà nước cũng được xem xét bởi nguyên tắc của những loại pháp luật khác nhau, thể hiện bản chất và tính chất của quyền lực chính trị khác nhau. Điều đó cũng có nghĩa là, khi tham gia một quan hệ pháp luật, nhà nước (mà cụ thể là các cơ quan nhà nước, hay các tổ chức nhân danh nhà nước) có thể: nhân danh quyền lực công cộng hoặc không nhân danh quyền lực công cộng. Điều này là khó hiểu cho những công bộc của dân, song thực tế, nhà nước có thể và cần phải tham gia vào nhiều loại quan hệ pháp luật mà ở đó, nhà nước không phải là nhà nước theo đúng nghĩa, bởi lẽ khi đó, sự xuất hiện của “nhà nước” không mang dấu hiệu quyền lực công. 11 Do vậy, nếu hiểu như thế thì việc nhà nước phải bồi thường cho ai đó có thể phái sinh từ hai loại quan hệ pháp luật: - Quan hệ pháp luật mà nhà nước xuất hiện với tư cách là chủ nhân của quyền lực công cộng (pháp luật công); và - Quan hệ pháp luật mà nhà nước có vị thế bình đẳng (về quyền lực) với chủ thể khác, với công dân (pháp luật tư). Từ hai loại quan hệ trên thì hậu quả pháp lý là nhà nước phải đền bù, bồi thường hay bồi hoàn. Vấn đề đặt ra là, pháp luật về bồi thường nhà nước có điều chỉnh thống nhất cả hai loại hậu quả pháp lý này không?. Theo nhận thức chung, khi tham gia những quan hệ pháp luật bình đẳng và tự do, nhà nước được đối xử như bất kỳ một loại chủ thể pháp luật (dân sự) nào nên vì thế, không cần có những quy định pháp luật riêng rẽ. Lúc đó, pháp luật dân sự chung sẽ điều chỉnh nhà nước như mọi chủ thể pháp luật khác theo những nguyên tắc và thủ tục dân sự, áp dụng cho các giao dịch dân sự. Vấn đề còn lại là pháp luật về trách nhiệm bồi thường nhà nước chỉ điều chỉnh vần đề bồi thường của nhà nước khi nhà nước thực hiện hành vi công quyền. Quan hệ pháp luật trong những trường hợp như vậy được các quốc gia châu Âu lục địa gọi là “quan hệ pháp luật công”. Như vậy, trách nhiệm bồi thường của Nhà nước là một dạng trách nhiệm dân sự ngoài hợp đồng, phát sinh từ các hoạt động công quyền của các cơ quan nhà nước hoặc nhân danh nhà nước. 1.2. Bản chất của pháp luật về bồi thường nhà nước Việc xác định nguyên tắc giải quyết bồi thường nhà nước có ý nghĩa quan trọng và phải được thể hiện xuyên suốt trong pháp luật về bồi thường nhà nước, cũng như quá trình thi hành pháp luật về bồi thường nhà nước. Để 12 xác định nguyên tắc giải quyết bồi thường nhà nước thì trước hết phải làm sáng tỏ được bản chất của quan hệ bồi thường nhà nước là quan hệ hành chính hay quan hệ dân sự. Bởi vì, nếu bồi thường nhà nước là quan hệ hành chính thì việc bồi thường toàn bộ thiệt hại về vật chất và áp dụng cơ chế thoả thuận, thương lượng giữa Nhà nước và người bị thiệt hại là không phù hợp. Ngược lại, nếu bồi thường nhà nước là quan hệ dân sự như bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng thì quy định về mức bồi thường, về trình tự, thủ tục giải quyết bồi thường ... như thế nào cho hợp lý. Về vấn đề này, vẫn còn nhiều luồng ý kiến và quan điểm khác nhau. Tuy nhiên, theo quan điểm của một chuyên gia luật học thì để lý giải về vấn đề này cần xuất phát từ vấn đề rất căn bản là: Nhà nước và các cơ quan nhà nước là những pháp nhân công quyền, còn những tổ chức của nhà nước (đơn vị sự nghiệp, đơn vị kinh tế) những pháp nhân dân sự. Cả hai loại pháp nhân này đều tham gia nhiều mối quan hệ với công dân, tổ chức có những quan hệ mang tính quyền lực hành chính nhà nước và những quan hệ mang tính dân sự. Nhà nước, các cơ quan nhà nước là những pháp nhân công quyền thực hiện rất đa dạng các hoạt động khác nhau: hoạt động lập pháp (xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật); hoạt động hành pháp (tổ chức thực hiện pháp luật); hoạt động tư pháp. Hoạt động lập pháp – hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật (theo nghĩa rộng đầy đủ của từ này gồm hoạt động ban hành Luật của Quốc hội, pháp lệnh của Ủy ban thường vụ Quốc hội, hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của hệ thống hành chính nhà nước, chính quyền địa phương, cơ quan khác của nhà nước và cả tổ chức chính trịxã hội tham gia). Hoạt động này cũng có thể gây tổn hại về vật chất, tinh 13 thần cho cá nhân, tổ chức công dân do đó về nguyên tắc cũng phải bồi thường. Một thực tế là những văn bản quy phạm pháp luật không hợp pháp lại không gây thiệt hại cho một công dân, tổ chức cụ thể, mà gây thiệt hại cho một đối tượng công dân, tổ chức nhất định, hay cả một cộng đồng xã hội nên thường không gây khiếu nại cụ thể, mà gây sự phản ứng của những đối tượng bị thiệt hại ở quy mô lớn hơn và thường dẫn đến những phản ứng từ phía các công dân, tổ chức – sự phản ứng chính trị (chính trị là tất cả những gì mà khi giải quyết nó đều động chạm tới lợi ích quốc gia, dân tộc, cá nhân, tổ chức), thì nhà nước thường xử lý bằng cách sửa đổi hay bãi bỏ văn bản đã ban hành. Nhưng việc thực hiện văn bản quy phạm pháp luật đã ban hành một cách hợp pháp (không vi phạm các quy định đã ban hành) mà gây thiệt hại về tinh thần thì nhà nước bồi thường về tinh thần (phục hồi lại danh dự, nhân phẩm của người bị thiệt hại), còn thiệt hại về vật chất thì rất ít các quốc gia trên thế giới đặt vấn đề bồi thường mà đặt “vào tình thế đã rồi” – sự đã rồi của hoạt động chính trị vì pháp luật là chính trị hay một phần của chính trị. Chính vì lẽ đó người ta thường loại hoạt động lập pháp, lập quy ra khỏi phạm vị bồi thường nhà nước. Điều này tùy thuộc vào lý do chính trị, sự cân nhắc chính trị, kinh tế - xã hội mà các quốc gia lựa chọn. Hoạt động hành pháp – hoạt động tổ chức thực hiện pháp luật bằng các hoạt động hành chính cụ thể do cán bộ, công chức nhà nước, hay những người khác được ủy quyền thực hiện. Hoạt động hành chính được thể hiện cụ thể quan việc ra các quyết định hành chính cá biệt cụ thể, hay thực hiện hành vi hành chính – hành vi công vụ cán bộ, công chức nhà nước và cả những người khác được ủy quyền có thể gây thiệt hại cho cá nhân, tổ chức (đây là trường hợp phổ biến nhất) thì phải bồi thường. Như vậy, cơ quan nhà nước, cán bộ, công chức nhà nước tham gia gián tiếp, hay trực tiếp vào quan hệ với cá nhân, 14 tổ chức là hành chính vì có lý do công vụ mới có quan hệ này. Khi thực thi công vụ, cán bộ, công chức nhà nước nhân danh quyền lực nhà nước, đại diện cho quyền lực hành chính họ tham gia vào quan hệ với cá nhân, tổ chức chịu sự ràng buộc bởi các quy tắc hành chính – một loại thể chế chứa đựng yếu tố mệnh lệnh – quyền lực phục tùng. Nhưng yếu tố này lại được ràng buộc bởi pháp luật, nên người thực thi công vụ không thể tùy tiện thực hiện theo ý thức chủ quan của mình mà phải dựa vào các chuẩn mực của thể chế. Khi vi phạm các quy định thể chế gây thiệt hại phải bồi thường, người vi phạm có thể là cố ý hay vô ý, về nguyên tắc chung nhà nước phải bồi thường. Nhưng ở dây cũng phải phân biệt hai trường hợp, người cán bộ, công chức vi phạm do cố ý nếu bước qua giới hạn của quan hệ hành chính sẽ bước sang quan hệ hình sự, họ phải chịu trách nhiệm hình sự, nhưng việc bồi thường thì lại thuộc về nhà nước phải gánh chịu, trừ khi người thực thi công vụ vi phạm vì mục địch vụ lợi. Như vậy, việc gây thiệt hại về vật chất hay tinh thần cho cá nhân, tổ chức do cán bộ, công chức hay những người khác gây nên đều gắn với hoạt động công vụ, gắn với quan hệ hành chính, do đó trách nhiệm bồi thường nhà nước xuất hiện gắn liền với hoạt động công vụ của nhà nước, vì lý do công vụ mà có quan hệ bồi thường nhà nước, mà không gắn với quan hệ hợp đồng trên nguyên tắc bình đẳng dân sự nào cả. Hoạt động hành chính rất đa dạng trên mọi lĩnh vực của đời sống nhà nước và xã hội, và những hoạt động này đều cũng có thể gây thiệt hại về vật chất và tinh thần cho cá nhân, tổ chức, về nguyên tắc mọi hoạt động hành chính gây thiệt hại đều phải bồi thường. Việc hạn chế lĩnh vực hay hành vi bị bồi thường nhà nước lại tùy thuộc vào sự tính toán cân nhắc của các nhà làm luật. 15 Hoạt động tư pháp – Hiểu theo nghĩa rộng của từ này gồm hoạt động điều tra, truy tố, công tố, xét xử, thi hành án. Trong quá trình này các cán bộ, công chức, những người tiến hành tố tụng vì nhiều những nguyên nhân khác nhau cũng đều có thể vi phạm pháp luật mà gây thiệt hại cho cá nhân, tổ chức. Xét về bản chất thì những hoạt động này cũng là hoạt động công vụ, nhân danh quyền lực, đại diện cho quyền lực nhà nước mà thực hiện, ở đây không hề có quan hệ hợp đồng trên nguyên tắc bình đẳng nào cả. Quan hệ ở đây là quan hệ có tính quyền lực, vì lý do thực hiện quyền lực mà gây tổn hại về vật chất, tinh thần cho cá nhân, tổ chức, do đó đều phải bồi thường. Bên cạnh việc tham gia vào những quan hệ hành chính, các cơ quan, tổ chức nhà nước cũng tham gia vào các quan hệ dân sự, kinh tế, họ tham gia vào những quan hệ này trên cơ sở nguyên tắc hợp đồng, các bên đều bình đẳng trong quan hệ, do đó khi vi phạm hợp đồng, vi phạm pháp luật hợp đồng gây thiệt hại cho công dân (cá nhân, tổ chức) đều phải bồi thường trên nguyên tắc dân sự, hai bên đều có thể thỏa thuận để dàn sếp về mức bồi thường, phương thức bồi thường, nếu không thành thì các bên đều có thể khởi kiện tới Tòa án dân sự, kinh tế để tranh tụng bồi thường. Trong quan hệ ấy các bên tuyệt đối bình đẳng, không xen bất kỳ yếu tố quyền lực nào cả. Trong trường hợp này việc bồi thường thiệt hại được tiến hành theo thủ tục hành chính, tố tụng hành chính, và tố tụng dân sự, trên nguyên tắc các quan hệ dân sự. Do đó, mọi hoạt động nhà nước cả lập pháp, hành pháp và tư pháp gây thiệt hại về vật chất, tinh thần cho cá nhân, tổ chức đều phải bồi thường. Nhưng việc loại hoạt động lập pháp ra khỏi bồi thường nhà nước là do yếu tố chính trị, kinh tế- xã hội quyết định- sự lựa chọn của các nhà lập pháp để phù hợp với điều kiện đất nước trong từng giai đoạn lịch sử cụ thể. Vì vậy, bản chất quan hệ bồi thường nhà nước là quan hệ hành chính. 16 Mặt khác, cũng có quan điểm cho rằng về bản chất, quan hệ bồi thường thiệt hại nhà nước là quan hệ dân sự mà cụ thể là quan hệ dân sự về bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng. Bởi vì, người bị thiệt hại và cơ quan có trách nhiệm bồi thường là các chủ thể độc lập, có quyền thương lượng, thỏa thuận về mức bồi thường, hình thức bồi thường… trường hợp không thống nhất thì người bị thiệt hại có quyền khởi kiện tại Tòa án để yêu cầu bồi thường. Như vậy, về vấn đề này còn có nhiều ý kiến và quan điểm khác nhau về việc xác định bản chất trách nhiệm bồi thường của Nhà nước, có ý kiến cho đây là một loại trách nhiệm bồi thường dân sự ngoài hợp đồng có yếu tố đặc thù. Có ý kiến cho rằng trách nhiệm bồi thường của Nhà nước là quan hệ hành chính. Bởi vì, trách nhiệm bồi thường của Nhà nước chỉ phát sinh khi hành vi trái pháp luật gây thiệt hại của người thi hành công vụ được cơ quan nhà nước có thẩm quyền xác định và việc giải quyết bồi thường thiệt hại đều gắn với quan hệ hành chính. Về bản chất trách nhiệm bồi thường của Nhà nước là vấn đề quan trọng, xuyên suốt toàn bộ chế định trách nhiệm bồi thường của Nhà nước. Xác định được bản chất của quan hệ bồi thường nhà nước sẽ giải quyết được các vấn đề lớn, phức tạp như nguyên tắc bồi thường, trình tự, thủ tục giải quyết bồi thường, mức bồi thường… Nếu cho rằng, trách nhiệm bồi thường của Nhà nước là trách nhiệm dân sự về bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng thì cần phải được cân nhắc kỹ, vì như vậy việc bồi thường trước hết phải do các bên tự giải quyết, trường hợp có tranh chấp về bồi thường phải do Tòa án quyết định trên cơ sở các bên đưa ra chứng cứ để chứng minh bảo vệ quyền lợi của mình theo nguyên tắc tôn trọng “quyền quyết định và tự định đoạt của các đương sự”; các đương sự bao gồm người bị thiệt hại và cơ quan có trách nhiệm bồi thường đều là những chủ thể bình đẳng trong quan hệ này. Trong khi đó, việc bồi thường theo dự thảo Luật đều do cơ quan nhà nước 17 trực tiếp quản lý người thi hành công vụ thực hiện và ra quyết định giải quyết bồi thường. Nhưng nếu cho rằng, trách nhiệm bồi thường của Nhà nước là quan hệ hành chính thì không hoàn toàn đúng vì quan hệ này không phải quan hệ mệnh lệnh, phục tùng. Người bị thiệt hại và cơ quan có trách nhiệm bồi thường là các chủ thể độc lập, có quyền thương lượng, thỏa thuận về mức bồi thường, hình thức bồi thường ... Trường hợp không thống nhất thì người bị thiệt hại có quyền khởi kiện yêu cầu bồi thường tại Tòa án. Do vậy, trách nhiệm bồi thường của Nhà nước là quan hệ dân sự - hành chính đặc thù. Tuy nhiên, dù trách nhiệm bồi thường của Nhà nước là quan hệ gì thì điều quan trọng nhất là Luật này phải định ra được một cơ chế giải quyết bồi thường cụ thể, rõ ràng, minh bạch, thuận lợi cho người dân trong quá trình giải quyết bồi thường, thể hiện đúng bản chất của Nhà nước ta là Nhà nước của dân, do dân và vì dân. 1.3. Phạm vi trách nhiệm bồi thường nhà nước Nhà nước thực hiện chức năng quản lý, điều hành của mình về cơ bản thể hiện trên cả ba lĩnh vực: lập pháp, hành pháp và tư pháp. Việc xem xét những hành vi nào có thể thuộc vào phạm vi điều chỉnh của pháp luật bồi thường nhà nước là điều mà mỗi nước cần cân nhắc kỹ trong quá trình xây dựng và hình thành pháp luật về bồi thường nhà nước để phù hợp với điều kiện chính trị, kinh tế - xã hội của từng nước. 1.3.1. Phạm vi của hành vi công quyền và hành vi vi phạm pháp pháp luật làm phát sinh trách nhiệm bồi thường Khái niệm hoạt động công quyền tuyệt nhiên không đồng nghĩa với một dạng hoạt động cụ thể nào trong hệ thống quyền lực nhà nước. Điều đó có nghĩa là hoạt động của nhà nước, mà có thể phái sinh trách nhiệm bồi 18